Projet de loi de finances pour 2015 : Direction de l'action du Gouvernement

Rapport général n° 108 (2014-2015) de M. Michel CANEVET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2014

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N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 9

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES
ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Michel CANEVET

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le projet de loi de finances pour 2015 fixe les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » à 1,213 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,247 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 35 millions d'euros (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 (à périmètre constant).

Cette augmentation des crédits est justifiée par la poursuite de la montée en puissance de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et le financement de projets interministériels d'investissements relevant de la Défense.

Les opérations de regroupements de certaines de ces structures devraient être systématisées : votre rapporteur spécial propose ainsi d'étudier la possibilité de diminuer le nombre de commissions consultatives rattachées au Premier ministre , d'envisager la fusion de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) et regrette la concurrence entre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et le Défenseur des droits, alors que ces deux autorités indépendantes mériteraient de travailler ensemble.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial regrette que le programme d'investissement d'avenir (PIA) « Transition numérique et modernisation de l'action publique », doté de 150 millions d'euros par la loi de finances pour 2014, ait exclu de ses domaines d'intervention les « services publics en milieu rural ». Selon les informations fournies en 2013, une enveloppe devait en effet y être consacrée.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement majorant les crédits de la mission de 6,1 millions d'euros, résultant de plusieurs mouvements de crédits, et notamment d'une majoration de 6 millions d'euros de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) du Secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP). Il s'agit d'une multiplication par 1,6 du budget de cette direction.

Votre rapporteur spécial vous propose un amendement annulant cette augmentation de crédits, insuffisamment justifiée par le Gouvernement.

S'agissant du budget annexe « Publications officielles et information administrative », votre rapporteur spécial se félicite de l'arrêt de l'impression du Journal officiel en version papier au 1 ^er janvier 2016 .

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la LOLF pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, votre rapporteur spécial avait reçu 92 % des réponses s'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

À cette même date, votre rapporteur spécial n'avait reçu aucune réponse en ce qui concerne le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». L'intégralité des réponses lui est parvenue à la date de publication du présent rapport.

PREMIÈRE PARTIE :
LA MISSION «  DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. 35 MILLIONS D'EUROS DE HAUSSE DES CRÉDITS POUR FINANCER LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION

Les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » (DAG) demandés en 2015 s'élèvent à 1,247 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) et à 1,266 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 (au périmètre 2015), les crédits de cette mission sont en hausse : + 2,86 % en CP (soit + 35 millions d'euros) et + 0,96 % en AE (soit + 12 millions d'euros).

Cette hausse des crédits s'explique principalement par la nécessité de renforcer la sécurité nationale : des moyens supplémentaires seront donnés au secrétariat général de la défense nationale ( SGDSN ), qui percevra 36 millions d'euros de plus qu'en 2014, afin notamment de financer la montée en puissance de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

Dans la perspective de garantir la transparence de la vie publique, le Gouvernement propose une augmentation des crédits de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) créée en 2014. La hausse de 28 % des crédits de cette autorité administrative indépendante (AAI) correspond à 0,8 million d'euros supplémentaires.

S'agissant des économies envisagées, il a été répondu à votre rapporteur spécial que « sur le périmètre de la mission « Direction de l'action du gouvernement », dans le projet de loi de finances 2015, aucune réforme structurelle n'est envisagée ^{1 ( * )} ».

Les économies réalisées sur cette mission correspondent principalement à la diminution des dépenses de fonctionnement dans les directions départementales interministérielles (DDI) et des loyers et charges des administrations déconcentrées grâce aux opérations de regroupement réalisées .

(en millions d'euros, à structure 2015 et avant transferts, hors fonds de concours et attributions de produits)

Évolution des crédits (AE et CP) de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » entre la LFI 2014 et le PLF 2015

B. UNE MISSION À L'ABRI DES INDISPENSABLES ÉCONOMIES

L'augmentation des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » est à mettre en regard avec l'évolution des crédits de l'État et de ses opérateurs ; selon l'exposé général des motifs du projet de loi de finances (PLF) pour 2015, par rapport à 2014, les dépenses de l'État et de ses opérateurs ^{2 ( * )} devraient diminuer de 0,57 %.

Évolution des crédits (CP) de la mission et du budget général entre 2014 et 2015

(en millions d'euros, sauf indication contraire)

	2014	2015	Évolution	Variation
Dépenses des ministères et contributions au CAS « Pensions »	255 832	254 372	-1 460	-0,57%
Dépenses DAG (périmètre 2015)	1 212	1 247	35	2,86%

Source : commission des finances du Sénat, à partir du programme annuel de performance (PAP) et du projet de loi de finances pour 2015

S'agissant de la programmation pluriannuelle, les crédits de la mission (hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ») devraient augmenter de 3,4 % sur la période 2014-2017, passant ainsi de 1,14 milliard d'euros à 1,18 milliard d'euros , alors que sur la même période, les dépenses de l'État (hors contribution au CAS « Pensions ») diminuent.

La hausse des crédits de la mission est concentrée sur l'année 2015, alors que sur l'ensemble de la période 2015-2017, on observe une stabilisation des crédits.

Évolution des crédits (CP) de la mission et du budget général entre 2014 et 2017

(en millions d'euros)

(échelle de droite : dépenses de la mission ; échelle de gauche : dépenses des ministères)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

C. UNE ÉVOLUTION TRIENNALE DIFFICILE À APPRÉHENDER EN RAISON D'INCESSANTS MOUVEMENTS

Évolution des crédits (exécution et lois de programmation)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Mesures de transfert et mesures de périmètre

« La charte de budgétisation (...) détaille les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme afin de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant.

Afin d'apprécier le respect d'une norme d'évolution de la dépense, il importe de pouvoir comparer entre eux des exercices budgétaires différents . La réalité de la dynamique de la dépense doit donc s'apprécier entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. (...)

À cette fin, seuls doivent être intégrés au calcul de la norme de dépense les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.

A contrario , les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la norme (...), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en recette et en dépense, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du champ de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même champ de la norme et une autre entité . Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l'année (PLF), mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique du budget. »

Source : IV. de l'exposé général des motifs du PLF pour 2015

En 2015, la mission fait l'objet de mesures de périmètre pour un montant de 2,93 millions d'euros . Elles visent à neutraliser les évolutions de crédits résultant d'une modification de la fiscalité.

Ainsi, en raison de son changement de statut (cf. infra ) le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) est désormais assujetti à la taxe sur les salaires tandis que la Grande chancellerie de la Légion d'honneur et le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » voient leur situation régularisée au titre de cette même taxe.

Ces mesures de périmètre, traditionnelles, n'appellent aucune observation particulière.

En raison de son caractère interministériel, cette mission fait l'objet de nombreuses mesures de transferts, en provenance notamment de la mission « Défense » .

En 2014, les mesures de transfert représentaient environ 10 millions d'euros ; en 2015, il est prévu de transférer 208 « équivalent temps plein travaillé » (ETPT) vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement », soit environ 9 millions d'euros . Ces transferts concernent exclusivement le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

Mesures de transfert

(en millions d'euros, sauf indication contraire)

	Nombre d'ETPT	Provenance des ETPT	Crédits de titre 2 transférés (hors CAS pensions)	Crédits (hors titre 2) transférés
Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires	7	P122 « Soutien de la politique de la Défense »	0,5	0,1
DISIC (réorientation du projet ONP)	12	P128 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières »	0,9
SGDSN (Centre de transmission gouvernemental)	184	P178 « Préparation et emploi des forces »	7,3
Gestion de l'immeuble 55 rue Saint Dominique	0	P155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »	0	0,7
SGMer	3	P146 « Équipement des forces »	0,1
Mutualisation des fonctions support	2	P112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »	0,1
Convention Agence France-Presse		P180 « Presse »	0	-0,2
Total	208		8,9	0,6

Source : commission des finances du Sénat

Les transferts vers la mission se justifient notamment par le nécessaire pilotage interministériel des questions de mutualisation et de rationalisation de l'action publique , qui montent en puissance.

Ces transferts peuvent se justifier, mais ils rendent malaisée la comparaison, sur longue période, des crédits de la mission dont le périmètre n'est pas constant.

L'indispensable coordination interministérielle de projets structurants pour l'État : l'exemple de l'opérateur national de paye (ONP)

Le 10 mars 2014, le Gouvernement a annoncé l'abandon du projet de l'ONP, chantier informatique lancé en 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et qui visait à doter l'État d'un système de paye unifié et harmonisé pour tous ses agents.

Comme le rappelait à votre commission des finances ^{3 ( * )} Jacques Marzin, directeur de la direction interministérielle des services d'information et de communication (DISIC), créée en 2011 et dont les crédits relèvent de la mission DAG : « L'un des défauts originels du projet est que l'on s'est concentré sur un chiffrage très minutieux de la construction du calculateur, mais que l'on s'est insuffisamment préoccupé de la coordination de l'ensemble des systèmes d'information des ressources humaines (SIRH) ministériels. C'est ce qui a motivé ma mission : alors que l'ONP avait quasiment achevé son calculateur conformément aux spécifications, on constatait que le ministère de l'agriculture, qui était pilote, ne parvenait pas à se raccorder au calculateur pour liquider la paye » .

En 2015, 12 ETPT devraient être transférés vers la DISIC, chargée de gérer le redimensionnement du projet d'ONP.

D. LA PERFORMANCE

Dans la mesure où les crédits dédiés à la sécurité des systèmes d'information augmentent de façon importante, votre rapporteur spécial a souhaité s'intéresser plus particulièrement à l'objectif d'amélioration de la sécurité et de la performance des systèmes d'information de l'État .

Un indicateur de la mission mesure la maturité globale des systèmes d'information de l'État par l'attribution d'une note (comprise entre 0 et 5).

La nette détérioration de l'indicateur en 2012 est en trompe l'oeil, puisqu'elle résulte de la révision (à la hausse) du niveau optimal attendu s'agissant de la sécurité des systèmes d'information - ce niveau correspondant à la note 5.

La mesure de la performance de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information se heurte à la nature même de son activité. Comme l'a indiqué le SGDSN à votre rapporteur spécial, « les attaques informatiques contre les administrations et les entreprises traitées ou accompagnées par l'ANSSI sont destinées à rester confidentielles ».

Les cibles fixées sont régulièrement révisées, en fonction des nouveaux risques identifiés, mais elles demeurent ambitieuses. Toutefois, le présent projet de loi de finances prévoit de revoir la cible à la baisse, sans doute de façon plus réaliste, dans la mesure où l'écart entre le niveau effectivement atteint en 2013 et la cible fixée pour 2013 s'avère important.

Évolution de l'indicateur relatif à la maturité globale en sécurité
des systèmes d'information de l'État

(note sur cinq)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports et programmes annuels de performance

Un autre indicateur représentatif de la mission concerne le taux de déficit des directives européennes. Votre rapporteur spécial se félicite de sa diminution.

Taux de déficit de transposition des directives européennes

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports et programmes annuels de performance

E. LE SUIVI DU PROJET IMMOBILIER « SÉGUR-FONTENOY »

Certains services du programme 129 et la plupart des autorités indépendantes du programme 308 devraient être regroupées en 2016 et 2017 sur le site de « Ségur-Fontenoy », à Paris.

Notre collègue Philippe Dominati ^{4 ( * )} s'était étonné du montage juridique choisi et avait alerté sur les risques de retard du projet, alors même que certaines autorités (en particulier le Défenseur des droits, qui occupe actuellement deux sites) doivent emménager en 2016.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'avancement du projet est conforme au calendrier prévisionnel.

Ainsi, « fin 2013, des éléments architecturaux et artistiques du bâtiment Fontenoy ont été inscrits à l'inventaire des monuments historiques par le préfet de Paris et de la région Ile de France. La demande d'autorisation du permis de construire a été déposée le 20 mai 2014 par le maître d'ouvrage. Depuis février 2014, le groupement HORIZON réalise les études, les sondages destructifs, les curages et le désamiantage jusqu'en février 2015.

« Sous réserve de la délivrance du permis de construire purgé des recours des tiers avant février 2015, les travaux de restructuration commenceront à compter de cette date pour s'achever mi-2016 pour le bâtiment Fontenoy et mi-2017 pour le bâtiment Ségur ».

Par ailleurs, « une étude d'optimisation des coûts de fonctionnement en cours de lancement permettra de mesurer les économies et de préciser l'organisation ».

II. LE PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » : LES ENJEUX DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » regroupe divers services, secrétariats généraux, directions ou organismes rattachés au Premier ministre. Aussi, votre rapporteur spécial a choisi, cette année, de s'intéresser plus particulièrement au SGDSN en raison de la hausse de ses crédits et au Secrétariat pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), pour le rôle qui lui est donné aujourd'hui en matière de modernisation de l'administration et de simplification des démarches.

A. UNE HAUSSE JUSTIFIÉE DES CRÉDITS DU SGDSN

L'action relative à la coordination de la sécurité et de la défense représente 49 % des crédits demandés au titre du programme 129, soit 293 millions d'euros (CP) demandés.

1. Accélérer le regroupement des deux instituts relevant du SGDSN

Le SGDSN bénéficie au total de 243 millions d'euros de crédits de paiement. Chaque année, en cours de gestion, environ 60 millions d'euros sont transférés, en particulier au ministère de la défense. En effet, le SGDSN pilote des projets d'investissements à caractère interministériel et en assure à la fois la cohérence et le financement.

17 millions d'euros correspondent à des subventions versées à deux opérateurs. Il s'agit de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ).

Évolution des crédits de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense »

(en millions d'euros)

	LFI 2014 (périmètre 2015)	PLF 2015
Coordination de la sécurité et de la défense	257,3	293,3
SGDSN	207,1	243,1
- dont IHEDN	8,5	8,2
- dont INHESJ	9,4	9,2
Fonds spéciaux et groupe interministériel de contrôle	50,2	50,2

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires et des réponses au questionnaire

Les subventions pour charges de service public versées à ces instituts diminuent de 2 % en 2015. Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que « conformément aux orientations données par la tutelle, l'IHEDN et l'INHESJ sont engagés dans un programme de mutualisation des fonctions de soutien (...). Au vu des discussions en cours, la mutualisation, envisagée dans le projet de plan stratégique, devrait déboucher en 2015 sur de nouveaux champs, tant dans le domaine du soutien que de la formation ».

Votre rapporteur spécial souhaite que le rapprochement de ces deux instituts soit renforcé et leur fusion envisagée : sans nier leurs spécificités, leurs missions, en particulier en matière de formation, sont proches.

2. La poursuite de la montée en puissance de l'ANSSI, indispensable pour faire face à de nouvelles menaces

Le SGDSN est désormais chargé de la mise en oeuvre des recommandations pour la prévention des risques dans le domaine de la sécurité nationale, de l'anticipation des crises et du pilotage de la prospective interministérielle. À ce titre, le plan Vigipirate a été révisé afin de garantir une meilleure coordination entre les ministères et les préfectures.

Il conviendrait d'étudier la possibilité de rattacher au SGDSN d'autres services ministériels afin de mieux coordonner les activités de veille stratégique.

Le présent projet de loi de finances prévoit que le SGDSN bénéficie, en 2015, de 36 millions d'euros de crédits (CP) supplémentaires. 16 millions d'euros sont destinés à financer la poursuite de la montée en puissance de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information, et notamment la création de 65 nouveaux emplois (ETP).

L'ANSSI demeure donc une priorité du Gouvernement, l'objectif d'une agence composée d'environ 500 personnes à horizon 2017 étant maintenu.

Évolution des emplois de l'ANSSI depuis sa création

(en ETP)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Effectifs au 1 ^er janvier	110*	122	132	172	212	292	357	422	487
Évolution annuelle		12	10	40	40	80	65	65	65

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par rapport aux agences chargées de missions équivalentes à celles de l'ANSSI, sa taille paraît raisonnable : 800 personnes travaillent sur ces questions au Royaume-Uni, 582 en Allemagne et plusieurs milliers aux États-Unis ^{5 ( * )} .

Les enjeux majeurs que sont la protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité et la sécurité des systèmes d'information justifient la hausse de crédits destinés à l'ANSSI .

Par ailleurs, le personnel de l'ANSSI est composé très majoritairement de contractuels, ce dont votre rapporteur se félicite. En effet, cette politique de recrutement vise non seulement à offrir une première expérience professionnelle enrichissante à des élèves issus de grandes écoles tout en maîtrisant la masse salariale , mais aussi à favoriser la diffusion de la culture et des bonnes pratiques. En effet, selon le SGDSN, une proportion importante des personnels recrutés n'ont pas vocation à faire toute leur carrière à l'ANSSI.

Votre rapporteur spécial s'inquiète toutefois de ce que, selon le SGDSN, « la France ne forme pas assez de spécialistes des différents domaines que recouvre la mise en oeuvre d'une politique de cybersécurité ».

Répartition des effectifs prévisionnels de l'ANSSI (2015) par statut et catégorie

(en équivalent temps plein)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du SGDSN

Une enveloppe de 20 millions d'euros (en CP) supplémentaires est prévue en 2015 au titre des transferts de crédits vers le ministère de la Défense afin de financer des projets interministériels : il s'agit notamment du plan interministériel de modernisation des produits de sécurité gouvernementaux (PMPS), du programme de cryptophonie de nouvelle génération ou les besoins en capacités techniques interministérielles (CTIM).

B. LE SGMAP, OPÉRATEUR DE LA MODERNISATION DE L'ETAT

Le budget opérationnel du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) est inférieur à celui du SGDSN ( 33,2 millions d'euros (CP) demandés pour 2015, hors dépenses de personnel ) et stable par rapport à 2014.

Le SGMAP regroupe la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique (DIMAP), la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), le service à compétence nationale « Réseau interministériel de l'État » et la mission Etalab.

Par son positionnement interministériel, le SGMAP se présente comme un service de soutien aux autres ministères , dont la mission est de moderniser et surtout d' unifier les systèmes d'information , pour simplifier les démarches des citoyens et des entreprises, mais aussi de l'administration elle-même. La DISIC joue un rôle majeur dans ce cadre.

À ce titre, le programme « Dîtes-le nous une fois » , qui vise à supprimer la redondance des informations demandées par les différentes administrations aux entreprises, est un projet primordial pour le SGMAP dans les années à venir.

Si des progrès sont encore à accomplir, il faut observer qu'en août dernier, l'Organisation des nations unies (ONU) a désigné la France comme la nation la plus avancée en Europe en matière de « e-gouvernance » et la quatrième au niveau mondial (après la Corée du Sud, l'Australie et Singapour) ^{6 ( * )} .

Le SGMAP est également chargé de la mise à disposition publique de ses données par l'État, l' open data .

1. Un changement d'affectation du programme d'investissement d'avenir « Transition numérique et modernisation de l'action publique »

Le SGMAP est chargé du pilotage du programme d'investissement d'avenir (PIA) « Transition numérique et modernisation de l'action publique » créé par la loi de finances pour 2014 et doté initialement de 150 millions d'euros.

Interrogé en 2014 par notre collègue Philippe Dominati, alors rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », le SGMAP avait indiqué que parmi les sept enveloppes d'appels à projets envisagées dans le cadre du PIA, l'une d'entre elles concernait les « services publics en milieu rural : mise en place de points d'accès publics et d'espaces mutualisés d'accès aux services de l'administration ».

Votre rapporteur spécial regrette que le projet de convention récemment transmis à votre commission des finances ne prévoie plus d'actions en faveur des services publics en milieu rural.

Interrogé sur ce point, le Commissariat général à l'investissement (CGI) a répondu que « cette thématique a finalement été traitée dans un autre cadre et ne fait donc plus partie des domaines d'intervention de l'action ». Il s'agirait du Commissariat général à l'égalité des territoires.

2. Le SGMAP : un recours particulièrement important aux prestataires extérieurs

Le SGMAP recourt de façon très importante aux prestations d'audit ou d'évaluation réalisées par des prestataires extérieurs. En 2013 et 2014, les dépenses engagées à ce titre par le SGMAP s'élèvent à 7,3 millions d'euros. Autrement dit, environ 10 % des crédits du SGMAP correspondent à la rémunération de prestataires extérieurs.

Prestations d'audit ou d'évaluation réalisées par des prestataires extérieurs

(en euros)

Objet	Titulaire	Service Prescripteur	Date de notification	Coût TTC
Assistance pour la définition et l'étude de solutions d'amélioration des services aux usagers et pour l'accompagnement stratégique et le pilotage du projet « Dites-le-nous une fois » - Lot 1 : assistance pour la définition et l'étude de solutions d'amélioration des services aux usagers	PRICEWATER HOUSECOOPERS ADVISORY	SGMAP	22/10/2013	4 000 000
Assistance pour la définition et l'étude de solutions d'amélioration des services aux usagers et pour l'accompagnement stratégique et le pilotage du projet « Dites-le-nous une fois » - Lot 2 : accompagnement stratégique et pilotage du projet « Dites-le nous une fois ».	KURT SALMON	SGMAP	22/10/2013	2 100 000
Sous-total 2013				6 100 000
Lot n°1 : Conseil opérationnel, audit et assistance au fonctionnement interne, au pilotage et à la coordination d'ensemble du SGMAP	CSC COMPUTER SCIENCES SAS	SGMAP	27/03/2014	370 800
Lot n°1 : Conseil opérationnel, audit et assistance au fonctionnement interne, au pilotage et à la coordination d'ensemble du SGMAP	KPMG	SGMAP	27/03/2014	380 760
Lot n°1 : Conseil opérationnel, audit et assistance au fonctionnement interne, au pilotage et à la coordination d'ensemble du SGMAP	DELOITTE CONSEIL SAS	SGMAP	27/03/2014	239 532
Marché subséquent portant sur l'évaluation de projets de systèmes d'information	SIA PARTNERS	SGMAP	20/05/2014	180 360
Sous-total 2014				1 171 452
TOTAL				7 271 452

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Vue l'importance des montants en jeu, votre rapporteur spécial se félicite que la commission des finances du Sénat ait demandé à la Cour des comptes, en vertu de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de réaliser une enquête sur le recours aux consultants extérieurs par l'État .

C. LA NÉCESSAIRE RATIONALISATION DES COMMISSIONS ET INSTANCES PLACÉES AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE

Sur les 536 commissions et instances consultatives et délibératives existantes au 16 septembre 2014, 28 sont placées auprès du Premier ministre ^{7 ( * )} . Leur budget prévisionnel consolidé pour 2015 n'est pas présenté dans les documents budgétaires .

En effet, certaines de ces commissions sont rattachées à des services ou directions et leurs dépenses sont intégrées dans leur budget global. C'est par exemple le cas de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre, dont les crédits (964 000 euros en 2013) relèvent du SGDSN.

Au total, en 2013, le budget de ces 28 commissions s'est élevé à près de 5 millions d'euros. Sur 60 commissions supprimées en 2013, trois ^{8 ( * )} relevaient du Premier ministre.

Votre rapporteur spécial appelle à la poursuite de ces suppressions et à la recherche de regroupements .

III. LE PROGRAMME « PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS » : UNE AUGMENTATION DES MOYENS ET DES MISSIONS DE CERTAINES AUTORITÉS INDÉPENDANTES

A. DES MISSIONS RENFORCÉES ET DES MOYENS EN HAUSSE, NOTAMMENT POUR LA CNIL ET LA HAUTE AUTORITÉ POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE

Au total, les crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés » augmentent de 2,84 millions d'euros (CP), soit + 2,96 %.

1. Le changement de statut juridique du Conseil supérieur de l'audiovisuel

La loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 a transformé le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale.

Il est prévu, en 2015, de verser à cette nouvelle autorité publique indépendante 38 millions d'euros ; à périmètre constant, entre 2014 et 2015 les crédits augmentent de 0,74 million d'euros, soit moins de 2 %.

Pour la première fois en 2015, le CSA pourra délibérer sur les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

2. La poursuite de la hausse des crédits de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

a) La CNIL

Les crédits destinés à la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) devraient augmenter (à périmètre constant) de 5,5 %, soit près de un million d'euros (980 000 euros), pour un budget estimé à 18,9 millions d'euros.

Son plafond d'emplois est en hausse de 7 équivalent temps plein (ETP) et ainsi porté à 189 ETP. En 2014, la CNIL avait déjà bénéficié d'un relèvement de son plafond d'emplois de 7 ETP.

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, le renforcement des moyens de la CNIL est justifié par la nouvelle mission relative au traitement des notifications des failles de sécurité confiée à la CNIL par le législateur en 2011 ^{9 ( * )} . Ainsi, la CNIL peut, « en cas d'atteinte portée aux données d'une ou plusieurs personnes physiques, d'une part, exiger que les responsables de traitement avertissent les intéressés et, d'autre part, diligenter des contrôles, mettre en demeure ces responsables de prendre les mesures correctrices, voire engager des procédures de sanction en cas de manquement aux obligations de sécurité qui leur incombe ^{10 ( * )} ».

b) La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Les crédits demandés en 2015 pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), créée en 2014 ^{11 ( * )} , s'élèvent à 3,6 millions d'euros.

Ils augmentent de 28 %, (+ 0,8 million d'euros), afin de prendre en compte l'augmentation des effectifs (+ 10 ETP), ceux-ci passant de 20 à 30.

La Haute autorité reçoit et contrôle les déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts des 10 000 plus hauts responsables publics.

B. RECONSIDÉRER LA POSSIBILITÉ DE REGROUPER LE DÉFENSEUR DES DROITS ET LE CONTRÔLEUR GÉNÉRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉS

En 2013, la commission des finances de l'Assemblée nationale a confié à la Cour des comptes, en vertu de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur le Défenseur des droits.

L'enquête de la Cour des comptes a été rendue publique en septembre 2014.

Les recommandations de la Cour des comptes

La Cour des comptes formule six recommandations :

- simplifier l'organigramme et réduire le nombre de cadres dirigeants ;

- améliorer les tableaux de bord permettant le suivi des travaux des délégués ;

- adapter les effectifs au sein des pôles à la nature et au flux moyen des réclamations ;

- revoir les modalités de la coordination entre le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour prendre en compte les conséquences des dispositions de la loi du 26 mai 2014 ;

- rationaliser le circuit de la dépense en fusionnant le centre de service partagé du Défenseur des droits avec celui de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre ;

- regrouper les services de la promotion des droits et de l'égalité et de la communication en une seule entité.

Source : « Le Défenseur des droits : missions et gestion », Cour des comptes, septembre 2014

Lors de la création du Défenseur des droits, en 2008, il avait été décidé d'exclure de son périmètre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), créé en 2007, afin de ne pas interrompre le premier mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Selon la Cour des comptes, une convention, signée en 2011 entre le Défenseur des droits et le CGLPL prévoit « que le Défenseur des droits a vocation à traiter les cas individuels et non les questions de principe, à l'inverse du Contrôleur général ».

Toutefois, la frontière est poreuse et le Défenseur des droits comme le Contrôleur général sont amenés à traiter des mêmes sujets.

La loi n° 2014-528 du 26 mai 2014 modifiant la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté « donne au CGLPL des pouvoirs très comparables à ceux dont dispose le Défenseur des droits. La loi a ainsi rapproché les pouvoirs des deux institutions dont les champs de compétences sont devenus proches, pour ne pas dire concurrents » ^{12 ( * )} .

Votre rapporteur spécial regrette que la fin du mandat du premier Contrôleur général des lieux de privation de liberté n'ait pas été l'occasion d'un regroupement des deux autorités. En effet, alors qu'il est indispensable que l'État réalise des économies, la création de « doublons » et la multiplication des structures sont préoccupantes : il en va de la rationalisation et de la lisibilité de l'action publique.

Ces rationalisations pourraient permettre de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires susceptibles de permettre au Défenseur des droits de réaliser son projet de multiplier les points de contacts sur le territoire national (d'environ 400 aujourd'hui sur l'ensemble du territoire à 500).

Certes, les budgets de ces deux autorités sont relativement modestes : en 2015, il est prévu que le Défenseur des droits dispose de 29,24 millions d'euros (CP), en baisse de 0,78 %, tandis que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté verrait ses crédits augmenter de 7,89 % (+ 0,36 million d'euros) à 4,92 millions d'euros (CP). Cette hausse des crédits est justifiée par les nouvelles missions qui lui sont confiées - en particulier le contrôle des exécutions des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre d'étrangers jusqu'à leur remise aux autorités de l'État de destination.

Ainsi, selon le programme annuel de performance, « la mise en place des premières opérations d'accompagnement des mesures de reconduites va engendrer des frais de déplacements supplémentaires ».

IV. LE PROGRAMME « MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES » : VERS L'ACHÈVEMENT DES PROJETS DE RATIONALISATION ?

Ce programme regroupe les dépenses de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), les loyers charges immobilières des administrations déconcentrées ainsi que les dépenses de personnel des emplois déconcentrés du Premier ministre (principalement des directeurs départementaux interministériels et secrétaires généraux aux affaires régionales).

Il est doté, en 2015, de 545 millions d'euros de crédits de paiement, en baisse de 0,62 % (- 3,42 millions d'euros).

Les dépenses de personnel portées par l'action 3 diminuent très légèrement (- 0,38 %) grâce à la suppression de 3 ETP.

Les dépenses de fonctionnement diminuent de façon plus importante (- 1,51 million d'euros). Selon les documents budgétaires, les économies résulteraient d'une réduction du parc automobile, les fournitures de bureau (recours aux marchés mutualisés), les frais postaux (marché interministériel pour la gestion des machines à affranchir).

De même, s'agissant des loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées, il est prévu une diminution de 3,5 % du nombre de sites, soit un total de 2 370 en 2015.

Si les regroupements doivent se poursuivre, il n'en demeure pas moins essentiel d'assurer la couverture de l'ensemble du territoire par ces services publics .

SECONDE PARTIE : LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

I. UNE DIRECTION EN PRISE AVEC LE NUMÉRIQUE : LA POURSUITE D'UNE MÉTAMORPHOSE

A. UNE MODIFICATION UTILE DE LA MAQUETTE ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

1. Une maquette plus lisible, signe d'une fusion achevée

Il est proposé de modifier l'architecture de la mission : le programme 624, anciennement « Pilotage et activités de développement des publications », est désormais libellé « Pilotage et ressources humaines ». Il regroupe les dépenses de personnel et celles relatives à la Société anonyme de composition et d'impression du journal officiel (SACI-JO) ainsi que l'ensemble des crédits concourant au soutien des activités de la direction de l'information légale et administrative (DILA).

Le programme 623 « Edition et diffusion » regroupe donc les crédits concourant aux activités appartenant au « coeur de métier » de la DILA (imprimerie, documentation, action commerciale, information régalienne, maintenance des outils de production et hébergement informatique, renseignement administratif par téléphone), tandis que le nouveau programme 624 regroupe les missions de soutien de la DILA (communication, dépenses de personnel, gestion des moyens).

Au sein de ce nouveau programme, les dépenses relatives à la SACI-JO, qui sont assimilables à des dépenses de personnel, sont clairement identifiables , ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

En 2010, lors de la création de la DILA (et du budget annexe), issus de la fusion entre la Documentation française et la direction des Journaux officiels, les deux programmes de la mission correspondaient aux deux entités nouvellement fusionnées.

La nouvelle architecture proposée dans le présent projet de loi de finances montre que la fusion est désormais achevée .

Cette mesure met également en évidence la mutation à l'oeuvre à la DILA. Jusqu'alors, les dépenses de personnel étaient éclatées en fonction du service ; « compte tenu des facilités de mobilité, les agents sont susceptibles, en cas de changement de département, de passer d'un programme à l'autre rendant de fait prévisions et exécutions délicates. La DILA a ainsi été contrainte à deux reprises de procéder à un virement d'un programme à un autre ^{13 ( * )} ».

2. Des indicateurs de performance adaptés aux nouvelles missions de la DILA

Afin d'améliorer l'accès des petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics, tout en simplifiant les démarches des entreprises , la DILA a engagé un projet de modernisation du site Internet dédié au bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP), qui repose notamment sur la création d'un compte utilisateur par les entreprises. Un nouvel indicateur est donc proposé, qui mesure le nombre de comptes ouverts : la cible est fixé à 90 000 comptes en 2014, puis 110 000 en 2015.

Il est par ailleurs proposé de supprimer deux indicateurs qui avaient perdu de leur pertinence : c'est le cas de l'indicateur mesurant le nombre de téléchargements de documents depuis le site de la DILA, dans la mesure où de nombreux autres sites Internet donnent accès à ces documents publics officiels.

De même, l'arrêt de l'impression du Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) rend faible l'intérêt de l'indicateur du délai de publication. Les annonces au BOAMP sont désormais dématérialisées et disponibles sur le site Internet.

Enfin, il convient de souligner que toutes les cibles pour 2017 envisagent une amélioration des performances de la DILA :

Résultat 2013 et cible 2017 des indicateurs de performance

Indicateur	Résultat 2013	Cible 2017
Nombre de visiteurs sur le site BOAMP	149 000	170 000
Visites satisfaites sur Service-Public	207 700 000	228 000 000
Coût unitaire sur Légifrance	0,20 €	< 0,25 €
Coût unitaire sur Service-Public	0,02 €	< 0, 05 €
Coût unitaire sur Allo 39-39	5,20 €	< 5,50 €
Coût moyen de la page imprimée	0,036 €	0,034 €
Chiffre d'affaires moyen par titre	22,7 K€	23 K€
Nombre de comptes d'entreprises sur le site BOAMP	62 900	135 000
Ratio d'efficience bureautique	811 €	740 €
Ratio d'efficience ressources humaines	2,54	2,28
Taux de travailleurs handicapés	3,71 %	4 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. LES PERSPECTIVES POUR 2015

Selon le programme annuel de performance, un des objectifs de la DILA est « poursuivre la mise en oeuvre du plan stratégique (...) notamment dans la perspective de l'arrêt de l'impression papier du Journal Officiel et des publications régaliennes au 1 ^er janvier 2017 ».

La DILA prendra en charge, pour la première fois, un service téléphonique à destination des personnes âgées . La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), à l'origine de ce nouveau service, le financera : la CNSA versera ainsi 351 000 euros (par voie de fonds de concours) à la DILA en 2015.

Il s'agit du seul nouveau projet qu'initiera la DILA en 2015 ; cette situation contraste avec les exercices antérieurs.

Enfin, la DILA est engagée dans un programme immobilier à horizon 2017. En effet, elle devrait libérer le site du quai Voltaire pour s'installer à Ségur, permettant ainsi une rationalisation de ses implantations (quatre sites différents aujourd'hui).

II. DEUX DÉFIS : LA DIMINUTION DES DÉPENSES ET LA RECHERCHE DE NOUVELLES RECETTES

A. UNE DIMINUTION DE 6 % DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR RAPPORT À LA PRÉCÉDENTE LOI DE FINANCES

Les crédits demandés en 2015 s'élèvent à 189 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et à 201 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, les crédits de cette mission sont en forte baisse : - 6,6 % en CP (soit - 13 millions d'euros) et - 6,5 % en AE (soit - 14 millions d'euros).

Évolution des crédits (AE et CP) de la mission entre la LFI 2014 et le PLF 2015

(en euros, sauf mention contraire)

Programmes	Autorisations d'engagements				Crédits de paiement
	LFI 2014	PLF 2015	Évolution		LFI 2014	PLF 2015	Évolution
			€	%			€	%
623 : Edition, diffusion	112 415 341	76 989 354	-35 425 987	-32%	102 215 341	63 718 015	-38 497 326	-38%
624 : Pilotage et activité de développement des publications / Pilotage et ressources humaines	102 610 958	124 119 835	21 508 877	21%	100 357 928	125 411 614	25 053 686	25%
Total mission	215 026 299	201 109 189	-13 917 110	-6,5%	202 573 269	189 129 629	-13 443 640	-6,6%

N.B. : les écarts entre les actions s'expliquent principalement par la redéfinition de la maquette.

Source : commission des finances du Sénat

Toutefois, l'ampleur de cette diminution des crédits doit être nuancée ; en effet, depuis la création du budget annexe, les crédits ouverts en loi de finances initiale sont systématiquement supérieurs aux crédits effectivement consommés :

Exécution et prévision depuis 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les dépenses de la DILA sont rigides, en particulier en raison de l'importance des dépenses de personnel : elles s'élèvent à 75 millions d'euros (40 % des CP), auxquelles il convient d'ajouter les dépenses relatives à la SACI-JO qui s'apparentent à des dépenses de personnel, soit 43 millions d'euros (22 % des CP).

Répartition des dépenses par action (PLF 2015)

(en euros)

	CP		AE
623 : Edition, diffusion		63 718 015		76 989 354
Action 1 : Diffusion légale		8 795 000		8 795 000
Action 2 : Edition et information administrative		54 923 015		68 194 354
624 : Pilotage et activité de développement des publications		125 411 614		134 119 835
Action 1 : Pilotage, modernisation et activités numériques		7 905 658		16 613 879
Action 2 : Promotion et distribution des publications		0		0
Action 3 : Dépenses de personnel		74 771 956		74 771 956
Action 4 : Convention État - SACIJO		42 734 000		42 734 000
Total mission		189 129 629		211 109 189

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par conséquent, les dépenses de personnel (ou assimilées) représentent plus de 60 % du budget de la DILA.

La direction de la DILA souhaite diminuer ses dépenses, notamment de personnel, pour s'adapter aux mutations de son activité. Toutefois, une telle décroissance est lente et dépend principalement du calendrier des départs à la retraite .

B. LA RECHERCHE DE RECETTES NOUVELLES

Jusqu'en 2010, les recettes étaient toujours supérieures à la prévision de la loi de finances initiale ; quant aux dépenses, elles étaient plutôt inférieures à la prévision.

En fin d'exercice, l'excédent dégagé par le budget annexe permet d'améliorer le solde de quelques millions d'euros (20 millions d'euros en 2011).

En 2013, pour la première fois, les recettes ont été inférieures à la prévision - toutefois, le budget annexe est demeuré excédentaire.

Évolution des recettes du budget annexe depuis 2010
(prévision et exécution)

(en millions d'euros)

N.B. : Pour 2014, l'exécution correspond à la prévision révisée.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

En 2015, les recettes issues des annonces légales sont estimées à 191 millions d'euros et représentent 93 % des recettes totales.

Toutefois, la direction de la DILA a exprimé à votre rapporteur spécial sa volonté de chercher à augmenter les recettes issues des travaux d'impression en proposant ses services dans la sphère publique. En effet, dans la mesure où la DILA a acquis en 2008 une nouvelle rotative pour un montant de 10 millions d'euros, elle souhaite l'utiliser.

Votre rapporteur spécial encourage cette stratégie, même si son succès n'est pas garanti car elle dépend en partie des marges de manoeuvre budgétaires des administrations publiques.

Aussi, la DILA répond à des appels d'offres, « avec des succès variables » selon sa direction.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial souligne l'importance de la mise en place d'une comptabilité analytique : la détermination précise des coûts peut constituer une aide au pilotage utile pour éviter à la DILA de travailler à perte .

C'est dans cette perspective que la DILA a initié le projet de simplification commune et opérationnelle des processus (SCOP). Il s'agit de développer un outil comptable spécifique, car le logiciel CHORUS utilisé par l'État ne permet pas de tenir une comptabilité analytique.

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, « le démarrage du projet SCOP a eu lieu au mois de décembre 2013. En juillet 2014, des divergences d'approches entre les chefs de projet fonctionnels et le prestataire ont conduit à l'arrêt de la prestation d'intégration et d'assistance à maîtrise d'ouvrage liée au projet. Les travaux ont recommencé le 15 septembre 2014 ».

Ce projet représente un budget de 2,4 millions d'euros en AE et 1,1 million d'euros en CP.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement et visant à majorer les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 6 115 538 euros .

Selon son exposé sommaire, cet amendement vise à :

- minorer de 1 884 462 euros (en AE et CP) les crédits correspondant à la délégation interministérielle à la Méditerranée ; rattachée aux services du Premier ministre, celle-ci est transférée sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères ;

- majorer de 8 millions d'euros (en AE et CP) les crédits « destinés au pilotage interministériel des systèmes d'information de l'État par la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) ».

L'exposé sommaire de l'amendement précise que « le Gouvernement proposera de compenser intégralement ces dépenses supplémentaires dans la suite des débats de manière à garantir le respect de la norme de dépenses de l'État ».

2 millions d'euros supplémentaires permettraient le « lancement du projet État plateforme, qui est composé de plusieurs éléments, à commencer par « France Connect ». Ce projet vise à mettre en place le mécanisme d'authentification et d'identification grâce auquel tout citoyen sera reconnu par l'ensemble des services publics numériques disponibles en France ».

En outre, 6 millions d'euros seraient octroyés à la DISIC pour lui permettre « d'assurer son rôle de pilote du système d'information de l'État (...), en particulier d'accompagner la mise en oeuvre des plans ministériels d'investissement et d'identifier des projets de mutualisation ».

Exposé sommaire de l'amendement

« Ces crédits permettront en particulier d'accompagner la mise en oeuvre des plans ministériels d'investissement et d'identifier des projets de mutualisation. Ils permettront de fournir un appui à la sécurisation des projets informatiques des différents ministères ainsi qu'une expertise sur les choix technologiques des outils mutualisés entre plusieurs ministères. Le renforcement de la mutualisation en matière informatique est en effet indispensable pour permettre à l'État de dégager des marges de manoeuvre complémentaires pour moderniser son système informatique et conduire de nouveaux projets innovants. Cela passe également par un important accompagnement au changement des ministères, tant sur le plan technologique que sur le plan des compétences et des méthodes informatiques. Ces crédits doivent également permettre à la DISIC de commencer à mobiliser des centres de compétence ou d'expertise interministériels à forte valeur ajoutée. »

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit que la DISIC dispose d'un budget de fonctionnement de 9,6 millions d'euros (CP). La hausse proposée des crédits conduirait donc à multiplier par 1,6 le budget alloué à la DISIC .

Qu'un abondement de crédits de cette ampleur pour la direction concernée n'ait pas pu être prévu et budgété dans le projet de loi de finances est préoccupant.

Par ailleurs, l'utilisation des crédits décrite dans l'exposé sommaire est peu explicite .

Enfin, le programme d'investissement d'avenir (PIA) intitulé « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique » vise également à « soutenir et accélérer la réalisation de projets innovants qui transforment en profondeur les modalités de l'action publique et rendent la vie des entreprises, des particuliers, et des agents publics plus facile ».

Aussi, dans la mesure où le PIA prévoit une enveloppe de 126 millions d'euros pour financer des projets d'investissement qui paraissent si ce n'est identiques du moins très proches de ceux susceptibles d'être pris en charge par la DISIC, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement revenant sur l'initiative du Gouvernement et diminuant les crédits de la DISIC de 6 millions d'euros .

Cet amendement permettra également de demander au Gouvernement de clarifier ses intentions quant à l'utilisation du PIA.

*

Par ailleurs, en seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, diminuant les crédits de la mission de 11, 744 millions d'euros.

Cette baisse de crédits est répartie sur les trois programmes.

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

AMENDEMENT

présenté par

M. CANEVET

au nom de la commission des finances

ARTICLE 32

État B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Coordination du travail gouvernemental Dont Titre 2		6 000 000		6 000 000
Protection des droits et libertés Dont Titre 2
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées Dont Titre 2
Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique
TOTAL		6 000 000		6 000 000
SOLDE	-6 000 000		-6 000 000

OBJET

Cet amendement vise à diminuer de 6 millions d'euros les crédits supplémentaires octroyés à la direction interministérielle de la sécurité des systèmes d'information (DISIC) par un amendement présenté à l'initiative du Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale.

L'augmentation proposée des crédits de cette direction conduirait à une multiplication par 1,6 de son budget . Un tel changement d'échelle devrait pouvoir être prévu en amont de l'examen en séance des crédits de la mission par l'Assemblée nationale.

De plus, la justification de l'utilisation précise de cette enveloppe supplémentaire paraît insuffisante.

Enfin, votre rapporteur spécial souhaite clarifier les projets susceptibles d'être financés par la DISIC d'une part, par le programme d'investissement d'avenir (PIA) intitulé « Transition numérique et modernisation de l'action publique », d'autre part. D'autant plus que l'objet de ce dernier ne comprend plus le financement des services publics en milieu rural, contrairement à ce qui avait été indiqué au Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe les crédits consacrés aux fonctions stratégiques et d'état-major du Gouvernement, aux moyens des administrations déconcentrées et aux autorités administratives indépendantes. Ses crédits s'élèvent à 1 247 millions d'euros, soit une légère hausse, de 35 millions d'euros, par rapport à la loi de finances pour 2014, à périmètre inchangé. Cette augmentation s'explique principalement par la hausse des crédits du Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN). Ainsi, 16 millions d'euros supplémentaires financeront la montée en puissance de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), créée en 2009, pour assurer la protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité et renforcer la sécurité des systèmes d'information de l'État et des opérateurs d'importance vitale. L'ANSSI bénéficiera de 65 créations d'emplois, les contractuels représentant environ 70 % de ses effectifs. Grâce à cette politique de recrutement, le SGDSN souhaite maîtriser sa masse salariale tout en diffusant de bonnes pratiques dans les entreprises où ces personnels poursuivront leur carrière. Les crédits que le SGDSN transfère au ministère de la défense au titre de projets interministériels de cryptologie et de chiffrage augmenteront également.

J'ai souhaité m'intéresser au Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui dispose d'un budget modeste (33 millions d'euros) mais pilote le programme d'investissement d'avenir (PIA) intitulé « Transition numérique et modernisation de l'action publique ». Ce programme, initialement doté de 150 millions d'euros l'an dernier, recevra 126 millions d'euros. L'utilisation de ces crédits avait été précisée en 2013 à la demande de Philippe Dominati, alors rapporteur spécial : développement des services publics en milieu rural, innovation numérique, simplification des échanges entre les entreprises et l'administration, mise à disposition de données publiques. La plupart de ces objectifs relèvent de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), chargée de gérer les grands projets informatiques de l'État et d'assurer la cohérence entre les systèmes d'information des différents ministères. Le projet de convention relatif à ce PIA - que nous avons reçu il y a quelques semaines - ne fait plus mention du projet de services publics en milieu rural. Cette action relèverait désormais du Commissariat général à l'égalité des territoires. En séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a présenté un amendement pour augmenter de 6 millions d'euros les crédits de la DISIC, soit une multiplication par 1,6 du budget alloué, sans que les projets ni les besoins ne soient clairement identifiés. Je vous proposerai un amendement pour obtenir des précisions sur l'utilisation du PIA et sur les projets de la DISIC.

Il me semble indispensable d'accélérer les regroupements et de supprimer les structures inutiles au sein de la mission. Je souhaite voir accélérée la fusion de l'Institut des hautes études de la sécurité et de la justice et l'Institut des hautes études de défense nationale. Les commissions consultatives rattachées au Premier ministre ne sont pas toutes indispensables. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits ne devraient pas être concurrence, mais travailler ensemble, voire fusionner.

Le programme « Protection des droits et libertés » bénéficie d'une légère progression de ses crédits : ceux de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique augmentent de 27 %, soit 790 000 euros. Pour répondre à Vincent Delahaye, la Haute Autorité regroupe trente personnes pour un montant de 2,6 millions d'euros de crédits de personnel. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté voit ses moyens croître de 7,9 %, soit 360 000 euros, pour financer les frais de déplacement supplémentaires occasionnés par l'application de la loi du 26 mai 2014, selon laquelle il contrôle l'exécution des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre d'étrangers.

Enfin, en ce qui concerne le budget annexe « Publications officielles et information administrative », je me félicite de l'arrêt de l'impression du Journal officiel en version papier, qui devrait avoir lieu dès le 1 ^er janvier 2016, selon la direction de l'information légale et administrative (DILA). Ce budget annexe prévoit une diminution de 6,6 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement en 2015, soit une baisse de plus de 13 millions d'euros. Cependant, les crédits ouverts sont assez systématiquement supérieurs aux dépenses. Ainsi, par rapport à l'exécution 2013, les crédits prévus pour 2015 augmentent de 14 millions d'euros. 189 millions d'euros de dépenses sont prévues en 2015, tandis que les recettes sont évaluées à 205 millions d'euros. Alors que le budget annexe a toujours été excédentaire depuis sa création en 2010, pour la première fois en 2013, les recettes, qui proviennent à 90 % des annonces légales, ont été inférieures à la prévision, situation qui devrait se renouveler en 2014. Une rotative ayant été achetée en 2008 pour 10 millions d'euros, la DILA souhaite augmenter ses recettes d'impression, en proposant ses services à des administrations. Pour ne pas développer ses activités à perte, elle devra se doter d'une comptabilité analytique rigoureuse. Enfin, bien que la DILA soit convaincue de la nécessaire diminution de ses crédits, ses dépenses sont particulièrement rigides. Ainsi, 60 % de ses crédits correspondent à des dépenses de personnel, soit 118 millions d'euros.

Sous réserve de ces observations et de l'adoption de l'amendement diminuant les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental », je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Direction du Gouvernement ». Je vous propose également l'adoption, sans modification, du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Vincent Delahaye . - Je ne suis pas certain de vouloir suivre les recommandations du rapporteur. On parle d'une hausse sensible des crédits de 2,86 %. Pourquoi l'action du Gouvernement ne s'aligne-t-elle pas sur les efforts des collectivités territoriales ? Je suis content d'avoir des réponses plus précises sur les crédits de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique : 2,6 millions d'euros de charges salariales, cela signifie 86 000 euros par personne. C'est assez élevé... J'aimerais obtenir la même précision sur les crédits alloués au Défenseur des droits : 27 millions d'euros de budget alors que la Cour des comptes préconise de réduire le nombre des cadres dirigeants. Je pense qu'un contrôle budgétaire intéressant pour l'année prochaine serait d'étudier les charges de personnel de l'ensemble de ces organismes.

M. Jean-Claude Boulard . - Les collectivités locales doivent diminuer leurs dépenses de fonctionnement et la Direction de l'action du Gouvernement augmente ses crédits ? Il faut être cohérent. La contradiction devient choquante : ces autorités nous donnent sans cesse des leçons sur la maîtrise des dépenses.

M. Jean-Claude Requier . - Je voudrais poser la même question qu'au sujet du Conseil constitutionnel. Les membres des autorités administratives indépendantes payent-ils l'impôt sur le revenu ?

M. François Marc . - Contrairement à mes collègues, je considère que l'objectif pluriannuel d'une montée en puissance des services de sécurité justifie la hausse de crédits. Le rapport indique que les crédits de l'ANSSI augmenteront en raison notamment des recrutements prévus en 2015. La cybercriminalité est un domaine où la France est en retard par rapport au Royaume-Uni, aux États-Unis, à l'Allemagne... Certes, nous devons faire des économies ; l'augmentation des crédits reste néanmoins justifiée, si la France veut se doter d'outils de protection et de sécurité performants.

M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - En effet, l'augmentation des crédits de la mission est concentrée sur le SGDSN pour accroître les moyens d'intervention de l'ANSSI. D'autres ajustements ont été faits en interne à la mission, pour couvrir des charges supplémentaires : les crédits de la Légion d'honneur, par exemple, ont été augmentés en raison de l'assujettissement de l'établissement à la taxe sur les salaires.

M. Jean-Claude Boulard . -  Comme nous !

M. Vincent Delahaye . - Les collectivités locales aussi ont des charges supplémentaires.

M. Michel Canevet , rapporteur spécial. - L'essentiel des moyens supplémentaires est consacré au renforcement de la lutte contre la cybercriminalité. Les AAI se voient confier des missions nouvelles. La Haute Autorité doit traiter les déclarations de 10 000 personnalités.

Mme Michèle André, présidente . - Et ça marche !

M. Michel Canevet , rapporteur spécial. - Les épisodes récents montrent l'extrême sensibilité sur ce sujet. Certains ont même déploré qu'il ait fallu neuf jours pour découvrir la phobie administrative d'un nouveau ministre. Sans moyens, on ne fera pas plus vite. Je partage néanmoins les observations de Vincent Delahaye sur les charges salariales de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, il faudrait les analyser plus précisément. Quant à ses membres et dirigeants, je ne peux pas imaginer qu'ils échappent à l'impôt sur le revenu.

M. Jean-Claude Requier . - La confiance n'exclut pas le contrôle.

M. Michel Canevet , rapporteur spécial. - Avant que nous ne votions, je vous rappelle que mon amendement a pour objet de revenir sur l'amendement proposé par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui prévoit d'attribuer à la DISIC 6 millions d'euros supplémentaires. Cet amendement vise à identifier plus précisément les projets susceptibles d'être financés par cette enveloppe supplémentaire, mais aussi à obtenir des précisions sur l'utilisation des crédits du programme d'investissement d'avenir.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi modifiés, ainsi que l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

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Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, avec modification, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

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* ¹ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ² Il s'agit du total des dépenses des ministères et affectations de recettes plafonnées ainsi que des contributions au CAS « Pensions ».

* ³ Audition conjointe de M. Olivier Bourges, directeur général adjoint à la direction générale des finances publiques (DGFiP), Mme Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), M. Jacques Marzin, directeur de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) et de Mme Valérie Metrich-Hecquet, secrétaire générale du ministère de l'agriculture, mercredi 21 mai 2014.

* ⁴ Rapport d'information n° 774 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances du Sénat, par Philippe Dominati sur le pilotage du projet de Centre de Gouvernement.

* ⁵ Chiffres fournis par le SGDSN.

* ⁶ « E-government survey 2014 - E-government for the future we want », Department of Economic and Social Affairs, United Nations, New York, 2014.

* ⁷ Selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2015 « Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ».

* ⁸ Il s'agit du comité consultatif pour l'habilitation des organismes prodiguant des stages de formation à la lutte contre la pollution, le comité technique des systèmes d'information et de communication et le conseil culturel de l'Union pour la Méditerranée.

* ⁹ Article 17 de la loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

* ¹⁰ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹¹ Lois organique et ordinaire n° 2013-906 et 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

* ¹² Rapport de la Cour des comptes précité.

* ¹³ Réponse au questionnaire budgétaire.