Proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre

Rapport n° 605 (2014-2015) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 8 juillet 2015

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N° 605

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre ,

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; MM. Jean-Claude Carle, David Assouline, Mmes Corinne Bouchoux, Marie-Annick Duchêne, M. Louis Duvernois, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Françoise Laborde, Claudine Lepage, M. Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot , vice-présidents ; Mmes Françoise Férat, Dominique Gillot, M. Jacques Grosperrin, Mme Sylvie Robert, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Patrick Abate, Pascal Allizard, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Mmes Marie-Christine Blandin, Maryvonne Blondin, MM. Philippe Bonnecarrère, Gilbert Bouchet, Jean-Louis Carrère, Mme Françoise Cartron, MM. Joseph Castelli, François Commeinhes, René Danesi, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Mme Nicole Duranton, MM. Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Mme Samia Ghali, M. Loïc Hervé, Mmes Christiane Hummel, Mireille Jouve, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Pierre Leleux, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Jean-Claude Luche, Christian Manable, Mmes Danielle Michel, Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Jean-Jacques Panunzi, Daniel Percheron, Mme Christine Prunaud, MM. Stéphane Ravier, Bruno Retailleau, Abdourahamane Soilihi, Alain Vasselle, Hilarion Vendegou .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		2822 , 2863 , 2877 et T.A. 540
Sénat :	544 , 598 et 606 (2014-2015)

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 8 juillet 2015, sous la présidence de M. Jean-Claude Carle (Les Républicains - Haute-Savoie), la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné, sur le rapport de Mme Catherine Morin-Desailly, la proposition de loi n° 544 (2014-2015), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre .

La commission, à cette occasion, a réaffirmé son attachement au développement de la télévision numérique terrestre (TNT) ainsi que sa préoccupation que l'accroissement du trafic sur Internet s'accompagne de l'attribution d'un nombre suffisant de fréquences.

Tout en approuvant le principe du basculement de la bande des 700 MHz du secteur de l'audiovisuel à celui des télécommunications, elle a souhaité faire part de ses doutes quant au calendrier retenu tant pour la vente des fréquences en décembre 2015, qui ne garantit pas la meilleure valorisation de cet actif public, que pour la généralisation du MPEG-4, compte tenu des difficultés rencontrées par les différents secteurs économiques .

La commission a adopté en conséquence cinq amendements qui, sans modifier les équilibres essentiels du texte, permettent de garantir sa mise en oeuvre :

- un premier amendement prévoit que la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA) devra donner son avis sur la date retenue pour procéder à un changement de norme . Cette disposition vise à donner plus de souplesse sur le calendrier de la généralisation du MPEG-4 ;

- deux amendements prévoient le principe d'une indemnisation des opérateurs de diffusion et des éditeurs de programmes du préjudice qu'ils pourraient subir à l'occasion de la rupture anticipée des contrats de diffusion consécutive à la réorganisation des multiplexes et des dommages qu'ils pourraient connaître concernant la remise en cause de leurs plans d'investissement. Votre commission considère que c'est l'État qui devrait prendre à sa charge cette indemnisation . Pour des raisons de recevabilité financière, cette charge est attribuée aux opérateurs de télécommunication ;

- un amendement prévoit que le Gouvernement remettra un rapport sur la possibilité d'étendre le plan d'accompagnement aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite ;

- un dernier amendement prévoit de maintenir deux articles qui donnent mission au CSA de veiller à ce que la TNT couvre 95 % de la population nationale et au moins 91 % dans chaque département .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication est très attachée à la pérennité de la télévision numérique terrestre (TNT) qui permet à presque tous les Français de recevoir 25 chaînes de télévision gratuites sur les fréquences comprises entre 470 et 790 mégahertz (MHz). Elle est également consciente que le développement de l'Internet mobile devrait, dans les années qui viennent, accroître les besoins des opérateurs de télécommunications et souscrit aux propositions du rapport de Pascal Lamy, qui recommande d'organiser le transfert de la bande des 700 MHz de l'audiovisuel aux télécommunications entre 2018 et 2022. Dès le 22 janvier 2015, votre rapporteure avait saisi avec notre collègue Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques, le Premier ministre ^{1 ( * )} pour lui demander de réunir la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle pour examiner les conditions de l'arrêt du MPEG-2. Quelques jours plus tard, lors de son audition par votre commission, le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), M. Olivier Schrameck, nous alertait sur le fait que les modalités du basculement vers le MPEG-4 restaient « incertaines sur des objectifs essentiels » ^{2 ( * )} . Dans un second courrier au Premier ministre en date du 17 février 2015, votre rapporteure et notre collègue Jean-Claude Lenoir avaient déjà estimé que : « Du fait d'un calendrier trop précipité ce transfert risque de dégrader la valeur de ce deuxième dividende numérique et l'arrêt précipité de la diffusion en MPEG-2, dès avril 2016, pourrait fragiliser la couverture du territoire par la TNT » ^{3 ( * )} .

Fallait-il par conséquent maintenir cette échéance en prévoyant de libérer cette bande de fréquences dès avril 2016 en Île-de-France puis à partir du 1 ^er octobre 2017, comme le souhaite le Gouvernement et comme cette proposition de loi vise à le permettre ? Les travaux de votre commission permettent aujourd'hui de répondre par la négative et de considérer qu'un moratoire jusqu'à 2017 aurait constitué sans doute la meilleure décision de politique publique.

En l'absence de possibilité de trouver un accord avec le Gouvernement sur la date de cession de la bande des 700 MHz, votre commission a souhaité s'interroger sur la soutenabilité du calendrier retenu ainsi que sur les dispositions prévues pour la mise en oeuvre du transfert de ces fréquences. À l'issue des nombreuses auditions organisées, il apparaît que cette proposition de loi relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre pose de nombreuses questions qui tiennent tant à sa forme, à son calendrier, à son contenu qu'à ses conséquences.

Sur la forme tout d'abord , si cette proposition de loi a l'apparence d'une initiative parlementaire, il ne fait guère de doute qu'elle a été inspirée par le Gouvernement. Cette pratique, qui n'est pas nouvelle, comporte en l'espèce plusieurs inconvénients tant en termes de sécurité juridique que d'évaluation des conséquences économiques et financières des dispositions du texte. Alors que les dispositions de la proposition de loi ont pour effet de remettre en cause les normes de diffusion des autorisations en cours et de permettre au CSA de recomposer les multiplexes, l'avis du Conseil d'État aurait sans nul doute permis de renforcer la solidité de dispositions qui ont pour effet de remettre en cause des contrats conclus en personnes morales de droit privé qui sont susceptibles de connaître, de ce fait, un préjudice financier. De la même manière, l'absence d'étude d'impact ne permet pas de connaître avec précision les conséquences pour les acteurs économiques privés et pour l'État de la décision de vendre dès cette année les fréquences de la bande des 700 MHz. Le Gouvernement vient de demander à l'Inspection générale des finances de conduire une analyse de l'impact de la libération de la bande des 700 MHz sur le marché de la diffusion et, le cas échéant, de lui faire des propositions. Le Parlement doit donc se prononcer sans connaître le résultat de cette analyse qui ne sera disponible qu'à la fin du mois . De la même manière, aucune étude n'a été rendue publique par l'État portant sur le prix auquel ces fréquences auraient pu être vendues dans quelques années au moment où les opérateurs en auront véritablement besoin. On ne peut, dès lors, que s'interroger sur l'absence de débat autour de cette perte prévisible pour les finances publiques qui pourrait se chiffrer en centaines de millions d'euros. Les finances de l'État sont-elles si florissantes que l'on puisse se dispenser d'une gestion patrimoniale valorisant au mieux des actifs publics ?

Sur le calendrier ensuite , faute d'avoir inscrit la discussion de ce texte il y a plusieurs mois comme il en avait la possibilité et compte tenu du fait qu'il escompte toujours pouvoir financer une partie de la loi de programmation militaire avec le produit de la cession de ces fréquences, le Gouvernement entend absolument interrompre le MPEG-2 le 5 avril 2016 et engager à ce moment le transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunications en Île-de-France. Pourtant, les nuages ne cessent de s'amonceler sur cet horizon. Plusieurs diffuseurs refusent d'engager les discussions sur les changements techniques à prévoir tant que la question de l'indemnisation de leur préjudice n'aura pas été réglée et France Télévisions vient d'alerter le Gouvernement sur le fait que les délais lui semblaient très difficilement compatibles avec les contraintes spécifiques que rencontre France 3. Le risque d'un échec ne peut donc plus être exclu qui pourrait se traduire soit par des millions d'écrans noirs dans les foyers soit par un report en catastrophe du calendrier dans la dernière ligne droite.

Si l'on en vient au contenu de la proposition de loi maintenant, ce ne sont pas les zones d'ombre qui manquent, là non plus. Le plan d'accompagnement ne comprend, en effet, aucune disposition pour les foyers qui reçoivent la TNT par le câble et le satellite, sachant que ceux qui ont recours au satellite sont pour beaucoup en zone rurale ou de montagne et ne peuvent le plus souvent choisir un autre mode de réception, pour des raisons techniques. Par ailleurs, la suppression de plusieurs articles ^{4 ( * )} de la loi du 30 septembre 1986 suscite aujourd'hui une certaine inquiétude puisqu'elle pourrait ouvrir la voie à une diminution de la couverture de la population par la TNT et donc fragiliser à terme l'existence même de la plateforme TNT.

Ce sont donc bien les conséquences de cette proposition de loi qui font aujourd'hui débat . Le Gouvernement invoque la modernisation de la TNT qui est rendue possible par ce texte grâce, en particulier, à la généralisation de la haute définition pour les 25 chaînes gratuites. Il insiste sur le fait que l'article 2 de la proposition de loi garantit l'attribution de la bande des fréquences 470-694 MHz à l'audiovisuel jusqu'au 31 décembre 2030 conformément aux recommandations du rapport de Pascal Lamy à la Commission européenne. Peut-on être véritablement rassuré par ces déclarations ? Il convient d'en douter. L'attribution de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication rend, en effet, impossible en l'état le passage à l'ultra haute définition de l'ensemble des chaînes de la TNT sur les fréquences restantes alors même que l'appétit des opérateurs de télécommunication envers la bande des 600 MHz commence à poindre et devrait fortement s'exprimer à l'horizon de 2025 lors de la « clause de rendez-vous ». En l'état actuel de la proposition de loi, la plateforme TNT pourrait donc être condamnée à l'horizon de 2025/2030 . Des solutions existent pourtant qui auraient pu figurer dans cette proposition de loi mais force est de constater qu'elles n'ont pas retenu l'attention de l'Assemblée nationale, bien au contraire. Certains experts considèrent, en effet, que la perte de la bande des 700 MHz pourrait être compensée pour les chaînes de télévision par des fréquences basses dans la bande III entre 174 à 223 MHz . Cette bande de fréquences qui a été historiquement celle de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) puis successivement de TF1 et Canal+ en analogique est aujourd'hui attribuée à la radio numérique terrestre (RNT). Une gestion plus efficiente des fréquences de la RNT pourrait sans doute permettre de dégager des fréquences afin de favoriser le développement de l'ultra haute définition (UHD). Or, les modifications adoptées à l'Assemblée nationale à l'article 3 de la proposition de loi pourraient compliquer la capacité du CSA à réorganiser les multiplexes de la RNT (article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986), réduisant en cela les perspectives de développement de la TNT.

Si l'objet de la proposition de loi n'est donc pas contestable en lui-même puisque celle-ci doit permettre la généralisation de la haute définition, les conditions de son examen comme ses modalités de mise en oeuvre et ses conséquences à plus long terme ne pouvaient laisser votre commission sans réagir.

Votre rapporteure a souhaité alerter la ministre de la culture et de la communication ^{5 ( * )} sur la nécessité d'apporter des améliorations lors de l'examen au Sénat sur au moins trois points : le calendrier, la reconnaissance du préjudice des opérateurs de diffusion et la nécessité d'accompagner les foyers qui reçoivent la TNT par satellite . Faute d'avoir pu disposer en temps utile des engagements nécessaires de la part du Gouvernement, votre commission a adopté cinq amendements présentés par votre rapporteure qui traduisent les préoccupations du Sénat .

L'examen en séance publique permettra d'examiner ces améliorations indispensables à la réussite du transfert de la bande des 700 MHz, mais il sera aussi l'occasion d'insister sur la nécessité de préserver la TNT dans la durée comme composante essentielle de l'exception culturelle française puisque ce mode de diffusion constitue une dimension essentielle et spécifique du modèle économique des groupes audiovisuels français face aux nouveaux acteurs du numérique ainsi qu'une des clés du financement de la création audiovisuelle.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN TRANSFERT PAR ANTICIPATION DE LA BANDE DES 700 MHZ MOTIVÉ D'ABORD PAR DES CONSIDÉRATIONS BUDGÉTAIRES

A. UN TRANSFERT DE LA BANDE DES 700 MHZ RENDU NÉCESSAIRE PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'INTERNET MOBILE

1. Le besoin de nouvelles fréquences des opérateurs de télécommunication à l'horizon 2020

a) Une croissance du trafic Internet qui appelle plus de fréquences pour les télécommunications

Le développement de l'Internet mobile est aujourd'hui une réalité qui s'impose chaque jour davantage à mesure que les supports de réception se multiplient et que les usages se diversifient. Après les téléphones connectés et les tablettes, voici le temps des montres et des objets connectés et même, bientôt, celui des voitures connectées. On estime que le trafic mondial des données mobiles double chaque année et représente cinq fois le trafic vocal.

L'augmentation du volume de données échangées sur les réseaux de télécommunication est donc une certitude dans les années à venir même si, pour l'essentiel, cette hausse est aujourd'hui le fait des services de vidéo à la demande par abonnement qui occupent une part de plus en plus significative de la bande passante. Si, comme le souligne l'exposé des motifs de la proposition de loi déposée par MM. Bruno Leroux et Patrick Bloche et Mme Corinne Erhel « des fréquences nouvelles sont dès lors indispensables pour accompagner cette croissance » , rien n'indique qu'il y ait urgence, bien au contraire. C'est ainsi que Patrick Drahi, président directeur général du groupe Altice, a déclaré le 27 mai dernier qu'il allait « participer aux enchères parce (qu'il a) un devoir national et que (son) groupe a l'argent pour le faire ». Il estime cependant que « pour les 10 prochaines années il est sûr que SFR n'a pas besoin de fréquences supplémentaires » .

b) Une absence d'urgence qui ôte toute justification à un transfert précipité

Si le besoin de nouvelles fréquences pour les opérateurs de télécommunication est avéré, il doit se comprendre comme une nécessité de moyen terme, à l'horizon 2020 , afin de garantir le développement des nouveaux services qui pourront générer des externalités positives dans l'ensemble de l'économie puisque le développement de l'Internet mobile a de nombreuses répercussions sur la croissance économique. Ces nouvelles capacités permettront en particulier d'accompagner l'augmentation du trafic vidéo sur Internet qui croît à un rythme particulièrement dynamique avec le développement de la télévision à la demande par abonnement.

Dans ces conditions, le choix des modalités d'attribution des fréquences par l'État qui est déterminé en particulier par la perspective de pouvoir disposer d'une ressource budgétaire nouvelle doit également être analysé au regard des arbitrages inter temporels des autres acteurs du secteur.

2. La nécessité de moderniser les normes de la télévision numérique terrestre

a) Une généralisation du MPEG-4 indispensable à une meilleure gestion du spectre hertzien

Le transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications suppose, au préalable, l'adoption de nouvelles normes pour la compression afin de permettre une gestion plus efficace du spectre hertzien. C'est le sens de cette proposition de loi qui organise la généralisation du MPEG-4 et accorde, en particulier, au pouvoir réglementaire et au CSA les pouvoirs nécessaires pour réorganiser les fréquences accordées au secteur de l'audiovisuel.

Alors que l'article 1 ^er de la proposition de loi habilite le pouvoir réglementaire pour modifier les normes techniques au cours de la période de validité des autorisations, l'article 3 permet au CSA de réorganiser les multiplexes tandis que l'article 4 permet au CSA de lancer des appels à candidatures pour tout standard de diffusion innovant de la TNT.

Un des intérêts de cette proposition de loi est donc aussi de prévoir les conditions des adaptations qui seront nécessaires pour adopter les futures normes sans nécessiter de nouvelles modifications législatives.

b) Un lancement éventuel en 2017 d'un 7e multiplexe dédié à l'ultra haute définition

Comme indiqué précédemment, l'article 4 de la proposition de loi permet au CSA de lancer des appels à candidatures pour tout standard de diffusion innovant de la TNT c'est-à-dire par exemple la ultra haute définition qui nécessitera à son tour l'adoption de nouvelles normes, le DVB-T2 pour la diffusion et le HEVC qui devrait prendre la suite du MPEG-4 pour la compression.

Toutefois, le développement de ces innovations est contraint par la nécessité de voir se développer les contenus disponibles en 4K afin de favoriser l'équipement des foyers en téléviseurs compatibles avec la norme HEVC. Un niveau d'équipement suffisant ouvrira alors la possibilité d'envisager l'extinction des normes DVB-T et MPEG-4.

Ainsi que l'a indiqué le président du CSA à votre rapporteure, le Conseil réfléchit au lancement d'un 7 ^e multiplexe, en 2017, dédié à l'ultra haute définition. Il apparaît toutefois que la réduction du spectre de fréquences disponibles pour l'audiovisuel constitue aujourd'hui une limite au basculement de l'ensemble des chaînes de la TNT en ultra haute définition, ceci d'autant plus que les opérateurs de télécommunications envisagent déjà un transfert à leur profit de la bande des 600 MHz.

Si l'impossibilité de faire migrer l'ensemble des chaînes de la TNT en format UHD se confirmait, il s'agirait ni plus ni moins qu'une forme de « condamnation à mort » pour la plateforme TNT. Sauf à acter cette perspective qui constituerait une très mauvaise nouvelle pour les groupes audiovisuels français qui bénéficient d'une forme d'avantage comparatif du fait de cette modalité de diffusion par rapport aux nouveaux acteurs de l'Internet en particulier, il serait utile d'envisager de nouvelles perspectives qui pourraient examiner, par exemple, la possibilité d'attribuer une partie de la bande III à l'audiovisuel. Cette bande de fréquences comprise entre 174 à 223 MHz était historiquement dédiée à l'audiovisuel en analogique et est aujourd'hui attribuée à la radio numérique terrestre. Dans la mesure où le passage au DAB+ de la RNT permettrait d'améliorer la gestion des fréquences, des opportunités pourraient se présenter pour favoriser le développement de l'ultra haute définition (UHD).

Or, une telle perspective est aujourd'hui rendue difficile par les modifications adoptées à l'Assemblée nationale à l'article 3 de la proposition de loi qui ont eu pour effet de retirer au CSA la possibilité de réorganiser les multiplexes de la RNT (article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986).

B. UN CALENDRIER FRANÇAIS QUI S'ÉCARTE DU PELOTON EUROPÉEN

1. Le triptyque 2020/2030/2025 du rapport Lamy

a) Une mission chargée de rechercher un consensus entre les opérateurs de l'audiovisuel et des télécommunications

Afin de rapprocher les aspirations antagonistes des opérateurs de télécommunications et des représentants de l'audiovisuel, la Commission européenne a confié une mission à l'ancien commissaire européen Pascal Lamy, qui a rendu son rapport en septembre 2014. L'objectif de ce groupe de travail réunissant les parties prenantes était de définir le cadre du transfert de la bande des 700 MHz ainsi qu'un calendrier, compte tenu de la diversité des points de vue des acteurs et des situations en Europe.

Pour Pascal Lamy, auditionné par votre commission le 2 juillet dernier, il s'agissait « de bâtir le cadre pour investir dans les industries de demain, dans un secteur où les Européens ont perdu leur leadership, et où les investissements sont très lourds. L'Union européenne est en retard sur les États-Unis et le Japon, dont les opérateurs disposent depuis 2012 de perspectives claires de moyen et long terme. Il y a aussi un enjeu spécifique à l'Europe, dont le territoire se caractérise par une multiplicité d'opérateurs de télécoms et de télévision, de régulateurs, de procédures d'autorisation et de concessions » ^{6 ( * )} .

Au terme de sa mission, le groupe de travail a réussi à mettre en forme de façon consensuelle une feuille de route de la transition en définissant des étapes successives, en évaluant les coûts et en reconnaissant la nécessité de mesures d'accompagnement. L'accord obtenu accepté par la Commission européenne porte le nom de « 2020-2030-2025 » : le basculement et l'allocation de la bande des 700 MHz aurait lieu autour de 2020 à plus ou moins deux ans ; la bande du dessous serait garantie aux télévisions jusqu'à 2030 ; une clause de révision est prévue en 2025 pour tenir compte de l'évolution des technologies et des comportements des consommateurs.

Il s'avère que les réticences des opérateurs de télécommunication européens à réserver la partie basse des fréquences à la TNT n'est pas sans trouver un écho au niveau international. La conférence mondiale des radiocommunications qui sera organisée par l'Union internationale des télécommunications (UIT) fin 2015 présente donc un enjeu majeur qui nécessite la définition d'une position commune européenne.

b) Une clause de rendez-vous en 2025 qui continue à faire débat

Concernant le rythme du processus de transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications et les coûts afférents relatifs à la réorganisation des fréquences, Pascal Lamy estime que : « les coûts sont d'autant plus élevés que la transition est rapide, notamment pour les grands groupes audiovisuels qui ne peuvent pas, comme les vendeurs de téléphones mobiles et d'abonnements, répercuter ces frais dans la facturation » . Par ailleurs, interrogé par votre rapporteure sur la possibilité d'indemniser les diffuseurs et les éditeurs de programmes suite à la remise en cause des contrats de diffusion attachés aux différents multiplexes, Pascal Lamy a indiqué que le groupe de travail avait considéré que ces coûts pouvaient « être couverts par des dépenses publiques sous la surveillance normale des instances communautaires en matière d'aides d'État ».

La question de la date du transfert de la bande des 700 MHz a fait l'objet d'un examen par le groupe de travail. Pour Pascal Lamy : « si elle procède à cette attribution en 2016, la France sera parmi les premiers pays européens à le faire. J'y vois des avantages : nos opérateurs sauront plus vite que les autres à quoi s'en tenir. Cependant, le marché des 4G+ et 5G est naissant et nous pourrions tirer plus d'argent d'un animal engraissé dans le pré des télécoms et des services qu'ils fournissent. Je mettrai plutôt l'accent sur la qualité de l'organisation de la transition. Compte tenu de la grande particularité de notre système, il ne faudrait pas qu'un élément de notre identité soit mis à mal » .

La clause de révision envisagée en 2025 suscite des interrogations au regard notamment des aspirations des opérateurs de télécommunications concernant la bande des 600 MHz. C'est l'avenir même de la plateforme TNT qui serait alors en jeu. C'est pourquoi le groupe de travail a souhaité apporter des garanties au secteur de l'audiovisuel. Pour Pascal Lamy, « la garantie du maintien de la bande de dessous jusqu'en 2030 est également une assurance que les investissements des opérateurs de télévision seront rentabilisés. Il n'y a pas de certitude quant aux développements technologiques, d'où la clause de révision en 2025, qui n'a posé de problème ni d'un côté ni de l'autre. Mais la fin de la diffusion terrestre n'est pas une hypothèse » .

Les préconisations du rapport de Pascal Lamy ont été reprises par le Radio Spectrum Policy Group (RSPG), l'organe consultatif qui regroupe les agences de fréquences de l'Union européenne qui a recommandé dans son avis sur la stratégie à long terme pour la bande UHF adopté en février 2015 que tous les pays aient attribué la bande 700 MHz aux services de haut débit mobile avant 2020 et que les coordinations transfrontalières soient achevées dans l'Union européenne avant la fin 2017. Le RSPG partage également la préconisation du rapport de Pascal Lamy que le reste de la bande UHF soit réservé à la diffusion de la TNT jusqu'en 2030. Une certaine souplesse est cependant préconisée par le RSPG pour les États qui souhaiteraient utiliser cette bande pour du trafic mobile descendant relatif à du téléchargement de données dans la mesure où la diffusion télévisée ne serait pas impactée et que cela ne créerait pas de difficultés aux frontières.

La Commission européenne devrait adopter en 2016 une décision demandant aux États membres de libérer la bande des 700 MHz avant 2020 et reprenant les recommandations du rapport de Pascal Lamy et du RSPG.

2. Une proposition de loi qui s'écarte de plusieurs recommandations importantes du rapport de Pascal Lamy

a) Un calendrier anticipé et une absence d'indemnisation des opérateurs de diffusion

La proposition de loi ne prévoit pas, dans son dispositif, la date d'arrêt du MPEG-2 ni même celle de la libération de la bande des 700 MHz. Néanmoins, son calendrier d'examen comme son objet visent à rendre possible le choix du Gouvernement d'atteindre ces deux objectifs le 5 avril 2016. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), par exemple, a besoin de pouvoir disposer d'un certain nombre de nouveaux pouvoirs pour engager la recomposition des multiplexes. L'article 3 de la proposition de loi doit ainsi lui permettre de recomposer les chaînes de la TNT sur six multiplexes au lieu de huit au moment de la généralisation du MPEG-4, le 5 avril 2016. L'article 4 supprime l'obligation pour les services de télévision en clair qui diffusaient en MPEG-2 avant 2007 de maintenir une diffusion au niveau standard. Sans le vote de cette proposition de loi, impossible donc d'arrêter la double diffusion standard et haute définition qui est très coûteuse pour les chaînes.

Le texte qui nous est présenté est donc inséparable de la date qui a été fixée par le Gouvernement et cette date n'est pas celle retenue par le rapport de Pascal Lamy qui proposait que le transfert de la bande des 700 MHz ait lieu entre 2018 et 2022 . Cette anticipation du calendrier européen de près de 21 mois a une double incidence : sur les acteurs français qui doivent s'adapter dans l'urgence mais aussi au niveau européen compte tenu des problèmes qui pourraient apparaître au niveau des zones frontalières à raison de changements de normes non synchronisés.

Une autre différence importante de la proposition de loi avec le rapport Lamy tient à l'absence d'indemnisation des opérateurs de diffusion et des éditeurs de programmes pour les préjudices financiers qu'ils sont susceptibles de rencontrer alors même que le rapport de l'ancien commissaire européen reconnaissait la possibilité de ces indemnisations qui ont, par exemple, été prévus au Royaume-Uni.

b) Une attribution de la bande UHF à la TNT « sanctuarisée » jusqu'à 2030

La proposition de loi reprend, dans son article 2, la recommandation du rapport de Pascal Lamy de « sanctuariser » au plan législatif l'attribution de la bande UHF au CSA pour la diffusion de la TNT jusqu'au 31 décembre 2030. Cette garantie apparaît tout à fait utile compte tenu, en particulier, du transfert de la bande des 700 MHz qui intervient beaucoup plus tôt que cela n'était envisagé par les différents acteurs de l'industrie audiovisuelle avec de lourdes conséquences économiques et financières, comme nous y reviendrons. Elle doit permettre à ces mêmes acteurs et notamment aux opérateurs de diffusion et aux éditeurs de programmes de pouvoir investir dans la durée dans les nouveaux équipements qui seront nécessaires pour mettre en oeuvre les nouvelles normes.

Cette « garantie » n'est toutefois pas absolue puisque comme le préconisait le rapport de Pascal Lamy, une clause de rendez-vous est prévue en 2025 lorsque le Gouvernement remettra au Parlement un rapport relatif aux perspectives de diffusion et de distribution des services de télévision en France. Ce rapport constituera une étape essentielle pour l'avenir de la TNT dans la mesure où les opérateurs de télécommunications pourraient alors revendiquer un transfert de la bande de fréquences des 600 MHz, condamnant ainsi l'avenir de la TNT, sauf à lui accorder des compensations dans le cadre de fréquences plus basses, comme cela a déjà été évoqué au préalable.

C. UNE MOTIVATION BUDGÉTAIRE QUI CRÉE DES INTERROGATIONS SUR LA PERTINENCE DE LA DATE DU 5 AVRIL 2016

1. Une vente prématurée qui pourrait se traduire par une moindre valorisation pour les finances publiques

a) Un risque de moindre valorisation mis en évidence par l'analyse économique

L'analyse économique confirme qu'une vente anticipée pèsera sur la capacité d'investissement des opérateurs de télécommunication et, au final, sur la valorisation de ces fréquences.

Le centre de recherche économique Coe-Rexecode a réalisé, en mars 2014, une étude sur les enjeux économiques de la date des enchères ^{7 ( * )} dans laquelle il apparaît que les opérateurs de téléphonie mobile doivent déjà aujourd'hui absorber le coût du premier dividende numérique tout en menant une politique active de développement des réseaux fixes et mobiles en particulier en 4G. Par ailleurs, l'arrivée de free et le développement des offres low cost a eu pour effet de réduire les prix - et donc les marges et les capacités d'investissement - des opérateurs de télécommunication.

Ces différents éléments amènent à s'interroger sur l'impact de la date de libération des fréquences pour les opérateurs. Selon l'étude de Rexecode : « une libération prématurée, c'est-à-dire pour laquelle le rendement du point de vue de l'investisseur serait encore lointain et incertain, risquerait d'avoir des conséquences fortes sur l'équilibre du marché, la situation financière des opérateurs et la valeur qu'ils escomptent des licences 700 MHz. Il n'est donc pas étonnant que la majorité des acteurs de marché ne souhaitent pas d'un avancement de la date de mise à disposition et d'enchères des fréquences qui ne correspondrait pas bien à leurs besoins opérationnels. Ils affichent donc une préférence pour la date la plus tardive dans la fourchette proposée par les pouvoirs publics, c'est-à-dire vers 2020 » ^{8 ( * )} .

L'étude de Rexecode, dont nous publions ci-après la synthèse, conclue donc que la vente précipitée des fréquences pourrait avoir des conséquences négatives à la fois pour l'économie française et pour les finances publiques.

Coe-Rexecode - Synthèse du document de travail n° 46

Les enjeux économiques de la date des enchères du deuxième dividende numérique

Le transfert vers les opérateurs télécom des fréquences de la bande 700 MHz, jusque-là utilisées par la télévision numérique terrestre (TNT), a été acté. L'État compte sur les recettes de ce « deuxième dividende numérique » pour financer le budget de la défense dès 2015. L'étude Coe-Rexecode montre qu'un tel choix ne serait probablement pas optimal en termes économiques.

- La vente des fréquences numériques ne devrait pas obéir à des considérations budgétaires de court terme

Le spectre hertzien est une ressource collective qui doit faire l'objet d'une gestion et d'une valorisation attentives de la part des pouvoirs publics comme des utilisateurs privés. Le « deuxième dividende numérique » devrait donc être l'occasion de mettre la politique du numérique au service de la croissance. L'objectif du Gouvernement est de reproduire l'opération de cession des fréquences 800 MHz, qui avait rapporté à l'État 2,6 milliards d'euros de dividende en 2011, pour financer un besoin budgétaire de court terme.

Mais pour que l'affectation des fréquences 700 MHz au haut débit mobile induise des effets économiques positifs, les modalités et le calendrier de sa mise en oeuvre sont décisifs. Cette mise aux enchères n'aura pas le même impact selon qu'elle se tiendra dans les prochains mois, comme l'envisage l'État pour des raisons de trésorerie, ou à l'horizon 2020, ainsi que le souhaiterait la plupart des acteurs des télécoms et de l'audiovisuel. Ce choix ne devrait pas dépendre d'une logique budgétaire mais procéder d'une analyse fondée sur les coûts et les bénéfices (surplus social) pour tous les acteurs : les consommateurs, les industriels et l'État.

- Une vente précipitée des fréquences numériques pourrait avoir des conséquences négatives à la fois pour l'économie française...

L'analyse de Coe-Rexecode suggère que des enchères anticipées et un basculement des fréquences de 700 MHz vers la téléphonie mobile avec un calendrier resserré ne seraient pas justifiés du point de vue économique. La transition pourrait occasionner des coûts importants, d'autant plus élevés qu'elle se fera dans la précipitation : il faudrait, en effet, reconfigurer l'offre audiovisuelle pour libérer la bande des 700 MHz, adapter les décodeurs TNT des consommateurs, développer des terminaux de téléphonie mobile compatibles, etc. Et ce, alors même que la plupart des analystes considère que les ressources actuelles en fréquences suffiront à couvrir les besoins d'ici 2020. L'avantage social qui sera tiré d'une telle opération, par ailleurs prématurée, risque donc d'être faible à court terme.

- ... et pour les finances publiques

Anticiper la vente des fréquences pourrait également s'avérer une mauvaise opération patrimoniale pour l'État. Depuis quelques semaines, le secteur des télécoms est agité par la perspective de la vente de SFR. Dans ce contexte très instable, les opérateurs français, qui ont à peine absorbé le coût du premier dividende numérique et se livrent une guerre des prix, seront peu enclins à engager des dépenses aussi importantes pour le déploiement du réseau d'antennes 4G. De plus, il est probable que la configuration du secteur des télécoms au moment de l'exploitation effective des fréquences sera très différente de celle d'aujourd'hui, et investir dès à présent dans de nouvelles fréquences dont la date d'exploitation est si lointaine serait très hasardeux. Cela pourrait aboutir, pour les opérateurs, à une allocation inefficace des ressources. L'État, lui, pourrait pâtir de ce « transfert de risque » aux opérateurs et subir une décote sur le prix des enchères.

- Une mise aux enchères à une date proche de 2020 serait préférable

Une analyse coûts/bénéfices (surplus global) est indispensable pour définir la stratégie optimale de gestion des fréquences hertziennes. En tenant compte des besoins des industriels, du bien-être du consommateur et de l'intérêt de l'État, l'analyse de Coe-Rexecode suggère que des enchères menées à une date proche de 2020 induiraient probablement un surplus global supérieur à une vente anticipée en 2014 ou 2015 . À cet horizon, l'État et les opérateurs se trouveront dans de meilleures conditions pour procéder au transfert des fréquences 700 MHz.

b) Une absence de débat sur une vente « à prix cassé » d'un actif public

Alors que toute l'opération de transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunications est aujourd'hui fragilisée par un agenda qui apparaît à beaucoup comme étant de moins en moins réaliste et que de nombreux acteurs rappellent qu'un autre calendrier était possible qui aurait permis de reporter à 2017 le transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication, force est de constater que le débat sur l'opportunité de mettre aux enchères ces fréquences dès 2015 est esquivé voire escamoté par le Gouvernement . Le rapport de l'Assemblée nationale considère la date de cession comme une évidence et la ministre de la culture et de la communication n'a pas répondu aux objections de votre rapporteure sur le fait qu'une vente plus tardive aurait sans doute permis de rapporter davantage aux caisses de l'État.

Pourquoi cette précipitation ? Alors qu'une très grande majorité de pays a décidé de ne procéder au transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication qu'entre 2018 et 2022 selon les recommandations du rapport de M. Pascal Lamy à la Commission européenne, la France est le seul parmi les pays qui recourent à la TNT par voie hertzienne pour une part significative de la réception télévisée à engager ce transfert dès 2016 .

La raison de cette précipitation tient essentiellement à des considérations budgétaires . Alors que les études économiques démontrent, comme cela a été rappelé précédemment, que le prix des fréquences de la bande des 700 MHz devrait être plus élevé en 2020 lorsque les opérateurs en auront besoin, le Gouvernement français s'apprête à les céder en 2015 à un moindre prix afin de compenser les dotations budgétaires accordées pour financer la loi de programmation militaire.

On ne peut, dans ces conditions, que regretter que la cession d'un actif public ne fasse pas l'objet d'une étude objective pour déterminer la date la plus opportune pour procéder à la vente. Mais, comme l'a indiqué le président de la commission des participations et des transferts, M. Bertrand Schneiter, à votre rapporteure, lors de son audition le 30 juin 2015, celle-ci n'est pas compétente pour se prononcer sur le meilleur moment pour vendre un actif mais seulement sur le fait de savoir ce qu'on peut en attendre à un moment donné. C'est pourquoi elle a préconisé un prix de réserve de 416 millions d'euros pour chacun des six lots qui seront mis aux enchères.

Le Gouvernement s'apprête donc à céder un actif rare sans souci de maximiser son prix au risque de ne pas apparaître un investisseur très avisé. Est-ce parce que la sagesse aurait voulu de reporter la date de cession après la prochaine élection présidentielle et qu'un gouvernement a par nature une préférence plus affirmée pour le présent que pour un futur qui risque de s'écrire sans lui ? Chacun se fera son idée sur cette question mais cette urgence à solder la bande des 700 MHz a pour corollaire une prise de risque considérable puisque des millions de foyers pourraient se retrouver face à un écran noir le 5 avril 2016 et que la principale raison pour laquelle le Gouvernement rechigne à envisager un décalage de quelques semaines tient au fait que tout délai entre la date des enchères et la mise à disposition des fréquences pourrait se traduire par des offres de prix moins élevées pour tenir compte de la moindre perspective de rentabilisation durant la période considérée. Quelques soient les risques, les différents opérateurs sont donc priés d'aller vite et qu'importe si c'est au détriment des précautions les plus élémentaires compte tenu d'un projet de cette ampleur.

2. Un financement de la loi de programmation militaire par la vente de la bande des 700 MHz qui reste d'actualité

a) Une ressource exceptionnelle pour financer la loi de programmation militaire jugée trop incertaine

L'équilibre financier de la loi de programmation militaire 2014-2019 reposait en grande partie sur l'obtention de ressources exceptionnelles pour un montant total de 4,8 milliards d'euros. Et une part prépondérante de ces mêmes ressources devait provenir du produit de la mise aux enchères de la bande des 700 MHz. Or, selon notre collègue députée Patricia Adam, rapporteure pour la commission de la défense nationale et des forces armées du projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense : « il est rapidement apparu que les recettes de la cession de la bande des 700 MHz ne seraient pas disponibles dès 2015, ni même en 2016 (année pour laquelle les ressources du CSA « Fréquences » devaient encore représenter un milliard d'euros, selon la LPM), voire en 2017 » ^{9 ( * )} .

Compte tenu des incertitudes relatives à ces ressources exceptionnelles, le Gouvernement a été amené à envisager la création de plusieurs sociétés de projet dont le capital aurait été financé par l'État au moyen du produit de cessions de participations financières en vue que ces sociétés rachètent au ministère de la défense, ou achètent directement puis louent à celui-ci, des équipements militaires suivant un mécanisme de « sale and lease back » . Les sommes versées au titre du rachat de ces matériels par les sociétés mises en place auraient permis au ministère de la défense de dégager les crédits nécessaires au versement des loyers qu'il aurait dû verser, à ces dernières, en contrepartie de la location. Pour Patrica Adam : « Ce mécanisme revenait à offrir au ministère de la Défense une sorte de facilité de trésorerie pour couvrir ses besoins de financement en 2015, 2016 et 2017, dans l'attente des recettes de la cession des fréquences de la bande des 700 MHz. À la perception du produit de cette cession, le ministère aurait racheté aux sociétés de projet les équipements qu'il aurait jusque-là utilisés en location auprès d'elles, et ces SPV auraient été liquidés, leur capital étant dès lors versé en nouvelles recettes du CAS « Participations financières de l'État » » ^{10 ( * )} .

b) Une rebudgétarisation des ressources exceptionnelles qui n'enlève rien au besoin de financement de l'État

Compte tenu des difficultés qu'elle posait, et des réserves importantes qu'elle suscitait notamment au Sénat, la piste de financement de la loi de programmation militaire à travers le recours à des sociétés de projet a finalement été abandonnée au profit d'un financement assuré principalement par des crédits budgétaires.

Cette budgétisation en 2015 devrait toutefois avoir un impact limité sur les comptes publics puisque le produit de la vente des fréquences de la bande des 700 MHz sera versé en recette du budget général de l'État et viendra compenser les ouvertures de crédits budgétaires décidées au profit de la mission « Défense ».

Une incertitude demeure toutefois sur ce qui se passerait si un ou plusieurs des six lots de fréquences ne trouvait pas preneur lors des enchères qui seront organisées en décembre 2015. Même si ce scénario n'est pas le plus probable compte tenu d'un prix de réserve modéré, le Gouvernement se trouverait confronté à une nouvelle difficulté budgétaire.

II. TROIS ASPECTS DE LA PROPOSITION DE LOI QUI APPELLENT DES AVANCÉES AFIN DE PERMETTRE UNE MISE EN oeUVRE SATISFAISANTE

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication partage l'objectif de modernisation de la plateforme TNT et reconnaît l'intérêt à moyen terme de pouvoir augmenter le nombre des fréquences dédiées à l'Internet mobile. Elle considère néanmoins que les conditions de la généralisation du MPEG 4 et du basculement de la bande des 700 MHz ne sont pas encore satisfaisantes et doivent être améliorées .

Ce doit être le rôle de l'examen de la proposition de loi au Sénat soit au travers des amendements présentés par votre commission, soit au travers des engagements que pourrait prendre le Gouvernement à cette occasion afin de rassurer pleinement les acteurs économiques et de préciser les modalités de mise en oeuvre sur les points qui font encore débat .

Afin de gagner un peu de temps, le Gouvernement n'hésite pas à appeler de ses voeux un vote conforme au Sénat lors de la présente session extraordinaire. Une telle hypothèse aurait, en effet, pour mérite de permettre tant au CSA qu'à l'ARCEP et à l'ANFR de pouvoir engager dès cet été les premières étapes du processus. Il serait toutefois hasardeux de conclure qu'en exerçant pleinement sa mission constitutionnelle le Sénat devrait assumer une responsabilité dans les risques qui apparaissent concernant le calendrier d'application de ce texte . En effet, le Gouvernement est largement maître de l'ordre du jour parlementaire et rien ne l'empêchait de déposer un projet de loi en bonne et due forme par exemple l'année dernière, s'il avait voulu se prémunir du risque qui se présente à lui aujourd'hui. Le rôle du Sénat ne peut donc être subordonné aux retards accumulés par le Gouvernement, il doit accomplir sa fonction législative sans réserves.

Or les travaux de votre commission ont montré que trois aspects au moins de la proposition de loi doivent encore être améliorés :

- le calendrier : même si la date de l'arrêt du MPEG-2, de la généralisation du MPEG-4 et du transfert de la bande des 700 MHz en Île-de-France ne figure pas dans la proposition de loi et relève du pouvoir réglementaire, le Parlement est légitime pour apprécier le réalisme de l'échéance retenue et doit pouvoir être associé à la mise en oeuvre de la transition ;

- le préjudice des opérateurs : la réorganisation des multiplexes et la réduction de leur nombre risque d'occasionner des ruptures de contrats provoquant par là-même le paiement d'indemnités. Outre la perte attendue du fait de l'impossibilité de conduire à son terme l'amortissement des investissements engagés, les diffuseurs seront également confrontés à une perte de chiffre d'affaires du fait de la réduction du nombre de multiplexes. Ces préjudices doivent être évalués et l'État doit reconnaître sa responsabilité et accepter la perspective d'une indemnisation en cas de préjudice sévère ;

- le plan d'accompagnement : plusieurs dispositions indispensables sont prévues concernant en particulier l'adaptation des postes et des antennes mais rien n'est envisagé spécifiquement pour les postes secondaires et, surtout, pour les foyers recevant la TNT par voie satellitaire ce qui crée le risque d'une fracture digitale.

Soucieux de permettre la recherche d'un accord au Sénat afin d'engager au plus vite la mise en oeuvre des dispositions nécessaires à la préparation de la transition, votre rapporteure a écrit à la ministre de la culture et de la communication le 2 juillet 2015 afin d'obtenir des éclaircissements et de lui proposer des améliorations au dispositif. La réponse de la ministre, en date du 8 juillet, comprend un certain nombre de précisions utiles qui illustrent une volonté de parvenir à un large accord.

Toutefois, une distance subsiste entre les attentes de votre commission et les aménagements proposés par le Gouvernement, qui a justifié le dépôt et l'adoption de cinq amendements, qui seront examinés par notre assemblée le 22 juillet prochain. Le Sénat aura alors à choisir entre voter des améliorations à la proposition de loi ou bien donner acte au Gouvernement, compte tenu des nouvelles précisions qu'il pourrait apporter d'ici là, que ses engagements sont suffisamment précis pour rassurer pleinement notre assemblée sur la mise en oeuvre de ce projet.

A. UN CALENDRIER QUI GAGNERAIT À POUVOIR COMPORTER DE LA SOUPLESSE

1. Une date du 5 avril 2016 qui apparaît incompatible avec les retards accumulés

a) Des doutes de plus en plus nombreux sur le calendrier retenu par le Gouvernement

La date du 5 avril 2016 pour le passage au MPEG 4 et le transfert de la bande des 700 MHz en Île de France apparaît aujourd'hui trop rapprochée pour une majorité d'acteurs qui mettent en avant le retard déjà pris dans l'adaptation de notre cadre législatif et réglementaire et dans la communication auprès des Français, ce qui les amène à demander un aménagement.

L'absence de dispositions dans la proposition de loi ouvrant la possibilité d'une indemnisation des sociétés de diffusion du fait des ruptures à venir des contrats qui les lient aux éditeurs de programmes est aujourd'hui devenue un facteur de blocage dans le processus de préparation au basculement de la bande des 700 MHz puisque deux des trois opérateurs de diffusion ont décidé de ne plus participer aux réunions de travail du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), mettant ainsi en péril le bon déroulement de l'opération.

Le choix récent du Gouvernement de confier une mission d'expertise à l'Inspection générale des finances (IGF), qui devra rendre son rapport d'ici la fin du mois de juillet apparaît, certes, utile pour expertiser le montant des préjudices encourus mais trop tardif pour rassurer les opérateurs de diffusion et les convaincre de participer à la préparation de la généralisation du MPEG 4 et à la réorganisation des multiplexes.

Plus les semaines passent, plus les nuages s'amoncellent sur le calendrier retenu. C'est donc une situation de blocage qui se dessine aujourd'hui qui menace de faire échouer tout le processus de transfert de la bande des 700 MHz et appelle des réponses rapides de la part du Gouvernement et du législateur.

b) Les difficultés propres au groupe France Télévisions renforcent les arguments en faveur d'un décalage

Le groupe France Télévisions, comme les autres éditeurs de programmes, devra faire face à certains coûts consécutifs à la réorganisation des multiplexes qui tiennent au paiement d'indemnités aux diffuseurs suite à la remise en question des contrats de diffusion sur les huit multiplexes existants. Le groupe bénéficiera cependant de l'arrêt de la double diffusion (SD et HD) qui devrait constituer une source d'économies. Enfin, cette transition vers la norme MPEG-4 sera aussi l'occasion de généraliser la diffusion en haute définition à toutes les chaînes du groupe alors que jusqu'à présente seule France 2 bénéficiait de ce standard de diffusion.

Au-delà de ces caractéristiques que partagent l'ensemble des chaînes, plusieurs difficultés spécifiques semblent concerner le groupe public sur lesquelles l'attention de la ministre de la culture et de la communication a été attirée dans un courrier ^{11 ( * )} en date du 7 juillet 2015. Ces difficultés sont liées au calendrier très resserré qui a aujourd'hui la faveur du Gouvernement.

France Télévisions estime ainsi que « 8 millions de postes de télévision restent configurés en MPEG-2, et près de 25 % de l'audience de France 2 se fait en SD » . Cette caractéristique amène le groupe de télévision publique à souhaiter que « soient prises au plus tôt, et en tout état de cause pour le début du mois de septembre au plus tard, les décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel relatives à la nouvelle composition des multiplexes et aux débits alloués à chacun des titulaires d'autorisations ».

Le président de France Télévisions indique que « ces décisions, qui emporteront la redéfinition de l'ensemble du schéma de diffusion numérique terrestre (constitution juridique des sociétés gestionnaires de multiplexes, modalités d'allocation des débits entre les différents diffuseurs, nombre d'émetteurs concernés par les interventions techniques, contrats de transports et de diffusion à dénoncer et à renégocier), sont particulièrement structurantes pour France Télévisions, soumise au droit de la commande publique et aux délais incompressibles - 3 mois au moins - qui sont attachés aux appels d'offre européens. France Télévisions, pour mémoire, est l'actionnaire unique de la société GR1, opérateur du multiplexe R1 qui porte et portera en toute hypothèse à l'avenir la plupart des chaînes de France Télévisions. Sans décision officielle et formelle du CSA en septembre, GR1 ne sera pas en mesure de lancer, ni donc de mener à leur terme dans les temps, les consultations nécessaires auprès des opérateurs de diffusion » .

Une source particulière de préoccupation tient au fait que « les travaux d'expertise engagés par l'entreprise avant même la formalisation des décisions attendues butent à ce jour sur un obstacle majeur : certains prestataires de diffusion refusent purement et simplement d'instruire le dossier de France Télévisions tant qu'aucune réponse n'aura été apportée par le Gouvernement à leur demande d'indemnisation de l'arrêt anticipé de la diffusion d'un certain nombre d'émetteurs et d'équipements associés non encore amortis, à raison de la diminution du nombre de multiplexes » . Pour Rémy Pflimlin, « il est fondamental que ce travail, d'une complexité et d'une lourdeur considérables, puisse être engagé dans les tout prochains jours, et en tout état de cause achevé à la fin du mois d'août » .

Par ailleurs, France Télévisions observe que la probabilité étant que les chaînes locales restent pour l'essentiel hébergées sur le multiplexe R1, il est « indispensable que les modalités de fonctionnement opérationnel du multiplexe considéré (débits, organisation technique, équilibre économique et modalités de tarification, gestion du multiplex), qui conditionnent le lancement des opérations techniques à réaliser sur les émetteurs de diffusion, puissent être définies un à deux mois au plus tard après la décision de recomposition des multiplexes » .

France Télévisions a également appelé l'attention du Gouvernement sur la situation particulière du réseau régional de France 3 et de ses cinquante décrochages « pour lesquels l'échéance du 5 avril emporte assurément les risques opérationnels les plus lourds » car ce sont « pas moins de 126 sites de diffusion qui devront faire l'objet, dans un délai extrêmement contraint, d'interventions techniques spécifiques permettant d'installer les nouveaux équipements MPEG-4 » . Le président du groupe public s'inquiète de devoir mener ces opérations de manière simultanée avec les interventions sur les têtes de réseau nationales qui concerneront les autres chaînes de la TNT et avec les travaux concomitants de réaménagement de plusieurs dizaines d'émetteurs sur l'Île-de-France. Il observe que «  ces opérations mobiliseront de manière simultanée un volume inédit d'experts et de compétences techniques, l'extinction de la diffusion analogique ayant en son temps été réalisée dans un calendrier plus détendu ».

Enfin, concernant le déploiement, l'installation et la configuration de systèmes de diffusion compatibles avec la nouvelle norme MPEG-4 dans les 23 centres techniques de France 3, France Télévisions indique qu'un important appel d'offres a été lancé afin d'acquérir les équipements nécessaires. Or, selon le président de l'entreprise, Rémy Pflimlin, « le calendrier le plus volontariste pour cet investissement technique structurant prévoyait jusqu'à une date récente un achèvement du déploiement à l'horizon de juin 2016. Respecter l'objectif du 5 avril 2016 nécessitera donc une mobilisation de ressources supplémentaire qui renforcera en conséquence les aléas de calendrier, et fragilisera d'autant l'entreprise dans ses opérations d'exploitation courante » .

2. La nécessité d'introduire un peu de souplesse dans le calendrier de la libération de la bande des 700 MHz

a) Le Gouvernement invoque son pragmatisme et une réunion de la CMDA fin 2015 ou début 2016

Dans le courrier ^{12 ( * )} adressé à votre rapporteure, la ministre de la culture et de la communication, Mme Fleur Pellerin rappelle que le calendrier « ne figure pas dans la proposition de loi : même si ses dispositions sont nécessaires à la conduite de ce processus, ce texte ne détermine en tant que tel ni le calendrier de changement de norme ni celui de la libération de la bande des 700 » . Elle considère qu' « une adoption du texte avant la fin de la session parlementaire permettrait d'accélérer le lancement de la campagne de communication auprès du grand public » et qu' « une procédure législative rapide donnerait la possibilité à l'ANFR de s'engager au plus vite dans cette campagne » . « S'agissant du calendrier, il est incontestable qu'il est exigeant » ajoute-t-elle en faisant part de son souci « de rassurer sur les conditions dans lesquelles il a été déterminé » .

La ministre insiste sur le fait que le calendrier « a notamment fait l'objet de discussions entre les différentes parties concernées, et permet de mettre à profit les traditionnelles vagues d'achat de téléviseurs - Noël et les semaines précédant l'Euro 2016 - pour favoriser l'adaptation du parc compatible MPEG-4 » . Pour la ministre : « le respect de cette échéance appelle la mobilisation de tous, et chaque organisation s'est d'ailleurs engagée avec beaucoup de dynamisme et de volonté et de volonté pour veiller à son respect » . Pour ce qui est de la puissance publique, elle considère que « si le Gouvernement est pragmatique, il estime donc que qu'il s'agit d'un calendrier tenable, peu différent du calendrier prévu en Allemagne » .

Afin de faire un point sur la mise en oeuvre du processus, la ministre propose « que soit prévu un point de rendez-vous entre les représentants de l'État et la CMDA à la fin de 2015 ou au début de 2016. Ce point de rendez-vous serait l'occasion d'informer précisément les parlementaires sur l'état du processus afin de les rassurer pleinement sur l'exécution de celui-ci » .

Votre rapporteure ne peut que se satisfaire du fait que la ministre de la culture et de la communication accepte de réunir la CMDA pour faire un point d'étape sur l'état du processus de libération de la bande des 700 MHz. Elle regrette néanmoins que le Gouvernement n'indique pas explicitement que ce rendez-vous pourrait être l'occasion de « détendre » le calendrier si la nécessité s'en faisait sentir.

Il ne s'agit pas en l'espèce d'une simple précaution sémantique car il subsiste une différence d'appréciation de la situation entre votre rapporteure et le Gouvernement sur l'état d'esprit des différents acteurs et le degré d'avancement de l'organisation du processus . Alors que la ministre se réjouit que « chaque organisation s'est engagée avec beaucoup de dynamisme et de volonté pour veiller (au respect de l'échéance) » , votre rapporteure ne peut que constater que les opérateurs de diffusion refusent aujourd'hui de coopérer tant qu'ils n'auront pas plus de précisions sur la procédure d'indemnisation et que les éditeurs de programmes estiment que le travail de coordination n'a pas encore véritablement débuté.

b) Votre commission propose que l'arrêt du MPEG-2 intervienne entre avril et septembre 2016

La date retenue du 5 avril 2016 pour l'arrêt du MPEG-2, la généralisation du MPEG-4 et le transfert de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications en Île-de-France apparaît aujourd'hui trop incertaine pour que l'hypothèse d'un « plan B » ne soit pas officiellement prise en considération.

Les auditions conduites par votre rapporteure ont permis d'identifier plusieurs risques qu'il n'est plus possible d'ignorer si l'on souhaite éviter que des millions de foyers se retrouvent avec un écran noir au printemps 2016 :

- le retard pris dans le dépôt du Parlement d'un texte comportant les dispositions nécessaires à la libération de la bande des 700 MHz retarde d'autant les réaménagements des multiplexes que doit mettre en oeuvre le CSA ;

- les délais propres à France Télévisions rendent encore plus incertain le respect de l'échéance du 5 avril 2016 ;

- la date du 5 avril 2016 correspond , selon l'arrêté ministériel du 16 avril 2015, aux vacances de printemps pour la zone B (académies de Aix-Marseille, Amiens, Caen, Lille, Nancy-Metz, Nantes, Nice, Orléans-Tours, Reims, Rennes, Rouen, Strasbourg). Lors du premier dividende numérique il avait été expressément décidé d'éviter d'effectuer le changement pendant les vacances scolaires afin de permettre à tous les foyers d'être disponibles lors du basculement ;

- la campagne de communication ne commencera pas début septembre 2015 comme le souhaitaient les chaînes de télévision mais en novembre, ce qui réduit le temps de préparation ;

- la mobilisation des fabricants d'adaptateurs MPEG-4 ne fait que débuter , ce qui pose la question de leur capacité à fournir le nombre de dispositifs en temps utile, sachant que la fabrication en Chine demande plusieurs mois ;

- les postes secondaires ne sont pas visés par le dispositif d'aides , avec, pour conséquence une menace sur l'audience globale des chaînes et donc sur leurs ressources publicitaires. Un délai supplémentaire pourrait permettre aux foyers d'équiper également leurs postes secondaires.

L'ensemble de ces menaces justifie pleinement que le Parlement se soucie du réalisme du calendrier élaboré par le Gouvernement et souhaite qu'un point d'étape soit effectué afin de mesurer l'avancement du processus et la nécessité éventuelle d'envisager un délai supplémentaire.

Dans l'esprit de votre rapporteure, il ne saurait en aucun cas être question de décaler le calendrier de la préparation de la libération de la bande des 700 MHz . Une fois la décision prise par le Gouvernement, celle-ci doit être menée à son terme. Mais sans rien remettre en question de la mobilisation des différents acteurs publics (CSA, ARCEP, ANFR) et privés (éditeurs de programmes, opérateurs de diffusion, opérateurs de télécommunication), nombreux sont ceux parmi ces derniers qui estiment que quelques mois supplémentaires pourraient être utiles pour conduire les opérations nécessaires avec le maximum de réussite.

La date de l'arrêt du MPEG-2 ne pouvant être fixée dans la loi précisément pour conserver une certaine marge d'appréciation, votre rapporteure a proposé, au travers d'un amendement adopté par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, que la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA) se voit également reconnaître pour mission de donner un avis sur la date choisie pour procéder à tout changement de standard de diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique . Cette consultation de la CMDA sur la date d'arrêt du MPEG-2 - qui va donc au-delà du point d'information accepté par la ministre de la culture et de la communication - devrait permettre de s'assurer que le délai retenu par le Gouvernement est bien tenable compte tenu des contraintes techniques. Afin de ne pas ralentir le processus, la CMDA devrait rendre son avis dans le mois suivant sa saisine. Ce point d'étape devrait être l'occasion de valider la date du 5 avril 2016 ou bien d'officialiser un décalage raisonnable du calendrier.

B. UNE POSSIBILITÉ D'INDEMNISATION DU PRÉJUDICE DES DIFFUSEURS QUI DOIT ÊTRE RECONNUE PAR L'ÉTAT

1. La réorganisation des multiplexes fragilise particulièrement les opérateurs techniques de diffusion

a) Un préjudice qui devrait concerner davantage les opérateurs de diffusion que les éditeurs de programmes

La diminution du nombre de multiplexes de huit à six et la réorganisation des six multiplexes restants ne touche pas les éditeurs de programmes et les opérateurs techniques de diffusion de la même façon. Les éditeurs de programmes pourraient être amenés à devoir payer des indemnités importantes aux opérateurs techniques de diffusion du fait de la rupture anticipée des contrats mais le montant de ces indemnités pourrait être en partie compensé par les économies qui seront réalisées à l'occasion de l'arrêt de la double diffusion en SD et HD . L'économie associée à la fin de la double diffusion de France 2 est ainsi évaluée à 11 millions d'euros en année pleine, sachant que le coût des indemnisations des opérateurs de diffusion a été estimé, pour le groupe public de télévision, entre 10 et 15 millions d'euros.

Le problème se présente différemment du côté des opérateurs techniques de diffusion qui sont confrontés à plusieurs types de préjudices. Ils estiment que l'arrêt du MPEG-2 aura pour eux des incidences économiques sérieuses, alors même qu'ils devront conduire les opérations techniques de libération de la bande.

La généralisation du MPEG-4, si elle devait se confirmer le 5 avril 2016, s'accompagnera également de l'arrêt de deux multiplexes sur huit, c'est-à-dire d'une réduction de 25 % du nombre de réseaux utilisables pour la TNT . Le modèle économique des opérateurs techniques de diffusion s'en trouvera directement impacté puisque la diminution du marché de la diffusion devrait avoir un effet direct sur les revenus des acteurs du secteur alors même que ces derniers ont engagé des investissements importants pour déployer deux nouveaux multiplexes sur la base des autorisations délivrées par le CSA en 2012. Alors qu'ils pensaient bénéficier d'une visibilité jusqu'à 2022, les opérateurs de diffusion doivent aujourd'hui évaluer la perte consécutive au changement dans le plan d'amortissement des investissements passés et faire face à la perspective d'une baisse de leur chiffre d'affaires futur.

L'arrêt du MPEG-2 devrait par ailleurs se traduire par des résiliations anticipées des contrats actuels de diffusion pour deux multiplexes ainsi que par l' émergence d'une surcapacité du parc d'émetteurs (à hauteur de 2 900 émetteurs) qui pourrait faire chuter fortement les prix de diffusion.

L'ensemble de ces préjudices justifie aux yeux des opérateurs de diffusion une indemnisation de la part de l'État qui a pris la décision d'arrêter deux multiplexes. Pour sa part, le gouvernement britannique a acté le principe d'une indemnisation et inscrit des crédits en loi de finances.

Si l'arrêt du MPEG-2 et la réorganisation des multiplexes risque de créer un préjudice dont les modalités d'indemnisation restent à déterminer, la proposition de loi prévoit, dans son article 8, la prise en charge du coût par les opérateurs de communications électroniques des réaménagements de fréquences rendus nécessaires par la libération de la bande des 700 MHz qui - hors Île-de-France - auront lieu entre octobre 2017 et juin 2019.

b) Une menace directe pour la survie des plus petits des opérateurs de diffusion

Pour en revenir au préjudice des opérateurs de diffusion, force est de constater que les trois opérateurs qui se partagent le marché - TDF, Towercast et Itas-Tim - ne sont pas tous dans une situation identique.

L'ancien opérateur historique, TDF, devrait ainsi être doublement impacté par l'arrêt des multiplexes R5 et R8. Une première fois en tant que prestataire de services de diffusion pour le compte des opérateurs de multiplexes (marché aval) et une seconde fois en tant que fournisseur de services d'accès à ses concurrents à travers des offres régulées par l'ARCEP (marché de gros amont). La perte de chiffre d'affaires devrait ainsi être assez forte pour TDF car, au-delà des annulations inévitables des commandes des opérateurs de multiplexes R5 et R8, l'arrêt de ces derniers s'accompagnera aussi de la résiliation des commandes d'accès aux sites TDF des opérateurs de diffusion alternatifs. Au final, TDF estime son préjudice à près de 64,2 millions d'euros.

Les deux autres acteurs n'ont pas fait part à votre commission de l'évaluation de leur préjudice. Toutefois, lors de la table ronde du 23 juin 2015, M. Hughes Martinet, directeur général de Towercast a estimé que sa société n'était « pas en capacité de supporter le préjudice subi ni en mesure d'accompagner ce processus tant que la prise en compte de ce préjudice ne sera pas réglée » . À la date de la table ronde, M. Frédéric Denizet, directeur des opérations de la société Itas-Tim, indiquait que sa société avait commencé le travail d'évaluation du préjudice avec un cabinet spécialisé.

2. Le Gouvernement conditionne le débat sur l'indemnisation du préjudice aux résultats d'une mission tardive demandée à l'IGF

a) Les réserves persistantes du Gouvernement concernant l'indemnisation du préjudice des diffuseurs

Lors du débat à l'Assemblée nationale, la ministre de la culture et de la communication, Mme Fleur Pellerin avait déclaré qu'elle souhaitait sur la question de l'indemnisation « ne pas avancer à ce stade sans évaluation précise » ^{13 ( * )} . Elle a ainsi annoncé que « le Gouvernement (avait) décidé de lancer une mission d'expertise destinée à évaluer plus précisément l'impact sur les acteurs de la diffusion de l'arrêt du MPEG-2 et de la fin de la diffusion de deux multiplexes pour libérer la bande 700 » .

Très préoccupée par la situation des opérateurs de diffusion, votre rapporteure a souhaité que le débat au Sénat soit l'occasion de rassurer pleinement ces acteurs économiques sur la prise en compte de leur situation. Compte tenu de la difficulté d'évaluer précisément, à ce stade, la nature et le montant du préjudice, elle a souhaité néanmoins que le principe d'une indemnisation soit acté pour le cas où un préjudice sérieux serait constaté et qu'il soit également prévu un calendrier pour cette indemnisation.

Dans le courrier qu'elle a adressé à la ministre de la culture et de la communication le 2 juillet 2015, votre rapporteure a estimé que : « le principe d'une indemnisation des sociétés de diffusion doit être établi non seulement parce qu'il est équitable que les acteurs économiques ne supportent pas seuls le poids de décisions prises par l'État mais également parce qu'il est indispensable de rétablir la confiance entre ces acteurs et l'État » . Par ailleurs, elle a insisté sur le fait que : « compte tenu du fait que le rapport de l'IGF ne sera disponible que dans un mois et que le montant des crédits dévolus à cette indemnisation aura vocation à figurer seulement en loi de finances , la Commission souhaite que le Gouvernement s'engage sur un calendrier précis vis-à-vis des sociétés de diffusion ainsi que sur des principes d'indemnisation de nature à les rassurer » .

Dans sa réponse en date du 8 juillet 2015, la ministre de la culture et de la communication a indiqué qu'elle partageait « entièrement [ notre ] préoccupation de l'impact que peut avoir l'ensemble du processus de libération de la bande des 700 MHz sur l'économie et les perspectives industrielles de ces acteurs » . Reconnaissant que « ces derniers estiment que cette libération se traduira par un préjudice pour leurs activité et souhaitent que soient établis les principes et le montant d'une indemnisation » , elle considère toutefois que « parce que l'économie de la diffusion est complexe (marchés amont et aval, liens contractuels peu connus des pouvoirs publics, nécessité de prendre en compte l'ensemble des coûts d'investissement et de fonctionnement supportés par les opérateurs), il est difficile d'affirmer avec certitude l'existence et le cas échéant le quantum d'un préjudice » .

Elle a ensuite expliqué que « c'est la raison pour laquelle le ministre de l'économie et [ elle-même avaient ] demandé à l'Inspection générale des finances de conduire une analyse de l'impact de la libération de la bande 700 sur le marché de la diffusion, et le cas échéant de faire des propositions à l'État. Cette mission devra établir un diagnostic exhaustif prenant en compte l'ensemble des paramètres susceptibles d'affecter l'économie des opérateurs de diffusion à l'occasion de la libération de la bande 700. La mission évaluera également les perspectives de marché offertes par la libération de la bande es 700 MHz et la recomposition des 6 multiplexes TNT » . La ministre a, enfin, souhaité, nous assurer « de la volonté du Gouvernement de déterminer avec clarté l'impact global de la libération de la bande des 700, et, si cet impact devait être particulièrement sévère, d'en tirer les conséquences à l'occasion de l'examen d'un prochain texte financier » . La ministre ajoutait pour conclure que « le Gouvernement partage en effet [ notre ] attachement à ce que les intérêts de l'ensemble des parties concernées par la libération de la bande des 700 MHz soient dûment pris en compte » .

Les réponses de la ministre de la culture et de la communication constituent une nette évolution par rapport à ses déclarations à l'Assemblée nationale. Si l'on ne peut contester la nécessité de réaliser une évaluation rigoureuse du préjudice avant d'engager une procédure d'indemnisation, c'est la première fois que le Gouvernement annonce son intention « si cet impact devait être particulièrement sévère, d'en tirer les conséquences à l'occasion de l'examen d'un prochain texte financier » .

Il s'agit donc d'une avancée même si la notion d'impact ne recouvre pas nécessairement celle de « préjudice » - comme si l'État souhaitait s'exonérer d'une reconnaissance de responsabilité - et que le calendrier de l'indemnisation reste flou puisqu'aucune référence n'est faite, par exemple, au projet de loi de finances pour 2016. Au final, la réponse du Gouvernement constitue un progrès même si elle ne devrait pas suffire à rassurer les opérateurs qui ont besoin d'engagements concrets. À cet égard, votre rapporteure ne peut que regretter, une nouvelle fois, le caractère tardif de la demande de rapport à l'IGF qui prive le débat parlementaire de données indispensables pour légiférer en connaissance de cause . Cette situation est à rapprocher de l'absence d'avis du Conseil d'État et d'étude d'impact qui résulte du choix du Gouvernement du susciter une proposition de loi plutôt que de déposer un projet de loi en bonne et due forme. Le niveau d'information du législateur et donc sa capacité à bien exercer sa mission en sont réduits sensiblement.

b) Votre commission propose de reconnaître le préjudice des diffuseurs et de prévoir son indemnisation

Compte tenu des précisions qui restent à apporter par le Gouvernement sur les conditions de l'indemnisation des opérateurs de diffusion tant en ce qui concerne son niveau que son calendrier, votre commission, sur proposition de sa rapporteure, a adopté deux amendements qui prévoient l'indemnisation tant des sociétés de diffusion que des éditeurs de programmes.

Portant article additionnel après l'article 8, un amendement complète l'article 41-2 du code des postes et des communications électroniques afin de prévoir que les opérateurs de télécommunications « supportent le coût de l'indemnisation due aux opérateurs de diffusion » en conséquence de l'abrogation de leurs autorisations par le CSA. L'article additionnel adopté par votre commission prévoit qu'un décret en Conseil d'État précisera les éléments pris en compte pour le calcul de ce coût ainsi que les modalités d'indemnisation des opérateurs de diffusion concernés par cette abrogation.

De la même manière, un autre amendement a créé un article additionnel après l'article 5, afin d'insérer un nouvel article 30-2-1 dans la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci prévoit que les opérateurs de télécommunications « supportent le coût de l'indemnisation due aux éditeurs de services de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre titulaire d'autorisation en conséquence de l'interruption de la réception gratuite de leur service consécutive à la modification des spécifications techniques des signaux émis pour la fourniture de ce service » . Là encore, un décret en Conseil d'État précisera les éléments pris en compte pour le calcul de ce coût ainsi que les modalités d'indemnisation des éditeurs de service concernés par cette interruption.

Le choix de prévoir également une indemnisation des éditeurs de programmes doit permettre d'établir le montant du préjudice des chaînes de télévision qui devront régler des indemnités aux opérateurs de diffusion suite à la dénonciation des contrats de diffusion rendue nécessaire par la réorganisation des multiplexes. Si ce coût doit être en partie compensé par les économies réalisées par l'arrêt de la double diffusion, il reste à s'assurer que les éditeurs ne devront pas supporter une charge trop importante du fait d'une décision prise par l'État , auquel cas ils pourraient également prétendre à une indemnisation.

Les deux articles additionnels mettent à la charge des opérateurs de télécommunications l'indemnisation des opérateurs de diffusion et des éditeurs de programmes alors même que votre rapporteure soutient que c'est à l'État d'assumer cette dépense . Le paradoxe n'est qu'apparent puisqu'il tient au fait que les règles de la recevabilité financière interdisent aux parlementaires de créer une charge nouvelle pour l'État . En l'espèce, c'est bien l'État qui devrait assumer le coût final puisque les opérateurs de télécommunication ne manqueront pas d'intégrer cette charge dans le calcul du montant de leurs enchères pour les différents lots de fréquences de la bande des 700 MHz . Le montant de l'indemnisation sa traduira ainsi par une moindre recette pour l'État à l'occasion de la vente des fréquences.

C. UN PLAN D'ACCOMPAGNEMENT QUI POURRAIT CONCERNER ÉGALEMENT LES FOYERS N'AYANT PAS ACCÈS À LA TNT HERTZIENNE

L'arrêt du MPEG-2 aura des incidences très concrètes pour les foyers qui sont équipés de téléviseurs fonctionnant selon cette norme et qui reçoivent le signal télévisé par une antenne râteau ^{14 ( * )} . D'ici avril 2016, ils devront faire l'acquisition d'un adaptateur « TNT HD » avant de procéder en avril 2016 à un nouveau scannage de leurs chaînes à l'occasion de la généralisation du MPEG-4. Un scannage supplémentaire pourrait également être nécessaire entre 2017 et 2019 lorsque les fréquences seront réorganisées région par région afin de retrouver les chaînes sur leurs nouvelles fréquences et de les mémoriser.

Certains foyers étant susceptibles de perdre la réception de leurs programmes télévisés à l'issue des réaménagements de fréquences, il sera nécessaire soit de procéder à une réorientation de l'antenne de réception, soit de prévoir un basculement vers un mode de réception alternatif (satellite, câble, ADSL).

Afin de financer les différentes aides prévues ainsi que la campagne de communication, le Gouvernement prévoit une enveloppe de 80 millions d'euros sur la période 2016-2019.

1. Un plan d'accompagnement qui s'inspire du premier dividende numérique

a) Un plan d'aide à destination des téléspectateurs

Le plan d'accompagnement préparé par le Gouvernement prévoit une aide à l'équipement pour les foyers dépendant exclusivement de la télévision numérique terrestre (TNT) et non encore équipés, une aide à la réception versée sans condition de ressources ainsi qu'une assistance technique pour les téléspectateurs âgés ou handicapés. L'article 7 ter adopté par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale prévoit d'inscrire ces trois types d'aides dans la loi du 30 septembre 1986 de manière pérenne. Ces dispositions pourront donc s'appliquer à l'occasion d'une nouvelle modification des normes techniques ou d'un nouveau transfert de fréquences aux opérateurs de télécommunications.

Les trois types d'aides ne s'appliqueront pas dans les mêmes conditions :

- l'aide à l'équipement permettant de faire l'acquisition d'un adaptateur compatible avec la norme MPEG-4, d'un montant de 25 euros, sera réservée aux foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) ;

- les aides à la réception seront versées sans condition de ressources afin de permettre la réorientation de l'antenne (pour un montant maximal de 120 euros) ou le passage à un mode de réception alternatif (pour un montant maximal de 250 euros) ;

- les personnes âgées ou handicapées bénéficieront d'une assistance technique pour le branchement et le réglage de leur matériel.

Il convient d'ajouter que lors du débat en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement prévoyant un dispositif d'aide pour les professionnels de la culture qui utilisent des équipements sans fil qui émettent dans la bande des 700 MHz. Votre commission sera particulièrement attentive à ce qu'un accès suffisant aux fréquences soit accordé aux professionnels du monde de la culture qui en ont besoin pour faire fonctionner leurs matériels.

b) Une campagne d'information indispensable qui n'interviendra qu'en novembre 2015

La campagne d'information des Français devrait, selon le cabinet de la ministre de la culture et de la communication, débuter en novembre et être gérée par l'Agence nationale des fréquences (ANFR).

L'ANFR est un établissement public administratif qui exerce trois missions principales :

- elle organise l'attribution des fréquences en faisant des propositions au Premier ministre et conduit les négociations au niveau international ;

- elle tient à jour le cadastre du spectre des fréquences en référençant tous les émetteurs de plus de 5 watts ;

- elle conduit les investigations pour mettre un terme aux brouillages.

Concernant la campagne d'information, le directeur général de l'ANFR, M. Gilles Brégant, lors de son audition par votre rapporteure, a regretté que le GIP France Télé Numérique créé par l'article 6 de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur afin d'assurer l'information, l'accompagnement et l'assistance des téléspectateurs lors du passage à la télévision « tout numérique » en France n'ait pas été pérennisé, ce qui a fait perdre une partie de l'expérience acquise à l'époque.

Le directeur général de l'ANFR considère que l'arrêt du MPEG-2 constitue une opération qui, par son ampleur, n'a pas d'équivalent. Il considère qu'une des difficultés consistera à fournir les appareils en nombre suffisant compte tenu des contraintes liées à l'approvisionnement.

Si les adaptateurs MPEG-4 existent et sont aujourd'hui disponibles dans le commerce, le marché est aujourd'hui très limité. Alors que le marché est aujourd'hui de 700 000 adaptateurs par an, il devrait se développer pour être porté à un chiffre situé entre 3 et 5 millions d'unités selon l'estimation fournie par M. Gilles Brégant. Il ajoute qu'il faut environ 4 mois pour qu'une commande soit honorée par les fabricants chinois et qu'il n'est pas possible de commander à l'avance.

L'ANFR prévoit de commencer sa campagne de communication en novembre 2015 afin de sensibiliser les foyers qui envisageraient de renouveler leur téléviseur dans la perspective de l'Euro 2016 et des Jeux olympiques à prendre en considération l'enjeu du changement de norme dans leur décision d'achat. Pour les autres foyers concernés par l'arrêt du MPEG-2, la campagne de communication doit les inciter à anticiper l'achat d'un adaptateur pour leur récepteur télévisé existant . L'Agence envisage de s'adresser aux Français, notamment à travers des bandeaux déroulants qui seraient apposés sur les images des écrans de télévision par les chaînes.

Concernant le choix de l'agence de communication qui accompagnera l'ANFR, M. Gilles Brégant a indiqué qu'un appel d'offres européen était en cours de réalisation qui avait permis de sélectionner six agences parmi lesquelles quatre avaient été retenues pour participer à un dialogue compétitif. L'agence sélectionnée recevra la notification du marché à la mi-septembre. Le budget prévu pour la campagne de communication s'élève à 6,5 millions d'euros selon le directeur général de l'ANFR, qui viendront abonder le budget de l'agence en 2015. Au total, le budget de la campagne de communication devrait avoisiner les 24 millions d'euros.

2. Une absence d'aides pour les foyers qui reçoivent la TNT par satellite qui crée un risque de « fracture numérique »

a) Le refus du Gouvernement d'étendre le plan d'accompagnement aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite

La loi du 30 septembre 1986 a prévu la possibilité d'accéder à la TNT gratuite par deux modes complémentaires à travers le satellite et le câble. L'offre satellite est accessible à 100 % de la population et constitue donc la seule véritable alternative dans les zones qui ne sont pas correctement couvertes par la TNT hertzienne notamment dans certaines zones rurales et de montagne.

Les deux opérateurs - TNTSAT et FRANSAT - qui desservent 11,7 % des foyers ont prévu d'arrêter la norme MPEG-2 en 2016 au bénéfice de la norme MPEG-4. L'ensemble des foyers dépendant du MPEG-2 devront, avant cette échéance, se rééquiper de décodeurs satellitaires compatibles avec le MPEG-4. Le nombre des foyers recevant la télévision gratuite par satellite à partir de récepteurs ou d'adaptateurs seulement compatibles avec le MPEG-2 serait de 1,5 à 2 millions selon le rapporteur de l'Assemblée nationale. Afin de continuer à pouvoir recevoir leurs programmes, ces foyers devront s'équiper en adaptateurs spécifiques qui coûtent environ 90 euros contre 25 euros pour les adaptateurs de TNT hertzienne. Alors que les foyers qui reçoivent la télévision par satellite se situent plus fréquemment en zone rurale reculée ou en zone de montagne, ils devront supporter un double « malus » puisque non seulement le coût de leur adaptateur sera plus élevé mais ils ne bénéficieront d'aucune aide si l'on doit en rester à la rédaction prévue par l'Assemblée nationale.

Étonnée par le caractère inéquitable de cette situation, votre rapporteure, dans sa lettre du 2 juillet à la ministre de la culture et de la communication, soulignait que « le principe d'une aide sociale aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite correspond également à un principe d'équité sachant que le montant de 25 euros prévu pour les foyers recevant la TNT hertzienne ne couvrira que partiellement l'effort que devront réaliser les foyers concernés qui s'élève plutôt à 90 euros » . Pour votre rapporteure : « il serait judicieux que le Gouvernement s'engage à étendre son plan d'aide à ces foyers qui ne doivent pas être victimes d'un changement de norme dont ils ne sont pas responsables » .

En réponse, la ministre de la culture et de la communication a expliqué que : « S'agissant précisément des foyers recevant la télévision gratuite par satellite ou par câble, ce changement de norme est toutefois le fruit de la décision de leur opérateur de service - satellite ou câble - et non celle de l'État. C'est la raison pour laquelle le plan d'accompagnement ne prévoit pas de mesure les concernant : il revient aux opérateurs de services de veiller à la modernisation et à la transition de leur parc d'abonnés » . La ministre ajoutait par ailleurs qu'une telle extension bouleverserait totalement l'économie du plan d'accompagnement.

b) Votre commission propose de ne pas discriminer les foyers selon leur mode de réception de la TNT

On peut observer que la société Eutelsat ne partage pas l'avis du Gouvernement selon lequel la décision des opérateurs de satellite d'arrêter le MPEG-2 et de passer au MPEG-4 serait sans rapport avec la décision prise par le Gouvernement qui ne concernerait que la TNT hertzienne. Selon Eutelsat, l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 lui fait obligation de proposer ses services « avec la même numérotation et le même standard de diffusion que ceux utilisés pour la diffusion par voie hertzienne terrestre » . L'opérateur FRANSAT « va donc devoir, par obligation d'alignement, diffuser en MPEG-4 (définition standard (SD) ou haute définition (HD)) les 15 chaînes de la TNT actuellement offertes en MPEG-2 (SD). Pour des raisons de viabilité économique du service, FRANSAT ne peut pas supporter les coûts d'une double diffusion MPEG-2/MPEG-4. La décision du Gouvernement contraint donc FRANSAT à fixer une échéance à laquelle les foyers actuellement équipés d'un décodeur satellite compatible MPEG-2 devront s'être dotés d'un nouveau décodeur compatible MPEG-4 » 15 ( * ).

Outre cette différence d'interprétation sur le fait de savoir si les opérateurs de satellite ont, ou non, le choix de passer au MPEG-4, votre rapporteure ne partage pas les inquiétudes du Gouvernement sur l'importance du surcoût qui serait occasionné par l'extension du plan d'accompagnement aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite pour au moins trois raisons :

- l'extension du plan d'accompagnement ne concernerait pas les foyers qui reçoivent la TNT par câble ^{16 ( * )} au motif que ces derniers ont normalement accès à la TNT hertzienne et que le choix du câble - sauf exception - ne répond pas à une contrainte technique mais au souhait de pouvoir bénéficier d'une offre différente ;

- l'aide à l'équipement des foyers des foyers « satellite » ne prendrait pas en charge la totalité de la dépense qui s'élève à 90 euros mais serait du même montant que pour les foyers « TNT hertzienne » qui seront éligibles à l'aide soit 25 euros, ce qui limiterait là encore le coût ;

- l'expérience montre que tous les foyers éligibles ne demandent pas à bénéficier de ce type d'aide, ce qui permettrait très probablement de limiter l'enveloppe nécessaire à moins de 2,5 millions d'euros pour environ un million de foyers. Cette enveloppe peut utilement être comparée au montant minimal des enchères des fréquences de la bande des 700 MHz qui s'élève à 2,5 milliards d'euros.

Comme le relève l'Association nationale des élus de la montagne dans un courrier qu'elle a adressé au Gouvernement en date du 11 juin 2015 « la prise en compte des foyers « satellite » [est] indispensable pour ne pas créer de fracture numérique entre les citoyens qui en raison de leur situation géographique spécifique n'ont pas le choix d'un mode de réception de la télévision » .

Afin de pouvoir établir avec précision le coût de l'extension du plan d'accompagnement aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel qui prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement dans les trois mois qui suivront la promulgation de la loi un rapport sur l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public .

Quel avenir pour l'obligation de couverture de la population par la TNT ?

La proposition de loi a prévu dans son article 7 la suppression des articles 96, 96-2, 97, 97-1 et 98 de la loi du 30 septembre 1986 au motif qu'ils étaient devenus obsolètes, ayant été introduits par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur afin d'accompagner l'extinction de la diffusion analogique par voie hertzienne.

Si votre rapporteure ne conteste pas le fait que ces articles sont promis à une prochaine obsolescence, elle s'est inquiétée que la suppression de deux d'entre eux, les articles 96-2 et 97, aurait pour conséquence de faire disparaître de la loi toute référence à la notion de couverture de la population par la TNT à 95 % avec un second critère de 91 % au minimum dans chaque département. Cette suppression aurait pour effet de faire figurer ces objectifs au seul niveau des conventions signées entre le CSA et les éditeurs de programmes, ce qui ne présente nullement le même niveau de garanties pour l'avenir de la TNT.

Votre rapporteure a donc proposé à la commission, qui l'a adopté, un amendement de suppression de l'abrogation de ces deux articles dans l'attente de pouvoir examiner dans quelle mesure il pourrait être pertinent de pérenniser dans la loi ces principes au travers d'une nouvelle rédaction.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre 1 ^{er -} Dispositions modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Article 1 ^er (art. 12 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Habilitation du pouvoir réglementaire pour modifier les normes techniques au cours de la période de validité des autorisations

Le présent article vise à permettre au pouvoir réglementaire de modifier les normes de diffusion des autorisations en cours lorsque les modifications envisagées ont pour objectif d'assurer une utilisation optimale des fréquences radioélectriques.

I. Le droit en vigueur

L'article 12 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 prévoit, dans son second alinéa, que « les caractéristiques des signaux émis pour la fourniture des services diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite doivent être conformes à des spécifications techniques définies par arrêté ministériel , pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; lorsque ces signaux sont numérisés, leurs caractéristiques techniques sont normalisées. Cet arrêté précise également les conditions de la protection radioélectrique des services de communication audiovisuelle considérés ». Il ressort de ces dispositions que les normes de diffusion de la TNT sont fixées par arrêté ministériel.

Les caractéristiques des signaux de la TNT qui sont actuellement diffusés ont été déterminées par l'arrêté du 24 décembre 2001 relatif à la télévision numérique hertzienne terrestre fixant les caractéristiques des signaux émis. Elles correspondent à la norme DVB-T pour la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique des services de télévision et à la norme MPEG-4 pour le codage vidéo des services de télévision à l'exception, en métropole, des services gratuits diffusés en définition standard (SD) et des plages en clair obligatoires des services payants qui doivent être diffusés selon la norme de compression MPEG-2.

Arrêté du 24 décembre 2001 modifié
relatif à la télévision numérique hertzienne terrestre
fixant les caractéristiques des signaux émis

Article 1

Le présent arrêté fixe les caractéristiques techniques des signaux émis pour la fourniture des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique autres que de télévision mobile personnelle.

Les dispositions fixées par additions ou modifications des normes visées au présent arrêté qui seraient homologuées après la date d'entrée en vigueur du présent arrêté s'appliquent au présent arrêté.

Article 2

La diffusion par voie hertzienne numérique terrestre des services est effectuée conformément à la norme européenne EN 300 744, selon les modalités définies dans le document TR 101 190.

La synchronisation des réseaux isofréquences est effectuée conformément aux spécifications techniques TS 101 191.

Le codage des services, des données associées et des informations relatives à la signalisation des services diffusés et à l'accès sous condition est effectué conformément aux normes :

- EN 300 468, selon les modalités définies dans les documents ETR 211 et ETR 162 ;

- ISO/IEC 13818-1, selon les modalités définies dans le document TS 101 154 ;

- EN 301 192, selon les modalités définies dans le document TR 101 202.

Le signal diffusé comporte les informations de service relatives aux services qu'il transporte ainsi que celles relatives aux services transportés sur les autres fréquences à destination de sa zone de diffusion. Le signal diffusé comporte les informations sur les événements en cours et suivants relatifs aux services qu'il transporte.

Le signal diffusé comporte le numéro logique du service attribué par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Le signal diffusé comporte les informations permettant l'exercice d'un contrôle parental définies dans la norme européenne EN 300 468.

Article 3

Le codage de la vidéo des services de télévision est conforme à la norme ISO/CEI 14496-10. Le codage d'au moins une composante sonore des services de télévision dont le financement ne fait pas appel à une rémunération de la part des usagers et qui ne sont pas diffusés au format haute définition est conforme à la norme ISO/CEI 13818-3.

Par dérogation à l'alinéa précédent, en métropole :

- le codage de la vidéo des services de télévision dont le financement ne fait pas appel à une rémunération de la part des usagers et qui ne sont pas diffusés au format haute définition est conforme à la norme ISO / IEC 13818-2 ;

- le codage de la vidéo et d'au moins une composante sonore des programmes diffusés en clair des services de télévision dont le financement fait appel à la rémunération de la part des usagers sont conformes aux normes ISO/IEC 13818-2 et ISO/IEC 13818-3 lorsque ces services sont la reprise intégrale et simultanée d'un service autorisé en application de l'article 30 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée ou qu'ils sont tenus, aux termes de la convention conclue en application de l'article 28 de cette même loi, de diffuser des plages en clair.

Les formats de diffusion de la composante vidéo des services de télévision qui ne sont pas diffusés en haute définition sont le 16 : 9 ou le 4 : 3.

Le codage des sous-titres est conforme à la norme ETS 300 743.

Le codage de services de télétexte est conforme à la norme ETS 300 472.

Dans le cadre du deuxième alinéa de l'article 25 de la loi n° 86-1067 modifiée relative à la liberté de communication, le codage des informations relatives à la signalisation et à la sécurité des applications est effectué conformément à la norme européenne TS 102 812.

Lorsque les éditeurs de services utilisent, pour d'autres fonctions que celles visées à l'alinéa précédent, des moyens qui ne sont pas recensés dans la norme TS 102 812, ils indiquent au Conseil supérieur de l'audiovisuel, avant autorisation des services, en vertu de l'article 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, les standards auxquels ils souhaitent avoir recours et les spécifications auxquelles ceux-ci se conforment. Ces standards sont ouverts et non propriétaires.

Les éditeurs de services informent le Conseil supérieur de l'audiovisuel de l'utilisation effective qu'ils font de la norme TS 102 812 et, le cas échéant, des standards qu'ils ont retenus au titre de l'alinéa précédent.

Article 4

L'embrouillage des signaux doit utiliser l'algorithme commun d'embrouillage administré par l'Institut européen de normalisation des télécommunications conformément aux règles de procédure prévues par le fascicule de documentation référencé ETR 289.

Article 4-1

Le présent arrêté est applicable à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Article 5

Le présent arrêté sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 24 décembre 2001.

Le recours à une nouvelle disposition législative est aujourd'hui nécessaire afin de pouvoir modifier les normes de diffusion des autorisations en cours et par voie de conséquence engager le processus de libération de la bande 700 MHz préalable à sa mise aux enchères. Dans son avis n° 373-035 du 23 mai 2006 rendu à propos du passage de la diffusion analogique à la diffusion numérique, le Conseil d'État a estimé que le recours à la loi était nécessaire pour organiser l'évolution technologique de la diffusion des services de télévision autorisés au motif, en particulier, que le Législateur était seul compétent pour « fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état actuel des techniques et de leur maîtrise, l'exercice de la liberté de communication telle qu'elle résulte de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la continuité du service l'assurant avec les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication audiovisuelle » .

Le recours à une disposition législative est donc nécessaire tant pour prévoir l'évolution des normes de compression que des normes de diffusion.

Par ailleurs, l'article 12 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ne donne pas compétence au pouvoir réglementaire pour modifier les normes techniques au cours de la période de validité des autorisations d'utilisation de fréquences. La norme en vigueur lors de l'octroi de l'autorisation pouvant à certains égards être considérée comme un élément inséparable de l'autorisation, une intervention législative apparaît indispensable pour sécuriser l'environnement des opérateurs à l'occasion de ce changement.

Le présent article prévoit de modifier l'article 12 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de permettre au pouvoir réglementaire de modifier les normes de diffusion des autorisations en cours. Il complète à cette fin le second alinéa de l'article afin de permettre au pouvoir réglementaire de modifier les spécifications techniques applicables aux titulaires d'autorisation par voie hertzienne ou satellitaire dès lors que ces changements sont engagés « afin d'assurer une utilisation optimale des fréquences radioélectriques » .

Les modifications opposées aux détenteurs actuels d'autorisations sont donc motivées par une considération d'intérêt général relative à la meilleure autorisation possible du spectre de fréquences. En l'espèce, la nouvelle rédaction permettra de généraliser la norme MPEG-4 aux autorisations en cours mais pas seulement, puisque ces dispositions permettront également les adaptations ultérieures qui pourront être rendues nécessaires par l'apparition de futures normes sans qu'il soit besoin de modifier à nouveau la loi sur ce point.

Compte tenu de cette modification, le pouvoir réglementaire pourra modifier l'arrêté du 24 décembre 2001 afin de prévoir la généralisation de la diffusion de la norme de codage vidéo MPEG-4 et, par voie de conséquence, l'arrêt de la norme MPEG-2, encore utilisée par les chaînes diffusées en clair en définition standard (SD) ^{17 ( * )}

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale puis l'Assemblée nationale ont adopté cet article sans modification.

Votre commission partage l'objectif de cet article consistant à permettre au pouvoir réglementaire de modifier les normes de diffusion des autorisations en cours. Elle souscrit également à l'idée d'habiliter de manière pérenne le pouvoir réglementaire à procéder à de telles modifications à l'avenir afin d'assurer une utilisation optimale des fréquences radioélectriques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (art. 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Attribution de la bande UHF au CSA pour la TNT jusqu'au 31 décembre 2030

Le présent article a pour objectif de consacrer dans la loi l'attribution de la bande UHF au CSA pour la diffusion de la TNT jusqu'au 31 décembre 2030.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article 21 de la loi du 30 novembre 1986 définit les règles générales d'attribution des fréquences. Il prévoit en particulier que « le Premier ministre définit, après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, les fréquences ou bandes de fréquences radioélectriques qui sont attribuées aux administrations de l'État et celles dont l'assignation est confiée au conseil ou à l'autorité » .

Les fréquences font partie du domaine de l'État et, à ce titre, leur utilisation constitue une décision régalienne qui s'impose aux acteurs industriels qu'il s'agisse des éditeurs de programmes, des sociétés de diffusion et des opérateurs de télécommunications. La répartition des bandes de fréquences s'opère par arrêté du Premier ministre au sein du « tableau national de répartition des bandes de fréquences » (TNRBF) qui est élaboré par la Commission pour l'évolution du spectre de l'Agence nationale des fréquences (ANFR).

Le Tableau national de répartition des bandes de fréquences

Le Tableau national de répartition des bandes de fréquences (TNRBF) est le document de référence qui précise pour chaque bande de fréquences le ou les services de radiocommunication autorisés en France et le ou les affectataires français correspondants. Il fixe les droits et obligations des affectataires ainsi que les principales règles à appliquer pour la coordination et l'enregistrement des fréquences.

Il est élaboré et mis à jour par la Commission de planification des fréquences (CPF) de l'ANFR. Ce document (référencé ANFR/DR-02) est public, approuvé par arrêté du Premier ministre.

En France, le spectre radioélectrique fait partie du domaine public de l'État, inaliénable et incessible . L'organisation de ce domaine reprend le Règlement des radiocommunications (RR) qui est un traité négocié dans un cadre international. L'attribution des bandes de fréquences n'établit pas de titre de propriété, ce n'est qu'une mise à disposition négociée entre les affectataires avec un éventuel arbitrage du Premier ministre . Le spectre radioélectrique est une ressource rare, de ce fait les affectataires doivent utiliser les bandes de fréquence qui leur sont attribuées selon les règles de gestion établies afin d'en optimiser l'usage.

Pour chaque bande de fréquences, le Tableau national indique les services qui sont autorisés à les exploiter et les affectataires auxquels la gestion ou l'usage desdites bandes a été confié. Le Tableau national rappelle parallèlement les décisions internationales en la matière, telles qu'inscrites dans le Règlement des radiocommunications et décline ces informations pour les trois Régions de l'UIT.

Les règles définies dans le Tableau sont applicables sur l'ensemble de la France métropolitaine, dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Sous réserve de procédures particulières, elles sont également valables pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les terres australes et antarctiques françaises.

Le Tableau national est régulièrement mis à jour par la commission de Planification des fréquences (CPF) de l'ANFR pour tenir compte des modifications apportées au RR par les conférences mondiales des radiocommunications de l'UIT, des décisions de la Commission européenne et des modifications demandées par les affectataires.

Les mises à jour du Tableau national font l'objet d'une délibération au conseil d'administration de l'ANFR transmise au Premier ministre qui publie un arrêté après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Chaque modification prend effet à la date de publication au Journal officiel .

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article complète l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prévoir, par dérogation avec la compétence générale attribuée au Premier ministre, que la bande basse de l'UHF restera affectée à l'audiovisuel au moins jusqu'en 2030.

Le nouvel alinéa introduit dans l'article 21 prévoit ainsi que « la bande de fréquences radioélectriques 470-694 mégahertz reste affectée, au moins jusqu'au 31 décembre 2030, au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour la diffusion de services de télévision par voie hertzienne terrestre » . Le présent article dispose également que « cinq ans au moins avant cette date, le Gouvernement remet un rapport au Parlement relatif aux perspectives de diffusion et de distribution des services de télévision en France » .

L'idée de « sanctuariser » l'affectation de la bande UHF à l'audiovisuel jusqu'en 2030 s'inscrit dans le cadre des recommandations faite par Pascal Lamy dans son rapport remis le 1 ^er septembre 2014 à la Commission européenne. Elle rejoint également en cela les préoccupations des 47 États qui envisagent de préserver le statu quo dans l'utilisation de cette bande lors de la prochaine Conférence mondiale des radiocommunications qui se tiendra en novembre 2015.

La sanctuarisation de la plateforme TNT jusqu'à 2030 constitue un engagement attendu par les acteurs du secteur audiovisuel soucieux de pouvoir sécuriser leurs investissements dans cette technologie. Elle constitue à cet égard une contrepartie à la réduction des plages de fréquences dévolues à l'audiovisuel. Les industriels de l'audiovisuel pourront d'autant plus poursuivre leurs efforts en faveur de la modernisation de la plateforme TNT à travers, notamment, la généralisation de la haute définition que l'État réaffirme ainsi son engagement en faveur de ce mode de diffusion qui est le seul à être accessible gratuitement sur tout le territoire avec un haut niveau de qualité de réception.

Cette disposition apporte également une sécurité aux utilisateurs professionnels de dispositifs utilisant la bande de fréquences 470-694 MHz au moyen de microphones à l'image des professionnels du spectacle vivant, des prestataires de services audiovisuels, de producteurs de spectacles culturels ou d'organisateurs d'événements sportifs. Ces utilisations qui sont autorisées au niveau local dans les espaces laissés libres par la diffusion des multiplexes de la TNT trouvent dans cet article une garantie de pérennité pour l'utilisation des ressources spectrales qui leur sont aujourd'hui nécessaires.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles puis l'Assemblée nationale ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage le souci des auteurs de la proposition de loi de sécuriser l'environnement économique des acteurs de l'audiovisuel, éditeurs de programmes et sociétés de diffusion. Le fait de prévoir dans la loi une sanctuarisation de l'affectation à l'audiovisuel de la bande de fréquences 470-694 MHz jusqu'au 31 décembre 2030 constitue une contrepartie nécessaire à la réaffectation de la bande 700 MHz aux télécommunications.

Votre commission n'a donc pas souhaité modifié les dispositions initiales de cet article. Toutefois, elle a été amenée à compléter l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 qui institue également la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle afin de compléter ses missions pour lui permettre de donner son avis sur la date choisie pour arrêter le signal MPEG-2 .

La date retenue pour l'extinction du MPEG-2 et la généralisation du MPEG-4, le 5 avril 2016, suscite en effet de nombreuses interrogations tant chez les éditeurs de programmes que chez les diffuseurs qui estiment que les délais nécessaires à l'adoption des dispositions législatives permettant, en particulier, de procéder à la réorganisation des multiplexes réduisent d'autant le temps dont disposeront les acteurs pour s'organiser. Par ailleurs, la campagne d'information à destination des foyers concernés par l'arrêt du MPEG-2 aurait dû, selon eux, dans la perspective d'une « nuit bleue » organisée en avril 2016, commencer au plus tard en septembre 2015 ce qui ne sera pas le cas compte tenu des délais nécessaires pour le choix d'une agence de communication par l'Agence nationale des fréquences (ANFR).

Ces incertitudes justifient que le législateur souhaite être associé à la détermination de la date de l'extinction du MPEG-2 afin d'examiner en temps utile si l'objectif d'avril 2015 est véritablement réaliste ou s'il convient de décaler cette transition, par exemple, au mois de septembre 2016. Dans cette perspective, votre commission a confié à la commission de modernisation de la diffusion de l'audiovisuel le soin de donner « son avis sur la date choisie pour procéder à tout changement de standard de diffusion des services nationaux de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique » . Afin de ne pas ralentir le processus, elle doit donner cet accord dans le délai d'un mois après sa saisine par le Gouvernement. Dans l'esprit de votre rapporteure qui est à l'origine de cet amendement COM-1, il reviendrait au Gouvernement de saisir la CMDA au second semestre 2015 afin de faire un point d'étape sur l'avancée de la mise en oeuvre des dispositions préparatoires à l'arrêt du MPEG-2 en avril 2015 et si les conditions ne semblent pas réunies, pour assurer le succès de l'opération d'acter son report plus tard dans l'année.

La commission a adopté l'amendement COM-1.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (art. 25 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Régime des recompositions de multiplex

Le présent article modifie l'article 25 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin d'élargir la compétence du CSA en matière de recomposition des multiplexes.

I. Le droit en vigueur

La rédaction en vigueur du dixième alinéa de l'article 25 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, issue de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, visait à permettre au CSA de recomposer les multiplexes afin de favoriser le développement de la TNT et le passage en numérique des télévisions locales analogiques.

Elle prévoit ainsi que le CSA peut « en vue de favoriser le développement rapide de la télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique ou de favoriser le passage en mode numérique des services de télévision à vocation locale diffusés en mode analogique, modifier les autorisations et les assignations délivrées en application des articles 30-1 et 30-2 en vue de regrouper sur une ou plusieurs ressources radioélectriques des éditeurs de services ne faisant pas appel à une rémunération des usagers » .

Si cette faculté a été utilisée à plusieurs reprises par le CSA pour recomposer les multiplexes, les deux motifs justifiant ces recompositions ne correspondent plus à la situation actuelle : les modifications s'imposent désormais au nom de la modernisation de la plateforme TNT. Une modification législative est donc nécessaire afin notamment de permettre le passage au MPEG-4 et la réduction concomitante du nombre des multiplexes.

II. Le texte de la proposition de loi

Le texte de la proposition de loi prévoit une nouvelle rédaction du dixième alinéa de l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986 qui remplace les deux motifs relatifs à la fin de la diffusion analogique et au passage à la télévision numérique par deux nouveaux motifs ayant trait à la gestion optimale des fréquences et à la nécessité de favoriser la modernisation de la diffusion au travers de la TNT. La rédaction proposée ne se limite pas à rendre possible la recomposition des chaînes de la TNT sur six multiplexes au lieu de huit lors de la généralisation du MPEG-4. Elle donne une compétence permanente au CSA pour recomposer les multiplexes afin de permettre la modernisation de la diffusion audiovisuelle.

La recomposition des multiplexes par le CSA

La composition de chaque multiplexe est établie par le CSA, en lien avec les éditeurs. Les chaînes sont réparties entre les différents multiplexes en fonction des critères suivants :

- la ressource disponible sur chaque multiplexe est de 1 000 millièmes ;

- chaque chaîne reçoit un nombre de millièmes en fonction de sa norme de codage (MPEG-2/MPEG-4) et de son standard de diffusion (SD, HD)

- une chaîne MPEG-4 en SD occupe 95 millièmes d'un multiplexe contre 325 millièmes pour une chaîne MPEG-4 en HD.

Le MPEG-4 étant moins exigeant en débit que le MPEG-2, l'arrêt du MPEG-2 va libérer des ressources sur les 8 multiplexes existants. Par ailleurs, les progrès réalisés par les équipements de codage vidéo permettront à une chaîne HD en MPEG-4 d'utiliser moins de millièmes qu'auparavant (195 millièmes au lieu de 325).

L'application de l'arrêt du MPEG-2 et de l'optimisation du codage MPEG-4 sur les chaînes réparties sur les 8 multiplexes actuels créera des espaces libres dans chaque multiplexe. Une recomposition des chaînes au sein des multiplexes permettra :

- de vider la totalité de 2 multiplexes, condition indispensable à la libération de la bande 700 MHz. Les chaînes présentes sur ces 2 multiplexes choisis par le CSA (R5 et R8) seront déplacées dans les 6 multiplexes restants ;

- puis, en fonction du résultat de l'appel à candidature lancé par le CSA le 27 mai dernier, d'optimiser l'occupation des 6 multiplexes restants afin de permettre le passage en HD des chaînes qui le souhaitent ou la diffusion de nouveaux services sur les espaces disponibles.

Ces mêmes dispositions pourront par la suite, le cas échéant, être utilisées pour la poursuite de la modernisation de la TNT. À titre d'exemple, l'introduction du DVB-T2/HEVC dans les prochaines années impliquera de la même manière une modification de l'affectation de la ressource par catégorie de services et, conséquemment, une réorganisation des multiplexes dans un souci de gestion optimale du spectre.

Plus précisément, l'article 3 de la proposition de loi prévoit que le CSA « peut également, en vue d'assurer la gestion optimale des fréquences radioélectriques ou de favoriser la modernisation de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre, modifier les autorisations et les assignations délivrées en application des articles 29-1, 30-1 et 30-2 pour organiser le regroupement des éditeurs de services sur une ou plusieurs ressources radioélectriques » .

L'article 30-1 est relatif aux services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique. L'article 30-2 fait référence aux services de télévision mobile personnelle et l'article 29-1 aux services de radio par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

La proposition de loi prévoit également de revenir sur la limitation de la faculté de réorganisation du CSA aux seuls multiplexes des chaînes en clair en supprimant la référence aux éditeurs « ne faisant pas appel à une rémunération des usagers » .

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a souhaité, sur proposition de MM. Franck Riester et Christiant Kert, exclure la RNT du champ d'application de cet article. Selon son rapporteur M. Patrick Bloche « dans la mesure où le CSA vient de lancer des consultations publiques pour un déploiement sur vingt nouvelles zones après son lancement à Paris, Marseille et Nice en juin 2014, la modification du cadre juridique n'apparaît pas souhaitable, qui plus est dans un texte dont l'unique objet est de moderniser la plateforme TNT, comme l'indique son titre » .

L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la rédaction proposée par sa commission des affaires culturelles.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteure s'est interrogée sur le fait de savoir si l'exclusion de la RNT du dispositif était de nature à créer une difficulté pour le CSA, responsable de la gestion de l'organisation des multiplexes tant pour la télévision que pour la radio. Auditionné par votre rapporteure le 30 juin 2015, le président du CSA, M. Olivier Schrameck, a observé que les procédures engagées par le CSA concernant la RNT supposaient que le Conseil dispose de la capacité à recomposer les multiplexes dédiés à la radio pour éviter en particulier que certains ne comportent des « trous ».

Votre rapporteure considère que l'argument invoqué lors des débats à l'Assemblée nationale selon lequel la proposition étant consacrée à la TNT, ne devait pas comporter d'autres dispositions, relatives, notamment, à la RNT, ne pouvait être recevable que pour autant qu'il n'emportait pas pour conséquence d'affaiblir les pouvoirs du régulateur au moment même où celui-ci engage des procédures concernant le développement de cette technologie. Soucieuse également de ne pas multiplier les amendements ne concernant pas la TNT, votre rapporteure se réserve la possibilité de reconsidérer ce sujet d'ici l'examen de la proposition de loi en séance plénière si la difficulté invoquée par le CSA se révélait de nature à entraver la mission qui lui a été confiée par le législateur.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (art. 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Possibilité pour le CSA de lancer des appels à candidatures pour tout standard de diffusion innovant de la TNT

Le présent article a pour objet de permettre au CSA de lancer des appels à candidatures pour tout standard de diffusion innovant de la TNT et de supprimer l'obligation de double diffusion en formats SD et HD qui était imposée aux chaînes faisant l'objet d'une diffusion SD avant 2007.

I. Le droit en vigueur

L'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 fixe le régime d'autorisation des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique en prévoyant un principe d'autorisation par le CSA des éditeurs de services à l'issue d'une sélection des candidats ayant répondu à un appel à candidatures.

Le CSA agit en plusieurs étapes :

- fixation des catégories de services autorisées à présenter leur candidature ;

- lancement d'un appel à candidatures ;

- établissement de la liste des candidatures recevables ;

- audition des candidats ;

- délivrance des autorisations en tenant compte des impératifs de pluralisme et de diversité, d'intérêt pour le public, de viabilité économique et d'expérience du candidat.

L'article 30-1 prévoit également que la planification des fréquences opérée par le CSA « doit tendre, dans la limite des contraintes techniques et économiques, à la prise en compte des différents modes de réception de la télévision numérique terrestre, et notamment à favoriser le développement de la télévision mobile personnelle, mode de diffusion des services de télévision destinés à être reçus en mobilité par voie hertzienne utilisant des ressources radioélectriques principalement dédiées à cet effet et de la télévision en haute définition » .

Le lancement de la télévision mobile personnelle (TMP), qui devait s'opérer au travers de la norme DVB-H, en application de la loi du 5 mars 2007, a été plusieurs fois retardé depuis 2008 du fait, d'une part, de l'impossibilité pour ses promoteurs d'établir un modèle économique et, d'autre part, de la concurrence de la réception de la télévision sur les réseaux 3G puis 4G. En Europe, les Pays-Bas, l'Autriche, l'Italie et la Suisse ont fermé leur réseau dédié à la TMP en 2010 de même que les États-Unis. Tout laisse à penser que la TMP ne sera en réalité jamais développée, ce qui pose la question de l'avenir des dispositions qui lui sont consacrées dans la loi du 30 septembre 1986.

Le développement de la télévision en haute définition a connu un autre sort que celui de la TMP dans les appels à candidatures du CSA qui se poursuivent jusqu'à aujourd'hui comme en témoigne l'appel à candidatures lancé le 27 mai 2015. Une modification de ces dispositions apparaît néanmoins nécessaire afin de tenir compte des nouveaux formats de diffusion comme la ultra haute définition (UHD) ou l'image en trois dimensions (3D). Par ailleurs, plusieurs dispositions de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 résultant de la loi du 5 mars 2007 imposent aux services qui faisaient l'objet d'une définition standard (SD) de maintenir cette définition en dépit d'un passage en haute définition afin de permettre aux foyers dépourvus d'un adaptateur MPEG-4 de continuer à recevoir les services diffusés en MPEG-2.

II. Le texte de la proposition de loi

a. Référence aux standards de diffusion innovants au lieu de la télévision en haute définition

Le texte de la proposition de loi ne remet pas en cause les dispositions inappliquées du premier alinéa du I de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatives à la télévision mobile personnelle. Il se limite à modifier les derniers mots de cet alinéa afin de remplacer la référence à la haute définition par une référence plus générale aux « différents standards de diffusion innovants de la télévision » .

Dans le troisième alinéa de ce paragraphe, alors que le texte initial prévoyait que « les services de télévision en haute définition et les services de télévision mobile personnelle constituent des catégories de service » , la rédaction de la proposition de loi prévoit que « chaque standard de télévision constitue une catégorie de services » .

La fin du premier alinéa du V de l'article 30-1 qui prévoit que les autorisations accordées doivent préciser si le service est diffusé en définition standard ou en haute définition est également modifiée, de telle sorte que l'autorisation devra à l'avenir préciser « le standard de diffusion du service » .

Enfin, alors que le deuxième alinéa du V considérait que le service diffusé en définition SD ou HD était regardé comme un service unique, la rédaction de la proposition de loi prévoit que tout service diffusé selon « des standards de diffusion de diffusion différents » sera regardé comme un service unique.

Ces modifications doivent permettre au CSA de tenir compte des évolutions technologiques sans avoir à attendre une nouvelle modification législative. Il devient ainsi compétent pour opérer le choix des standards de diffusion et définir les catégories de services.

b. Fin de l'obligation de double diffusion SD/HD

L'arrêt du MPEG-2 et la généralisation du MPEG-4 auront pour conséquence la fin de l'obligation de la double diffusion SD/HD, aujourd'hui source importante de coûts pour les éditeurs de programmes, qui étaient en attente de cette simplification. Le 3° du présent article supprime ainsi les neuvième et dixième alinéas du II de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 qui faisaient obligation aux services en clair autorisés avant 2007 en MPEG-2 en définition standard de poursuivre leur diffusion dans ce format simultanément à la diffusion en haute définition.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le III de l'article 30-1 précité détermine les conditions dans lesquelles le CSA autorise les services de la TNT à utiliser les fréquences du domaine public hertzien. Les deux premiers alinéas prévoient en particulier qu'il « accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires et des critères mentionnés aux articles 29 et 30 ainsi que des engagements du candidat en matière de couverture du territoire, de production et de diffusion d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes. Il tient également compte de la cohérence des propositions formulées par les candidats en matière de regroupement technique et commercial avec d'autres services et en matière de choix des distributeurs de services, ainsi que de la nécessité d'offrir des services répondant aux attentes d'un large public et de nature à encourager un développement rapide de la télévision numérique de terre » .

Le troisième alinéa du III prévoit quant à lui que : « Dans la mesure de leur viabilité économique et financière, notamment au regard de la ressource publicitaire, (le CSA) favorise les services ne faisant pas appel à une rémunération de la part des usagers et contribuant à renforcer la diversité des opérateurs ainsi que le pluralisme de l'information, tous médias confondus » .

Le rapporteur et président de la commission des affaires culturelles, M. Patrick Bloche, a estimé que « le CSA a interprété cette disposition comme l'obligeant à favoriser de « nouveaux entrants », y compris des acteurs ne présentant pas de manière évidente les conditions requises de viabilité économique et financière et ayant pour seul objectif de procéder, dans des délais rapides, à la revente de leur chaîne pour des montants très importants fondés sur la seule valeur de l'autorisation d'utilisation d'une ressource publique rare accordée par le CSA » ^{18 ( * )} . Ce faisant, il laisse entendre que cette « prime » aux nouveaux entrants pourrait être à l'origine de l'octroi d'une autorisation d'émettre à la chaîne Numéro 23 dont les conditions de rachat par le groupe NextradioTV font l'objet d'un débat depuis son annonce au mois d'avril dernier.

Afin d'éviter que de telles circonstances ne se reproduisent, la commission des affaires culturelles a adopté un amendement « visant à repréciser l'intention initiale du législateur qui est de favoriser la diversité des opérateurs sans que cela ne justifie l'attribution d'autorisations à des éditeurs sans réelle volonté de développer de véritables projets en TNT » ^{19 ( * )} .

La nouvelle rédaction adoptée par la commission des affaires culturelles ne fait plus référence à la nécessité de « renforcer la diversité des opérateurs » mais seulement à celle de favoriser les services « contribuant à la diversité des opérateurs » , ce qui a pour effet de supprimer la « prime » aux nouveaux entrants. Par ailleurs, la rédaction adoptée par la commission maintient dans la loi la mission confiée au CSA de « renforcer » le pluralisme de l'information.

Lors du débat en séance publique, les députés ont complété le dispositif élaboré en commission concernant la diversité des opérateurs en adoptant plusieurs amendements identiques déposés à l'initiative de M. Patrick Bloche, rapporteur, Mme Martine Martinel et M. Franck Riester visant à modifier l'article 30-1 afin de prévoir, selon la ministre de la culture et de la communication, Mme Fleur Pellerin, que « le CSA devra à l'avenir veiller à la « diversité » des opérateurs de la TNT et non à leur « diversification », ce critère de sélection étant maintenu pour le secteur radiophonique » ^{20 ( * )} . Les amendements modifient ainsi le première phrase du deuxième alinéa du III de l'article 30-1 afin de prévoir que le CSA apprécie l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires « que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversité des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence » .

L'Assemblée nationale a adopté l'article 4 ainsi modifié.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions de cet article ayant pour objet de permettre au CSA de lancer des appels à candidatures pour tout standard de diffusion innovant de la TNT et de supprimer l'obligation de double diffusion en formats SD et HD qui était imposée aux chaînes faisant l'objet d'une diffusion SD avant 2007.

S'agissant de la « prime » aux nouveaux entrants, votre rapporteure ne peut que partager le souci des députés de ne pas favoriser des projets qui ne présentent pas toutes les garanties de sérieux et de pérennité tant sur le plan industriel qu'éditorial. C'est d'ailleurs à son initiative qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, le Sénat a décidé du quadruplement de la taxe prévue par l'article 1019 du code général des impôts lors de la vente d'une chaîne de la TNT au cours des cinq premières années de son autorisation.

Il s'est également interrogé sur la portée de la mention relative au renforcement du pluralisme de l'information. Sur ce point, le ministère de la culture et de la communication ^{21 ( * )} estime que cette nouvelle rédaction ne change en rien le droit applicable puisque la nécessité de renforcer le pluralisme était déjà présente dans le droit en vigueur. Le CSA s'interroge pour sa part sur le fait de savoir si la seule mention du renforcement du pluralisme de l'information doit être interprétée comme une volonté du législateur de favoriser l'accroissement du nombre des chaînes d'information sur la TNT. Cette réflexion peut être rapprochée du débat en cours concernant plusieurs projets d'évolution des modalités de diffusion de chaînes existantes (LCI, France 24) ou même le projet de création d'une nouvelle chaîne d'information de France Télévisions.

Pour sa part, votre rapporteure ne peut que partager l'interprétation faite de la disposition par le rapporteur de l'Assemblée nationale et le Gouvernement. La rédaction retenue par la proposition de loi doit être comprise comme permettant au CSA de ne pas systématiquement privilégier les « nouveaux entrants » mais de veiller à ce que les formats des éditeurs soient bien distincts de sorte que si les chaînes appartiennent à des groupes audiovisuels moins nombreux, l'offre de programmes soit nettement distincte entre les différents éditeurs. Une précision d'ordre rédactionnel pourrait au besoin être envisagée lors du débat en séance plénière.

Votre rapporteure regrette que ni les auteurs de la proposition de loi, ni le Gouvernement n'aient pris l'initiative de supprimer les dispositions relatives à la télévision mobile personnelle de la loi du 30 septembre 1986 et tout particulièrement de l'article 30-1 au risque d'en rendre la lecture compliquée. Le maintien de ces dispositions qui ne sont pas appliquées est en effet de nature à affaiblir la portée de la loi puisque certains acteurs pourraient être amenés à considérer que d'autres dispositions de la loi de 1986 pourraient également connaître le même sort. Les échanges menés avec les services du ministère de la culture et de la communication ont certes permis d'établir que ce souci était partagé et que c'était la complexité et l'étendue du toilettage à réaliser ^{22 ( * )} qui expliquaient les réserves à le mettre en oeuvre. Il souhaite néanmoins que cette perspective ne soit pas perdue de vue afin de veiller à la parfaite efficacité et intelligibilité de la loi.

Sous ces réserves, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (art. 30-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Conditions de retrait des autorisations accordées aux opérateurs de multiplexes

Le présent article a pour objet d'élargir les possibilités de retrait par le CSA des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique délivrées aux opérateurs de multiplexes.

I. Le droit en vigueur

Chaque fréquence permet de diffuser plusieurs services de télévision ou de radio numériques qui sont regroupés pour ce faire en « multiplexe » dans des conditions déterminées par les articles 29-1, 30-1 et 30-2 de la loi du 30 septembre 1986.

Le droit en vigueur prévoit une phase d'appel aux candidatures des éditeurs de services de TNT (art. 30-1) ou de RNT (art. 29-1) qu'organise le CSA afin de leur accorder un droit d'usage de la ressource radioélectrique. Il prévoit ensuite que les éditeurs de services retenus doivent proposer conjointement au CSA une société distincte chargée d'assurer la diffusion de leurs programmes (art. 30-2) sur une même fréquence. C'est cette société, dénommée « opérateur de multiplexe », qui se voit assigner la ressource radioélectrique nécessaire par le CSA.

Le deuxième alinéa du paragraphe V de l'article 30-2 prévoit que : « L'autorisation peut être retirée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en cas de modification substantielle des conditions aux termes desquelles elle avait été délivrée, et notamment à la demande conjointe des titulaires des autorisations délivrées en application du II de l'article 29-1 et de l'article 30-1 » . La rédaction en vigueur n'ouvre pas au CSA la possibilité de retirer l'autorisation en dehors des deux cas mentionnés qui concernent des modifications substantielles de l'autorisation ou une demande conjointe des éditeurs de services de télévision.

II. Le texte de la proposition de loi

La libération de la bande 700 MHz ayant pour conséquence de réduire le nombre de fréquences attribuées à l'audiovisuel et donc le nombre de multiplexes, le présent article vise à élargir les possibilités pour le CSA d'abroger les autorisations en cours.

Alors que l'article 3 de la présente proposition de loi élargit la compétence du CSA en matière de recomposition de multiplexes, le présent article introduit un nouvel alinéa après le troisième alinéa du V de l'article 30-2 de la même loi qui prévoit que « lorsque, à la suite des regroupements prévus à l'article 25, le distributeur n'a plus à assurer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion auprès du public de services de télévision, l'autorisation est abrogée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ».

Cette disposition doit permettre d'arrêter la diffusion des multiplexes R5 et R8 de la TNT prévue dans le cadre du transfert de la bande 700 MHz. Elle ne prévoit pas cependant de précisions concernant les risques indemnitaires liés à la rupture anticipée des contrats de diffusion occasionnée par la décision prise par la puissance publique de transférer la bande 700 MHz. Or cette question constitue un aspect essentiel du processus tant pour les sociétés de diffusion que pour les éditeurs de programmes et conditionne pour partie son succès compte tenu de la fragilité d'au moins deux des trois sociétés de diffusion.

III. La position de votre commission

Le 20 juin 2015, votre rapporteure a organisé une table ronde avec des représentants des diffuseurs (TDF, Towercast et Itas-Tim) et des éditeurs de programmes (France Télévisions, TF1, M6, Canal+, NRJ Groupe) afin notamment d'examiner les conséquences du calendrier de la cession de la bande 700 MHz sur les différents acteurs compte tenu, en particulier, de la réorganisation induite des multiplexes.

La remise en cause des autorisations pour les multiplexes existants est susceptible de créer quatre types de préjudice aux sociétés de diffusion :

- une perte immédiate sur les gains attendus. Cette perte est estimée à 25 % de son chiffre d'affaires par la société Towercast ;

- une perte sur la rentabilité des investissements réalisés. Une part importe des investissements a été réalisée en 2011 et 2012 à l'occasion du lancement des nouveaux multiplexes et n'a pas encore été rentabilisée ;

- la diminution du nombre de multiplexes réduit structurellement le marché pour l'avenir et donc les capacités de développement des sociétés de diffusion ;

- la rupture des contrats avec les éditeurs ouvrira droit à des pénalités importantes qui vont, par ailleurs, porter dommage aux relations entre les éditeurs et les diffuseurs.

Compte tenu de l'ampleur des préjudices financiers attendus et de l'absence de mise en place d'un mécanisme d'indemnisation par la puissance publique, certains diffuseurs estiment qu'ils ne seront pas en mesure de faire face aux charges engendrées par l'arrêt du MPEG-2 et d'accompagner le processus de réorganisation des multiplexes. Dans le scénario le plus défavorable, une faillite d'au moins une des sociétés de diffusion ne saurait être exclue ce qui aurait pour effet de concentrer le marché de la diffusion.

À l'occasion de l'examen de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a exprimé son souhait de s'en remettre au jeu normal de la responsabilité du fait des lois. La ministre de la culture et de la communication a cependant annoncé que le Gouvernement avait « décidé de lancer une mission d'expertise, destinée à évaluer le plus précisément possible l'impact économique et financier de l'arrêt du MPEG-2 et de la suppression de ces deux multiplexes sur les acteurs de la diffusion. Les conclusions de cette mission fourniront une base solide de diagnostic » ^{23 ( * )} . Auditionné par votre rapporteure le 30 juin 2015, le cabinet de la ministre de la culture et de la communication a indiqué que la mission d'expertise confiée à l'Inspection générale des finances devait donner lieu à un rapport remis au Gouvernement dans un mois, c'est-à-dire à la fin du mois de juillet. Ce rapport devra en particulier établir la réalité et l'étendue du préjudice subi par les acteurs économiques, en particulier les diffuseurs, sur la base d'une analyse des dispositions contractuelles qui les lient aux éditeurs de programme.

Votre rapporteure estime que l'État ne peut se désintéresser des conséquences de ses choix dès lors que ceux-ci ont pour effet de bouleverser un secteur d'activité et de mettre en cause la pérennité même de certaines entreprises. Il revient à la puissance publique soit de choisir un calendrier compatible avec les contrats en cours, ce qui pourrait revenir à prévoir l'extinction du MPEG-2 en septembre 2017 soit à instaurer un mécanisme d'indemnisation des diffuseurs.

Votre rapporteure considère qu'il reviendra au Gouvernement, sur la base du rapport à l'IGF, de déterminer les modalités et le montant des indemnités qui devront être accordées aux sociétés de diffusion afin de compenser le préjudice créé par la décision prise par l'État d'engager le transfert par anticipation de la bande des 700 MHz au secteur des télécommunications. C'est le sens des deux amendements que votre rapporteure a déposé par ailleurs pour compléter cette proposition de loi afin de prévoir l'indemnisation du préjudice subi par les éditeurs de programmes d'une part et par les diffuseurs d'autre part.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis (nouveau) (art. 30-2-1 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986) - Indemnisation du préjudice des éditeurs de programmes suite à la réorganisation des multiplex

La réorganisation des multiplexes rendue nécessaire par le passage à la norme MPEG-4 et la généralisation de la haute définition aura pour conséquence de remettre en cause certains contrats de diffusion qui lient les diffuseurs aux éditeurs de programmes ainsi que cela a été exposé dans l'examen du précédent article. Ces ruptures anticipées de contrats risquent de créer un préjudice financier substantiel à la charge principalement des diffuseurs qui ont évalué son montant total à une centaine de millions d'euros. Les éditeurs de programmes, pour leur part, estiment que cette rupture anticipée des contrats pourrait les amener à devoir payer d'importantes indemnités aux diffuseurs.

Le Gouvernement a demandé à l'IGF de réaliser au mois de juillet une expertise pour établir la réalité et l'étendue du préjudice des différents opérateurs. On ne peut que se féliciter de cette initiative qui devrait permettre de clarifier la situation, toutefois il convient de déplorer son caractère tardif qui prive le débat parlementaire d'éléments chiffrés qui auraient permis de conduire des échanges sur la base d'analyses incontestées.

Si le montant total des indemnités a vocation à être inscrit en loi de finances ou loi de finances rectificative, il apparaît à votre commission nécessaire de prévoir dès maintenant le principe même de cette indemnisation afin de rassurer les acteurs . C'est le sens de l'amendement COM-2 adopté à l'initiative de votre rapporteure. L'article additionnel qu'elle a adopté prévoit de faire supporter le coût de cette indemnisation aux opérateurs de communications électroniques qui bénéficient de l'usage des fréquences de la bande des 700 MHz. Un décret en Conseil d'État viendra préciser les modalités de calcul de ce coût et les modalités d'indemnisation des opérateurs de diffusion.

En application d'un nouvel article 30-2-1 à la loi du 30 septembre 1986 prévoyant que les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences dans la bande de fréquences 694-790 mégahertz pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau radioélectrique mobile ouvert au public supportent le coût de l'indemnisation due aux éditeurs de service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre titulaire d'autorisation en conséquence de l'interruption de la réception gratuite de leur service consécutive à la modification des spécifications techniques des signaux émis pour la fourniture de ce service décidée en application de l'article 12. Un décret en Conseil d'État précise les éléments pris en compte pour le calcul de ce coût ainsi que les modalités d'indemnisation des éditeurs de service concernés par cette interruption.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Article 6 (art. 30-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Conditions de retrait des autorisations accordées aux collectivités territoriales, propriétaires de constructions, syndicats de copropriétaires et constructeurs

Le présent article a pour objet d'élargir les possibilités de retrait par le CSA des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique délivrées aux collectivités territoriales, propriétaires de constructions, syndicats de copropriétaires et constructeurs en application de l'article 30-3 de la loi du 30 septembre 1986.

I. Le droit en vigueur

L'article 30-3 de la loi du 30 septembre 1986, issu de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, visait à répondre aux demandes de certaines collectivités territoriales qui souhaitaient pouvoir installer elles-mêmes des émetteurs terrestres afin de compléter la couverture de la TNT. Il permet ainsi au CSA d'assigner à ces collectivités la ressource radioélectrique correspondante dans les zones non couvertes par la TNT.

La loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique a complété la rédaction de l'article 30-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de permettre que la ressource radioélectrique puisse être également attribuée aux propriétaires de constructions, syndicats de copropriétaires ou aux constructeurs qui, selon les termes de l'article L. 112-12 du code de la construction et de l'habitation sont obligés, sous le contrôle du CSA, d'installer un dispositif de réception lorsque la construction dont ils sont à l'origine perturbe la réception de la radio ou de la télévision dans le voisinage.

Le nombre des émetteurs TNT qui relèvent du dispositif prévu à l'article 30-3 s'élève à environ 320, ils sont principalement opérés par les collectivités territoriales.

En l'état actuel du droit, les conditions de retrait des autorisations sont strictement limitées puisque le quatrième alinéa de cet article prévoit que « l'autorisation peut être refusée ou, le cas échéant, modifiée ou retirée lorsque la ressource radioélectrique demandée ou assignée provoque des interférences avec d'autres usages de ce type de ressource légalement autorisés » .

II. Le texte de la proposition de loi

La proposition de loi a prévu, en son article 3, de modifier l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'élargir les conditions de recomposition des multiplexes de la plateforme hertzienne pour permettre au CSA d'organiser le repli de la télévision hertzienne sur un nombre plus réduit de fréquences.

Par cohérence, le présent article prévoit d'ajouter un alinéa après le cinquième alinéa de l'article 30-3 afin de préciser que « Lorsque, à la suite des regroupements prévus à l'article 25, le distributeur n'a plus à assurer la diffusion de programmes des éditeurs visés au I de l'article 30-2, son autorisation est abrogée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel » .

L'ajout de ces dispositions doit permettre d'abroger les autorisations relatives aux multiplexes R5 et R8 sur les émetteurs dits « 30-3 ». Compte tenu de leur caractère pérenne, ces dispositions permettront à l'avenir au CSA de poursuivre la modernisation de la TNT et de faciliter l'introduction de nouvelles normes au besoin en procédant de nouvelles recompositions de multiplexes.

La commission des affaires culturelles puis l'Assemblée nationale ont adopté cet article 6 sans modification.

Votre commission considère que cet article constitue une mesure de cohérence avec les dispositions prévues à l'article 5 qui prévoient d'élargir les possibilités de retrait par le CSA des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique délivrées aux opérateurs de multiplexes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (art. 96, 96-2, 97, 97-1 et 98 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Abrogation de dispositions obsolètes

I. Le texte de la proposition de loi

Le présent article prévoit d'abroger les articles 96, 96-2, 97, 97-1 et 98 de la loi du 30 septembre 1986 qui ont été introduits par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur afin d'accompagner l'extinction de la diffusion analogique par voie hertzienne terrestre. Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, Ces dispositions sont aujourd'hui devenues sans objet et n'ont donc plus vocation par conséquent à figurer dans la loi.

La commission des affaires culturelles puis l'Assemblée nationale ont adopté cet article sans modification.

II. La position de votre commission

Ces cinq articles, issus de la loi du 5 mars 2007, avaient pour objectif d'accompagner l'extinction de la diffusion analogique par voie hertzienne terrestre. Leur objet originel n'est donc effectivement plus d'actualité.

Toutefois, la suppression de deux de ces articles pose question .

L'article 96-2 prévoit, dans son premier alinéa, que « les éditeurs de services nationaux de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique assurent la diffusion de leurs services par voie hertzienne terrestre en mode numérique auprès de 95 % de la population française selon des modalités et un calendrier établis par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (...) » . Cette disposition n'aura plus d'effet après la généralisation de la HD en 2016 puisque les obligations relatives à la couverture résultent, pour les chaînes HD (historiques ou nouvelles), non pas de cette disposition législative, mais des termes des appels à candidatures, ensuite retranscrits dans les conventions des chaînes.

Néanmoins, les obligations figurant dans les conventions correspondent, en pratique, aux mêmes exigences que celles qui résultent des dispositions de l'article 96-2 (95% de couverture et un minimum par département).

Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article 97 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a compétence pour assurer une couverture minimale de la population de chaque département par voie hertzienne terrestre en mode numérique » .

Le fait de renoncer à attribuer à ces dispositions un caractère législatif pour leur préférer la voie conventionnelle pourrait conduire certaines chaînes de télévision à remettre en cause auprès du CSA les objectifs conventionnels de couverture de la population par la TNT. Sauf à prévoir de nouvelles dispositions législatives qui permettraient de pérenniser ces dispositions, il apparaît plus prudent de maintenir les dispositions en vigueur qui sont utiles pour rappeler la mission du CSA concernant la couverture de la population par la TNT. Tel est l'objet de l'amendement COM-3, adopté par votre commission.

À noter, par ailleurs, que la suppression des articles 96-2 et 97 aurait dû logiquement s'accompagner de la modification de la première phrase du dernier alinéa de l'article 30-3 qui prévoit que « le Gouvernement conduit, avant le 30 septembre 2009, une étude sur les modalités de réception de la télévision dans les zones non couvertes par la télévision numérique terrestre en vertu des articles 96-2 ou 97 » .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (Chap. II du titre VIII de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Coordination

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles a adopté un amendement de coordination qui vise à regrouper au sein d'un chapitre nouveau intitulé « Aide et information au téléspectateur » le dispositif d'accompagnement des téléspectateurs prévu aux articles 99 à 101 de la loi du 30 septembre 1986.

Alors que le chapitre II du titre VIII de la loi du 30 septembre 1986 s'intitule actuellement « Extinction de la diffusion hertzienne terrestre analogique », la commission a souhaité le renommer « Aide et information au téléspectateur ».

L'Assemblée nationale a adopté cet amendement sans modification.

II. La position de votre commission

Votre commission considère que la nouvelle dénomination de ce chapitre correspond effectivement davantage à son objet compte tenu en particulier des dispositions prévues par l'article 7 ter .

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 7 ter (art. 99 à 101 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Aide et information au téléspectateur

Cet article vise à proposer une nouvelle rédaction des articles 99 à 101 de la loi du 30 septembre 1986 destinés à accompagner l'extinction de la diffusion hertzienne terrestre en mode analogique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction des articles 99 à 101 de la loi du 30 septembre 1986 afin de mettre en place un dispositif pérenne d'accompagnement des téléspectateurs d'une part lorsqu'intervient un changement de norme de diffusion en application de l'article 12 de la loi du 30 septembre 1986 et, d'autre part, à l'occasion des opérations de réaménagement de fréquences en application de l'article 21 de la même loi.

Le choix d'inscrire dans la loi des dispositions pérennes qui permettent d'accompagner le transfert de la bande 700 MHz sans viser précisément cette opération permettrait également, à l'avenir, de gérer une nouvelle modification des normes techniques ou un nouveau transfert de fréquences aux opérateurs de télécommunications concernant par exemple la bande de fréquences des 600 MHz.

a. L'aide à l'équipement

La nouvelle rédaction proposée par les deuxième à sixièmes alinéas du présent article pour l'article 99 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que « une aide à l'équipement est attribuée aux foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie hertzienne terrestre afin de contribuer à la continuité de la réception gratuite de ces services lorsque celle-ci est affectée par une modification des spécifications techniques de leurs signaux ^{24 ( * )} en application de l'article 12 » .

A l'occasion de la généralisation du MPEG-4, l'aide à l'équipement doit permettre aux foyers dépendant exclusivement de la TNT pour la réception du signal de télévision et non encore équipés de faire l'acquisition d'un adaptateur compatible avec la norme de compression MPEG-4. Le montant de l'aide devrait être d'environ 25 euros et réservée aux foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public (CAP).

Le Gouvernement estime que 250 000 foyers sont susceptibles de pouvoir bénéficier de cette aide pour un coût budgétaire de 2,4 millions d'euros.

b. L'aide à la réception

La rédaction proposée par le troisième alinéa du présent article pour le deuxième alinéa de l'article 99 prévoit que : « lorsque le Conseil supérieur de l'audiovisuel procède à un réaménagement de fréquences pour tenir compte d'une réaffectation des fréquences en application de l'article 21, une aide est également attribuée, sans condition de ressources, aux foyers dont le local d'habitation se situe dans une zone géographique dans laquelle la continuité de la réception des services de télévision en clair ne peut être assurée par voie hertzienne terrestre sans une intervention sur le dispositif de réception ou la modification du mode de réception, dans des cas définis par décret. En habitat collectif, cette aide est attribuée au représentant légal d'un immeuble collectif, d'une copropriété ou d'un ensemble locatif » .

Ces aides à la réception, versées sans condition de ressources doivent permettre d'assurer la continuité de la réception de la télévision à l'occasion des réaménagements de fréquences prévus en 2016 en Île-de-France et entre fin 2017 et mi-2019 sur le reste du territoire.

Ces aides seront de deux types :

- une aide à la réorientation de l'antenne ou « aide à l'antenne » d'un montant maximal de 120 euros par foyer, à laquelle 450 000 foyers seraient éligibles ;

- une aide au passage à un mode de réception alternatif ou « aide à la réception » d'un montant maximal de 250 euros par foyer, à laquelle 190 000 foyers seraient éligibles.

Le Gouvernement a prévu un budget global d'environ 48 millions d'euros pour ces deux aides sur la période 2016-2019. Les modalités d'application de ces aides seraient fixées par décret dans le respect du principe de neutralité technologique, conformément aux recommandations de la Commission européenne qui prévoient que l'aide ne doit pas favoriser un support de réception plutôt qu'un autre.

La gestion des aides incombera à l'Agence nationale des fréquences (ANFR) qui jouera le rôle de « guichet unique » et qui a déjà l'expérience de ce type de mission.

c. L'assistance technique en faveur des personnes âgées ou handicapées

La rédaction proposée par les septième et huitième alinéas du présent article pour l'article 100 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit qu' « une assistance technique destinée à contribuer à la continuité de la réception effective des services de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre, lorsque celle-ci est affectée par une modification des spécifications techniques de leurs signaux en application de l'article 12, est assurée au bénéfice de catégories de personnes en fonction de leur âge ou de leur taux d'incapacité permanente et pour leur résidence principale » . Les modalités d'application de cet article seront fixées par décret.

Un budget de 6,5 millions d'euros a été prévu pour financer cette assistance technique.

d. Les aides applicables en outre-mer

Les modalités d'aides applicables en outre-mer sont prévues par la rédaction proposée par les quatrième et cinquième alinéas du présent article pour les troisième et quatrième alinéas de l'article 99 de la loi du 30 septembre 1986.

La contribution à l'audiovisuel public n'étant pas applicable dans les collectivités d'outre-mer, la proposition de loi prend le soin de préciser que la notion de dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public n'est pas prise en compte pour l'application de l'aide à l'équipement aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. L'article 102 de la loi du 30 septembre 1986 avait déjà institué une aide à l'équipement à l'occasion de l'extinction de la diffusion analogique.

La proposition de loi prévoit par ailleurs que les aides à l'équipement peuvent également être attribuées dans les départements d'outre-mer, sous conditions de ressources, aux foyers qui ne bénéficient pas du dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public. Cette disposition doit permettre d'appliquer un dispositif d'aide plus large dans les départements d'outre-mer à l'image de ce qui avait été prévu par l'article 102 de la loi du 30 septembre 1986 afin de pouvoir aider les personnes non dégrevées de contribution à l'audiovisuel public en tenant compte de leurs revenus. Un tel dispositif avait déjà été mis en oeuvre par le décret n° 2009-1670 du 28 décembre 2009 à l'occasion du passage au tout numérique.

Ces dispositions doivent permettre d'accompagner à l'avenir de nouvelles normes comme le DVB-T2 pour la diffusion ou le HEVC pour le codage. Elles n'ont pas vocation, par contre, à accompagner la généralisation du MPEG-4 sur le modèle de ce qui est prévu en métropole puisque celle-ci est déjà une réalité en outre-mer depuis le lancement de la TNT qui a eu lieu le 30 septembre 1986.

Si le changement de norme de compression ne concerne pas l'outre-mer à l'occasion de l'arrêt du MPEG-2, la cession de la bande 700 MHz dans l'Océan indien pourrait cependant nécessiter des réaménagements de fréquences à la Réunion entre 2017 et 2019 ce qui pourrait nécessiter des mesures d'accompagnement.

La situation se présente différemment dans les autres territoires d'outre-mer, la cession de la bande 700 MHz ayant déjà été affectée aux services mobiles dans les Antilles, en Guyane et à Saint-Pierre et Miquelon. À l'inverse, un tel transfert n'est pas à l'ordre du jour en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

e. La campagne d'information en métropole et en outre-mer

La rédaction proposée par les neuvième et dixième alinéas du présent article pour l'article 101 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit qu' « une campagne nationale de communication est organisée afin de garantir l'information des téléspectateurs » et que « le cas échéant, des campagnes particulières ayant le même objet sont lancées dans chaque département et région d'outre-mer, dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie » .

La distinction entre la campagne de communication à conduire en métropole et celles qui seront conduites en outre-mer doit permettre de tenir compte des spécificités de ces derniers territoires où, par exemple, la norme de codage vidéo MPEG-4 est déjà en vigueur et ne nécessite donc pas de faire l'objet de mentions particulières.

Le budget nécessaire à la campagne d'information est estimé à 24 millions d'euros.

Lors du débat en séance publique, l'Assemblée nationale a été amenée à examiner un amendement déposé par le Gouvernement visant à aider les professionnels du monde de la culture ^{25 ( * )} qui utilisent des équipements sans fil qui émettent dans la bande des 700 MHz. À cette occasion la ministre de la Culture et de la Commission a indiqué qu'elle souhaitait « mettre en place un dispositif d'accompagnement financier des plus fragiles de ces acteurs, d'autant qu'ils ont déjà dû partiellement renouveler leur équipement du fait du dernier dividende numérique, lors de l'extinction de la de la télévision analogique en 2011 » . Elle a également déclaré que « les modalités de ce dispositif seront précisées par décret dans la limite de plafonds fixés selon le bénéficiaire et le type de matériels et en tenant compte de la durée de vie de ces équipement » .

Le texte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit ainsi qu' « une aide peut également être attribuée à des propriétaires d'équipements auxiliaires sonores de conception de programmes et de radiodiffusion à usage professionnel, dont le chiffre d'affaires hors taxes est inférieur à un seuil fixé par décret, afin de remplacer ou de reconfigurer ces équipements lorsque ces opérations sont nécessaires pour tenir comptes d'une réaffectation des fréquences en application du même article 21 » .

L'Assemblée nationale a adopté cet article 7 ter ainsi modifié.

II. La position de votre commission

Votre commission ne peut que se féliciter qu'un plan d'accompagnement important soit mis en place afin de prévoir, tout d'abord, une information la plus large possible des foyers quant aux changements qui vont intervenir concernant tant les normes de compression que les réaffectations de fréquences ainsi que des aides financières pour permettre un équipement en adaptateurs ainsi que des aides à la réorientation des antennes ou le passage à un mode alternatif de réception.

• Toutefois, les débats à l'Assemblée nationale ainsi que la table ronde organisée par votre rapporteure le 23 juin 2015 avec les représentants des diffuseurs et des éditeurs de programmes ont permis de mettre en évidence les inquiétudes des différents acteurs quant au caractère excessivement contraint du calendrier qui prévoit un arrêt de la norme de compression MPEG-2 le 5 avril 2016. M. Fabrice Lacroix, directeur général délégué de France Télévisions considère que dans le cas où il serait nécessaire de réorganiser les différents multiplexes en négociant de nouveaux pactes d'actionnaires « un problème majeur de calendrier se poserait alors qui, selon nos premières estimations, reporterait de 3 à 6 mois la date prévisible de basculement vers le MPEG-4. Le basculement au second semestre 2016 a du sens en raison de ce risque » ^{26 ( * )} . M. Denis Minoux, directeur des moyens de diffusion du Groupe Canal+ estime qu' « on peut se demander si la date prévue de la nuit bleue est réalisable, compte tenu de l'ensemble des tâches qu'auront à accomplir les multiplexes, les éditeurs et les diffuseurs » . Il estime qu' « aujourd'hui, le planning est plus que tendu. Un certain nombre de dates clés de décision n'ont pas encore été arbitrées. Il est urgent de valider l'ensemble des paramètres clés du passage du MPEG-2 au MPEG-4 ou de reporter la date en intégrant l'ensemble des chantiers » . Pour M. Jean-Michel Counillon, secrétaire général de TF1 « la difficulté concerne les foyers qui n'ont que des postes en MPEG-2, que l'on évalue à 1,5 million et les foyers qui utilisent des postes MPEG-2 en récepteur secondaire. Il ne faut pas trop perdre de temps et communiquer dès septembre afin de préparer les fêtes » . Pour M. Christophe Cornillet, directeur du pôle experts du groupe NRJ « si on veut tenir la date d'avril 2016, il n'est pas possible de commencer le plan de communication fin 2015, compte tenu du fait qu'il faudra au moins trois ou quatre mois au minimum pour sensibiliser les Français. Soit le plan de communication débutera dès septembre 2015, soit il faudra décaler l'arrêt du MPEG-2 » .

Contrairement à ce qui est attendu par les éditeurs de programmes, la campagne de communication risque de ne pas commencer en septembre mais plutôt fin octobre/début novembre, si l'on tient compte du fait que l'ANFR prévoit de notifier le marché à l'agence de communication qu'elle aura retenue mi-septembre 2015.

• Le périmètre du plan d'aide pose également question . Autant il semble adapté pour les foyers qui reçoivent la TNT par voie hertzienne sur un poste principal, autant la question des postes secondaires ne semble pas avoir été prise en compte de manière satisfaisante alors même que le nombre de postes secondaires en MPEG-2 constitue très certainement l'essentiel. Les éditeurs de programmes redoutent une baisse de l'audience de leurs programmes dans le cas où les foyers modestes ne seraient pas aidés pour adapter leurs postes secondaires. Or une forte baisse de l'audience due à une indisponibilité des postes secondaires aurait nécessairement des conséquences sur le chiffre d'affaires des chaînes privées et publiques.

Une autre difficulté concerne les foyers qui reçoivent les chaînes de la TNT par satellite . L'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 fait donc obligation aux opérateurs satellite de proposer leurs « services avec la même numérotation et le même standard de diffusion que ceux utilisés pour la diffusion par voie hertzienne terrestre » . Cette disposition fait obligation à tout opérateur satellite de diffuser en MPEG-4 les chaînes de la TNT actuellement diffusées en MPEG-2. Or, de la même manière que prévoient de le faire les éditeurs de programme dans le cas de la diffusion par voie hertzienne, ce basculement s'accompagnera de l'arrêt de la diffusion en MPEG-2 ce qui nécessitera de la part des foyers qu'ils adaptent, le cas échéant, leur équipement.

Or le présent article exclut du dispositif d'aide les foyers qui ont dû s'équiper d'une parabole satellitaire en 2011 lors du passage de l'analogique à la TNT parce qu'ils n'avaient pas le choix du mode de réception, et qui vont devoir changer de matériel pour pouvoir continuer à recevoir la télévision. Cette situation pose une vraie question d'équité territoriale . C'est pourquoi votre rapporteure souhaite rendre éligibles à l'aide à l'équipement les foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public qui ne reçoivent la TNT gratuite que par voie satellitaire. Il vous proposera un article additionnel en ce sens.

Sous cette réserve, la commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 quater A (nouveau) - Extension du plan d'accompagnement aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite

Comme cela a été rappelé précédemment, le plan d'accompagnement du passage au MPEG-4 prévu par la présente proposition de loi ne prend pas en compte la situation des foyers qui ont dû s'équiper en 2011 d'une parabole satellitaire, lors du passage de l'analogique à la TNT, parce qu'ils n'avaient pas le choix du mode de réception et qui vont devoir changer de matériel ou faire l'acquisition d'un adaptateur pour pouvoir continuer à recevoir la télévision.

Le présent article additionnel, fruit d'un amendement COM-4 de votre rapporteure, vise donc à rendre éligibles à l'aide à l'équipement les foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public qui ne reçoivent la TNT gratuite que par voie satellitaire.

L'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication fait obligation à tout bouquet de TNT gratuite par satellite de proposer les services en clair de la TNT avec le même standard de diffusion que celui utilisé pour la diffusion par voie hertzienne terrestre. Ainsi, le passage au MPEG-4 de la TNT gratuite par voie hertzienne et la généralisation de la haute définition contraint ^{27 ( * )} les opérateurs de TNT gratuite par satellite à basculer également au MPEG-4. Dès lors, les foyers qui reçoivent aujourd'hui la TNT gratuite grâce à un décodeur satellite compatible MPEG-2 devront s'être dotés au printemps 2016 d'un nouveau décodeur, compatible MPEG-4 puisque les opérateurs de satellite ne prévoient pas de maintenir une double diffusion en diffusion standard et en HD.

Il est important que l'ensemble des foyers impactés, directement ou indirectement, par la décision du Gouvernement puisse bénéficier d'un traitement équitable de la part de l'État. Le passage au tout MPEG-4 ne doit pas créer de fracture audiovisuelle.

C'est pourquoi le présent article prévoit que dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie satellitaire sans abonnement.

Votre commission a adopté l'article 7 quater A ainsi rédigé.

Article 7 quater (art. 102 et 105 la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Abrogation d'articles obsolètes

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de son rapporteur, M. Patrick Bloche, la commission des affaires culturelles a adopté un amendement de coordination visant à abroger des dispositions obsolètes de la loi du 30 septembre 1986 sur l'extinction du signal analogique à savoir les articles 102 et 105 de cette loi.

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel sans modification.

II. La position de votre commission

L'article 102 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit notamment qu'il est institué au bénéfice des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie hertzienne en mode analogique un fonds d'aide, sous condition de ressources du foyer fiscal, destiné à contribuer à la continuité de la réception gratuite de ces services après l'extinction de leur diffusion en mode analogique. Cette aide est modulée en fonction des capacités contributives des bénéficiaires et des solutions techniques de réception disponibles sur la zone.

Cet article prévoit également que pour les foyers dont le local d'habitation se situe dans une zone géographique où la continuité de la réception des services de télévision en clair ne peut être assurée par voie hertzienne terrestre en mode numérique après l'extinction de leur diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique, il est institué un fonds d'aide complémentaire qui attribue des aides sans condition de ressources au nom du principe d'équité territoriale.

Un décret en Conseil d'État fixe le plafond de ressources applicable et les modalités d'application de cet article 102, dans le respect du principe de neutralité technologique.

L'article 105 prévoit pour sa part que le Gouvernement doive transmettre au Parlement un rapport sur les modalités de développement de la télévision numérique dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie formulant des propositions relatives à la mise en place d'une offre de services nationaux gratuits de télévision identique à la métropole, en vue de l'extinction de la diffusion analogique sur l'ensemble du territoire national et un autre rapport sur la mise en oeuvre du I de l'article 96 qui proposera, en tant que de besoin, un aménagement des conditions d'extinction de la diffusion analogique des services de télévision à vocation locale.

L'article 105 prévoit également que chaque année et jusqu'à l'extinction totale de la diffusion analogique, le Gouvernement, sur la base des informations que lui fournit le Conseil supérieur de l'audiovisuel, présente au Parlement un rapport sur l'application de l'article 99. Ce rapport contient en particulier un état d'avancement, département par département, de la couverture de la diffusion de la télévision par voie terrestre en mode numérique et de l'équipement des foyers pour la réception de la télévision numérique.

Le fonds prévu par l'article 102 permettant d'assurer l'équité territoriale dans l'accès à la TNT a été créé par le décret n° 2007-957 du 15 mai 2007 relatif au fonds d'accompagnement du numérique qui prévoit dans son article 1 ^er qu'il est institué jusqu'au 31 décembre 2013 un fonds d'accompagnement du numérique, géré par l'Agence nationale des fréquences.

Ce fonds est destiné à assurer la continuité de la réception des services de télévision autorisés à être diffusés par voie hertzienne terrestre dans les conditions prévues par la loi du 30 septembre 1986 susvisée lorsque, en raison de la pénurie de fréquences, elle est interrompue ou perturbée par des émissions étrangères ayant fait l'objet d'accords de coordination des fréquences aux frontières.

Il assure également la continuité de la réception des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique lorsqu'elle est interrompue ou perturbée par la mise en oeuvre des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Si le fonds précité expirait effectivement à la fin 2013, il semble néanmoins que sa prorogation était envisagée grâce à l'adoption d'un nouveau décret. Dès lors on pourrait s'interroger sur l'opportunité de supprimer la disposition législative qui en a été à l'origine.

Votre rapporteure s'interroge ainsi sur l'intérêt qu'il pourrait y avoir à maintenir le principe d'un rapport annuel sur la couverture du territoire par la TNT hertzienne et l'équipement des foyers pour la réception de la télévision numérique compte tenu des changements de normes qui doivent intervenir.

Votre rapporteure n'exclut pas de déposer des amendements concernant les deux questions précédemment évoquées à l'issue d'une nécessaire consultation des parties prenantes d'ici l'examen de la proposition de loi en séance plénière.

Compte tenu de ce travail en cours, la commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre 2 - Dispositions modifiant le code des postes et des communications électroniques

Article 8 (art. L. 41-2 du code des postes et des communications électroniques) - Prise en charge du coût des réaménagements de fréquences par les opérateurs de communications électroniques

Le présent article a pour objet de mettre à la charge des opérateurs mobiles le coût des réaménagements de fréquences rendus nécessaires par le transfert de la bande 700 MHz.

I. Le droit en vigueur

Le deuxième alinéa du IV de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que le coût des travaux de réaménagement de fréquences pour la TNT est pris en charge par les éditeurs de services de télévision : « Les éditeurs des services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre titulaires d'une autorisation d'usage de la ressource radioélectrique délivrée sur la base du présent article, de l'article 30-5 ou d'un droit d'usage en vertu de l'article 26 supportent le coût des réaménagements des fréquences nécessaires à la diffusion des services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre. Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent alinéa » .

Dans le cadre du transfert de la bande 694 MHz - 790 MHz au profit des opérateurs de télécommunication, il apparaît cohérent de ne pas faire porter le coût du réaménagement de fréquences aux éditeurs de services de télévision qui ne sont pas les bénéficiaires de l'opération.

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article de la proposition de loi prévoit par conséquent de déroger au principe de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 selon lequel le coût des travaux de réaménagement de fréquences pour la TNT est pris en charge par les éditeurs de services de télévision pour mettre ce coût à la charge des opérateurs de communications électroniques titulaires, dans cette bande de fréquences, d'une autorisation d'utilisation pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau radioélectrique mobile ouvert au public.

Ce même article prévoit également que ces mêmes opérateurs mobiles devront supporter le coût des réaménagements qui seront rendus nécessaires pour respecter les accords internationaux relatifs à ces fréquences.

Ces disposions permettront de couvrir l'intégralité des coûts de réaménagements de l'ensemble des titulaires d'une autorisation d'usage de la ressource radioélectrique délivrée en application des articles 30-1 (éditeurs de services de TNT), 30-2 (opérateurs de multiplex), 30-3 (collectivités territoriales, propriétaires de constructions, syndicats de copropriétaires, constructeurs), 30-5 (services de communication audiovisuelle autres que de radio ou de télévision (19) ainsi que des titulaires d'un droit d'usage de la ressource en application de l'article 26 (chaînes publiques). L'ANFR a estimé, dans le cadre d'une première évaluation provisoire, le coût de ces réaménagements à une trentaine de millions d'euros.

Un décret du Conseil d'État est prévu pour préciser les conditions d'application du présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles a adopté un amendement de son rapporteur, prévoyant que le préfinancement de tout ou partie des coûts mentionnés précédemment pourra être assuré par le fonds de réaménagement du spectre géré par l'ANFR.

Ce fonds a pour mission d'indemniser les services ou les administrations qui libèrent les fréquences qu'ils utilisaient au bénéfice de nouveaux usages. Ces indemnisations doivent ainsi permettre de couvrir les coûts liés aux réaménagements des fréquences sur les émetteurs TNT qui devront être engagées afin de libérer la bande des 700 MHz.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage le souci que le coût des travaux de réaménagement de fréquences pour la TNT ne soit pas supporté par les éditeurs de services de télévision mais mis à la charge des opérateurs de communications électroniques qui bénéficieront, in fine , du transfert de la bande 700 MHz.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 8 bis A (nouveau) (art. L. 41-2 du code des postes et des communications électroniques) - Indemnisation du préjudice des diffuseurs suite à la réorganisation des multiplex

La libération de la bande des 700 MHz en vue de son utilisation par les opérateurs de communications électroniques nécessite la réduction du nombre de multiplexes et donc l'abrogation des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique dont ils sont titulaires. Ces abrogations sont susceptibles de causer aux opérateurs de diffusion ayant investi pour assurer le déploiement des multiplexes dont l'autorisation sera retirée par le CSA un préjudice de nature à ouvrir droit à indemnisation selon les principes généraux de la responsabilité administrative.

À l'initiative de votre rapporteure, votre commission a examiné un amendement COM-5 qui prévoit de faire supporter le coût de cette indemnisation aux opérateurs de communications électroniques qui bénéficient de l'usage des fréquences de la bande des 700 MHz. Un décret en Conseil d'État viendra préciser les modalités de calcul de ce coût et les modalités d'indemnisation des opérateurs de diffusion. Le présent dispositif concerne les diffuseurs sur le modèle de celui prévu précédemment en faveur des éditeurs de programmes.

À cette fin, il complète l'article 41-2 du code des postes et des communications électroniques par un nouvel alinéa qui dispose que « les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences dans la bande de fréquences 694-790 mégahertz pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau radioélectrique mobile ouvert au public supportent le coût de l'indemnisation due aux opérateurs de diffusion en conséquence de l'abrogation des autorisations décidées par le Conseil supérieur de l'Audiovisuel en application du 3e alinéa du V de l'article 30-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dans le cadre de la libération de cette bande de fréquences. Un décret en Conseil d'État précise les éléments pris en compte pour le calcul de ce coût ainsi que les modalités d'indemnisation des opérateurs de diffusion concernés par cette abrogation » .

La commission a adopté l'amendement COM-5.

Votre commission a adopté l'article 8 bis A ainsi rédigé .

Article 8 bis (art. L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques) - Prise en compte de l'aménagement du territoire pour toute réaffectation d'une bande de fréquences précédemment utilisée
par la diffusion de la TNT

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel. Fruit d'un amendement déposé par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale saisie pour avis, il vise à consacrer dans le code des postes et télécommunications électroniques la nécessité de prendre en compte l'aménagement du territoire dans le cadre des procédures d'attribution de fréquences aux opérateurs mobiles , ainsi que le préconisait la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA).

Cet article additionnel remplace à cette fin les deux dernières phrases du quatrième alinéa de l'article L. 42.2 du code des postes et télécommunications par une nouvelle phrase prévoyant que « sans préjudice de ce qui précède, s'agissant de fréquences utilisées précédemment pour la diffusion de la télévision numérique terrestre, les obligations de déploiement tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement du territoire » .

Ce faisant, cet article a pour effet de généraliser à l'occasion du transfert de la bande des 700 MHz et, le cas échéant, pour l'avenir à l'occasion du transfert d'autres bandes de fréquences une disposition prévue par la loi n°2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique qui avait déjà imposé la prise en compte « des impératifs d'aménagement numérique du territoire » pour la libération de la bande 800 MHz dans le cadre du passage au tout numérique et de l'abandon de la télévision analogique.

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel sans modification.

II. La position de votre commission

Votre commission ne peut que souscrire à l'idée de mieux prendre en compte l'aménagement du territoire dans le cadre des procédures d'attribution de fréquences aux opérateurs mobiles en prévoyant des dispositions pérennes à cet égard.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 9 (art. L. 43 du code des postes et des communications électroniques) - Extension à la bande 700 MHz de la taxe instituée pour couvrir les coûts de résolution des brouillages en bande 800 MHz

Le présent article vise à étendre à la bande 700 MHz la taxe instituée pour la bande 800 MHz pour le recueil et le traitement des réclamations des téléspectateurs relatives aux brouillages causés par la mise en service des stations radioélectriques.

I. Le droit en vigueur

L'article 43 du code des postes et des communications électroniques institue « à compter du 1 ^er janvier 1997, une Agence nationale des fréquences, établissement public de l'État à caractère administratif » .

Parmi ses missions, il lui revient de recueillir les réclamations et d'instruire les cas de brouillage de fréquences radioélectriques qui lui sont signalés. Elle transmet alors son rapport d'instruction, qui préconise les solutions pour mettre fin à ces perturbations, à l'administration ou autorité affectataire concernée.

La loi de finances initiale pour 2012 a institué une taxe destinée, selon les termes du I bis de l'article 43 du code des postes et des communications électroniques, à couvrir les coûts complets engagés par cet établissement pour le recueil et le traitement des réclamations des usagers de services de communication audiovisuelle relatives aux brouillages causés par la mise en service des stations radioélectriques dans la bande de fréquences 790-862 MHz. Ne sont pris en considération que les brouillages causés à la réception de services de communication audiovisuelle diffusés par les stations d'émission prévues dans les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique délivrées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel antérieurement à la mise en service des stations mentionnées à la première phrase du présent alinéa.

Le montant global de taxe à recouvrer est réparti, dans la limite de 2 millions d'euros par an, entre les titulaires d'autorisation d'utilisation de fréquences de la bande, selon une clef de répartition définie par bloc de fréquences et correspondant à la part des brouillages susceptibles d'être causés par l'utilisation de chacun des blocs qui leur sont attribués. Les redevables acquittent en début d'année la taxe due au titre de l'année civile précédente auprès de l'agent comptable de l'Agence nationale des fréquences, dans un délai de trente jours à compter de l'émission du titre de recettes correspondant à la liquidation de la taxe.

La fixation d'un plafond de 2 millions d'euros dans la loi vise à assurer une visibilité pour les opérateurs sur les coûts liés à l'exploitation de la bande de fréquences pour laquelle ils souhaitent formuler une offre. Pour la bande 800 MHz, le produit de la taxe était d'environ 1,4 million d'euros pour 2013 et de 1,7 million d'euros pour 2014.

Pour l'application du présent I bis , les titulaires d'autorisation d'utilisation de fréquences mentionnés au deuxième alinéa informent l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, le Conseil supérieur de l'audiovisuel et l'Agence nationale des fréquences de la date effective de mise en service de chaque station radioélectrique dans la bande de fréquences 790-862 MHz.

Les modalités d'application de cet article, notamment la clef de répartition entre les titulaires d'autorisation d'utilisation de chacun des blocs de fréquences, sont précisées par décret en Conseil d'État, en l'occurrence le décret n° 2012-951 du 1 ^er août 2012 relatif au financement du recueil et du traitement des réclamations relatives aux brouillages des services de communication audiovisuelle par les réseaux du service mobile dans la bande 800 MHz.

La mutualisation porte sur le traitement des réclamations des téléspectateurs à savoir les coûts de gestion du centre d'appel ainsi que l'instruction technique des réclamations par l'ANFR afin d'identifier l'opérateur à l'origine du brouillage. C'est l'opérateur responsable du brouillage qui, une fois identifié, doit mettre fin, à ses frais aux perturbations occasionnées soit en modifiant les caractéristiques de sa station radioélectrique soit en faisant installer un filtre sur l'installation de réception du téléspectateur.

II. Le texte de la proposition de loi

Tout comme ce fut le cas lors du déploiement des réseaux mobiles dans la bande des 800 MHz, l'attribution de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication générera des brouillages liés à la saturation de la chaîne de réception des services de télévision ou à la proximité entre les bandes de fréquences réservées au service mobile et celles réservées à la télévision.

Dans ces conditions, le a) du 1° du présent article tend à modifier les premier et troisième alinéas du I bis de l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques afin d'étendre à la bande des 700 MHz la taxe créée pour financer les coûts de résolution des brouillages occasionnés par l'occupation de la bande 800 MHz.

L'extension de la taxe doit permettre à l'ANFR de recouvrer l'ensemble des coûts qu'elle expose pour le recueil et le traitement des réclamations des téléspectateurs liées au déploiement des services mobiles dans la bande des 700 MHz.

Le b) du 1° du présent article prévoit, par coordination, de modifier la première phrase du deuxième alinéa du I bis qui définit le plafond et les modalités de répartition de la taxe afin d'établir que le montant global de la taxe à recouvrer sera réparti « dans la limite de 2 millions d'euros pour chaque bande de fréquences » , entre les titulaires d'autorisation d'utilisation de fréquences dans chacune des deux bandes. Il faut donc comprendre que le plafond de 2 millions d'euros s'appliquera à chaque bande de fréquences.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires culturelles a adopté un amendement de son rapporteur qui prévoit, dans un 2°, la création d'un paragraphe I ter au sein de l'article L. 43 du même code qui donne compétence à l'ANFR pour gérer les aides instituées à l'article 99 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, l'assistance technique prévue à l'article 100 de la même loi ainsi que la campagne nationale de communication prévue à l'article 101 de ladite loi.

Elle a également prévu dans un 3°, créant un paragraphe V dans le même article L. 43, que les dépenses liées à l'attribution des aides aux téléspectateurs, à l'assistance technique ainsi qu'à la campagne nationale de communication prévues au I ter sont gérées au sein d'une comptabilité distincte et comprennent les coûts complets supportés par l'agence pour la gestion de ces dispositifs. Cette disposition est identique à celle qui s'imposait au groupement d'intérêt public créé par l'article 100 de la loi du 30 septembre 1986 pour mettre en oeuvre l'assistance technique à l'occasion de l'extinction de la diffusion télévisuelle analogique terrestre.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission souscrit à l'extension à la bande 700 MHz de la taxe instituée pour la bande 800 MHz pour le recueil et le traitement des réclamations des téléspectateurs relatives aux brouillages causés par la mise en service des stations radioélectriques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre 3 - Dispositions diverses et finales

Article 10 - Fin de la double diffusion HD/SD des chaînes privées

Le présent article a pour objet de mettre fin à la double diffusion de leurs programmes en SD et HD imposée à certains éditeurs.

I. Le droit en vigueur

La loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a imposé aux services de télévision autorisés en simple définition (SD) dans la norme MPEG-2 avant 2007 mais souhaitant être autorisés à diffuser en haute définition (HD) en MPEG-4 après 2007 de continuer néanmoins leur diffusion parallèlement en simple diffusion afin de permettre aux foyers dépourvus de récepteurs compatibles avec la norme MPEG-4 ou d'adaptateurs de continuer à recevoir les services diffusés en MPEG-2.

II. Le texte de la proposition de loi

L'arrêt de la norme MPEG-2 et la généralisation de la norme MPEG-4 rendent superflue, et surtout coûteuse, la poursuite de la double diffusion en définition

Le texte de la proposition de loi prévoit que « lorsque les normes de diffusion et de codage définies par l'arrêté pris en application de l'article 12 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication sont identiques pour des standards de diffusion différents, l'éditeur d'un service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre titulaire d'autorisations distinctes pour la diffusion du service en définition standard et en haute définition, délivrées en application de l'article 30-1 de la même loi, met fin à l'une de ces diffusions et le Conseil supérieur de l'audiovisuel abroge l'autorisation correspondante » .

Cette rédaction reconnaît donc aux éditeurs la possibilité d'arrêter la diffusion soit en définition standard soit en haute définition. À noter que les éditeurs sont tous décidés à arrêter au plus vite la diffusion en définition standard qui devrait être pour eux une source importante d'économies.

Pour les chaînes publiques passées à la haute définition, il incombera au Gouvernement de demander le retrait des autorisations demandées en définition standard.

La commission des affaires culturelles et l'Assemblée nationale ont adopté cet article sans modification.

Votre commission considère que l'arrêt de la double diffusion SD/HD est une nécessité autant en ce qui concerne les éditeurs de chaînes de la TNT que les autres modes de diffusion à l'instar du satellite.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 bis - Communication à l'ANFR des renseignements utiles à la gestion des aides

L'article 166 B du livre des procédures fiscales a ouvert la possibilité pour le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » créé pour gérer les aides attribuées dans le cadre de l'extinction de la diffusion analogique, de se faire communiquer par l'administration des impôts les nom, prénom et adresse des personnes dégrevées de la contribution à l'audiovisuel public bénéficiaires d'une aide à l'équipement.

Les modifications apportées par la commission des affaires culturelles à cette rédaction sur proposition de son rapporteur visent à permettre à l'ANFR qui gère les aides destinées à accompagner le transfert de la bande 700 MHz de recevoir de l'administration fiscale tous les renseignements utiles à la gestion de l'aide à l'équipement attribuée aux personnes dégrevées de contribution à l'audiovisuel public.

L'article 166 B du livre des procédures fiscales est ainsi modifié afin de prévoir que « l'Agence nationale des fréquences peut recevoir communication de l'administration fiscale des renseignements utiles à la gestion des aides instituées à l'article 99 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication » .

Au cours du débat en séance publique, le député Lionel Tardy s'est inquiété de l'étendue des données qui pouvaient être concernées par ces échanges avec l'administration fiscale. En réponse, le rapporteur, M. Patrick Bloche, a mis en exergue « la nécessité de connaître la composition du foyer fiscal afin de prévenir les doubles demandes. Il faut également connaître la qualification de la résidence d'imposition - principale ou secondaire - puisque les aides à l'équipement ne concernent pas les postes secondaires ; ou encore la régularité de la situation du foyer demandeur de l'aide au regard de la contribution à l'audiovisuel public » ^{28 ( * )} .

Votre commission est également très soucieuse de veiller à ce que les données fiscales transmises à l'ANFR soient strictement limitées mais il lui apparaît que la bonne gestion des aides nécessite néanmoins que l'agence puisse disposer d'un certain nombre d'informations.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 ter

(art. L. 43 du code des postes et des communications électroniques)

- Rôle de l'ANFR pour prévenir et traiter les cas de brouillage

Au cours de l'examen en séance publique de la proposition de loi, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, sur proposition du Gouvernement, qui prévoit un dispositif permettant de détecter et de traiter les brouillages qui pourraient intervenir lorsque les réseaux mobiles se déploieront sur les nouvelles fréquences. Ce dispositif s'inspire de celui mis en place lors du premier dividende numérique relatif au transfert de la bande des 800 MHz.

L'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques qui détermine les missions de l'agence nationale des fréquences (ANFR) est ainsi complété pour prévoir que l'agence doit coordonner l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature en veillant à prévenir les brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences.

Au-delà des cette mission préventive, le même article additionnel comprend également une dimension curative puisqu'il permet à l'ANFR de suspendre l'accord donné à un site lorsqu'elle constate qu'il est à l'origine d'un brouillage. La rédaction adoptée prévoit ainsi que « dans le cas où une perturbation d'un système radioélectrique lui est signalée, elle étudie cette perturbation et, le cas échéant, formule des préconisations aux utilisateurs des fréquences concernées dans le but de faire cesser la perturbation. Lorsque les préconisations formulées par l'Agence ne sont pas respectées par les utilisateurs de fréquences, elle peut suspendre l'accord mentionné au quatrième alinéa. Elle en informe l'administration ou l'autorité affectataire sans délai. Les modalités d'application du présent alinéa sont fixées par décret en Conseil d'État » .

Votre commission a été sensibilisée au risque de développement des brouillages à l'occasion du transfert de la bande des 700 MHz qui pourraient être plus importants que ceux constatés à l'occasion du premier dividende numérique compte tenu des règles d'utilisation de ces fréquences qui seront différentes. Elle souscrit donc pleinement au renforcement du rôle et des moyens de l'ANFR pour lutter contre les brouillages.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 - Application sur l'ensemble du territoire de la République

Cet article prévoyait à l'origine que la proposition loi était applicable sur l'ensemble du territoire de la République à l'exception de son article 8, qui a pour objet de mettre à la charge des opérateurs mobiles le coût des réaménagements de fréquences rendus nécessaires par le transfert de la bande 700 MHz.

L'article 41-2 du code des postes et télécommunications, que l'article 8 de la proposition de loi complète, ne s'applique pas outre-mer, d'une part, parce qu'il n'est pas mentionné par l'article 41-3 comme figurant parmi les dispositions qui s'appliquent à certains territoires d'outre-mer et, d'autre part, parce que la compétence en matière de réglementation des fréquences radioélectriques et l'exploitation de réseaux ouverts au public et des réseaux indépendants en outre-mer n'appartient pas à l'État mais aux gouvernements locaux.

La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a complété cet article en excluant l'article 9 de la proposition de loi d'une application à l'ensemble du territoire de la République. Cet article qui modifie le I bis de l'article 43 du code des postes et des communications électroniques afin d'étendre à la bande des 700 MHz la taxe instituée pour financer le recueil et le traitement des réclamations des téléspectateurs relatives aux brouillages causés par la mise en service des stations radioélectriques dans la bande des 800 MHz ne s'applique en effet pas outre-mer.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification l'article complété par sa commission des affaires culturelles.

La commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 8 JUILLET 2015

___________

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui a une apparence, celle d'un texte essentiellement technique destiné à accompagner une évolution technologique qui nécessite de mettre à disposition des opérateurs de téléphonie mobile davantage de fréquences pour répondre à l'accroissement de l'usage de l'Internet mobile et de regrouper les chaînes de télévision sur une partie plus restreinte du spectre grâce aux progrès réalisés dans la compression des données.

Mais, comme souvent, il convient de ne pas s'attarder uniquement sur les apparences pour rechercher la vérité des choses. Quelle est-elle cette vérité ?

Oui, les opérateurs de télécommunication auront besoin de fréquences nouvelles pour répondre à l'accroissement du trafic sur Internet... mais pas avant plusieurs années.

Oui, il est possible de regrouper les chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT) sur une partie plus restreinte du spectre mais outre le fait que toutes les chaînes, si elles passent à la haute définition, risquent d'être un peu à l'étroit sur six multiplexes, des doutes existent sur la possibilité de développer la ultra haute définition (UHD) sur une zone de fréquences toujours plus réduite à l'avenir.

La modernisation de la diffusion audiovisuelle constitue un objectif auquel notre commission est attachée, voilà pourquoi on ne peut que regretter qu'une étape aussi importante pour son avenir que l'arrêt de la norme de compression MPEG-2 couplé à la généralisation du MPEG-4 et à une réorganisation des multiplexes soit réalisée dans la précipitation, sans s'entourer de toutes les précautions tant en ce qui concerne le débat parlementaire que le calendrier de mise en oeuvre. Nous nous sommes à plusieurs reprises émus de ce problème sur lequel nous avons alerté, avec la commission de l'économie, le Gouvernement.

Pourquoi cette précipitation ? Alors qu'une très grande majorité de pays a décidé de ne procéder au transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication qu'entre 2018 et 2022 selon les recommandations du rapport de M. Pascal Lamy à la Commission européenne, que nous avons entendu la semaine dernière, la France est le seul parmi les pays qui recourent à la TNT par voie hertzienne pour une part significative de la réception télévisée à engager ce transfert dès 2016 en Île-de-France. L'Allemagne ne recourt que très marginalement à la TNT hertzienne qui plus est pour un nombre limité de chaînes, la situation entre les deux pays est donc différente.

La raison en est simple et tient essentiellement à des considérations budgétaires. Alors que de nombreuses études économiques démontrent que le prix des fréquences de la bande des 700 MHz devrait être plus élevé en 2020 lorsque les opérateurs en auront besoin, le Gouvernement français s'apprête à les céder en 2015 à un moindre prix afin de boucler le financement de la loi de programmation militaire.

On ne peut que regretter que la cession d'un actif public ne fasse pas l'objet d'une étude objective pour déterminer la date la plus opportune pour procéder à la vente. Mais, comme me l'a indiqué le président de la commission des participations et des transferts, que nous avons également entendu la semaine dernière, celle-ci n'est pas compétente pour se prononcer sur le meilleur moment pour vendre un actif mais seulement sur le fait de savoir ce qu'on peut en attendre à un moment donné. C'est pourquoi elle a préconisé un prix de réserve de 416 millions d'euros pour chacun des six lots qui seront mis aux enchères.

Le Gouvernement vend donc « un bijou de famille ». Et il le fait au plus vite en voulant absolument procéder aux enchères cette année. Voilà pourquoi la date de l'extinction du MPEG-2 a été fixée au 5 avril 2016 ainsi que le transfert de la bande des 700 MHz en Île-de-France. Tout report en 2017 ou au-delà aurait, certes, eu pour conséquence d'arranger les différents acteurs qu'il s'agisse des diffuseurs, des éditeurs de programmes ou des opérateurs de télécommunication, que nous avons également entendus, et qui auraient pu s'organiser de façon plus efficiente mais il aurait surtout eu pour effet de faire encore diminuer le prix des fréquences en introduisant un délai entre la date des enchères et la mise à disposition des fréquences. Il faut donc aller vite et les différents acteurs sont invités à presser le pas pour que tout soit prêt dans sept mois.

Or, comme l'ont reconnu les acteurs du monde de l'audiovisuel que j'ai auditionnés lors d'une table ronde le 30 juin dernier, le risque que des millions de Français se retrouvent avec un écran noir lors d'une des nombreuses étapes de cette transition ne peut plus être écarté car le travail de préparation n'a toujours pas commencé : il dépend, en particulier, du vote de cette proposition de loi.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), par exemple, a besoin de pouvoir disposer d'un certain nombre de nouveaux pouvoirs pour pouvoir engager la recomposition des multiplexes. L'article 3 de la proposition de loi doit ainsi lui permettre de recomposer les chaînes de la TNT sur six multiplexes au lieu de huit au moment de la généralisation du MPEG-4, le 5 avril 2016. L'article 4 supprime l'obligation pour les services de télévision en clair qui diffusaient en MPEG-2 avant 2007 de maintenir une diffusion au niveau standard. Sans le vote de cette proposition de loi, impossible donc d'arrêter la double diffusion standard et haute définition qui est très coûteuse pour les chaînes.

Le temps est donc compté d'ici au 5 avril 2016 et on peut déplorer que le Gouvernement n'ait pas présenté ce texte au Parlement l'année dernière s'il était si pressé d'engager le transfert de la bande des 700 MHz aux opérateurs de télécommunication. Le choix du recours à une proposition de loi doit également nous interroger puisqu'il fait peu de doute que celle-ci a été inspirée par le ministère de la culture et de la communication. Avec quels résultats ? L'absence d'avis du Conseil d'État et d'étude d'impact rendent incertaine la compréhension de certaines dispositions, qui n'ont fait l'objet que d'un examen sommaire à l'Assemblée nationale.

J'en veux pour preuve l'article 7 de la proposition de loi qui propose de supprimer cinq articles de la loi du 30 septembre 1986 au motif qu'ils seraient obsolètes, sans plus de précisions. Est-ce bien le cas ? L'article 96-2 de la loi de 1986, dont on nous propose la suppression, prévoit par exemple que « les éditeurs de services nationaux de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique assurent la diffusion de leurs services par voie hertzienne terrestre en mode numérique auprès de 95 % de la population française selon des modalités et un calendrier établis par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ». Le même alinéa prévoit aussi que « le Conseil supérieur de l'audiovisuel a compétence pour assurer une couverture minimale de la population de chaque département par voie hertzienne terrestre en mode numérique ». En quoi ces deux dispositions seraient-elle obsolètes ? Ces suppressions « à la hussarde » n'ont-elles pas plutôt pour effet de fragiliser la couverture du territoire par la TNT ? Faute de véritable débat à l'Assemblée nationale, nous n'en savons rien.

Face à une telle situation, quelle doit être la ligne de conduite du Sénat ? Bien sûr, nous ne pouvons que déplorer cette précipitation et le préjudice financier qui ne manquera pas d'en résulter pour les comptes de l'État. Mais nous savons également qu'une fois qu'une décision est prise, il est important de l'accompagner et c'est aussi la responsabilité du Sénat que d'essayer d'améliorer un texte dont nous partageons au moins l'un des objectifs : moderniser la plateforme de la TNT.

Aujourd'hui, les acteurs de l'audiovisuel sont inquiets.

L'absence de dispositions dans la proposition de loi prévoyant la possibilité d'une indemnisation des sociétés de diffusion du fait des ruptures à venir des contrats qui les lient aux éditeurs de programmes est aujourd'hui devenue un facteur de blocage dans le processus de préparation au basculement de la bande des 700 MHz puisque deux des trois sociétés de diffusion (Towercast et Itas-Tim) ont décidé de ne plus participer aux réunions de travail du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), mettant ainsi en péril le bon déroulement de l'opération. Le choix du Gouvernement de confier une mission d'expertise à l'Inspection générale des finances (IGF), qui devra rendre son rapport d'ici un mois, apparaît, certes, utile pour expertiser le montant des préjudices encourus mais trop tardif pour rassurer les diffuseurs et les convaincre de participer à la préparation de la généralisation du MPEG-4 et à la réorganisation des multiplexes. Le calendrier est donc extrêmement tendu.

Le plan d'accompagnement des foyers préparé par le Gouvernement prévoit, certes, une aide à l'équipement pour les foyers dépendant exclusivement de la télévision numérique terrestre (TNT) et non encore équipés, une aide à la réception versée sans condition de ressources ainsi qu'une assistance technique pour les téléspectateurs âgés ou handicapés. Mais il ne prévoit cependant aucune aide pour le million de foyers qui reçoit la TNT par satellite et qui va être impacté par le passage au MPEG-4. Alors que ces foyers, souvent situés en zone rurale ou de montagne, ont été incités à recourir à la réception satellitaire en MPEG-2, ils risquent d'être pénalisés au seul motif que le basculement vers le MPEG-4 a été décidé par leur opérateur satellite et non par la puissance publique, ce qui constitue, à l'évidence, une rupture d'égalité entre les Français selon leur mode de réception de la TNT qui est le plus souvent déterminé par des contraintes techniques.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, le contexte dans lequel s'inscrit le projet de transfert de la bande des 700 MHz manque de sérénité. Des clarifications sont nécessaires. Au-delà des réserves sérieuses que m'inspire cette proposition de loi, l'esprit de responsabilité qui nous anime doit nous amener à rechercher le moyen de réussir cette transition dans l'intérêt tant du secteur audiovisuel que du secteur des télécommunications.

Voilà pourquoi j'ai engagé un dialogue avec la ministre de la culture et de la communication, Mme Fleur Pellerin, pour lui indiquer que la recherche d'une voie de compromis lors du débat au Sénat nécessitait au moins trois évolutions.

Le choix de la date du 5 avril 2016 pour l'arrêt du MPEG-2, tout d'abord, apparaît trop incertain pour ne pas faire l'objet, le cas échéant, de perspectives d'aménagement. Il serait dans ces conditions plus raisonnable de prévoir que l'arrêt du MPEG 2 aura lieu entre les mois d'avril et de septembre 2016 à l'issue d'une véritable concertation, qui doit notamment associer les parlementaires dans le cadre de la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA).

Ensuite, le principe d'une indemnisation des sociétés de diffusion doit être établi non seulement parce qu'il est équitable que les acteurs économiques ne supportent pas seuls le poids de décisions prises par l'État mais également parce qu'il est indispensable de rétablir la confiance entre ces acteurs et l'État. Compte tenu du fait que le rapport de l'IGF ne sera disponible que dans un mois et que le montant des crédits dévolus à cette indemnisation aura vocation à figurer seulement en loi de finances, j'ai proposé que le Gouvernement s'engage sur un calendrier précis vis-à-vis des sociétés de diffusion ainsi que sur des principes d'indemnisation de nature à les rassurer ;

Enfin, le principe d'une aide sociale aux foyers qui reçoivent la TNT par satellite me semble correspondre également à un principe d'équité sachant que le montant de 25 euros prévu pour les foyers recevant la TNT hertzienne ne couvrira que partiellement l'effort que devront réaliser les foyers concernés, qui s'élève plutôt à 90 euros. Là encore, il me semblait judicieux que le Gouvernement s'engage à étendre son plan d'aide à ces foyers qui ne doivent pas être victimes d'un changement de norme dont ils ne sont pas responsables.

Comme je l'ai indiqué à la ministre de la culture et de la communication, des avancées sur ces trois sujets me semblaient de nature à permettre la recherche d'un accord au Sénat.

Compte tenu du délai limite de dépôt des amendements lundi dernier, j'ai néanmoins déposé plusieurs amendements qui reprennent ces trois préoccupations.

L'amendement COM-1 prévoit que dans un délai d'un mois, la CMDA rend son avis sur la date choisie pour procéder à tout changement de standard de diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique. Cette consultation de la CMDA sur la date d'arrêt du MPEG-2 doit permettre de s'assurer que le délai retenu par le Gouvernement est bien tenable compte tenu des contraintes techniques et de l'état d'avancée des travaux.

Les amendements COM-2 et COM-5 prévoient le principe d'une indemnisation des éditeurs de programmes télévisés et des sociétés de diffusion suite à la rupture des contrats qui les lient dans le cadre de la réorganisation des multiplexes.

L'amendement COM-4 prévoit, pour sa part, que le Gouvernement remettra au Parlement dans les trois mois qui suivront la promulgation de la loi un rapport sur l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public.

Enfin, un cinquième amendement, COM-3, complète le dispositif en supprimant l'abrogation de deux articles qui semblent comporter encore des dispositions nécessaires concernant la couverture territoriale par la TNT.

Vous aurez compris que le dépôt de ces amendements constituait une mesure de précaution dans l'attention de la réponse de la ministre et du débat qui va s'engager dans les jours à venir. Au final, nos positions ne sont pas si éloignées. Mais une distance subsiste qui est la même que constatent les acteurs de l'audiovisuel et qui explique leur inquiétude à l'égard du processus de transfert de la bande des 700 MHz.

M. Jean-Claude Carle, président . - Merci de ces éclairages sur un sujet qui est autant technique que politique.

M. Claude Kern . - Mes félicitations à notre rapporteure pour son excellente présentation. Je ne m'engagerai pas dans l'épineuse question de l'affectation de la ressource. Je m'interroge, en revanche, sur le choix de calendrier du Gouvernement, qui ne me semble pas stratégiquement judicieux. Qu'arrivera-t-il si le prix de réserve n'est pas atteint lors de la vente ? Vendre si tôt ne fait-il pas perdre des dizaines de millions d'euros ? Le choix du Gouvernement n'est-il pas dicté par une démarche purement politicienne, qui consiste à s'empresser de dégager une ressource « one shot », quitte à faire perdre beaucoup d'argent à la collectivité ?

M. David Assouline . - L'argument financier compte pour l'État, personne ne peut le nier, mais au-delà, ce texte répond à un nécessaire objectif de modernisation. L'enjeu est de diffuser des programmes au bénéfice d'un plus grand nombre, dans des normes techniques de meilleure qualité, et d'accompagner un besoin croissant de bonne réception en mobilité. L'Europe ne raisonne pas autrement quand elle demande une harmonisation des normes d'ici à 2017.

Le produit de la mise aux enchères, évalué à 2,5 milliards d'euros ne sera pas de trop, alors que l'Etat a besoin de ressources, notamment pour des dépenses fondamentales - celles de notre armée. N'allons pas chercher dans cette opération des raisons politiciennes en disant que l'on se précipite pour vendre avant les prochaines échéances présidentielles, alors même qu'il n'a jamais été envisagé, quelles que soient les hypothèses, de vendre après 2017.

La Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle, qu'a évoquée Mme Morin-Desailly, est une commission composée de parlementaires. J'y siège, ainsi que M. Retailleau...

M. Bruno Retailleau . - Qui ne manquera pas de s'exprimer à son tour.

M. David Assouline . - ...aux côtés de deux sénateurs de la commission de l'économie et de quatre députés issus des mêmes organes de l'Assemblée nationale. Nous avons tous deux été confrontés, dans le passé, à un autre basculement, de l'analogique vers le numérique, et savons que rien n'est simple : délais, information assurée en amont, garanties réclamées par les diffuseurs, risque à prévenir de l'écran noir sont autant de questions que s'est posée la CMDA. Le travail sur ce sujet n'a pas commencé avec les auditions de notre rapporteure, qui pose des questions certes légitimes, mais auxquelles nous apportons des réponses. J'ajoute que l'on ne pourra engager ce que vous appelez de vos voeux que si l'on vote ce texte. La campagne d'information à l'intention des citoyens ne pourra commencer qu'une fois la loi promulguée. Tout est prêt, nous sommes dans les starting blocks . Aurions-nous pu nous y prendre dès l'an dernier ? Mais on nous aurait plus encore reproché de nous précipiter ! Et la CMDA avait besoin de travailler sur le sujet.

Autant sur toutes les problématiques soulevées par notre rapporteure, je conviens qu'il nous faut être vigilants, autant j'estime que rien ne justifie de différer, alors que c'est en votant la loi sans tarder que l'on se mettra en mesure de résoudre les difficultés. Vous ne nous proposez, certes, que d'amender ce texte, mais vous savez bien que cela revient à différer sa mise en oeuvre. Il y a eu unanimité à l'Assemblée nationale et, au Sénat, la commission des affaires économiques - saisie pour avis - s'est également prononcée à l'unanimité pour l'adoption de la proposition de loi sans modification. Vous ne proposez, dites-vous, que de donner un peu de marge, entre avril et septembre 2016. Faut-il vous rappeler qu'en d'autres circonstances, alors que la majorité était passée à droite, nous avons voté d'un seul bloc, sans nous engager dans des joutes politiciennes, parce qu'il y allait de l'intérêt national.

Au cas présent, soyez assurée que le Gouvernement fera tout pour que le basculement se passe dans les meilleures conditions. S'il devait se poser un problème d'écrans noirs en avril, il sait bien qu'on le lui reprocherait d'autant plus que l'on ne sera plus très loin de l'Euro 2016, qui doit débuter en juin. C'est d'ailleurs une raison de plus de ne pas se montrer pusillanimes : retarder le processus au risque de devoir basculer en plein Euro 2016 ne serait pas raisonnable.

Vous dites n'être pas pleinement satisfaite de vos échanges avec la ministre, mais il y a pourtant des réponses aux questions que vous posez dans vos amendements. Rien n'interdit de l'interpeller, en séance, pour obtenir des garanties sur tous ces points - délais, consultation sur l'indemnisation des diffuseurs, aide à l'équipement. Nous savons combien, en période de fin de session, la navette peut être sujette à aléas. C'est en se contentant d'une lecture que l'on pourra aller de l'avant, sans prendre le risque de compliquer le calendrier.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Je ne reviens pas sur les aspects techniques, car la question de fond est pour nous la suivante : dans quelles conditions procéder aux évolutions nécessaires ? Les fréquences sont une ressource rare, qui appartient au domaine public, c'est à dire à l'État. Il y a là un enjeu stratégique important. Est-il légitime de mettre ces fréquences aux enchères ? Telle est la première question que nous nous posons. Sans compter que le produit de ce transfert au privé - vous avez évoqué le chiffre de 2,5 milliards d'euros - est d'ores et déjà affecté au ministère de la défense.

Se pose, ensuite, la question de l'indemnisation des opérateurs de l'audiovisuel pour rupture anticipée de leur contrat de diffusion. Nous rejoignons là-dessus, vos interrogations. Quel sera l'impact de ces modifications sur les opérateurs ? Nous sommes également sensibles à la situation des foyers qui reçoivent les programmes par satellite. Bref, nous comprenons le sens de vos amendements et réservons notre vote pour la séance publique.

M. Bruno Retailleau . - Nous ne faisons pas une question politique de cette proposition de loi. Je félicite notre rapporteure d'avoir défriché un terrain très aride mais où poussent à foison les acronymes, qui sont autant d'obstacles à la compréhension de qui n'est pas averti. Mais sous ces dehors techniques, le sujet, au fond, ne l'est pas. La plate-forme TNT est la pointe de diamant qui donne voix à la diversité culturelle et à la création audiovisuelle et cinématographique. Y toucher serait saper le socle de la création en France.

L'autre question, nécessairement chère au Sénat, haut conseil des territoires, est celle de la couverture du territoire. Pourquoi sortir cet objectif de la loi, à l'heure ou nos concitoyens se sentent trop souvent abandonnés de la République ?

Se pose, enfin, une question de justice. Lorsque l'on a basculé de l'analogique vers le numérique, on a obligé un certain nombre de foyers à acheter des paraboles. On ne peut pas, aujourd'hui, les laisser sans réponse.

Si le sujet n'est pas technique, il ne mérite pas non plus de devenir un enjeu de politique politicienne. Je suis le sujet depuis 2007, moment de la bascule vers la télévision du futur. Le mobile du texte qui nous est soumis remonte à un peu plus d'un an, quand le Gouvernement recherchait des recettes exceptionnelles pour la défense - après avoir heureusement renoncé à l'idée des sociétés de projet, qui étaient, à notre sens, des machines à fabriquer de la dette, dessaisissant de surcroît le Parlement de son pouvoir de contrôle. Mais ce mobile n'existe plus, puisque le Gouvernement nous soumet un projet de loi actualisant la programmation militaire, dans lequel il a réexaminé les besoins de la défense et rendu ses arbitrages.

Cela étant, ce n'est pas moi qui vous dirai que l'on n'a pas besoin de la ressource, au service de la mobilité, ainsi que l'a rappelé M. Assouline, et alors que se multiplient les objets connectés et que le trafic double tous les dix-huit mois. Mais les opérateurs en ont-ils besoin à échéance si précipitée ? Hormis Free, qui a fait le choix de ne pas acheter de fréquences sur la bande des 800 MHz, les autres opérateurs ont les moyens d'attendre jusqu'à 2018, voire 2020. Tout ce qu'ils devront y consacrer dans l'immédiat, alors qu'ils n'en ont pas besoin, sera soustrait au développement de la fibre. Ils devront payer cher et vite des fréquences dont ils n'ont pas besoin, au détriment de l'investissement utile.

J'ajoute que l'on va prélever un tiers de la ressource hertzienne du secteur audiovisuel, qui est en droit d'émettre quelques objections. Les contrats vont s'arrêter deux ans avant le terme prévu. Prévoir une indemnisation dans cette loi nous est impossible, en vertu de l'article 40, mais il nous faut des garanties. Certes, l'IGF a été saisie et rendra sa copie dans quelques semaines, mais cela ne nous interdit pas d'inscrire dans la loi le principe d'une indemnisation. C'est une question de justice. Certaines chaînes pourraient s'estimer lésées, et engager des procédures. Le risque d'écrans noirs ne peut être écarté. Quelques-unes l'estiment à 20 %.

Une échéance si proche pose également problème pour les téléspectateurs. La bascule aura lieu en pleines vacances, hypothèse que nous avions formellement écartée lors de la bascule de l'analogique au numérique. Cette opération porte la marque d'un grand amateurisme. Et ce n'est pas une remarque partisane, car il m'est arrivé d'en juger de même au sujet de mes propres amis politiques.

Pour 1,7 million de foyers, soit 6 % d'entre eux, ce sera la double peine. Alors qu'on leur a imposé de s'équiper pour le satellitaire, est-il normal de ne pas les accompagner pour acquérir un adaptateur ? Si la gauche estime que ces foyers démunis peuvent passer par pertes et profits, nous lui en laissons la responsabilité.

M. David Assouline . - C'est moi qui ai soulevé le problème devant la commission de modernisation !

M. Bruno Retailleau . - C'est moi qui, en 2007, ai porté l'objectif d'une couverture d'au moins 95 % de la population, avec possibilité pour le CSA de prévoir une couverture par département. Pourquoi veut-on ici supprimer cet objectif ? Je ne suis pas d'accord. N'oublions pas que la TNT, c'est la diffusion gratuite. Si vous souhaitez reculer, libre à vous, mais nous ne sommes pas prêts à vous suivre.

Sur le premier dividende numérique, c'est le rapport parlementaire qui a éclairé le Gouvernement, et nous n'avons pas été soumis à un tel rythme. Alors que cette recette n'est plus indispensable à la défense, donnons-nous un peu de temps !

M. David Assouline . - Vous préférez que l'on bascule en juin, au moment du coup d'envoi de l'Euro 2016 ?

M. Bruno Retailleau . - On va dans le mur depuis le départ. La plupart des opérateurs techniques estiment que retenir la date du 5 avril, c'est prendre des risques. Pour quels avantages ?

Mme Corinne Bouchoux . - La question est à la fois technique et politique. Je suis toujours embarrassée d'entendre dire que nous ne pouvons pas comprendre, et que parmi les parlementaires, il faut laisser le champ à ceux qui savent. Nous devrons tous, dans nos territoires, expliquer ce qu'il en est à nos concitoyens.

Ce texte répond à une triple préoccupation. Il fallait, tout d'abord, des crédits pour l'armée, et le deuxième dividende numérique offrait une opportunité intéressante ; il fallait, pour les mobiles, parvenir à couvrir équitablement le territoire, sans laisser de zones d'ombre ; il fallait, enfin, offrir aux téléspectateurs la qualité maximale, à laquelle ils ont droit, sans léser pour autant les ménages les plus modestes.

C'est un bien commun que l'on va transférer à quelques-uns, ce qui pose la question de ses modalités et son opportunité. Les opérateurs ne sont pas unanimes ; l'un d'eux est plus pressé que les autres. Les écologistes prendront leur décision à la veille du débat public. J'observe que nos collègues de l'Assemblée nationale, qui ne sont jamais d'accord sur rien, sont parvenus au consensus. La Haute Assemblée, dans sa sagesse, devrait parvenir à faire de même. Cela étant, nous devons être vigilants sur la façon dont on expliquera le processus à nos concitoyens. L'équipement d'une armée dans un contexte difficile est certes crucial mais, alors que le monde culturel manque de tout, ce texte ne résout pas la question des moyens dont il a grand besoin.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Nous sommes d'accord sur l'ensemble des objectifs. Il faut un cadre juridique pour les atteindre. Il s'agit de poursuivre la modernisation de la TNT ; assurer de meilleures normes de diffusion, pour des images de qualité plus parfaite ; répondre au besoin des opérateurs de disposer de plus de fréquences d'ici à 2020, pour répondre à l'évolution des usages. Autant d'objectifs qui participent d'une même logique de développement, selon un équilibre qui doit également être atteint au niveau européen, ainsi que le soulignait Pascal Lamy.

Il nous appartient de vérifier que toutes les conditions de la réussite sont remplies pour ces deux chantiers successifs que seront le basculement, prévu le 5 avril 2016 et la libération des fréquences. Nous devons nous poser les bonnes questions. Je m'étonne de m'entendre dire que mes amendements vont mettre en péril ce processus. Le droit d'amendement fait partie de nos prérogatives. Il n'est pas question d'y renoncer au motif que cela perturberait le calendrier arrêté par le Gouvernement. C'est, à l'inverse, au Gouvernement de répondre à nos interrogations, pour nous rassurer quant à la faisabilité d'un tel calendrier.

M. Retailleau nous a rappelé que les opérateurs du secteur ne sont pas demandeurs avant 2020 et ont apporté des réserves quant à la pertinence du calendrier. Sur le prix de réserve et la possibilité que tous les lots ne trouvent pas preneurs, monsieur Kern, nous avons interrogé le président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), qui ne nous a pas apporté de réponse. Les acteurs, cependant, jugent que l'estimation étant bradée, les opérateurs feront nécessairement des offres. Une vente plus tardive, madame Gonthier-Maurin, aurait sans nul doute rapporté davantage. Quant à la compensation du préjudice lié à la rupture des contrats multiplexes, deux diffuseurs nous ont dit qu'ils risquaient la faillite si elle n'avait pas lieu.

M. Assouline nous assure que le Gouvernement est dans les starting blocks pour engager la campagne de communication. L'Agence nationale des fréquences (ANFR) nous a en effet confirmé que l'appel d'offre européen pour le choix de l'agence de communication qui pilotera la campagne était lancé, mais, alors que les chaînes estiment que cette campagne devrait être lancée dès septembre, le directeur général de l'ANRF a précisé que le prestataire ne sera choisi qu'en septembre, pour un lancement en novembre. Preuve qu'il y a de réelles interrogations quant à la pertinence du calendrier. Il faut en outre s'assurer qu'un nombre suffisant d'adaptateurs seront disponibles le moment venu, pour que la diffusion de l'Euro 2016 se déroule dans de bonnes conditions. Ces équipements sont fabriqués en Chine, avec un délai de fabrication de quatre mois. Or, alors que ce marché ne concerne aujourd'hui que quelque 500 000 adaptateurs chaque année, il en faudra bientôt des millions.

M. David Assouline . - D'où vous viennent ces chiffres ?

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - De l'ANFR.

M. Bruno Retailleau . - Il n'en faudra pas seulement pour 1,7 million de foyers équipés de paraboles.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Il faut aussi prendre en compte les dix à quinze millions de postes secondaires.

M. David Assouline . - On ne peut pas tout mettre dans le même paquet. L'objectif, c'est que tous les foyers y aient accès. Autre chose est de prendre en compte tous les téléviseurs dont disposent certains foyers.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - On se heurte néanmoins à un problème très concret de fabrication.

Notre souci, au total, est d'obtenir des garanties sur les questions légitimes que nous nous posons.

Les acteurs considèrent qu'un report du basculement de la bande des 700 MHz à fin 2017 réduirait le préjudice des diffuseurs, qui pourraient amortir leurs investissements, ce qui éviterait à l'État d'avoir à les indemniser dans la précipitation.

Nous avons eu, monsieur Assouline, des échanges utiles avec la ministre, mais les engagements pris ne sont pas assez précis. Sur la question du calendrier, elle a accepté de réunir une nouvelle fois la CMDA, pour faire le point, mais sans mentionner explicitement la possibilité de repousser de quelques semaines l'arrêt du MPEG-2, alors que nous estimons qu'il faut prévoir un peu de souplesse, en cas de nécessité. Elle n'envisage pas expressément à ce stade de prévoir une indemnisation des éditeurs de programme et des diffuseurs, dans le cadre du projet de loi de finances, si un préjudice sérieux est constaté. Enfin, elle reste sur sa position défavorable en ce qui concerne l'accompagnement des foyers équipés en satellitaire. En ce qui nous concerne, l'abandon de la ruralité reste un souci constant, et on ne saurait imposer la double peine à ces foyers, qui devront être contributeurs, à hauteur de 90 euros, à un changement qu'ils n'ont pas demandé.

Le débat en séance plénière sera déterminant. Ce que nous voulons, c'est que soit retenu le calendrier le plus opportun, pour assurer les conditions de la réussite.

M. Michel Savin . - Nous avons un devoir de solidarité à l'égard des populations et des territoires, notamment les territoires de montagne, qui ont dû, au moment du passage à la TNT, s'équiper de paraboles. Les obliger à changer à nouveau sans compensation, c'est leur imposer la double peine. C'est une question d'équité non seulement à l'égard des populations mais aussi des territoires, qui vivent déjà, comme cela est le cas en montagne, une situation difficile. Nous déposerons un amendement pour que la situation de ces foyers soit prise en compte.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - L'article 40 interdit de prévoir une prise en charge. C'est pourquoi j'ai proposé, sur cette question, un amendement renvoyant à un rapport.

M. Guy-Dominique Kennel . - Je me pose une question technique qui concerne les zones frontalières. L'Allemagne a retenu une norme différente - la MPEG-5 - si bien que lors du basculement, 7 millions de foyers frontaliers perdront la possibilité de recevoir les chaînes allemandes, et inversement, de l'autre côté de la frontière. Y a-t-il une possibilité de compatibilité avec le MPEG-4 ?

M. Jean-Claude Carle, président . - La question vaut aussi pour les chaînes suisses.

M. Alain Vasselle . - Le problème de la compensation pour les foyers équipés de paraboles ne concerne pas les seules zones de montagne, mais aussi les zones rurales. Je suis maire d'une petite commune rurale où l'on n'a pas accès au haut débit et aucun opérateur n'est prêt à y investir, car le nombre de clients potentiels est trop faible. La solidarité nationale doit primer et venir compenser les concours financiers qu'apportent les collectivités territoriales. Le département de l'Oise s'est engagé dans le très haut débit et les ruraux subissent la double peine : non seulement les foyers doivent apporter une contribution mais le conseil général, à l'époque socialiste, a décidé de ponctionner plusieurs millions d'euros sur l'enveloppe destinée au financement des équipements des collectivités. L'amendement identique que je comptais déposer va sans doute être déclaré irrecevable au regard de l'article 40. Qu'il y ait au moins, grâce à l'amendement de notre rapporteure, un appel solennel au Gouvernement à ne pas oublier la solidarité en cette période de vaches maigres.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Nous y veillerons. C'est un point pour nous important, mais sur lequel la ministre tient ferme, nous objectant qu'il n'y a pas eu de prise en charge au moment du premier dividende numérique. Il est clair, pourtant, que les départements ont vu leurs conditions se dégrader. L'abandon des services dus à la population rend la situation extrêmement délicate.

J'ai cité, monsieur Kennel, le travail de Pascal Lamy, parce que nous devons, en effet, trouver une stratégie européenne pour coordonner la réaffectation de la bande des 700 aux services mobiles et le développement durable de la plate-forme TNT. L'Allemagne privilégie plutôt le câble mais il est vrai qu'en cette période de transition, il risque d'y avoir des problèmes aux frontières, y compris des risques de brouillage. L'ANFR nous a dit avoir engagé des échanges avec les opérateurs des pays frontaliers. Face à ce problème de coordination, Pascal Lamy a ouvert des perspectives très ciblées dans le cadre du plan « 2020-2030-2025 ». On voit qu'au regard de ce calendrier, nous sommes en avance, il nous faut la garantie que ce choix est tenable.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Mme Françoise Laborde . - Je n'ai pas encore examiné précisément le texte de la proposition de loi. Le groupe du RDSE ne prendra donc pas part, pour l'heure, au vote.

L'article 1 ^er est adopté sans modification.

Article 2

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Mon amendement COM-1 vise, indirectement, à introduire de la souplesse, le cas échéant, dans le calendrier. Il prévoit que la CMDA rendra son avis sur la date choisie pour procéder à tout changement de standard de diffusion des services nationaux de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

M. David Assouline . - J'aimerais vous convaincre de le retirer. Vous demandez un avis consultatif de la CMDA sur la date de basculement. Mais la CMDA a déjà délibéré sur le calendrier. Je comprends que vous craigniez le bug , dont on n'est jamais à l'abri, mais la ministre s'est engagée à réunir à nouveau la CMDA, à la fin de l'année, pour faire le point. On verra, à ce moment-là, si cela est ou non jouable.

Je ne peux laisser croire, comme vous semblez le suggérer, que la CMDA ne s'est pas prononcée sur le calendrier. Elle l'a fait lors de sa dernière réunion, au cours de laquelle elle a voté une résolution sans aucune voix contre. Et il y aura un point d'étape. Que voulez-vous de plus ?

M. Bruno Retailleau . - Si j'ai demandé à ne pas participer au vote lors de la dernière réunion de la CMDA, c'est en mettant explicitement en cause le calendrier. Je rappelle que dans ses conclusions, la Commission « attire l'attention sur le caractère exigeant de l'ensemble du calendrier arrêté, comme sur les conditions nécessaires à sa mise en place ».

Pourquoi, surtout, s'accrocher à cette date fétichiste du 5 avril 2016, en pleine période de vacances ? Quel technocrate a bien pu imaginer pareille chose ? Le seul motif qui justifiait cette urgence était la nécessité de mobiliser des recettes exceptionnelles pour la défense, ce qui n'a plus lieu d'être, puisque le Gouvernement propose désormais d'autres voies de financement.

Pour les téléspectateurs, pour les chaînes, pour les opérateurs, pour la bonne valorisation du patrimoine de l'État, ce qui est ici proposé est la plus mauvaise solution.

Mme Dominique Gillot . - Et vous parlez de manoeuvre politicienne ! Si c'est la date du 5 avril qui vous dérange, monsieur Retailleau, présentez donc un amendement en en proposant une autre. Si vous préférez le 1 ^er mai, je serai prête à le voter !

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Je rappelle que le choix de la date est d'ordre réglementaire. S'interroger sur le caractère soutenable de la date retenue par le Gouvernement relève du simple bon sens.

M. David Assouline . - Que faites-vous de l'avis de la CMDA ?

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Loin de moi l'idée que la CMDA n'aurait pas travaillé. Nous sommes d'accord, cependant, sur la nécessité d'un point d'étape. Ce qui suppose que, le cas échéant, cette date puisse être revue. La ministre craint qu'à ouvrir trop largement le calendrier, on ne démobilise les acteurs. Mais ils sont totalement sous tension ! S'ils savent qu'un petit décalage est éventuellement possible, ils n'en seront que plus à l'aise.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les articles 3, 4 et 5 sont successivement adoptés sans modification.

Article additionnel

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - La libération de la bande des 700 MHz en vue de son utilisation par les opérateurs de communications électroniques nécessite la réduction du nombre de multiplexes et donc l'abrogation des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique dont ils sont titulaires. Ces abrogations sont susceptibles de causer aux éditeurs de service de télévision un préjudice de nature à ouvrir droit à indemnisation selon les principes généraux de la responsabilité administrative.

L'objet de mon amendement COM-2 est de faire supporter le coût de cette indemnisation aux opérateurs de communications électroniques qui bénéficient de l'usage des fréquences de la bande des 700 MHz. Un décret en Conseil d'État viendra préciser les modalités de calcul de ce coût et les modalités d'indemnisation des opérateurs de diffusion.

M. David Assouline . - Question majeure, mais à laquelle le Gouvernement a apporté une réponse très claire. Il a confié une mission d'expertise à l'Inspection générale des finances (IGF) sur l'impact du passage à la nouvelle norme et la fin de deux multiplexes. L'analyse permettra de déterminer s'il est nécessaire, en amont de la réparation naturelle du préjudice par le juge. On peut d'ailleurs s'interroger sur la possibilité juridique de porter la charge de l'indemnisation éventuelle sur une catégorie particulière d'acteurs, les opérateurs mobiles, alors que le préjudice, s'il existe, relèverait de la responsabilité du fait des lois, donc, de l'État. Ne confondons pas les dispositifs visant à faire porter la charge des travaux de réaménagement sur les bénéficiaires de ces travaux et la réparation du préjudice né de l'application de la loi. Il y a là confusion ou du moins imprécision.

En l'absence de connaissance précise des contrats liant opérateurs de multiplexes, donc éditeurs, et leurs prestataires techniques de diffusion, il n'est pas possible de déterminer si une éventuelle indemnisation devrait concerner les opérateurs ou leurs prestataires. Pour ces raisons, nous ne pouvons vous suivre sur cet amendement, ce qui ne veut pas dire que nous nous opposons au principe de l'indemnisation : attendons le rapport de l'IGF.

M. Bruno Retailleau . - Il faut en effet distinguer la contribution des opérateurs aux travaux de réaménagement - ce qui a été le cas pour la bande des 800 MHz - de l'indemnisation résultant d'une décision de l'État - le préjudice étant estimé dans une fourchette de 30 à 90 millions d'euros. Ce que j'observe, c'est que même si l'on retient l'hypothèse haute, on reste très largement en deçà du prix de réserve, fixé à 2,5 milliards d'euros. Je voterai donc cet amendement, même si j'aurais préféré le voir sous-amendé, pour acter le principe de l'indemnisation sans cependant le faire supporter par les opérateurs de télécommunication.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Je souscris pleinement à ce qui vient d'être dit. C'est en réalité à l'État de porter ce préjudice, et non aux opérateurs. Mais nous nous heurtons au couperet de l'article 40.

M. David Assouline . - C'est bien pourquoi il vaudrait mieux ne pas présenter cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Il ne vise qu'à mettre l'État devant ses responsabilités. D'ailleurs, on peut se demander pourquoi on a tant tardé à demander cette étude à l'IGF, alors que le projet a été annoncé par le Président de la République il y a deux ans. Même si l'objectif est louable, le problème de méthode est indéniable.

M. David Assouline . - Mais le fait est que votre amendement prévoit une indemnisation des éditeurs à la charge des opérateurs du mobile. Or, c'est bien l'État qui est responsable, comme vient de le rappeler M. Retailleau. C'est une drôle de façon de légiférer que de maintenir un amendement dont vous admettez qu'il est bancal au motif de soulever le débat.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Il reviendra au Gouvernement de modifier sa rédaction en séance. Lui seul peut mettre en place l'indemnisation des diffuseurs. J'attire en outre votre attention sur le fait que si l'on s'en tient à mon amendement, le coût de l'indemnisation sera pris en compte par les opérateurs dans le montant de leurs enchères.

Mme Corinne Bouchoux . - Le groupe écologiste s'abstiendra.

L'amendement n° COM-2 est adopté et devient article additionnel après l'article 5.

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - M. Retailleau a fait état des travaux auxquels il a participé, et qui ont conduit à fixer dans la loi un objectif de couverture du territoire. L'obligation de couverture par la TNT à 95 %, et le correctif départemental de 91 % ne sont pas obsolètes et il apparaît risqué de supprimer ces dispositions législatives pour leur préférer des dispositions conventionnelles comme le fait l'article 7. Mon amendement COM-3 y remédie.

M. David Assouline . - Nous souscrivons pleinement à cet objectif de couverture territoriale. Mais c'est encore un amendement d'appel, qui ne vise qu'à engager un débat. Les articles 96-2 et 97 de la loi du 30 septembre 1986 visés dans cet article ont été introduits par la loi du 5 mars 2007, qui organisait l'extinction anticipée de la diffusion hertzienne analogique des services de télévision. Ils visaient à garantir une couverture géographique de la TNT. L'article 96-2 concernait les services nationaux de télévision en clair diffusés en mode analogique, c'est à dire TF1 et M6. Les éditeurs avaient l'obligation de couvrir 95 % du territoire, en contrepartie de quoi cet article prorogeait leur autorisation de cinq ans. L'article 97 concernait les nouvelles chaînes nationales de la TNT de l'époque, ainsi de Canal+ qui, en contrepartie d'un engagement de couverture précisé par décret pouvaient bénéficier d'une prorogation de leur autorisation allant également jusqu'à cinq ans. Ces chaînes ont choisi de prendre un engagement de couverture à 95 % et obtenu une prorogation de cinq ans. Ces deux articles ont donc trouvé leur application à cette époque. Les obligations de couverture ont été traduites par le CSA dans des conventions des éditeurs de services. Toutes les autorisations en cause ont été prorogées de cinq ans. Depuis cette époque, pour tous les nouveaux entrants de la TNT, le CSA a, de lui-même, repris les dispositions permettant de maintenir cette double obligation de couverture, au niveau national et départemental. Il a donc apporté des garanties devenues indépendantes de ces articles, aujourd'hui obsolètes. Cette abrogation n'a donc aucun effet en droit. On ne cesse de clamer vouloir s'employer à élaguer tout ce qui est inutile ou obsolète dans la loi, pour la rendre lisible...

M. Claude Kern . - Ces objectifs sont donc obsolètes ?

M. David Assouline . - Ces articles concernaient certaines chaînes. Depuis, le CSA a entrepris de lui-même de fixer les mêmes règles pour les nouvelles. Ce n'est pas en maintenant ces articles que l'on garantira par la loi une couverture de l'ensemble du territoire pour toutes les chaînes.

M. Bruno Retailleau . - Je préfère faire confiance à la loi, et aux objectifs que nous votons, qu'à une quelque autorité de régulation que ce soit. Cet objectif n'est pas devenu obsolète. J'étais corapporteur, à l'époque, avec Louis de Broissia, et puis témoigner que sans ces articles, les choses auraient autrement tourné. Je tiens à affirmer qu'il faut les maintenir, en votant cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Il s'agit de garantir un objectif. L'inscrire dans la loi a eu des résultats, mais rien n'indique, si on l'en retire, que les opérateurs ne reculeront pas.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les articles 7 bis et 7 ter sont successivement adoptés sans modification.

Article additionnel

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Mon amendement COM-4 vise à prendre en compte la situation des foyers qui ont dû s'équiper d'une parabole satellitaire lors du passage au numérique. Il prévoit que « dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public et ne recevant les services de télévision en clair que par la voie satellitaire sans abonnement ».

M. Michel Savin . - Dans l'objet de votre amendement, vous indiquez qu'« il est important que l'ensemble des foyers impactés, directement ou indirectement, par la décision du Gouvernement puisse bénéficier d'un traitement équitable de la part de l'État ». Serait-il possible de viser, outre les foyers, « les zones du territoire géographiquement isolées » ?

M. David Assouline . - Ce Gouvernement ne fait que reconduire à l'identique un dispositif imaginé par M. Retailleau, et mis en place par le Gouvernement de l'époque, après que nous l'avions voté. Quand quelque chose fonctionne, nous nous y tenons, même si cela est venu de la droite.

Cette proposition de loi vise à permettre le changement de norme des services de diffusion par voire hertzienne. Les opérateurs du câble et du satellite recourent aux normes qu'ils souhaitent, en toute liberté. Afin d'optimiser leurs coûts de diffusion, les distributeurs d'offre satellitaire avaient d'ailleurs déjà exprimé, depuis plusieurs mois, leur intention d'arrêter la diffusion en MPEG-2, avant même que le Premier ministre ne confirme, en décembre 2014, la date d'arrêt. Ces distributeurs s'apprêtent à engager leurs propres actions de communication auprès de leurs téléspectateurs. Ils ne proposent d'ailleurs déjà plus de décodeur satellitaire non compatible MPEG-4. L'arrêt du MPEG-2 sur les satellites n'est donc pas une conséquence de l'arrêt du MPEG-2 sur la TNT. La proximité temporelle de ces opérations ne tient à rien d'autre qu'à un choix de ces distributeurs satellitaires. Il en va de même pour le câble. Le modèle économique des distributeurs d'offre gratuite par satellite repose sur des bouquets payants, voire d'autres services à valeur ajoutée qu'ils proposent également à leurs téléspectateurs. L'État n'a donc pas à intervenir via un nouveau dispositif d'aide. Je suis donc défavorable à cet amendement. M. Retailleau sait fort bien de quoi je parle et c'est pourquoi il n'a pas proposé, à l'époque, un dispositif tel que celui qu'il soutient aujourd'hui.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Je souscris au souhait de M. Savin de voir compléter l'objet de mon amendement, pour y mentionner les zones isolées et non couvertes du territoire.

À M. Assouline, je réponds qu'en cinq ans, les conditions économiques ont évolué. La ruralité est en souffrance. Le sentiment de relégation est aggravé, notamment par la baisse des dotations aux collectivités. Devant ces difficultés, il convient d'affirmer un principe d'équité. Car les inégalités se sont accrues entre territoires connectés et non connectés, entre zones urbaines et zones rurales. Cela mérite une réponse concrète.

L'amendement n° COM-4 est adopté et devient article additionnel après l'article 7 ter .

Les articles 7 ter et 7 quater sont successivement adoptés sans modification.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article additionnel

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Mon amendement COM-5 est le pendant du COM-2 relatif aux éditeurs de services télévisuels. Il concerne les opérateurs de diffusion, dont deux, notamment, pourraient être mis en difficulté par l'abrogation des autorisations d'usage - d'autant qu'ils ont investi pour assurer le déploiement des multiplexes -, qui pourrait leur faire subir un préjudice de nature à ouvrir droit à indemnisation. L'objet de cet amendement est de faire supporter le coût de cette abrogation aux opérateurs de télécommunications électroniques, qui vont bénéficier de l'usage de la bande des 700 MHz. C'est un amendement important, parce qu'encore une fois, les opérateurs sont mis en difficulté.

M. David Assouline . - Lesquels ?

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Towercast et Itas-Tim.

M. David Assouline . - On en revient au même sujet que tout à l'heure, où M. Retailleau m'a donné raison sur le plan juridique. Encore une fois, une mission d'expertise a été confiée à l'IGF, qui rendra son analyse sous un mois. J'ajoute que l'on peut s'interroger, ici encore, sur la possibilité juridique de faire porter la charge de l'indemnisation éventuelle sur une catégorie d'acteurs particulière, alors que le préjudice relèverait de la responsabilité du fait des lois, donc de l'État. Le même raisonnement que ci-devant vaut ici, je n'y reviens pas.

Même si cet amendement soulève une problématique à laquelle nous sommes tous attentifs, il ne tient pas juridiquement. C'est bien pourquoi nous attendons le rapport de l'IGF.

Pour conclure, je veux dire à Mme Morin-Desailly et à la majorité parlementaire que beaucoup des préoccupations qui les animent n'exigent pas que l'on modifie cette proposition de loi. J'entends, cependant, qu'il leur est nécessaire de recevoir des engagements nets de la ministre, et j'espère que les débats en sa présence, en séance plénière, permettront de lever leurs doutes. Puissions-nous, dans un esprit constructif, arriver à un vote unanime sur ce texte.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - On ne peut pas accuser cet amendement de n'être pas juridique. Vous estimez que ce n'est pas aux opérateurs de porter la charge de l'indemnisation ? Que le Gouvernement propose une solution effective ! Nous n'attendons pas autre chose. J'ajoute, encore une fois, que les opérateurs pourront déduire les coûts de l'indemnisation du prix des enchères.

L'amendement n° COM-5 est adopté et devient article additionnel après l'article 8.

Les articles 8 bis , 9, 10, 10 bis , 10 ter et 11 sont successivement adoptés sans modification.

M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est saisie pour avis d'un seul article. Je vous remercie de votre invitation et me ferai l'écho, lors de sa réunion de la semaine prochaine, de la teneur de ces débats animés.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Table ronde du mardi 23 juin 2015

- M. Arnaud LUCAUSSY de la société TDF

- MM. Hugues MARTINET, Towercast, et Christophe CORNILLET, directeur du pôle Experts du groupe NRJ

- M. Frédéric DENIZET, directeur des opérations, de ITAS TIM

- M. Jean-Michel COUNILLON, secrétaire général de TF1

- Mme Marie GRAU-CHEVALLEREAU, directrice des études règlementaires, de M6

- Mme Delphine D'AMARZIT, secrétaire générale, et M. Denis MINOUX, directeur des moyens de diffusion, du Groupe Canal+

- MM. Fabrice LACROIX, directeur général délégué, et Jacques DONAT-BOUILLUD, directeur de la gestion des opérateurs de diffusion et de distribution, de France Télévisions

Mardi 30 juin 2015

- M. Olivier SCHRAMECK, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), accompagné de MM. Nicolas ABOUT et Nicolas CURIEN, membres du Collège, M. Jean-Baptiste GOURDIN, directeur de cabinet du président, et M. Julien MOURLON, adjoint au directeur des technologies

- M. Bertrand SCHNEITER, président de la Commission des participations et des transferts, accompagné de M. Dominique AUGUSTIN, secrétaire général

- Mme Aude ACCARY-BONNERY, conseillère chargée de l'audiovisuel et du cinéma au cabinet de la ministre de la culture et de la communication, M. Martin AJDARI, directeur général des médias et des industries culturelles, et MM. Matthieu COURANJOU, chef du bureau des technologies et des réseaux, et Sébastien CROIX, chef du bureau du régime juridique de l'audiovisuel

Jeudi 2 juillet 2015

- M. Pascal LAMY, ancien directeur général de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), auteur d'un rapport à la Commission européenne sur l'utilisation de la bande ultra haute fréquence

- M. Gilles BREGANT, directeur général de l'Agence nationale des fréquences (ANFR), accompagné de M. Jean-Pierre LUGUERN, directeur en charge du projet bande 700 et de Mme Isabelle HAUTBOIS, responsable de la communication et des relations institutionnelles

- MM. Sébastien SORIANO, président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), Benoît LOUTREL, directeur général, Stéphane LHERMITTE, directeur des affaires économiques et de la prospective, Rémi STEFANINI, directeur de l'accès mobile et des relations avec les équipementiers, Romain DELASSUS, conseiller du président

ANNEXES

Lettre de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques, à M. Manuel Valls, Premier ministre

Compte rendu de la réunion de la commission de la culture, de l'éducation du 5 février 2015 - Audition de M.  Olivier Schrameck, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Monsieur Schrameck, la commission des affaires économiques et son président Jean-Claude Lenoir se joignent à nous pour vous entendre sur le dossier de la bande 700 MHz. L'avis que le CSA a rendu en novembre dernier sur la modification du tableau de répartition de la bande de fréquences, décidée par le Gouvernement, vient après celui de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep). La bande 700 MHz sert à diffuser la télévision numérique terrestre (TNT). Quelles seront les conséquences techniques et financières de sa réaffectation ? Le calendrier fixé est-il pertinent ? Quelles mesures législatives et budgétaires pourraient faciliter ce transfert ?

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques . - Je remercie Catherine Morin-Desailly de nous avoir invités. Hier, devant la commission des affaires économiques, M. Soriano, président de l'Arcep, a apporté des réponses aux nombreuses interrogations que pose ce sujet sensible, en termes de couverture du territoire, de financement ou de conséquences pour les entreprises. Vous pourrez les compléter.

M. Olivier Schrameck, président du CSA. - J'apprécie de pouvoir m'exprimer pour la première fois devant une commission parlementaire sur le projet de réallocation de la bande 700 MHz, sujet d'une extrême importance. Bien que déterminantes, les modalités de ce basculement restent incertaines sur des objectifs essentiels.

En décidant de transférer à d'autres services que celui de la radiodiffusion les fréquences de la bande 700 MHz, qui représente 30 % de la ressource hertzienne totale actuellement utilisée par la TNT, le Gouvernement espère un gain de 2,1 milliards d'euros. Le communiqué de décembre 2014 a été confirmé par l'arrêté du 6 janvier 2015 qui précise que l'attribution des fréquences aux opérateurs de télécommunications se déroulera en décembre 2015. Leur transfert effectif aura lieu entre le 1er octobre 2017 et le 30 juin 2019, à l'exception de quelques zones où ces derniers pourraient les utiliser dès avril 2016. Il indique également que la norme de compression MPEG-4 pour la diffusion de la TNT sera généralisée en avril 2016, avec pour conséquence l'arrêt de la diffusion en MPEG-2. Un plan d'accompagnement sera mis en place pour qu'aucun foyer ne souffre d'un écran noir durant cette période.

Dans son avis du 26 novembre 2014, le CSA prend acte des orientations retenues par le Gouvernement tout en indiquant qu'elles s'inscrivent dans un dispositif juridique plus vaste encore à définir. Le Conseil note qu'un préalable à ce nouveau retrait de fréquences est de pouvoir tirer parti de la généralisation de la technologie de compression MPEG-4 sur la plate-forme métropolitaine afin d'arrêter la norme MPEG-2. Cela suppose que, sur le modèle du passage au tout numérique, la loi institue, d'une part, un dispositif d'accompagnement pour que les téléspectateurs concernés s'équipent de récepteurs compatibles avec la norme MPEG-4, et, d'autre part, un concours financier alloué aux foyers défavorisés ou touchés par d'éventuelles pertes de couverture. Le Conseil incite le Gouvernement à préciser les dispositions précises sur lesquelles il entend s'engager pour mettre en place cet accompagnement. Ces dispositions de nature législative ou réglementaire porteront notamment sur les aides à l'équipement pour les téléspectateurs les plus démunis ; une campagne d'information nationale sur les conséquences de l'arrêt du MPEG-2 ; l'introduction d'un dispositif de retrait des autorisations délivrées aux opérateurs de multiplex, collectivités locales, constructeurs, syndics et propriétaires d'immeuble ; l'accompagnement de la fin de la double diffusion SD et HD ; les éventuelles obligations d'intégration progressive du DVB-T2/HEVC dans les téléviseurs puis dans les adaptateurs TNT ; l'accompagnement, notamment financier, des collectivités locales ; le financement spécifique de compensation des coûts induits par le transfert des fréquences de la bande 700 MHz du secteur audiovisuel vers les services mobiles de communications électroniques ; enfin, la prise en charge des coûts de résolution des brouillages de la réception de la TNT occasionnés par les nouveaux utilisateurs de la bande 700 MHz.

Le CSA relève que si 1 626 sites de diffusion de la TNT sont financés par les chaînes, un peu plus de 310 sites complémentaires de diffusion sont pris en charge par les collectivités locales au titre de l'article 30-3 de la loi du 30 septembre 1986. Il souligne également que le nouveau retrait de fréquences interfère avec le développement de la plate-forme et notamment le déploiement des six nouvelles chaînes en haute définition (HD) lancées en décembre 2012 sur les 7e et 8e multiplex appelés « R7 » et « R8 ». En effet, la libération de la bande 700 MHz de toute diffusion TNT rendra nécessaire l'extinction de deux multiplex nationaux, c'est-à-dire qu'il sera demandé aux éditeurs et aux diffuseurs d'éteindre une partie des équipements récemment déployés, ou parfois à déployer sur l'ensemble du territoire. Cette perspective induit une dépréciation des investissements consentis. En France métropolitaine, 89 % de la population a accès aux chaînes de la TNT. Deux phases de déploiement sur les treize initialement prévues restent à compléter pour étendre la couverture de la diffusion terrestre et atteindre l'objectif de 99 %. Compte tenu du resserrement considérable des délais, le CSA a décidé un moratoire au moins pour la phase 12 qui devait commencer le 7 avril 2016. C'est dire l'urgence qui caractérise le processus de transfert.

Une fois l'arrêté pris, le CSA a lancé une consultation publique, dont le terme a été fixé au 23 février, toujours sous le signe de l'urgence, afin de recueillir l'avis des acteurs sur le schéma d'arrêt du MPEG-2, mais aussi sur le choix des deux multiplex à arrêter en avril 2016, sur les conséquences du déploiement des six nouvelles chaînes de la TNT en région Rhône-Alpes (R7 et R8).

Le passage au tout MPEG-4 implique que pour continuer à pouvoir regarder la télévision, les foyers qui ne disposent pas d'un adaptateur TNT intégré à leur téléviseur ou externe devront s'équiper, soit 8 % des foyers, fin juin 2014. Le plan d'accompagnement devra comporter un volet relatif à l'aide aux utilisateurs - aide à l'équipement, aide à la réception, assistance technique pour les personnes les plus vulnérables -, ainsi qu'un volet communication. Les usagers devront procéder à des manipulations de recherche et de mémorisation de chaînes, au fur et mesure du passage au tout MPEG-4, plaque par plaque.

L'extraction de la bande 700 MHz fragilisera également la couverture du territoire. Repliée en dessous de cette bande et disposant d'une quantité de spectres nettement réduite par rapport à la situation actuelle, la TNT verra inéluctablement sa réception perturbée. Certains foyers devront passer à un mode de réception alternatif, le satellite par exemple. Des moyens seront nécessaires pour limiter le mécontentement des téléspectateurs et des élus locaux concernés. À cela s'ajoutent les risques de brouillage induits par les systèmes de communication mobile dans la bande 700 MHz, que ce soit par les stations de base - cette situation pourrait être à peu près identique à celle connue en bande 800 MHz - ou par les terminaux mobiles - téléphones, ordiphones ou tablettes - utilisés dans le voisinage d'équipements de réception de la TNT. Le Conseil alerte le Gouvernement sur l'impact de ces brouillages d'un genre nouveau, qui s'introduiront au sein même des foyers, ainsi que sur les modalités de leur prise en charge.

Le Conseil a décidé de consulter les acteurs sur la perspective de réduction des multiplex ; celle-ci concerne les terminaux R7, R8, mais aussi R5, dont le déploiement n'est pas achevé. La suppression d'un ou plusieurs multiplex pourrait bouleverser la situation concurrentielle sur les marchés de gros amont et aval. Par conséquent, le CSA a décidé hier de saisir l'ARCEP d'une demande d'avis qu'elle devra rendre dans un délai de quatre semaines.

Les diffuseurs techniques alternatifs à l'opérateur historique TDF (Towercast et Itas-Tim) ont fait part au Conseil de leurs vives inquiétudes dans un contexte où la concurrence joue un rôle déterminant. L'ensemble des acteurs réclame l'indemnisation complète des pénalités liées aux ruptures de contrat et le remboursement intégral des frais techniques liés à l'opération de transfert.

Enfin, le montant de l'investissement résultant des obligations des chaînes de la TNT dans la production audiovisuelle et cinématographique a dépassé 1,2 milliard d'euros en 2012. La contribution que le secteur audiovisuel apporte à l'économie en utilisant les fréquences de la TNT est comparable à celle du secteur des communications hertziennes. Les opérateurs payent 8 euros par hertz utilisé et par an, contre 6 euros pour les chaînes de la TNT. L'efficacité du dispositif actuel tient aux fortes barrières protégeant la TNT - rareté de la ressource, protection contre les capitaux extra-communautaires -, qui sont maintenues en contrepartie de la contribution des services autorisés au financement et à la promotion des oeuvres cinématographiques françaises. Les partisans d'un basculement rapide, notamment l'Association nationale des fréquences (ANFR), ne mesurent pas les conséquences d'un tel bouleversement sur la production française. L'adaptation de ce dispositif sur les autres plateformes à très haut débit - filaire, ADSL, câble, fibre optique, satellitaire ou Internet ouvert - pour diffuser la TNT doit rester au coeur de la réflexion des pouvoirs publics. Aucun modèle alternatif n'a été identifié à ce jour. Le déclin de la plateforme hertzienne entraînerait une forte diminution de la contribution des éditeurs à l'économie culturelle française.

Le CSA est prêt à éclairer la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle sur les conditions et les perspectives de cette vaste opération. Pour arrêter ses choix, le Conseil a besoin de visibilité sur les mesures législatives et réglementaires susceptibles d'être mises en place. Le problème est grave, le temps est compté.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous vous remercions pour cet exposé précis et sans concession. J'ai été membre, ainsi que mon collègue Assouline, de cette Commission. Elle n'a pas siégé depuis octobre 2013. Avec Jean-Claude Lenoir, nous avons adressé un courrier au Premier ministre pour l'alerter sur la nécessité de la réunir.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. - L'arrêté du 6 janvier 2015 a été pris sans que la Commission de modernisation de la diffusion de l'audiovisuel n'ait été réunie. C'est un dysfonctionnement tout à fait regrettable.

Mme Marie-Christine Blandin . - Le 23 mai 2013, j'ai adressé une question écrite sur les risques de diminution de la contribution au soutien de la création française. Dans sa réponse du 7 octobre 2013, la ministre de la culture affirmait qu'elle veillerait à ce que les bénéficiaires du transfert de la bande prennent en charge l'ensemble des coûts induits par l'opération. J'ignore si l'appel à achats y associera obligations et servitudes...

Les écologistes portent un regard plus large. Tous les budgets thématiques ont consenti des efforts, même celui de la défense... qui reçoit un droit de tirage pour recettes nouvelles : le Parlement n'a pas été respecté dans les équilibres budgétaires. Les fréquences sont un bien commun que l'on destine à devenir privé. Cela mérite débat. Pour les écologistes, l'obsolescence programmée est un processus inquiétant. Est-il judicieux de programmer ainsi un gâchis gigantesque au nom d'un changement hasardeux ?

M. David Assouline . - Je regrette que la Commission de modernisation de la diffusion de l'audiovisuel, dont je suis membre, ne se soit pas réunie, même si elle a bien été saisie. Les difficultés dont vous faites état ne doivent en aucun cas remettre en cause le processus de transfert de la bande 700 MHz. En tant que parlementaires, la question de l'évolution des médias nous intéresse ; nous n'en défendons pas moins l'intérêt de nos concitoyens et celui de notre pays. L'État a besoin des fonds qui sortiront de la mise aux enchères. Le ministre nous demande d'aller vite. Nous devons d'ici la fin de l'année poser un cadre légal pour pouvoir avancer. Le président Schrameck a lancé des alertes fortes pour que nous ne minimisions pas les obstacles. Le CSA joue son rôle...

M. Olivier Schrameck . - ... de veilleur...

M. David Assouline . - ... sans remettre en cause le projet.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Le calendrier est-il pertinent ? Le retrait de la bande des 700 MHz ne doit pas se faire de manière trop brutale. Cela demande une préparation importante, des mesures législatives à mettre en place, un engagement financier à prendre. Lors d'une séance de questions au Gouvernement en octobre 2014, Emmanuel Macron indiquait que la vente de la bande 700 MHz pourrait être reportée après 2015, pour optimiser le produit.

M. Olivier Schrameck . - J'ai été extrêmement sensible à l'attention que vous avez bien voulu porter à mes remarques. Le CSA mène un travail de veille et d'anticipation. Il n'est pas question de remettre en cause les décisions des pouvoirs publics. Mon collègue Soriano prévenait que le calendrier était tendu. Je dirais qu'il est tendu à l'extrême ! Le CSA a tenté d'aller aussi vite que possible. Nous attendons les mesures législatives et réglementaires d'organisation. Le Conseil constitutionnel a refusé de se substituer à l'appréciation du pouvoir législatif, le CSA a encore moins à s'immiscer dans un tel débat. Il lui revient de souligner les contraintes de temps et les enjeux financiers, de marquer que le processus aura aussi son coût, que celui-ci devra être partagé entre les différents acteurs mais que son montant n'a pas été cité dans le domaine public.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Le Sénat a l'intention de s'emparer du sujet pour que le transfert se fasse dans le sens de l'intérêt général.

Lettre de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques, à M. Manuel Valls, Premier ministre

Lettre de M. Manuel Valls, Premier ministre, à Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Avis de la CMDA du 13 mai 2015

Avis de la Commission de la Modernisation de la diffusion audiovisuelle sur le programme national de transfert de la bande des 700 MHz et ses conséquences pour la télévision numérique terrestre

L'article 21 de la loi de 1986 modifiée sur la liberté de communication prévoit que la commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle « est consultée préalablement par le Premier ministre sur tous les projets de réaffectation des fréquences affectées au Conseil supérieur de l'audiovisuel et de modernisation de la diffusion audiovisuelle ».

Dans ce cadre, cette commission, après avoir été saisie le 3 décembre 2014 du projet de transfert de la bande 700 MHz aux services mobiles, puis d'un dossier complémentaire le 2 mars dernier, s'est réunie le 8 avril et le 13 mai pour remettre l'avis ci-dessous sur le projet du gouvernement.

D'une façon générale, la Commission considère que le transfert des fréquences 700 MHz de la télévision numérique terrestre (TNT) aux services mobiles est une décision justifiée sur le fond compte tenu, à la fois, de l'explosion du trafic de données sur l'Internet mobile, de l'opportunité concomitante d'enrichir la TNT, de la valorisation du patrimoine immatériel de l'État qu'elle permet et du fait qu'elle s'assortît de l'engagement de maintenir, conformément aux recommandations du rapport Lamy, le reste de la bande de fréquences UHF (470-694 MHz) affecté au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour la diffusion de la TNT jusqu'au 31 décembre 2030 (avec clause de rendez-vous en 2025).

Elle souhaite néanmoins attirer l'attention du gouvernement sur le caractère exigeant de l'ensemble du calendrier arrêté comme sur les conditions nécessaires à mettre en place, tant en matière de vente de fréquences que de migration de la TNT, pour que ce programme s'effectue dans des conditions satisfaisantes.

Sous la réserve de ces remarques et recommandations, la Commission émet un avis favorable au projet d'arrêté du Premier ministre portant modification du Tableau National de répartition des fréquences.

I Un calendrier global exigeant

La Commission constate en premier lieu que le calendrier de l'ensemble du projet (vente des fréquences, changement de norme et recomposition des multiplex puis réaménagements de la TNT) est tendu et ne comporte guère de marge de manoeuvre. Pour être mené à bien, celui-ci devra en conséquence faire l'objet d'une attention constante et ce alors même qu'il reste encore soumis à une condition impérative : le vote d'une loi avant la fin novembre 2015, avec une première lecture au Parlement avant l'été.

Elle recommande donc au gouvernement d'agir sans délai, de façon continue et concertée avec les régulateurs concernés, s'il veut conduire le transfert de ces fréquences dans le respect des échéances fixées.

1. Une condition impérative au succès du programme : le dépôt et le vote, dans des délais rapides, de la loi nécessaire pour permettre la migration technologique de la TNT

Une loi est doublement nécessaire dans le processus de transfert mis en oeuvre :

- pour autoriser le changement de norme de la TNT indispensable au dégagement effectif de la bande 700 MHz et qui permettra l'enrichissement de l'offre de télévision gratuite ;

- pour apporter aux opérateurs candidats à l'achat des fréquences l'assurance du caractère irréversible du processus et de la tenue du calendrier effectif de transfert des fréquences vendues.

Ce texte permettra également de mettre à la charge des opérateurs mobiles qui seront affectataires d'autorisations dans la bande 700 MHz, les coûts des réaménagements de la TNT nécessaires à la libération de la bande par les éditeurs et de créer une aide à l'acquisition d'un adaptateur compatible MPEG-4 pour les foyers dégrevés de contribution à l'audiovisuel public.

2. Vente des fréquences : la poursuite du processus entamé par l'ARCEP et le gouvernement devrait rendre possible (à la condition législative précitée près) la mise en vente des fréquences en décembre 2015 dans des conditions convenables

L'ARCEP et le gouvernement ont réalisé les premières étapes nécessaires à une mise en vente des fréquences avant la fin de l'année (consultation publique, étude de la banque conseil pour la valorisation de la bande). Une nouvelle modification du Tableau National de répartition des fréquences devrait être publiée en mai, suite au présent avis et une fois rendus ceux de l'ARCEP et du CSA, qui précisera notamment les conditions transitoires de transfert de la bande 700 MHz entre 2016 et 2019 ainsi que les modalités pratiques de déploiement pour les opérateurs mobiles.

Il convient désormais que le dialogue entre l'ARCEP et le gouvernement sur la fixation des différentes conditions de vente puisse déboucher avant l'été pour que l'appel à candidatures soit, comme cela est prévu, lancé en juillet par le régulateur et, enfin, que le texte de loi soit bien déposé et examiné selon le calendrier annoncé.

3. Migration de la TNT

La préparation par les diffuseurs et les éditeurs de l'échéance d'avril 2016 qui, dans une opération d'une ampleur technique inédite, verra se dérouler, à la fois, l'arrêt de la norme MPEG-2, la recomposition de l'offre TNT sur six multiplex ainsi que la libération de la bande 700 MHz sur l'Île-de-France, est rendue plus délicate par l'absence, jusqu'à la fin novembre, d'une loi votée. Avant ce vote, le CSA ne peut en effet prendre de décisions juridiques formelles, par exemple en matière de composition finale des nouveaux multiplex. Cette situation, et le fait qu'une incertitude reste encore présente quant au calendrier effectif du texte de loi (celui-ci conditionnant par ailleurs plusieurs textes d'application : arrêté signal, décret aides, décret sur les modalités de prise en charge par les opérateurs mobiles des frais techniques des émetteurs...), doit inciter le gouvernement à réunir sans délai les conditions nécessaires à la bonne tenue du calendrier arrêté pour cette opération.

La dernière échéance du calendrier, qui porte sur l'essentiel du transfert des fréquences entre octobre 2017 et juin 2019 ne semble pas poser, en revanche, de problème apparent quant à son respect.

II L'attribution des fréquences 700 MHz

1. Valorisation du patrimoine immatériel représenté par ces fréquences

Malgré le caractère précoce de leur vente, tant au regard des besoins de certains opérateurs que du calendrier décalé de mise à disposition effective de la bande pour les futurs acheteurs, les qualités spécifiques de ces fréquences 700 MHz, en termes de couverture du territoire et de pénétration dans les bâtiments, devraient permettre d'assurer l'intérêt des acteurs de téléphonie mobile. Le fait que cette vente ait lieu dès décembre 2015 ne devrait donc pas empêcher leur valorisation à un niveau conforme à leur valeur intrinsèque ou au produit qui en est attendu en loi de finances.

2. Des conditions relatives à l'aménagement du territoire devraient être posées à l'affectation de cette bande

La Commission considère que même si l'affectation des fréquences 700 MHz ne correspondra pas, comme cela avait été le cas pour la bande des 800 MHz, à un service nouveau, celle-ci restera, comme l'a indiqué l'ARCEP dans la synthèse de sa consultation publique, « une ressource mobilisable pour l'aménagement du territoire ». Elle invite donc le gouvernement à intégrer, dans les futures licences, des conditions spécifiques prenant en compte ce dernier critère.

III La migration de la TNT et ses conséquences

Outre les aspects liés à son calendrier, la Commission s'est préoccupée des conséquences de la migration de la TNT pour les téléspectateurs, les éditeurs et les utilisateurs de microphones sans fil.

1. L'accroissement, voire la généralisation, de la HD sur l'offre TNT apparaît comme une perspective positive

La Commission tient tout d'abord à souligner que la possibilité d'obtenir, à l'occasion du passage à la norme MPEG-4, une TNT avec une offre en HD généralisée ou, à défaut, substantiellement accrue, constitue une perspective positive pour l'avenir de la plateforme comme pour la satisfaction de ses publics. Elle encourage donc le régulateur et le gouvernement, en concertation avec les éditeurs, à travailler à la réalisation d'un tel objectif.

2. Prévenir les éventuels effets négatifs pour les téléspectateurs

La Commission prend bonne note que l'arrêt de la diffusion de la norme MPEG-2 n'impliquera en aucun cas, pour les foyers recevant la télévision par la TNT et non encore équipés en MPEG-4, la nécessité d'acheter un nouveau téléviseur puisque l'acquisition d'un adaptateur (d'un coût d'environ 30 euros) permettra à tout téléviseur jusqu'alors non MPEG-4 de continuer à fonctionner après avril 2016. Elle prend acte du projet du plan d'accompagnement (aides et communication) qui lui a été soumis et pour lequel l'Agence nationale des fréquences aura un rôle important à jouer. Elle invite donc le gouvernement à réserver les moyens suffisants pour que cette dernière puisse mener à bien toutes les actions nécessaires afin qu'aucun téléspectateur ne soit victime d'un écran noir lors de cette mutation.

Au-delà des aides à la réception pour les foyers susceptibles d'être les plus affectés, elle recommande que les opérations de réaménagements, qui se dérouleront entre octobre 2017 et juin 2019 pour organiser le repli de la diffusion de la TNT sur la bande 470-694 MHz, soient conduites de façon à minimiser les perturbations pour les téléspectateurs (nombre d'interventions, nouvelle(s) recherche(s) de chaînes ou « rescan ») afin qu'ils ne se détournent pas de cette plateforme.

Elle fait également part de son souhait de voir les collectivités territoriales opérant à leur charge des émetteurs TNT, dits « 30-3 », bénéficier d'une compensation pour couvrir les coûts nécessaires aux différentes opérations techniques afin que les téléspectateurs qui en dépendent ne soient pas affectés.

3. ... pour les chaînes

La Commission a pris note des dispositions spécifiques visant à épargner les éditeurs de certains coûts qui avaient été mis à leur charge lors de l'arrêt de la diffusion en mode analogique (absence de contribution au fonctionnement d'un GIP, prise en charge des frais de réaménagement sur les émetteurs par les opérateurs mobiles jusqu'au terme des opérations liées au dégagement de la bande 700 et au respect des accords internationaux relatifs à cette bande) comme des aspects potentiellement positifs liés à la généralisation de la norme MPEG-4 (suppression de la double diffusion ou « simulcast » SD/HD pour certaines chaînes, accès à la HD à coût potentiellement réduit, etc.).

Elle s'est toutefois inquiétée des conséquences possibles pour les diffuseurs et les chaînes concernées de l'arrêt anticipé de deux multiplex et demande au gouvernement d'étudier les moyens possibles pour limiter les préjudices liés aux contentieux qui pourraient subvenir en la matière.

Elle souhaite également, compte tenu notamment de l'enjeu représenté par la nécessaire adaptation des postes secondaires au MPEG-4, que cette migration ne se traduise pas par une perte d'audience globale de la TNT et incite le gouvernement à prendre en compte cet aspect dans la communication qui sera faite vers les téléspectateurs.

4. ... et les utilisateurs de microphones sans fil

La Commission s'est enfin inquiétée de l'impact du transfert des fréquences de la bande 700 MHz sur les utilisateurs de microphones sans fil (professionnels du spectacle vivant, prestataires de services audiovisuels, producteurs de spectacles culturels, d'émissions d'actualité ou d'événements sportifs) qui sont présents aujourd'hui aussi sur les fréquences de la bande 700 MHz et qui seront amenés, une nouvelle fois après le transfert de la bande 800 MHz à l'occasion de l'arrêt de la diffusion de la télévision en mode analogique, à adapter voire renouveler leurs matériels.

Elle a pris note des dispositions envisagées à cet égard par le gouvernement pour permettre transitoirement, jusqu'en juin 2019, le maintien des microphones sans fil dans les bandes de garde et de séparation entre les deux blocs de la bande 700 MHz qui seront vendus aux opérateurs mobiles (694-703 MHz, 733-758 MHz et 788-790 MHz) afin de faciliter cette transition en laissant le temps aux professionnels d'adapter leurs usages et de permettre l'amortissement des matériels concernés.

Lettre de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication à Mme Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication

Lettre de Mme Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication à Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication

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* ¹ Voir courrier en annexe.

* ² Voir le compte rendu de l'audition en annexe.

* ³ Voir courrier en annexe.

* ⁴ Il s'agit des articles 96-2 et 97 de la loi du 30 septembre 1986 qui se voient supprimées par l'article 7 de la proposition de loi (voir l'examen de cet article).

* ⁵ Voir les échanges de courriers reproduits en annexe du présent rapport.

* ⁶ Le compte rendu de l'audition de Pascal Lamy est publié en annexe du présent rapport.

* ⁷ « Deuxième dividende numérique : enjeux économiques de la date des enchères ». Document de travail n° 46. Mars 2014.

* ⁸ Idem, p. 6.

* ⁹ Rapport n° 2816 de l'Assemblée nationale en date du 28 mai 2015, p. 44.

* ¹⁰ Idem, p. 46.

* ¹¹ Ce courrier a été transmis à l'ensemble des membres du conseil d'administration de la société dont fait partie votre rapporteure.

* ¹² Voir le courrier en date du 8 juillet reproduit en annexe du présent rapport.

* ¹³ JO Débats Assemblée nationale - mardi 23 juin 2015.

* ¹⁴ Fin 2014, 6 % des foyers soit 1,7 million étaient considérés comme dépendants de la réception par l'antenne râteau TNT et non dotés d'un équipement HD.

* ¹⁵ Courrier d'Eutelsat en date du 13 mai 2015.

* ¹⁶ Les foyers (2,9 % du total) qui reçoivent la TNT par le biais des réseaux câblés devront également veiller à la compatibilité de leur installation avec la nouvelle norme MPEG-4 lorsque celle-ci sera mise en oeuvre en 2016 en lieu et place du MPEG-2. Le prix d'un adaptateur sera dans leur cas de 25 euros et ne pourra faire l'objet d'une aide de l'État.

* ¹⁷ France 2 SD, France 3, les chaînes de télévision locales, France 5, France Ô, LCP/Public Sénat, i-Télé, BFM TV, D8, Gulli, D17, France 4, M6 SD, W9, NT1, TF1 SD, TMC, NRJ 12 et Arte SD.

* ¹⁸ Rapport n° 2877 de la commission des affaires culturelles du 17 juin 2015, p. 74.

* ¹⁹ Idem p. 75.

* ²⁰ JO débats Assemblée nationale - Première séance du mardi 23 juin 2015.

* ²¹ Votre rapporteure a rencontré le cabinet de la ministre de la culture et de la communication ainsi que les services de la Direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) le mardi 30 juin 2015.

* ²² La DGMIC estime à 35 le nombre d'occurrences de la télévision mobile personnelle dans la loi du 30 septembre 1986 et considère qu'un tel travail de réécriture aurait changé significativement les équilibres de la proposition de loi comme les délais nécessaires à son examen.

* ²³ Rapport n°2877 de la commission des affaires culturelles du 17 juin 2015, p. 47

* ²⁴ Cette modification correspond soit à un changement de norme de diffusion soit à un changement de norme de compression.

* ²⁵ Il s'agit des microphones sans fil qui sont utilisés dans les théâtres, les salles de concert, les festivals, les manifestations sportives, ou à l'occasion de réunions dans les lieux de culte ou d'enseignement.

* ²⁶ Le groupe France Télévisions étant soumis aux conditions de la commande publique, il est probable que le groupe doive lancer des appels d'offres européens pour négocier les nouvelles prestations avec les diffuseurs qui pourraient imposer un délai spécifique supplémentaires que les responsables de la société estime à 3 ou 4 mois.

* ²⁷ La diffusion de programmes au standard haute définition dans la norme MPEG-2 ne constituant pas une hypothèse réaliste.

* ²⁸ JO Débats Assemblée nationale, mardi 23 juin 2015.