EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 14 janvier 2015
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Nous sommes saisis en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
Ce texte comportait à l'origine plus de quinze demandes d'habilitation. Nous avons appliqué en première lecture quelques principes simples de bonne législation : contenir le champ des habilitations à légiférer par ordonnance dans des limites strictes ; privilégier l'intégration dans la loi des réformes proposées sans renvoyer à une ordonnance future ; éviter l'accumulation, souvent observée à l'occasion des lois de simplification, d'amendements trop nombreux qui étendent excessivement le périmètre du texte.
Nous nous sommes avant tout opposés à ce que la réforme du droit des obligations échappe au Parlement et soit abandonnée à la procédure de l'ordonnance : ses enjeux politiques méritaient d'être soumis à la décision de la Représentation nationale.
La majorité de l'Assemblée nationale s'est, elle, laissée convaincre par les arguments avancés par le Gouvernement sur la technicité du texte ou l'ordre du jour irrémédiablement encombré. Instruits des expériences passées et plus confiants dans les ressources de la volonté politique, lorsque l'enjeu est unanimement reconnu, nous avions pourtant écarté de tels arguments. Ce désaccord de principe entre les deux assemblées a conduit à l'échec de la commission mixte paritaire, en dépit de nos efforts pour rapprocher leurs points de vue sur les autres sujets restant en discussion.
De nombreuses modifications apportées par le Sénat ont pourtant été reprises par l'Assemblée nationale. Celle-ci a amélioré, en première lecture, la rédaction de certaines dispositions, ou proposé des dispositifs pertinents - ainsi en matière de successions. Elle a adopté certaines dispositions nouvelles, comme sur l'accès au compte bancaire du défunt, la gestion des scellés judiciaires, le tribunal foncier ou l'enseignement en auto-école.
Certaines de ces dispositions nouvelles ont un lien ténu avec le texte initial : c'est le cas de celle relative au statut des animaux. Pourquoi avoir légiféré à la va-vite sur un tel sujet ? La rédaction retenue, loin d'être parfaite, soulève de réelles interrogations. Ses promoteurs estiment qu'il faut assurer une reconnaissance symbolique de la spécificité des animaux dans le code civil. Cela pose de graves questions de principe : une loi à vocation symbolique est-elle vraiment normative ? Le code civil doit-il être un code symbolique ? Je vous proposerai, pour l'ensemble de ces raisons, de supprimer cette disposition. Quant aux autres, je vous propose de maintenir les solutions précédemment adoptées par le Sénat, en particulier les garanties supplémentaires que nous avions votées.
Sur les nouveaux articles issus des travaux de l'Assemblée nationale, je vous propose plusieurs amendements dont je ne désespère pas que certains prospèrent. Quand bien même ils ne seraient pas repris par les députés, il me semble utile de faire valoir, à l'occasion de cette nouvelle lecture, l'analyse que nous aurions pu développer si la discussion parlementaire avait pu se poursuivre normalement.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement n° 4 revient sur l'introduction dans le code civil, par l'Assemblée nationale, d'une définition de l'animal. Les députés ont souhaité consacrer expressément son caractère d'être vivant et doué de sensibilité, tout en précisant qu'il resterait soumis au régime des biens. Cette consécration, avant tout symbolique, n'a pas sa place dans le code civil, qui n'a vocation à comporter que des dispositions normatives. Il est en outre difficile d'évaluer l'impact réel de l'article 1 er bis sur le droit en vigueur, et de s'assurer qu'il ne modifie pas le régime juridique applicable aux animaux, car il supprime dans plusieurs articles du code civil la référence à l'animal en tant que bien. Cette disposition me semble dépourvue de lien avec le projet de loi initial, donc contraire à l'article 45 de la Constitution. C'est pourquoi je vous propose de supprimer l'article 1 er bis .
M. François Grosdidier . - Je ne partage pas votre avis : la portée symbolique d'une loi n'est pas forcément nulle. Le caractère d'être sensible reconnu à l'animal ne sera pas indifférent pour l'évaluation du préjudice subi par une victime en cas d'atteinte à ce bien meuble particulier. Je suis favorable au maintien de cet article.
M. Christophe Béchu . - Je m'accorde avec le rapporteur sur le fond et sur la forme : introduire une telle disposition dans un texte sur la simplification du droit relève d'une subtilité discutable. L'animal reste un bien meuble, sans en être tout à fait un : cette nouveauté est porteuse de conséquences que nous mesurons mal, pour l'élevage, par exemple. Ne laissons pas ce texte devenir un fourre-tout pour des modifications du droit sujettes à débat.
M. François Pillet . - J'approuve l'avis de Christophe Béchu, ainsi que l'analyse fine de notre rapporteur : un projet de loi de simplification ne doit pas être prétexte à des complications. La question de l'indemnisation du préjudice moral subi par une personne humaine du fait de la mort d'un animal a été réglée par l'arrêt Lunus. Au reste, la réparation du préjudice moral ne saurait être allouée à l'animal, qui ne se constituera pas partie civile...
M. Pierre-Yves Collombat . - Cela viendra !
M. Jacques Mézard . - Je suis d'accord avec le rapporteur : nous aimons tous les animaux, mais, quant à la procédure, l'introduction de cette disposition est inacceptable. Ses conséquences économiques pourraient en outre être tout à fait désastreuses. J'ai eu l'occasion de le rappeler, lors d'une commission mixte paritaire, à un ancien ministre de l'agriculture qui, de façon originale, soutenait cette disposition.
Mme Catherine Tasca . - Je soutiens l'analyse du rapporteur : l'objectif de ce texte doit rester la simplification du droit. Notre mission est bien de le rendre plus lisible. Le problème du statut juridique de l'animal n'est d'ailleurs pas mineur, et mérite d'être traité dans un texte ad hoc .
Mme Sophie Joissains . - Son statut actuel de bien meuble ne correspond pas à la réalité. Or, si le droit doit être lisible, il importe également qu'il soit conforme à la réalité. Je me prononcerai donc contre cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat . - Que l'on se préoccupe du statut de l'animal n'est pas irrecevable, mais l'alinéa qui énonce « ... sous réserve des lois qui le protège » est bizarre. Il convient de définir plus précisément ces dispositions censées le protéger. La sagesse demande donc que nous suivions le rapporteur.
M. Alain Richard . - Rappelons-nous cependant que nous sommes celle des deux assemblées qui n'a pas le dernier mot. Que pouvons-nous faire pour qu'en dernière lecture l'Assemblée nationale ne rétablisse pas la disposition que nous entendons supprimer ? La dissuasion fondée sur l'absence de lien avec le projet de loi me paraît fragile : tous les textes de simplification associent une palette de sujets et qui saisira le Conseil constitutionnel de ce texte ? Quant à une éventuelle question prioritaire de constitutionalité, elle ne pourra exciper d'un défaut de procédure. Je conseille donc à notre rapporteur de motiver plutôt son rejet par la nécessité d'une réflexion approfondie sur cette question. Quelles que soient nos différences d'approche de ce sujet, je ne pense pas que nous franchissions cette décennie sans que des dispositions de fond viennent introduire de nouvelles distinctions entre les animaux et les autres biens meubles.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Je conserverai les motivations que j'ai déjà invoquées : nous ne sommes pas certains qu'il n'y aura pas saisine du Conseil constitutionnel, je ferais même le pari inverse pour l'article 3 relatif au droit des obligations. Catherine Tasca et Alain Richard ont cependant raison : la nécessité d'une réflexion approfondie sur la question de l'animal, en vue d'un texte ad hoc , est une raison supplémentaire pour demander la suppression de l'article 1 er bis .
L'amendement n° 4 est adopté et l'article 1 er bis est par conséquent supprimé.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Afin que les sourds-muets aient la possibilité d'établir un testament authentique, ce qui suppose une lecture et une dictée, nous avions proposé de faire appel à deux interprètes, librement choisis par le notaire et le testateur. Les députés ont préféré un unique interprète, choisi sur la liste des experts près la cour d'appel. Cette solution est plus contraignante et moins protectrice que le double interprétariat : il n'y aura pas toujours d'interprètes disponibles - ce qui a d'ailleurs contraint les députés à prévoir un régime exorbitant du droit commun pour la seule Polynésie française. Tout repose sur l'interprète, et nul ne pourra s'assurer de la fidélité des propos traduits, alors que le double interprétariat permet un double contrôle. La solution adoptée par les députés sera souvent plus coûteuse que celle consistant à choisir librement son interprète. L'amendement n° 5 rectifié revient par conséquent à notre première solution.
M. François Pillet. - C'est très sage, étant donnée la manière dont sont parfois interprétées les dépositions devant les tribunaux : il arrive que les interprètes les réduisent d'une demi-heure à quelques secondes !
L'amendement n° 5 rectifié est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Dans le cas où le défunt aurait ouvert plusieurs comptes dans plusieurs banques, rien n'interdirait aux héritiers de procéder, dans chaque établissement, à un prélèvement égal à la valeur maximale fixée par décret, ce qui reviendrait, en montant cumulé, à un prélèvement bien supérieur à ce qui sera prévu. L'amendement n° 6 précise que le montant maximum correspond bien à ce montant cumulé.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - La procédure de liquidation facilitée de la succession, par clôture des comptes bancaires du défunt, n'est en principe autorisée que pour les successions modestes d'un montant maximum de 5 000 euros. Les députés n'ont cependant pas prévu d'appliquer ce plafond à l'ensemble des comptes, mais à chacun séparément, ce qui signifie que si le défunt avait trois comptes, les fonds retirés pourraient s'élever à 15 000 euros ! Il ne s'agit plus d'une succession modeste. L'amendement n° 7 remédie à cette situation en imposant à l'héritier de remettre à la banque l'état des comptes du défunt, qui peut être obtenu très facilement par interrogation du FICOBA (fichier national des comptes bancaires et assimilés). Loin d'être une formalité excessive, cette obligation jouera en faveur des héritiers puisqu'elle leur permettra de connaître la situation financière réelle du défunt et évitera que des comptes bancaires soient laissés en déshérence.
L'amendement n° 7 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 8 rectifié.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Les députés ont exclu de la procédure facilitée de liquidation les successions comportant des biens immobiliers. Cette disposition est excessive, dans la mesure où elle s'applique également au règlement des dépenses conservatoires, alors que seul doit alors compter le montant de la dépense acquittée, non la valeur de la succession. L'amendement n° 9 rectifié restreint cette disposition limitative à la seule procédure de clôture des comptes du défunt.
L'amendement n° 9 rectifié est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale n'impose, pour évaluer l'éventuel avantage excessif que constituerait le maintien d'une rente viagère, que de tenir compte des sommes déjà versées à ce titre. L'amendement de commission n° 10 rappelle, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation, que les patrimoines et les revenus actuels des époux doivent aussi être pris en considération.
L'amendement n° 10 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Cet article a déjà été longuement débattu. L'amendement n° 11 supprime l'habilitation qu'il donne au Gouvernement pour procéder par ordonnance à la réforme du droit des obligations.
M. Philippe Bas , président . - C'est en effet une question de principe, de respect des droits du Parlement sur des matières touchant à des questions essentielles.
L'amendement n° 11 est adopté.
Article 7
L'amendement rédactionnel n° 12 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement n° 13 modifie la date d'entrée en vigueur de la réforme du Tribunal des conflits, la date du 1 er janvier 2015, initialement retenue, étant dépassée.
L'amendement n° 13 est adopté et l'article 3 est par conséquent supprimé.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - À l'initiative du Gouvernement, les députés ont prévu de confier directement au procureur de la République, pourtant autorité de poursuite, le pouvoir de décider de la destruction des scellés judiciaires, qui échoit actuellement au juge des libertés et de la détention (JLD). L'amendement n° 15 rectifié rétablit la procédure en vigueur.
M. François Pillet . - L'amendement est tout à fait opportun compte tenu de l'interprétation de la Cour européenne des droits de l'homme sur le statut du procureur...
M. Michel Mercier . - Il n'est pas absurde de confier cette décision au seul procureur : les principes institutionnels sont une chose, leur application effective dans les tribunaux en est une autre : la gestion actuelle des scellés est loin d'y être satisfaisante.
M. Alain Richard . - Jean-Pierre Michel avait présenté au groupe socialiste une proposition de loi comportant exactement la même modification des procédures et instaurant un système purement judiciaire de gestion des scellés. La chancellerie s'est insurgée, en alléguant le surcroît de travail que cela représenterait. Cela nous rappelle qu'il existe un management judiciaire, que la justice consiste aussi à utiliser aussi efficacement que possible des heures de travail, à commencer par celles des magistrats. Les grandes affirmations de principe, comme l'encellulement individuel ou la collégialité de l'instruction, sont autant de jalons dans l'histoire de notre propre approche velléitaire de ces questions.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'autorité gestionnaire resterait le procureur de la République, mais il paraît préférable de maintenir la procédure actuelle de demande d'autorisation au JLD.
L'amendement n° 15 rectifié est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement du Gouvernement adopté par les députés sur les scellés judiciaires rompt la symétrie existante entre les règles applicables en la matière devant le procureur de la République et devant le juge d'instruction. Il réduit de moitié les délais applicables lors d'une enquête préliminaire : le même prévenu disposera de moitié moins de temps pour réagir, selon que les faits seront poursuivis dans le cadre d'une enquête préliminaire ou dans le cadre d'une instruction. L'amendement n° 14 rectifié remédie à cette source d'insécurité juridique et d'inégalité.
L'amendement n° 14 rectifié est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale réduit exceptionnellement le délai de recours à un jour contre cinq, lorsque la décision de destruction du bien saisi aura été notifiée oralement au prévenu, s'agissant de produits stupéfiants. Ce délai pourrait ainsi tomber pendant la garde à vue, ce qui n'incitera pas l'intéressé à exercer son droit au recours. Or le produit détruit doit pouvoir être expertisé, afin que la défense puisse contester la réalité des charges retenues. L'amendement n° 16 supprime cette limitation exceptionnelle.
L'amendement n° 16 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - La garantie initiale proposée par le Sénat en matière de signification pénale par voie électronique a été supprimée par un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale. Ne pas assurer une complète équivalence entre la lettre recommandée, exigée par la loi, et la communication électronique correspondante risquerait de conduire à une rupture d'égalité entre les personnes en cause. L'amendement n° 17 rétablit une exacte correspondance entre ces voies de communication.
L'amendement n° 17 est adopté.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Le présent article autorise les stagiaires à la formation de moniteur d'auto-école, non encore titulaires de ce diplôme, à former des candidats à l'examen du permis de conduire. L'amendement n° 21 supprime cet article, qui ne présente qu'un lien ténu avec le texte initial.
M. Jean-Jacques Hyest . - Il faut le renvoyer à la loi Macron !
L'amendement n° 21 est adopté et l'article 9 bis est par conséquent supprimé.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - Cet article, relatif au régime juridique des voiturettes, ne présente pas non plus un lien suffisant avec l'objet initial du texte. L'amendement n° 20 le supprime.
L'amendement n° 20 est adopté et l'article 9 ter est par conséquent supprimé.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur . - L'amendement n° 18, identique aux amendements n° 2 et 3 de notre collègue Vincent Dubois, sénateur de la Polynésie française, supprime les dispositions introduites en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, selon lesquelles le tribunal foncier de la Polynésie française statuerait « au vu des conclusions (...) du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française », dont les conditions de désignation et les attributions seraient déterminées par un décret en Conseil d'État.
L'intervention, dans chaque affaire, d'un représentant du Gouvernement de la Polynésie française qui n'est pas un magistrat pose question : soit le territoire est concerné par la procédure et il est alors déjà partie au procès, soit il ne l'est pas, et l'on voit mal à quel titre un représentant du Gouvernement de la Polynésie présenterait ses conclusions dans une affaire opposant des personnes privées.
Le renvoi à un décret en Conseil d'État est en outre susceptible de constituer un cas d'incompétence négative du législateur, sur des éléments touchant au droit au procès équitable et au respect du contradictoire, constitutionnellement garantis.
Les amendements identiques n° 18, 2 et 3 sont adoptés.
L'amendement n° 1, satisfait, tombe.
Article 16
L'amendement n° 19 de coordination est adopté.
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er
bis
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
4 |
Suppression de la reconnaissance spécifique des animaux dans le code civil |
Adopté |
|
Article 2
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
5 |
Double interprétariat pour l'établissement des testaments authentiques |
Adopté |
|
Article 2
bis
A
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
6 |
Précision |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
7 |
Contrôle du nombre de comptes détenus par le défunt |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
8 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
9 |
Recours facilité au paiement des dépenses conservatoires de la succession, même lorsque celle-ci compte un bien immobilier |
Adopté |
|
Article 2
bis
|
|||
|
Article 2
ter
|
|||
|
Article 2
quater
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
10 |
Précision |
Adopté |
|
Article 3
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
11 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
12 |
Modification rédactionnelle |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
13 |
Date d'entrée en vigueur de la réforme du Tribunal des conflits |
Adopté |
|
Article 8
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
15 |
Rétablissement des voies de recours actuelles |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
14 |
Rétablissement d'une symétrie, pour la gestion des scellés, entre enquête préliminaire et instruction |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
16 |
Suppression d'une limitation exceptionnelle du droit au recours |
Adopté |
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
17 |
Rétablissement d'une exacte correspondance entre la lettre recommandée avec avis de réception et la communication électronique qui s'y substitue |
Adopté |
|
Article 9
bis
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
21 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 9
ter
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
20 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 14
bis
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
18 |
Suppression du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française |
Adopté |
|
M. V. DUBOIS |
2 |
Suppression du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française |
Adopté |
|
M. V. DUBOIS |
3 |
Suppression du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française |
Adopté |
|
M. V. DUBOIS |
1 |
Suppression du commissaire du Gouvernement de la Polynésie française |
Tombe |
|
Article 16
|
|||
|
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur |
19 |
Coordination |
Adopté |