Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

Rapport n° 170 (2014-2015) de M. François-Noël BUFFET , fait au nom de la Commission spéciale sur la délimitation des régions, déposé le 10 décembre 2014

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N° 170 rectifié

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , relatif à la délimitation des régions , aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission spéciale est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. François-Noël Buffet, rapporteur ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Ronan Dantec, Éric Doligé, Christian Favier, Philippe Kaltenbach, Gérard Longuet, Jacques Mézard, Bruno Sido, Henri Tandonnet, René Vandierendonck, vice-présidents ; MM. Jean Germain, Claude Kern, Dominique de Legge, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Philippe Bas, Yannick Botrel, Michel Canevet, Bernard Cazeau, Philippe Dallier, Henri de Raincourt, Jacques Gillot, Charles Guené, Mme Sophie Joissains, MM. Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Michel Le Scouarnec, Michel Mercier, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Jean-Pierre Raffarin, Bruno Retailleau, Alain Richard, René-Paul Savary, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendlé, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Sénat :

Première lecture : 635 , 658 , 659 et T.A. 150 (2013-2014)

Deuxième lecture : 6 , 42 , 43 et T.A. 13 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 136 et 137 (2014-2015)

Nouvelle lecture : 156 et 171 (2014-2015)
Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :

Première lecture : 2100 , 2106 , 2120 et T.A. 390

Deuxième lecture : 2331 , 2358 et T.A. 429

Nouvelle lecture : 2412 , 2417 et T.A. 448

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, s'est réunie le mercredi 10 décembre 2014, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, pour examiner le rapport de M. François-Noël Buffet et élaborer le texte de la commission en nouvelle lecture.

Le rapporteur a exposé les points de désaccord entre les deux assemblées à la suite de l'échec de la commission mixte paritaire, soulignant particulièrement les différences en matière de délimitation des régions (article 1 ^er ) et de possibilité pour un département de changer de région de rattachement (article 3), l'Assemblée nationale ayant durci les conditions à réunir pour effectuer un tel changement.

Adoptant dix amendements du rapporteur, la commission spéciale a rétabli l'essentiel du texte adopté par le Sénat en deuxième lecture. Ainsi, la commission spéciale a choisi de maintenir la région Alsace à côté d'une nouvelle région composée des régions Champagne-Ardenne et Lorraine et a remis en cause la fusion des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. En outre, elle a prévu que seul l'accord du département et de la région d'accueil, à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés de leurs assemblées respectives, serait nécessaire pour qu'un département se rattache à une région limitrophe, la région d'origine conservant une faculté d'opposition à ce changement à la même majorité.

La commission spéciale a également pris acte des avancées adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, s'agissant du nombre minimal de sièges de conseillers régionaux garantis pour chaque département. À l'article 7, l'Assemblée nationale a prévu que ce nombre serait fixé à deux pour les départements comptant moins de 100 000 habitants et quatre pour les autres départements. En conséquence, à l'invitation du rapporteur qui a souligné l'échange constructif avec son homologue de l'Assemblée nationale et le Gouvernement, la commission spéciale a adopté l'article 7 sans modification.

La commission spéciale a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

À la suite de l'échec de la commission mixte paritaire qui s'est réunie à l'Assemblée nationale le jeudi 27 novembre 2014, notre assemblée est appelée à se prononcer en nouvelle lecture sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Comme l'indiquait votre rapporteur lors de la réunion de la commission mixte paritaire, l' effort de convergence qui s'est manifesté au cours de la deuxième lecture n'a pas permis de surmonter les oppositions persistantes entre les versions du texte adoptées par chaque assemblée . Votre rapporteur se félicite néanmoins des ouvertures qu'en deuxième lecture puis en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a manifestées à l'égard du travail constructif voulu par le Sénat.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a confirmé, sous réserve de l'adoption de six amendements de précision ou de coordination de son rapporteur, le texte qu'elle a adoptée en deuxième lecture. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement sur la garantie minimale de sièges de conseillers régionaux pour chaque département , marquant ainsi un pas vers le Sénat, ce dont votre rapporteur se réjouit.

La version adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale se distingue néanmoins de celle retenue par le Sénat en deuxième lecture sur plusieurs points.

I. LES AVANCÉES AU COURS DE LA NAVETTE PARLEMENTAIRE

La principale différence porte sur la délimitation des régions résultant de l' article 1 ^er . L'Assemblée nationale a souhaité, contrairement au Sénat, former une région composée de l'Alsace, de la Champagne-Ardenne, et de la Lorraine, plutôt que de maintenir l'Alsace comme une région autonome. Par ailleurs, la région Languedoc-Roussillon est fusionnée avec celle de Midi-Pyrénées à l'inverse du souhait du Sénat de maintenir leur existence propre.

En revanche, l'Assemblée nationale a accepté, en séance publique, de conférer à Strasbourg la qualité de chef-lieu définitif de la région regroupant l'Alsace, la Champagne-Ardenne et la Lorraine, les autres chefs-lieux définitifs étant fixés au terme de la procédure prévue par les deux assemblées à l' article 2 .

Symboliquement, l'Assemblée nationale a maintenu en nouvelle lecture la suppression décidée en deuxième lecture de l' article 1 ^er A introduit par le Sénat, au motif qu'il serait dépourvu de normativité. Cet article permettait de rappeler les vocations de chaque échelon local et de préciser l'application du principe de subsidiarité et les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également retenu des options différentes en matière de modifications ultérieures des limites régionales . Une divergence majeure existe sur l'exercice du « droit d'option » , procédure prévue à l' article 3 qui permet à un département limitrophe d'une région à laquelle il n'appartient pas de solliciter son rattachement à cette région. En deuxième lecture, le Sénat avait souhaité, en séance publique, que ce changement de rattachement à une région soit décidé lorsque le département concerné et la région du rattachement sollicité manifestent leur accord à la majorité des trois-cinquième des suffrages exprimés au sein de leur assemblée délibérante respective. Sur ce point, le Sénat avait suivi le choix exprimé par l'Assemblée nationale en première lecture. En revanche, le Sénat avait décidé que la région d'origine pourrait seulement s'opposer à la modification de ses limites territoriales, à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein de l'assemblée délibérante. En deuxième lecture comme en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli sa solution de première lecture sur ce point, à savoir que le changement de région requiert l'accord exprimé à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein de l'assemblée délibérante de la région d'origine.

En matière d'exercice de ce « droit d'option », le Sénat avait prévu que cette faculté serait ouverte aux départements jusqu'en 2016, délai-limite reporté par l'Assemblée nationale en 2019. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a conservé, en la déplaçant de l' article 3 à l' article 3 bis , la disposition adoptée par le Sénat en deuxième lecture permettant de modifier automatiquement, par voie règlementaire, la nouvelle répartition des sièges et des candidats en cas de rattachement d'un département à une autre région. En revanche, en raison d'incertitudes constitutionnelles, l'Assemblée nationale a supprimé le basculement automatique du conseil régional d'origine vers celui d'accueil des conseillers élus dans le cadre de la section départementale, pour le reste de la durée du mandat.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne reprend pas les dispositions adoptées par le Sénat visant à limiter le nombre des élus régionaux à l'issue de la réforme . En deuxième lecture, lors de la séance publique, le Sénat avait réduit ce nombre, à l'initiative de votre commission spéciale : l'effectif des conseils régionaux pour lesquels l'addition des effectifs des assemblées des régions fusionnées aurait excédé le nombre de 150 élus avait été plafonné à ce nombre. La seule exception à ce plafonnement portait sur l'effectif du conseil régional d'Île-de-France, maintenu à son niveau actuel compte-tenu de la population représentée particulièrement importante.

Parallèlement, le Sénat avait introduit en deuxième lecture un article 12 bis qui tenait compte de la population des régions délimitées à l'article 1 ^er pour modifier les seuils démographiques permettant de déterminer le montant de l'indemnité des élus régionaux. Ce souci d'économie n'a pas été partagé par l'Assemblée nationale qui a maintenu en nouvelle lecture la suppression décidée en deuxième lecture.

Par ailleurs, le Sénat avait prévu, en deuxième lecture, à l' article 7 que, lors de l'élection des conseils régionaux, chaque département serait assuré d'être représenté par cinq conseillers régionaux présentés au titre de la section départementale concernée. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a confirmé son choix de première lecture de rétablir à deux sièges le nombre de sièges garantis par département, en raison du fort risque d'inconstitutionnalité que présentait la solution sénatoriale et que votre rapporteur avait au demeurant soulevé en commission spéciale. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue sur sa position et a adopté deux amendements identiques, soutenus par la commission des lois et le Gouvernement, pour assurer un nombre de deux ou quatre sièges en fonction d'un seuil démographique fixé à 100 000 habitants.

Enfin, un accord a été trouvé au stade de la deuxième lecture entre les deux assemblées à propos des modifications du calendrier électoral prévues à l' article 12 . En deuxième lecture comme en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a pris en compte les préoccupations exprimées par le Sénat sur les conséquences des modifications en cours de navette parlementaire de la date des élections départementales. Le Sénat avait souhaité que l'application des règles applicables pour la campagne électorale débute à compter du 28 octobre 2014, date de la déclaration du Premier ministre devant le Sénat sur la réforme territoriale. L'Assemblée nationale a préféré retenir la date du 17 septembre 2014, le lendemain de la déclaration de politique générale prononcée devant l'Assemblée nationale et lue devant le Sénat. À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également supprimé les dispositions adaptant la législation relative au financement des campagnes électorales pour le prochain scrutin départemental. A l'inverse, elle a intégré des dispositions limitant la portée des inéligibilités applicables aux élections départementales, en raison de l'exercice de certaines fonctions.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions de l' article 1er bis et de l' article 3 relatives aux évolutions institutionnelles en Guadeloupe et à La Réunion . Ces dispositions introduites en séance publique au Sénat contre l'avis de votre commission spéciale emportaient des risques d'inconstitutionnalité avérés.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Votre commission spéciale a pris en compte les modifications de l'Assemblée nationale qui a intégré, en partie, les apports du Sénat de deuxième lecture. Pour le reste, votre commission spéciale a adopté un texte comparable à celui que le Sénat avait adopté en deuxième lecture. Ce choix l'a ainsi conduite à rétablir plusieurs dispositions emblématiques qu'elle avait adoptées en deuxième lecture, comme :

- le rappel à l'article 1 ^er A des principes directeurs de l'organisation décentralisée ;

- la carte régionale adoptée à l'article 1 ^er en deuxième lecture, en conservant ainsi de manière distincte la région Alsace, la région Languedoc-Roussillon et la région Midi-Pyrénées ;

- la simple faculté - prévue à l'article 3 - d'opposition à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés de l'assemblée de la région de départ lors de l'exercice par un département de son « droit d'option », en lieu et place de la nécessité de recueillir, à la même majorité, son consentement ;

- l'écrêtement de l'effectif des conseils régionaux supérieur à 150 membres à hauteur de 10 %, à l'exception de celui du conseil régional d'Île-de-France.

En revanche, votre commission spéciale n'a pas rétabli en l'état les dispositions qui soulevaient des difficultés constitutionnelles. Tout d'abord, elle n'a pas repris l' article 1 ^er bis , introduit en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Paul Vergès, et le III de l' article 3 , adopté dans les mêmes conditions à l'initiative de nos collègues Jacques Gillot, Jacques Cornano et Félix Desplan. Ces dispositions relatives à l'organisation institutionnelle de La Réunion et de la Guadeloupe avaient été adoptées contre l'avis de votre commission spéciale. La commission des lois de l'Assemblée nationale relevant les mêmes obstacles constitutionnels a adopté deux amendements du Gouvernement les supprimant, ce que votre commission spéciale n'a logiquement pas remis en cause à ce stade.

En outre, dans un souci de compromis, votre commission spéciale n'a pas rétabli l' article 6 bis qui modifiait le montant des indemnités des conseillers régionaux pour prendre en compte l'effet mécanique d'augmentation de ses indemnités du fait de la fusion des régions et donc de l'augmentation de leur population ^{1 ( * )} . Elle a estimé que l'objectif de maîtrise des dépenses était déjà assuré par la diminution des effectifs des conseils régionaux décidée à l' article 6 .

De même, s'agissant du nombre minimal de sièges de conseillers régionaux assurés à chaque département, votre commission spéciale s'est félicitée de l'adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture de deux amendements identiques, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, modifiant l' article 7 du projet de loi. Alors que le Gouvernement proposait initialement de garantir un siège de conseiller régional pour chaque section départementale au sein de la circonscription régionale, le Sénat défendait le nombre de cinq et l'Assemblée nationale de deux. Votre rapporteur avait exposé en deuxième lecture les difficultés constitutionnelles qui pouvaient résulter du choix sénatorial, le nombre minimal de cinq sièges par section départementale ayant pour conséquence de provoquer une surreprésentation de certains départements au-delà des limites fixées par le Conseil constitutionnel. Prenant en compte les attentes exprimées par le Sénat et relayée par plusieurs députés, l'Assemblée nationale a adopté une disposition assurant deux sièges pour les départements comptant moins de 100 000 habitants et quatre sièges pour les autres départements. Cette règle s'inscrit dans les limites de la jurisprudence constitutionnelle relative au principe d'égalité devant le suffrage. En conséquence, votre commission spéciale a adopté sans modification l'article 7.

Enfin, elle a pris acte de la reprise par l'Assemblée nationale des dispositions que le Sénat avait adoptées en deuxième lecture aux articles 3 bis et 12 bis .

S'agissant de l' article 3 bis , proposé par notre collègue Philippe Bas, et repris à l' article 3 à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale, le mécanisme permettant de tirer, sur le plan électoral, les conséquences d'un changement de rattachement régional d'un département a été conservé et étendu au cas de fusion de régions. En revanche, en cas d'exercice du « droit d'option », l'Assemblée nationale n'a pas maintenu le dispositif transitoire conduisant à ce que les élus d'une section départementale soient transférés, pour le reste de la durée du mandat, du conseil régional de la région d'origine vers celui de la région d'accueil, lorsque le département correspondant change de région de rattachement. Fidèle à la position retenue en deuxième lecture, votre commission spéciale l'a rétabli en nouvelle lecture.

L' article 12 bis a été repris, dans son esprit, au sein de l' article 12 par la commission des lois de l'Assemblée nationale dans la perspective de l'organisation, les 22 et 29 mars 2015, de l'élection des conseillers départementaux. En nouvelle lecture, votre commission spéciale a conservé ce dispositif mais a supprimé un ajout de l'Assemblée nationale visant à accorder un délai supplémentaire aux titulaires d'emploi les rendant inéligibles pour se mettre en conformité avec la législation, la raison de cette disposition de circonstance ne lui semblant pas évidente. Elle a également rétabli une adaptation des règles relatives aux dépenses électorales pour cette élection, cette adaptation ayant été adoptée par la commission des lois sur proposition de son rapporteur puis supprimée en séance publique à la demande du Gouvernement. Partageant l'intention initiale de la commission des lois, votre commission spéciale a repris à son compte cette règle ponctuelle de clarification.

*

* *

La commission spéciale a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA DÉLIMITATION DES RÉGIONS

Article 1er A
Rappel des vocations de chaque échelon local

À la suite de l'initiative de notre collègue François Zocchetto, en première lecture, votre commission spéciale a adopté en deuxième lecture le présent article pour rappeler les vocations de chaque échelon local et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En particulier, il précisait que, par application du principe de subsidiarité et dans le respect des compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales et à leurs groupements :

- les communes représentent l'échelon de proximité de la vie démocratique et la cellule de base de l'organisation territoriale de notre République tandis que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont un outil de coopération et de développement au service des communes ;

- les départements sont garants, d'une part, de la cohésion sociale et, d'autre part, de la solidarité et du développement territoriaux ;

- les régions contribuent au développement économique et à l'aménagement stratégique de leur territoire.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 1 ^er A en première et deuxième lectures - suppression qu'elle a confirmée en nouvelle lecture - en raison de son manque de normativité.

Attachée à réaffirmer les principes qui doivent guider l'organisation décentralisée de la République, votre commission spéciale a adopté l' amendement de son rapporteur et rétabli cet article dans sa rédaction de deuxième lecture.

Votre commission a rétabli l'article 1 ^er A ainsi rédigé .

Article 1er
(art. L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales)
Nouvelle carte régionale

Déterminant les nouvelles délimitations régionales, l'article 1 ^er a connu plusieurs évolutions au cours de la navette parlementaire, retracées pour la première lecture par le tableau suivant.

Évolution de la carte régionale en première lecture

Projet de loi initial	Commission spéciale (avant le rejet du texte)	Texte adopté par le Sénat (suppression de l'article)	Commission des lois de l'Assemblée nationale	Assemblée nationale
Alsace, Lorraine	Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne	-	Alsace, Lorraine	Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne
Aquitaine	Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes	-	Aquitaine, Limousin	Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes
Auvergne, Rhône-Alpes	Auvergne, Rhône-Alpes	-	Auvergne-Rhône-Alpes	Auvergne, Rhône-Alpes
Bourgogne, Franche-Comté	Bourgogne, Franche-Comté	-	Bourgogne, Franche-Comté	Bourgogne, Franche-Comté
Bretagne	Bretagne	-	Bretagne	Bretagne
Centre, Limousin, Poitou-Charentes	Centre, Pays-de-la-Loire	-	Centre, Poitou-Charentes	Centre
Champagne-Ardenne, Picardie		-	Champagne-Ardenne, Picardie
Ile-de-France	Ile-de-France	-	Ile-de-France	Ile-de-France
Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées	Languedoc-Roussillon	-	Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées	Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
	Midi-Pyrénées	-
Nord-Pas-de-Calais	Nord-Pas-de-Calais, Picardie	-	Nord-Pas-de-Calais	Nord-Pas-de-Calais, Picardie
Basse-Normandie, Haute-Normandie	Basse-Normandie, Haute-Normandie	-	Basse-Normandie, Haute-Normandie	Basse-Normandie, Haute-Normandie
Pays de la Loire		-	Pays de la Loire	Pays de la Loire
Provence-Alpe-Côte-d'Azur	Provence-Alpe-Côte-d'Azur	-	Provence-Alpe-Côte-d'Azur	Provence-Alpe-Côte-d'Azur

En deuxième lecture, votre commission spéciale, constatant des convergences avec ses propres travaux, n'a apporté que deux modifications à la carte adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture :

- d'une part, elle a mis fin au regroupement de l'Alsace avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine, afin de laisser aux collectivités territoriales alsaciennes la possibilité de mettre en place une collectivité territoriale unique, en adoptant les amendements de nos collègues Catherine Troendlé, Claude Kern et Ronan Dantec ;

- d'autre part, elle a maintenu les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon dans leur périmètre actuel, par adoption de deux amendements de son rapporteur et de notre collègue Jacques Mézard.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a écarté ces deux modifications et rétabli, à l'initiative de son rapporteur, la carte qu'elle avait adoptée en première lecture. Cette divergence a constitué le principal point d'achoppement entre les deux assemblées parlementaires pour l'élaboration d'un compromis en commission mixte paritaire.

Convaincue du bien-fondé de sa position de deuxième lecture, votre commission spéciale a rétabli, par l'adoption d' amendements de son rapporteur et de nos collègues Claude Kern, Catherine Troendlé et Jacques Mézard, la carte régionale issue de la délibération du Sénat en deuxième lecture.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 1er bis (supprimé)
(art. 1er de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative
aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique)
Rétablissement du congrès des élus départementaux et régionaux
en Guadeloupe et à La Réunion

Adopté en deuxième lecture, en séance publique, par le Sénat à l'initiative de notre collègue Paul Vergès, cet article prévoit qu'en Guadeloupe et à La Réunion, le congrès des élus départementaux et régionaux se compose des membres du conseil général et du conseil régional.

Pour défendre l'adoption de cette disposition, notre collègue Christian Favier faisait valoir que « le rétablissement, pour la Réunion, de l'instance du congrès des élus régionaux et départementaux, tel qu'initialement prévu dans la loi du 13 décembre 2000, [...] permettra aux élus réunionnais de débattre et de formuler des propositions de nature, notamment, à mettre fin à la situation atypique de coexistence de deux collectivités sur un même territoire. » ^{2 ( * )}

Contre l'avis de la commission spéciale, qui souhaitait un débat plus approfondi sur ce point, et du Gouvernement, le Sénat a adopté cette modification institutionnelle.

Estimant que cet article méconnaissait les règles constitutionnelles en matière d'examen parlementaire des projets de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression déposé par le Gouvernement.

Consciente de cette difficulté, votre commission spéciale n'a pas rétabli cet article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 1 ^er bis .

Article 2
(art. L. 4132-5 du code général des collectivités territoriales)
Détermination du chef-lieu et
du nom des nouvelles régions

Le présent article prévoit la procédure de fixation, par décret en Conseil d'État, du chef-lieu des nouvelles régions, créées en vertu de l'article 1 ^er , ainsi que la faculté, pour les nouveaux conseils régionaux, de choisir librement le nom de leur collectivité.

Au terme des deux lectures au sein de chaque assemblée parlementaire, un consensus s'est dégagé sur cette procédure, en particulier sur le fait que :

- le nom provisoire des régions issues d'un regroupement serait constitué par la juxtaposition, dans l'ordre alphabétique, des noms des régions regroupées, à l'exception de la région constituée de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie dénommée « Normandie » ;

- la région Centre porterait désormais le nom de Centre-Val de Loire, plus évocateur de la réalité géographique de ce territoire ;

- l'avis rendu par les conseils régionaux sur le projet de décret fixant le chef-lieu provisoire des nouvelles régions devrait être précédé, d'une part, par une consultation des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) et, d'autre part, par une concertation des représentants des collectivités territoriales, des organismes consulaires et des organisations professionnelles représentatives ;

- le nom et le chef-lieu des nouvelles régions seraient définitivement fixés par un décret en Conseil d'État, pris avant le 1 ^er juillet 2016, après avis du conseil régional ^{3 ( * )} ;

- les conseils régionaux pourraient fixer l'emplacement de l'hôtel de la région hors du chef-lieu définitif ;

Outre l'adoption de cinq amendements de précision ou de coordination proposés par son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété, en nouvelle lecture, cet article afin que l'ensemble des dispositions législatives prennent en compte le changement de dénomination de la région Centre.

Constatant que l'article 2 parvient à une position d'équilibre au regard des préoccupations exprimées par les deux chambres, votre commission spéciale a préféré s'en tenir, de manière générale, à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

Cependant, en nouvelle lecture, celle-ci a confirmé son choix de deuxième lecture de fixer par voie législative, à l'initiative des députés Laurent Bies et Armand Jung, le chef-lieu définitif de la région composée des actuelles régions d'Alsace, de Champagne-Ardenne et de Lorraine à Strasbourg. Au nom du Gouvernement, le ministre de l'intérieur, M. Bernard Cazeneuve, a soutenu ce choix, indiquant que « Strasbourg avait vocation à affirmer sa vocation européenne tout autant que celle de capitale régionale, nonobstant le périmètre de la région dont elle serait la capitale » ^{4 ( * )} .

Par cohérence avec les modifications opérées à l'article 1 ^er , votre commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur supprimant cette disposition : dès lors que les limites actuelles de la région Alsace n'ont pas été modifiées à l'article 1 ^er , il n'y aurait pas lieu de déterminer un nouveau chef-lieu selon la procédure de l'article 2.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 3114-1, L. 4122-1-1, L. 4123-1 et L. 4124-1
du code général des collectivités territoriales)
Simplification de modalités de regroupements volontaires
des régions et départements et coordinations

Initialement prévu pour supprimer la procédure relative au regroupement volontaire des régions, cet article a été profondément remanié au cours de son examen parlementaire, faisant l'objet de discussions nourries entre assemblées parlementaires et au sein de chaque assemblée.

Au cours de la première lecture, un accord s'est manifesté entre les deux assemblées parlementaires pour supprimer la consultation obligatoire des électeurs en cas de regroupement des régions (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales), des départements (article L. 3114-1 du même code), de la fusion d'une région et des départements la composant (article L. 4124-1 du même code) et du « droit d'option » des départements souhaitant changer de région (article L. 4122-1-1 du même code). Ainsi, ces changements devenaient possibles sur délibérations concordantes des organes délibérants des collectivités territoriales intéressées.

Au cours de la seconde lecture, un accord s'est également dégagé entre les deux assemblées sur la nécessité d'adopter de tels changements à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés des organes délibérants. Ces choix ont paru suffisamment importants quant à leurs conséquences pour requérir une majorité qualifiée.

L'abrogation des dispositions relatives au droit d'option des départements et au regroupement des régions seraient abrogées à compter du 1 ^er mars 2019 et non du 1 ^er janvier 2017, comme l'avait envisagée le Sénat en deuxième lecture.

Cependant, en matière de possibilité pour un département limitrophe d'une autre région de changer de région de rattachement
- procédure communément appelée « droit d'option » -, une différence s'est fait jour. Le Sénat avait souhaité, en deuxième lecture, que ce choix fût possible si une majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés des organes délibérants du département concerné et de la région d'accueil se manifestaient, l'organe délibérant de la région d'origine ne pouvant s'y opposer qu'à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés ^{5 ( * )} .

En deuxième lecture, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rendu obligatoire l'accord de la région d'origine à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés de son assemblée pour permettre un changement de rattachement. Le rapporteur de l'Assemblée nationale expliquait ce choix : « Si la différence semble mineure, il est apparu difficile d'envisager, au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, qu'une région puisse voir son territoire être modifié de manière substantielle sans que son conseil régional ait à signifier son consentement, en étant simplement mis en demeure de faire valoir son éventuelle opposition. » ^{6 ( * )}

Votre commission spéciale reste persuadée que l'équilibre retenu par le Sénat en deuxième lecture rendait réaliste l'exercice de ce « droit d'option », tout en respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales puisque chacune de celles concernées intervenait au cours du processus décisionnel. Cette rédaction constituait une souplesse souhaitable pour ajuster la carte régionale adoptée à l'article 1 ^er par voie parlementaire.

Fidèle à sa position de deuxième lecture, votre commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur, sur ce point, en rétablissant pour la région d'origine une simple faculté d'opposition à une majorité qualifiée de son assemblée.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a repris à l'article 3 les dispositions introduites à l'article 3 bis à l'initiative de notre collègue Philippe Bas, en deuxième lecture . Cette disposition permet, lorsqu'il est fait usage du « droit d'option » prévu à l'article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales, de modifier par décret en Conseil d'État la répartition des sièges de conseillers régionaux et le nombre de candidats par section départementale pour les régions d'accueil et d'origine. Dans ce cadre, la compétence du Gouvernement serait entièrement liée par la loi puisqu'il devrait se borner à appliquer les règles fixées par le législateur qui aurait ainsi épuisé la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution. Ce dispositif vaudrait le temps que l'exercice du « droit d'option » demeure possible, soit jusqu'au 1 ^er mars 2019.

Suivant son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu ce mécanisme à l'hypothèse de fusion de régions autorisée par l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, avec la même méthode de répartition des sièges et des candidatures, conformément à celle qui prévaut pour le tableau n° 7 annexé au code électoral.

En revanche, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé une disposition transitoire introduite par le Sénat en deuxième lecture, toujours à l'initiative de notre collègue Philippe Bas. Cette disposition prévoyait que les conseillers régionaux élus lors du précédent renouvellement général dans le cadre de la section départementale, correspondante au département « sortant », continueraient d'exercer leur mandat au sein du conseil régional de la région d'accueil, jusqu'au terme normal de leur mandat.

En nouvelle lecture, votre commission spéciale a rétabli cette disposition transitoire, estimant que cette disposition revêtait un caractère transitoire et exceptionnel et qu'elle poursuivait un objectif d'intérêt général admis par le Conseil constitutionnel en permettant de « faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et d'éviter l'organisation de nouvelles élections » ^{7 ( * )} .

Votre rapporteur souligne d'ailleurs que la même logique du lien entre le territoire et l'élu a conduit, à l'article 12 du présent projet de loi, à faire cesser par anticipation le mandat des conseillers généraux du Rhône élus dans un canton compris intégralement dans le périmètre de la future métropole de Lyon.

Enfin, en séance publique, le Sénat avait complété, en deuxième lecture, l'article 3 avec un III permettant au département et à la région de Guadeloupe de fusionner selon une procédure qu'elle déterminait au regard de l'article 73 de la Constitution. Par la voix de son président, votre commission spéciale s'y était opposée, relevant un obstacle constitutionnel à son adoption : l'article 73 de la Constitution impose, pour la création d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer, de recueillir préalablement le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités, par la voie d'un référendum. L'absence d'expression de ce consentement rendait impossible au législateur d'engager la procédure de fusion.

Pour cette raison, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du Gouvernement. Au vu de l'inconstitutionnalité de la disposition contestée, votre commission spéciale n'a pas rétabli cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (supprimé)
(art. L. 337-1 du code électoral)
Répartition des sièges de conseillers régionaux
en cas de changement d'un département de région

Introduit en deuxième lecture par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de notre collègue Philippe Bas, cet article tirait, sur le plan électoral, les conséquences d'un changement de rattachement régional d'un département.

En deuxième lecture, cette disposition a été partiellement reprise par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, à l'article 3. En nouvelle lecture, votre commission spéciale a rétabli à l'article 3 la version de l'article 3 bis qu'elle avait adoptée en deuxième lecture. Elle ne l'a donc pas formellement rétabli.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 3 bis .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX ÉLECTIONS RÉGIONALES

Article 6
(tableau n° 7 annexé au code électoral)
Répartition des conseillers régionaux entre régions
et des candidats entre sections départementales

Depuis sa rédaction initiale, cet article emporte trois modifications du droit actuel :

- il adapte le tableau répartissant les conseillers régionaux entre régions et les candidats par section départementale pour tenir compte des modifications opérées par l'article 1 ^er du présent projet de loi ;

- il détermine également le nombre de candidats par section départementale au sein de chaque région ;

- il détermine le nombre de conseillers régionaux par région.

Comme en deuxième lecture et par cohérence, votre commission spéciale a adopté, en nouvelle lecture, un amendement de son rapporteur pour prendre en compte le maintien des régions Alsace, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées dans leurs frontières actuelles.

S'agissant du nombre de conseillers régionaux, un désaccord persiste entre les deux assemblées. À l'origine, le Gouvernement souhaitait instaurer un plafonnement à 150 de l'effectif des assemblées régionales. Initialement, l'article 6 maintenait donc l'effectif des conseils régionaux dont les limites n'étaient pas modifiées et additionnait les effectifs des conseils régionaux pour les régions qui étaient fusionnées afin d'obtenir l'effectif du conseil régional de la nouvelle région. Cependant, au terme de ce calcul, des régions, y compris celles dont les limites n'étaient pas modifiées, voyaient leur effectif écrêté à 150 conseillers régionaux si l'effectif, au terme de l'addition, était supérieur à ce nombre.

Avant de rejeter le projet de loi en première lecture, votre commission spéciale avait adopté un amendement de son rapporteur pour créer seulement deux exceptions au plafonnement du nombre de conseillers régionaux en portant ce nombre à 170 en Auvergne-Rhône-Alpes et à 180 en Ile-de-France.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli l'article 6 en maintenant un écrêtement à 150 élus sans exception. En séance publique, à l'initiative du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait supprimé tout plafonnement. Le nombre de conseillers régionaux restait donc inchangé pour les régions dont les limites n'étaient pas modifiées et correspondait à l'addition du nombre de conseillers régionaux des régions fusionnées pour les nouvelles régions. À l'appui de ce choix, le rapporteur de l'Assemblée nationale faisait valoir que « les conseils régionaux auront davantage de puissance, par leur taille mais aussi par les moyens et compétences qui leur seront attribués » et que, par voie de conséquence, « un nombre suffisant de conseillers régionaux [devaient être] chargés de ces nouvelles responsabilités » ^{8 ( * )} .

En deuxième lecture, après un premier échange en commission sur ce sujet, le Sénat avait adopté, en séance publique, un amendement de votre commission spéciale prévoyant que les effectifs dépassant les 150 membres sont réduits à hauteur de 10 % de leurs membres, sous réserve d'une seule exception - la région Ile-de-France - en raison du ratio entre le nombre de conseils régionaux et la population représentée qui lui est déjà très défavorable au regard du reste du pays.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le tableau des effectifs qu'elle avait adopté en première lecture, ce qu'elle a confirmé en nouvelle lecture. À son tour, votre commission spéciale a rétabli, par un amendement de son rapporteur, la rédaction qu'elle avait adoptée en deuxième lecture

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. L. 338-1 du code électoral)
Attribution minimale de sièges de conseiller régional
par section départementale

Complétant l'article L. 338-1 du code électoral, cet article instaure un mécanisme d'attribution de sièges qui garantit à chaque section départementale la désignation d'au moins deux conseillers régionaux en son sein.

Dans sa rédaction initiale, l'article 7 permettait de réaffecter un siège d'une section départementale pourvue d'au moins deux sièges à celle n'en disposant d'aucun. Cette réaffectation aurait eu lieu au sein de la liste arrivée en tête au niveau régional qui a donc bénéficié de la prime majoritaire de 25 % des sièges.

Au cours de la navette parlementaire, les deux assemblées se sont accordées sur le mécanisme de réattribution de sièges pour assurer une représentation minimale des sièges. Cependant, le Sénat souhaitait l'attribution minimale de cinq sièges et l'Assemblée nationale de deux sièges, pour tenir compte du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage. Le Gouvernement avait également exprimé des réserves d'ordre constitutionnel sur le choix du Sénat, en particulier sur le fait que « le juge constitutionnel ne tolère pas un écart de représentativité supérieur à 20 % par rapport à la moyenne régionale des départements » ^{9 ( * )} .

En nouvelle lecture, une solution a cependant pu être dégagée, ce dont se félicite particulièrement votre commission spéciale. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègues députés Alain Calmette et Roger-Gérard Schwartzenberg.

Cette disposition assure un nombre minimal de sièges par département en fonction d'un seuil démographique de 100 000 habitants :

- les départements dont la population est inférieure à 100 000 habitants se verraient assurés un nombre minimal de deux sièges ;

- les autres départements se verraient assurés un nombre minimal de quatre sièges.

Lors de son intervention en discussion générale, à l'occasion de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, le ministre de l'intérieur a souligné la convergence qui s'était progressivement manifestée au cours de l'examen parlementaire : « je veux souligner ici le rôle du président Mézard, qui a fait preuve d'une grande ténacité sur ce sujet -, avec l'ensemble des sénateurs qui ont souligné l'importance qu'ils attachaient à cette question - le président Larcher et le rapporteur François-Noël Buffet l'ont fait valoir -, mais aussi avec Alain Calmette qui défendait les mêmes aspirations, nous avons recherché une solution pour garantir, autant que la Constitution le permet, la représentation des territoires ruraux. » ^{10 ( * )}

Pour votre rapporteur, cette solution présente l'avantage de respecter la jurisprudence constitutionnelle assurant l'égale représentation des habitants en fonction du critère démographique avec un écart toléré de 20 % à la moyenne. La disposition adoptée en nouvelle lecture permet de renforcer le lien entre élus régionaux et départements ^{11 ( * )} en assurant un minimum de représentation tout en prenant en compte le principe d'égalité devant le suffrage.

Les décisions du Conseil constitutionnel depuis 1985 donnent d'ailleurs de multiples illustrations des limites mais aussi des possibilités offertes par la jurisprudence constitutionnelle. Pour votre rapporteur, le législateur a opéré, dans le cas d'espèce, une conciliation respectueuse de la jurisprudence constitutionnelle entre principe d'égalité devant le suffrage, qui postule la prise en compte d'un critère démographique, et un motif d'intérêt général qui, sans pouvoir être systématiquement invoqué, peut en constituer de manière limitée  un tempérament : la réalité géographique.

Au regard de l'avancée effectuée par nos collègues députés, votre commission spéciale a approuvé cet article dans sa rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
AU CALENDRIER ÉLECTORAL

Article 12
(art. 21 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative
aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique,
art. 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative
au Département de Mayotte et art. 6 et 47 de la loi n° 2013-403
du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux,
des conseillers municipaux et des conseillers communautaires,
et modifiant le calendrier électoral)
Modification de la durée des mandats des élus régionaux
et départementaux et dispositions transitoires relatives
à la campagne électorale des élections départementales de 2015

Cet article fixe le calendrier électoral pour les élections départementales et régionales et leurs équivalents pour les collectivités territoriales à statut particulier, ce qui relève de la compétence exclusive du législateur.

Le calendrier électoral prévu initialement par cet article a connu des évolutions notables, y compris à l'initiative du Gouvernement.

Un accord est intervenu entre les deux assemblées en deuxième lecture sur le calendrier électoral suivant.

Mandat	Date du prochain renouvellement général	Date du renouvellement général suivant
Conseiller régional	Décembre 2015	Mars 2021
Conseiller à l'assemblée de Corse
Conseiller à l'assemblée de Guyane
Conseiller à l'assemblée de Martinique
Conseiller départemental	Mars 2015

En deuxième lecture, après l'adoption, lors de l'établissement de son texte, d'un amendement du Gouvernement maintenant en mars 2015 le renouvellement général des conseils départementaux, votre commission spéciale a proposé un amendement, adopté par le Sénat, visant à adapter les règles applicables à l'organisation et au financement de la campagne électorale qui précèderait ce scrutin.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souscrit à l'objectif, mis en avant par votre rapporteur en séance publique en deuxième lecture, de prendre en compte les « anticipations raisonnables » que des candidats avaient pu former au vu du dépôt du projet de loi le 18 juin 2014 lequel, en son article 12, prévoyait le report des élections départementales en décembre 2015. Ce n'est que, lors de sa déclaration de politique générale, le 16 septembre 2014, que le Premier ministre avait annoncé que « les élections départementales [seraient] maintenues en mars 2015, conformément à la loi votée en 2013 » .

En outre, par un amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a repris, dans leur esprit, au sein de l'article 12, les dispositions introduites par le Sénat à l'article 12 bis .

Il est ainsi prévu que pour le renouvellement général des conseils départementaux en mars 2015, seraient uniquement applicables à compter du 17 septembre 2014 :

- l'interdiction de mise en place d'un numéro d'appel gratuit au profit d'un candidat (article L. 50-1 du code électoral) ;

- l'interdiction de l'affichage électoral en dehors des emplacements prévus à cet effet (article L. 51) ;

- l'interdiction de la publicité commerciale à but électoral par voie de presse ou audiovisuel (article L. 52-1) ;

- l'interdiction d'organiser une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité (article L. 52-1).

En deuxième lecture, le Sénat avait choisi la date du 28 octobre 2014 pour l'application de ces règles. Cette date avait été retenue car elle correspond à la date de la déclaration du Premier ministre devant le Sénat sur la réforme territoriale. À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a préféré retenir la date du 17 septembre 2014, lendemain de la déclaration de politique générale prononcée devant l'Assemblée nationale et lue devant le Sénat. Votre commission spéciale s'en est remise au choix des députés sur ce point.

Toutefois, par un amendement de son rapporteur, elle a rétabli une disposition adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, puis supprimée en séance publique par l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des lois.

Reprenant un apport du Sénat de deuxième lecture, cette disposition transitoire prévoit que :

- la désignation d'un mandataire financier, prévue à l'article L. 52-11 du code électoral, aura pu intervenir après cette date si le binôme de candidats n'a engagé des dépenses électorales qu'après le 17 septembre 2014 ;

- les dépenses électorales et les recettes du binôme de candidats prises en compte pour le plafond de dépenses institué par l'article L. 52-11 du code électoral sont celles effectuées après le 17 septembre 2014 si aucune n'a été engagée ou encaissée avant cette date.

Par ailleurs, votre commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur, supprimant des dispositions relatives aux inéligibilités fonctionnelles qui s'appliquent aux fonctionnaires ou aux membres de cabinet occupant un emploi au moins un an avant le scrutin départemental en application des articles L. 195 et L. 196 du code électoral.

Cette disposition n'avait pas été proposée par le Sénat en deuxième lecture. En revanche, elle a été adoptée en deuxième lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Son rapporteur le justifiait ainsi : « les fonctions officielles dont l'exercice rend inéligibles les personnes qui les occupent ne seront prises en compte qu'à partir du 1 ^er décembre 2014, permettant ainsi aux personnes ayant prévu de se mettre en conformité avec les articles L. 195 et L. 196 du code électoral avant le début du délai d'un an précédant les élections départementales alors prévues en décembre 2015, de pouvoir se présenter aux élections qui auront désormais lieu en mars 2015 » ^{12 ( * )} .

Pour votre rapporteur, cette disposition est susceptible de créer un « effet d'aubaine ». En effet, une personne ayant décidé de se porter candidat depuis l'origine aurait dû se mettre en conformité avec les règles relatives aux inéligibilités avant mars 2014. L'éventuel changement de calendrier annoncé seulement en juin 2014 avant qu'il ne soit finalement abandonné en septembre 2014 n'aurait alors rien changé pour ces personnes.

En réalité, cette disposition permettra la candidature aux élections départementales de personnes qui ont :

- soit décidé de se porter candidat après mars 2014 ;

- soit quitté les fonctions les rendant inéligibles avant mars 2014 puis repris de telles fonctions en pensant les quitter avant décembre 2014.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 12 bis A (supprimé)
(art. L. 50-1, L. 51, L. 52-1 et
chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral)
Date d'application des règles relatives à la propagande
et aux dépenses électorales pour l'élection départementale de mars 2015

Introduit en deuxième lecture par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de votre commission spéciale, cet article fixait des règles spécifiques à l'élection des conseillers départementaux prévue en mars 2015, pour le déroulement et le financement de la campagne électorale.

En deuxième lecture, cette disposition a été partiellement reprise par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, à l'article 12. En nouvelle lecture, votre commission spéciale a modifié l'article 12 sur cette question. Elle n'a donc pas formellement rétabli l'article 12 bis A.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 12 bis A.

CHAPITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSÉQUENCES
DE LA MODIFICATION DU CALENDRIER ÉLECTORAL
SUR LE CALENDRIER D'ACHÈVEMENT
DE LA CARTE INTERCOMMUNALE EN ÎLE-DE-FRANCE (DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS)

Article 13 (supprimé)
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Modification du calendrier d'élaboration du schéma régional
de la coopération intercommunale de la grande couronne francilienne

Adopté en première lecture, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, cet article assouplit le calendrier d'élaboration du nouveau schéma régional de la coopération intercommunale (SRCI) des départements de l'Essonne, de la Seine-et-Marne, du Val d'Oise et des Yvelines.

En deuxième lecture, votre commission spéciale l'avait supprimé, non pour manifester une hostilité sur le fond à cette disposition, mais en raison du doute quant au lien de cette disposition avec le présent projet de loi qui ne traitait pas de la coopération intercommunale avant son introduction.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article, en modifiant les dates proposées pour tenir compte de la durée du débat parlementaire.

Estimant toujours que cette disposition, introduite en première lecture, ne présente pas un lien, même indirect, suffisant pour respecter les exigences constitutionnelles, votre commission spéciale a adopté un amendement de suppression proposé par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 13.

*

* *

La commission spéciale a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

________

MERCREDI 10 DÉCEMBRE 2014

EXAMEN DU RAPPORT

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a examiné lundi ce projet en nouvelle lecture et l'a adopté hier. Elle est revenue sur la quasi-totalité du texte adopté par le Sénat, à l'exception, d'importance, de l'article relatif au nombre minimum d'élus régionaux par département. À la suite d'un travail mené par notre commission ainsi que d'amendements déposés par des députés, elle a adopté une rédaction de l'article 7 qui représente un point d'équilibre : l'amendement adopté propose une solution constitutionnelle garantissant un minimum de deux conseillers régionaux pour les départements de moins de 100 000 habitants et quatre conseillers régionaux pour les autres départements. Je vous propose de voter cet article conforme.

En revanche, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 1 ^er A qui définissait le rôle de chaque collectivité et elle est bien sûr revenue à son propre découpage des régions à l'article 1 ^er . En outre, elle a repris son texte sur le « droit d'option » à l'article 3 : un département ne pourra quitter sa région d'origine que si celle-ci l'accepte aux trois- cinquième des suffrages exprimés. Nous avions limité ce « droit d'option » à 2016, l'Assemblée a préféré 2019. Le Sénat avait également voulu réduire le nombre de conseillers régionaux pour les régions comptant plus de 150 conseillers, à l'exception de l'Île-de-France. Les députés ne nous ont pas suivis, tout comme pour l'indemnisation des élus que nous proposions de modifier.

Autre point de divergence, le Sénat avait voté, malgré les avertissements du président Hyest, des dispositions relatives à l'outre-mer, notamment pour la Guadeloupe et La Réunion. L'Assemblée a tout supprimé considérant que ces articles ne relevaient pas de ce texte, et que leur caractère inconstitutionnel était avéré. C'est pourquoi je ne vous propose pas de les rétablir.

Je vous propose d'en revenir au texte du Sénat, à l'exception de l'article relatif à la représentation minimale des départements au sein des conseils régionaux.

M. René-Paul Savary . - La durée des mandats des conseillers départementaux a-t-elle été maintenue à six ans ?

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Les mandats des conseillers élus en 2015 seront bien de six ans. Les conseillers départementaux seront élus en mars et les conseillers régionaux en décembre 2015.

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Le Sénat avait estimé que les comptes de campagne devaient démarrer le 28 octobre 2014, date à laquelle le Premier ministre avait fait sa déclaration devant le Sénat. L'Assemblée est revenue au 17 septembre, date de sa déclaration de politique générale, avec des adaptations s'agissant des inéligibilités pour les personnes issues de la fonction publique et des cabinets. Alors que nous avions prévu des adaptations en matière de campagne électorale pour la période nous séparant du vote du texte à l'élection, l'Assemblée nationale les a reprises mais a décidé que la règle normale pour les comptes de campagne prévaudrait à compter du 1 ^er mars 2014.

M. Philippe Kaltenbach . - La commission mixte paritaire a rapidement échoué, puisqu'il ne pouvait y avoir d'accord sur la carte. L'Assemblée a voté le texte en prenant en compte certaines demandes du Sénat, notamment sur le nombre minimum de conseillers régionaux par département. Deux sièges sont garantis à la Lozère, département qui compte moins de 100 000 habitants. Les Alpes-de-Haute-Provence, le Cantal, les Hautes-Alpes, l'Ariège disposeront, quant à eux, au moins de quatre sièges. J'espère que le Sénat votera conforme ce dispositif. Le groupe socialiste est satisfait du texte voté à l'Assemblée nationale...

Mme Catherine Troendlé . - Cela ne nous étonne pas !

M. Philippe Kaltenbach . - ... même si le découpage ne satisfait pas tout le monde. Nous regrettons qu'il n'y ait pas eu d'accord sur le « droit d'option », car nous n'en étions pas loin. Nous aurions maintenant intérêt à refermer ce dossier. Passons au débat sur le projet de loi NOTRe.

M. Henri Tandonnet . - Le groupe UDI-UC se félicite de l'avancée pour la représentation des départements ruraux, mais constate qu'on n'a pas donné la parole aux territoires. Au congrès des maires, un élu a rappelé ce paradoxe que pour construire la moindre route il faut consulter au préalable la population et lancer une enquête publique, mais qu'en revanche, pour cette réforme, les territoires n'avaient pas été consultés.

J'insiste sur le « droit d'option » tel que nous l'avions retenu. J'espère que l'Assemblée nationale respectera les territoires lors de la lecture définitive.

M. René-Paul Savary . - Ne rêvez pas !

M. Jean-Jacques Hyest, président . - L'optimisme de M. Tandonnet m'étonnera toujours !

M. Jacques Mézard . - Je serai moins optimiste que mon collègue - les centristes ont toujours un fond bien-pensant...

M. Henri Tandonnet . - Bien pensé !

M. Jacques Mézard . - En juillet, on a reproché aux sénateurs d'avoir rendu une copie blanche en leur assurant qu'une copie bien remplie aurait été prise en considération. En novembre, notre copie était complète, et il n'en a pas été tenu compte non plus. Il n'y a eu aucune consultation d'aucune collectivité, alors que des votes ont eu lieu, comme dans la région Languedoc-Roussillon, dont l'assemblée a voté par 65 voix contre une contre son rattachement à Midi-Pyrénées.

Mme Catherine Troendlé et M. Claude Kern. - L'Alsace aussi !

M. Jacques Mézard . - L'expression de la représentation démocratique a été totalement bafouée, alors que le pouvoir exécutif assure que les projets locaux doivent faire l'objet de référendums locaux. Quelle hypocrisie !

La commission mixte paritaire a été tellement vite que je ne l'ai pas vu se dérouler !

Mme Catherine Troendlé . - Elle a duré sept minutes.

M. Jacques Mézard . - Le texte qui revient est totalement inacceptable. Je remercie notre rapporteur du travail de persuasion qu'il a mené auprès de son homologue député et du Gouvernement pour la représentation des petits départements. Au dernier moment, avec l'accord du ministre de l'intérieur, l'Assemblée a finalement voté l'amendement préservant en partie cette représentation.

M. Charles Guené . - Je prends acte des rares avancées, mais le vrai faux « droit d'option » est difficilement admissible. Ou l'option est possible, ou on la refuse, mais on ne fait pas semblant de l'accepter en la rendant inapplicable.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Nous avions été modérés en prévoyant que la région de départ devait se prononcer contre le départ du département aux trois-cinquièmes des suffrages exprimés. L'Assemblée, en conditionnant le « droit d'option » à un vote positif des trois cinquièmes, l'a rendu fictif. Tout cela se résume à une affaire bretonne : certains ne veulent à aucun prix que la Loire-Atlantique rejoigne un jour la Bretagne.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er A

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 14 rétablit l'article 1 ^er A qui redéfinit le rôle de chaque collectivité locale.

M. Philippe Kaltenbach . - Cet amendement n'apporte pas grand-chose.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 1 ^er

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 15 rétablit les limites des régions que nous avons adoptées en deuxième lecture : l'Alsace retrouve sa liberté et le Languedoc-Roussillon se trouve de nouveau séparé de Midi-Pyrénées. Cet amendement satisfait les amendements n ^os 1, 10 et 4.

M. Jacques Mézard . - Nous en sommes heureux.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Il est quand même incroyable que la quasi-unanimité du conseil régional du Languedoc-Roussillon ait voté contre la fusion et que l'on passe outre.

M. Claude Kern . - En Alsace, 96 % des élus ont voté contre la fusion.

L'amendement n° 15 ainsi que les amendements n ^os 1, 10 et 4 sont adoptés.

Article 2

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 16 est de cohérence puisqu'il supprime la mention selon laquelle Strasbourg devrait être la capitale de la grande région puisque notre commission a maintenu les limites actuelles de l'Alsace.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 3

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 17 rétablit le « droit d'option » tel que le Sénat l'avait voulu en deuxième lecture.

L'amendement n° 17 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Je constate l'unanimité des votants sur cet amendement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 18 rétablit la disposition transitoire que nous avions adoptée en deuxième lecture, à l'initiative de notre collègue Philippe Bas.

L'amendement n° 18 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Je demande le retrait de l'amendement n° 2 car il propose une solution qui trouverait à s'appliquer à l'Alsace, ce qui n'est plus nécessaire compte tenu du vote intervenu à l'article 1 ^er .

M. Claude Kern . - Je le retire ainsi que l'amendement suivant.

L'amendement n° 2 est retiré, ainsi que l'amendement n° 3.

L'amendement n° 7 tombe.

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Cet amendement est contraire aux règles constitutionnelles de l'examen des projets de loi. Je propose de le déclarer irrecevable.

L'amendement n° 11 est déclaré irrecevable.

Article 6

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 19 rétablit le texte du Sénat sur les effectifs des conseils régionaux, en diminuant ceux qui excèdent 150 membres sauf en Île-de-France. C'est une position juste !

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 7

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Les amendements déposés à cet article en modifient la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et qui prévoit d'instaurer une garantie minimale de sièges de conseillers régionaux pour chaque département. Après de longs échanges avec l'Assemblée et avec le ministère, sur la base d'amendements déposés par M. Calmette et le groupe des radicaux de gauche de l'Assemblée, et après la proposition faite par votre rapporteur, nous sommes parvenus à un compromis qui garantit deux sièges pour les départements de moins de 100 000 habitants et quatre sièges pour les autres. Cette rédaction respecte la jurisprudence constitutionnelle sur l'égalité devant le suffrage. Remettre en cause cet accord ferait courir un risque inutile.

M. Jacques Mézard . - Je maintiens mes amendements.

L'amendement n° 5 n'est pas adopté, non plus que les amendements n ^os 12, 6, 8, 9 et 13.

Article 12

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'amendement n° 20 rétablit le texte du Sénat pour adapter les règles relatives aux comptes de campagne, sans remettre en cause la date du 17 septembre 2014.

M. Philippe Dallier . - La Seine-Saint-Denis a communiqué sur les collèges bien après cette date. Je ne comprends pas la position de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - C'est leur problème.

M. Philippe Dallier . - Mais ça va devenir le nôtre aussi !

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - L'article 12 règle déjà cette question de la communication institutionnelle.

Mme Catherine Troendlé . - La date du 1 ^er décembre fixée pour se mettre en conformité, est-elle maintenue pour l'éligibilité ?

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Cette date est maintenue.

M. Philippe Dallier . - Que signifie le dernier alinéa de l'objet de l'amendement ?

M. Roger Karoutchi . - Cette formulation n'est pas claire. Que se passe-t-il si des dépenses et des recettes ont été engagées avant le 17 septembre ?

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Il s'agit ici du plafond des dépenses électorales. Si des dépenses ont été exposées avant le 17 septembre, elles y sont intégrées. La rédaction est bonne.

M. François-Noël Buffet, rapporteur . - Il s'agit de mesures transitoires destinées à régler le cas particulier des candidats déclarés avant le 17 septembre sans engager de dépenses tout de suite.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Les dépenses réalisées avant le 17 septembre étant comptabilisées, elles pourront donner lieu à remboursement.

M. Roger Karoutchi . - Il aurait fallu rédiger autrement. En l'état actuel de l'amendement, les dépenses engagées avant le 17 septembre ne seront pas prises en compte si le mandataire est désigné après cette date.

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Il n'était pas nécessaire d'attendre le 17 septembre pour désigner un mandataire.

M. René-Paul Savary . - Les candidats qui déclarent un mandataire un an avant l'élection sont peu nombreux...

M. Jean-Jacques Hyest, président . - Malgré les doutes de Roger Karoutchi, il convient de maintenir la rédaction de l'amendement.

M. Roger Karoutchi . - Gare aux contentieux !

Mme Catherine Troendlé . - De toute façon, l'Assemblée nationale reviendra au texte initial...

L'amendement n° 20 est adopté, ainsi que l'amendement n° 21.

Chapitre V

L'amendement n° 22 de suppression est adopté.

Article 13

L'amendement n° 23 de suppression est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er A Rappel des vocations de chaque échelon local
M. BUFFET, rapporteur	14	Rétablissement de l'article	Adopté
Article 1 ^er Nouvelle carte régionale
M. BUFFET, rapporteur	15	Suppression de la fusion de l'Alsace avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine ainsi que de Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées	Adopté
M. KERN	1	Suppression de la fusion de l'Alsace avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine	Adopté
Mme TROENDLÉ	10	Suppression de la fusion de l'Alsace avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine	Adopté
M. MÉZARD	4	Suppression de la fusion de Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées	Adopté
Article 2 Détermination du chef-lieu et du nom des nouvelles régions
M. BUFFET, rapporteur	16	Cohérence sur la désignation du chef-lieu définitif	Adopté
Article 3 Simplification de modalités de regroupements volontaires des régions et départements et coordinations
M. BUFFET, rapporteur	17	Institution d'une faculté d'opposition de la région d'origine en cas de « départ » d'un département	Adopté
M. BUFFET, rapporteur	18	Dispositions transitoires pour les conseillers régionaux d'une section départementale en cas de changement de région du département	Adopté
M. KERN	2	Possibilité de création d'une nouvelle région	Retiré
M. KERN	3	Possibilité de création d'une nouvelle région	Retiré
M. MÉZARD	7	Possibilité de « départ » d'un département sans consultation de la région d'origine	Tombe
M. J. GILLOT	11	Fusion des collectivités départementale et régionale en Guadeloupe	Irrecevable
Article 6 Répartition des conseillers régionaux entre régions et des candidats entre sections départementales
M. BUFFET, rapporteur	19	Diminution du nombre total de conseillers régionaux	Adopté
Article 7 Attribution minimale de sièges de conseiller régional par section départementale
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. MÉZARD	5	Fixation du nombre minimal de conseillers régionaux par département à cinq	Rejeté
M. JARLIER	12	Fixation du nombre minimal de conseillers régionaux par département à trois ou cinq	Rejeté
M. MÉZARD	6	Fixation du nombre minimal de conseillers régionaux par département à quatre	Rejeté
M. MÉZARD	8	Fixation du nombre minimal de conseillers régionaux par département à quatre	Rejeté
M. MÉZARD	9	Fixation du nombre minimal de conseillers régionaux par département à trois	Rejeté
M. JARLIER	13	Attribution d'un siège de conseiller régional supplémentaire aux départements de montagne	Rejeté
Article 12 Modification de la durée des mandats des élus régionaux et départementaux
M. BUFFET, rapporteur	20	Dispositions transitoires relatives au financement des campagnes pour les élections départementales de 2015	Adopté
M. BUFFET, rapporteur	21	Suppression des dispositions transitoires relatives aux inéligibilités pour les élections départementales de 2015	Adopté
CHAPITRE V Dispositions relatives aux conséquences de la modification du calendrier électoral sur le calendrier d'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France (division et intitulé supprimés)
M. BUFFET, rapporteur	22	Suppression de la division et de l'intitulé	Adopté
Article 13 Modification du calendrier d'élaboration du schéma régional de la coopération intercommunale de la grande couronne francilienne
M. BUFFET, rapporteur	23	Suppression de l'article	Adopté

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* ¹ L'article L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales fixe les indemnités des élus régionaux par l'application d'un pourcentage appliqué à un indice, en fonction de la strate démographique de la région concernée.

* ² Cf. Débats Sénat, séance du jeudi 30 octobre 2014.

* ³ Par cohérence, a été modifié le premier alinéa de l'article L. 4121-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose que le nom d'une région s'effectue par la loi : ce changement s'effectuerait, comme pour les autres niveaux, par un décret en Conseil d'État.

* ⁴ Cf. Débats Assemblée nationale, première séance du jeudi 20 novembre 2014.

* ⁵ Contrairement à sa position de première lecture, le Sénat avait, en deuxième lecture, permis à la région d'origine d'adopter une position par rapport à la volonté d'un département de quitter son périmètre en lui accordant une faculté d'opposition.

* ⁶ Cf. rapport n° 2331 (XIVème législature) de M. Carlos Da Silva, au nom de la commission des lois, 12 novembre 2014.

* ⁷ Conseil constitutionnel, 23 janvier 2014, n° 2013-687 DC.

* ⁸ Cf. Débats Assemblée nationale, deuxième séance du vendredi 18 juillet 2014.

* ⁹ Cf. Débats Sénat, séance du vendredi 4 juillet 2014.

* ¹⁰ Cf. Débats Assemblée nationale, première séance du lundi 8 décembre 2014.

* ¹¹ Le Conseil constitutionnel a admis que, dans la détermination du mode de scrutin régional, la « restauration d'un lien entre conseillers régionaux et départements » est un objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur (CC, 3 avril 2003, n° 2003-468 DC).

* ¹² Cf. rapport n° 2331 (XIVème législature) de M. Carlos Da Silva, précité.