N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( Seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 5
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420
Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. Le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est en baisse de 7,7 % en 2015, avec 2,74 milliards d'euros en crédits de paiement. 2. L'effort de la Nation vis-à-vis de ses anciens combattants est plus important que les seuls crédits de la mission et comprend les soutiens en provenance des programmes de la mission « Défense » et le montant de la dépense fiscale dont bénéficient les anciens combattants, soit un montant de 3,57 milliards d'euros . 3. L'évolution des crédits budgétaires, qui enregistrent une baisse accrue par rapport à 2014, est directement liée au changement de périmètre de la mission : toutes les dépenses de personnel portées par le programme 167 (soit 75 millions d'euros en loi de finances initiales pour 2014) ont été transférées à la mission « Défense ». 4. À périmètre constant, la baisse constatée est de 5,3 % en crédit de paiement (- 153,4 millions d'euros) et résulte, comme les autres années, de la baisse du nombre de bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité (- 5 %) et de la retraite du combattant (- 3,4 %). 5. Le budget permet de financer des mesures nouvelles en faveur des militaires engagés en opération extérieure (OPEX), des harkis et des conjoints survivants pour un montant de 3,6 millions d'euros. 6. Les crédits accordés à l'action « Politique de mémoire » se maintiennent à un niveau élevé (22,7 millions d'euros) et permettront de financer les commémorations de l'année 2015 liées au centenaire de la Première Guerre mondiale et au soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme , ainsi que la rénovation des sépultures de guerre et lieux de mémoire qui accueilleront ces manifestations. |
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À la date limite du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les services du ministre de la défense avaient répondu à l'ensemble des questions concernant les programmes 167 et 169, soit un taux de réponse de 100 % . Les questions adressées concernant le programme 158 sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement sont revenues à la même date avec un taux de réponse de 100 % . |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes :
- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » , dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population et le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'objectif est de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre. Ces deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre de la défense ;
- le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » , qui porte les trois dispositifs d'indemnisation en faveur les victimes de la Seconde Guerre mondiale et leurs ayants-cause, et relève du Premier ministre .
A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE NOUVEAU REMODELÉE
1. Le périmètre des programmes 167 et 169 est réduit
Pour la deuxième année consécutive, le périmètre de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est modifié.
En 2014, ce périmètre avait été élargi avec la création, au sein du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », d'une nouvelle action destinée à couvrir le paiement des prestations en faveur des rapatriés et des harkis 1 ( * ) . Cette action avait été transférée de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » 2 ( * ) pour mettre en oeuvre la recommandation n° 11 du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 visant à créer un « guichet unique » pour les rapatriés et les harkis auprès des services départementaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), en adossant à cet opérateur toutes les structures concernées.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les modifications apportées concernent les deux programmes 167 et 169, le programme 158 demeurant lui inchangé :
- s'agissant du programme 167, tous les crédits de personnel (titre 2) ont été transférés au programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ». Ces crédits, qui financent l'emploi des agents de la direction du service national (DSN) mobilisés pour l'organisation de la Journée défense et citoyenneté (JDC), figurent désormais au sein d'une action spécifique du programme 212 3 ( * ) . Cette modification met en oeuvre la réforme du pilotage des effectifs et de la masse salariale engagée au sein du ministère de la défense, l'ensemble des crédits de titre 2 du ministère étant désormais regroupés au sein d'un seul programme comme le préconisait la Cour des comptes 4 ( * ) . Par conséquent, le programme 167 ne porte plus que des crédits hors titre 2, à l'instar du programme 169 ;
Ce changement de périmètre a une répercussion budgétaire importante au niveau du programme 167 car ces crédits de titre 2 représentaient 75 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2014, soit 66 % des crédits du programme, et sensible au niveau de la mission puisque ce transfert entraîne à lui seul une baisse de 2,7 % des crédits de la mission et explique en partie la baisse plus marquée des crédits de la mission cette année ( - 7,7 % en CP cette année contre -2,8 % l'année dernière - cf . infra ).
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Des dépenses de personnel (titre 2) devenues résiduelles au sein de la mission Le transfert des crédits de titre 2 du programme 167 au programme 212 de la mission « Défense » achève la mutation de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » qui, au fil des réorganisations et de la rationalisation de ses effectifs, a connu une très forte diminution de ses crédits de personnel et de son plafond d'emplois , via des suppressions ou des transferts. Seuls sont désormais conservés au sein de mission les personnels affectés à la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) du programme 158 et les crédits de titre 2 correspondants. Ils représentent en projet de loi de finances pour 2015 21 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) 5 ( * ) pour un montant de 1,7 million d'euros, soit 0,06 % du total des crédits de la mission (en CP). Pour mémoire, le plafond d'emplois autorisé de la mission était en 2014 de 1 460 ETPT. La mission intègre toutefois dans son périmètre un nombre important d'emplois subventionnés : il s'agit de ceux de ses deux opérateurs, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) et l'Institution nationale des Invalides (INI), pour lesquels les plafonds d'emplois en ETPT sont les suivants :
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- s'agissant du programme 169, l'action 6 « Réparation des conséquences des essais nucléaires français » a été transférée à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 6 ( * ) , le comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) ayant été transformé en autorité administrative indépendante placée sous l'autorité du Premier ministre, en application de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 7 ( * ) et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale. Ce transfert ne cause toutefois aucune baisse des crédits car il avait déjà été acté en loi de finances initiale pour 2014 (seuls 2 000 euros de crédits provenant de la réserve parlementaire y avaient été inscrits).
Il convient de garder à l'esprit ces modifications successives de la maquette budgétaire lors de l'examen des variations du montant des crédits sur une longue période.
2. Le dispositif de performance du programme 169 est rationalisé
Le dispositif de performance du programme 169 a été modifié comme suit :
- d'une part, le périmètre de l'indicateur 1.1 « Délai moyen de traitement d'un dossier de pension militaire d'invalidité » de l'objectif 1 « Liquider les dossiers avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » a été élargi. Jusqu'en loi de finances pour 2014, la mesure n'était effectuée que sur les demandes initiales de pension militaire d'invalidité (PMI) des militaires de carrière . Elle porte désormais sur l'ensemble des dossiers traités par la sous-direction des pensions (SDP) ;
Cette modification vise à rendre l'indicateur plus représentatif de l'activité de la sous-direction. Toutefois, ce nouveau mode de calcul permet de présenter un indicateur en progression (343 jours réalisés en 2013, 320 jours prévus pour 2014 et 280 jours prévus pour 2015), alors que l'indicateur précédent connaissait une dégradation préoccupante avec un allongement des temps de traitement très marqué : la réalisation pour 2013 faisait apparaître un retard de 150 jours sur l'objectif (500 jours réalisés contre 350 prévus) et un allongement du temps de la procédure de 45 jours par rapport à 2012 8 ( * ) .
Le changement de mode de calcul ne permet plus de vérifier si les causes de ces retards ont fait l'objet de réelles mesures correctrices puisque les dossiers de première demande ne sont plus individualisés au sein de l'indicateur.
- d'autre part, l'indicateur 3.1 « Coût moyen (RCS et fonctionnement) par acte de solidarité » de l'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC-VG au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » a été supprimé et l'objectif 3 reformulé en conséquence « Fournir les prestations de l'ONAC-VG avec la meilleure efficacité possible ». Seul l'indicateur permettant de connaître le « nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent » a été conservé. Cette suppression s'inscrit dans la logique de simplification de la maquette des objectifs et des indicateurs préconisée par la direction du budget 9 ( * ) . Ce souci de rationalisation est justifié, toutefois il est regrettable qu'aucune justification du choix opéré entre les deux indicateurs n'ait été apportée dans le projet de performance annuel. Par ailleurs, il serait nécessaire que l'indicateur mesurant l'activité de l'ONAC-VG permette d'intégrer rapidement l'aide apportée aux rapatriés et des harkis (nouvelle action 7).
* 1 Action 7 « Actions en faveur des rapatriés ».
* 2 Ancienne action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».
* 3 Action 65 « Journée défense et citoyenneté - Personnel travaillant pour le programme "Liens entre la Nation et son armée"».
* 4 V. Recommandation 3 de l'analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et programme - Exercice 2013.
* 5 Le plafond d'emplois demandé est de 24 ETPT.
* 6 Les crédits sont portés par l'action 1 « Coordination du travail gouvernemental » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».
* 7 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
* 8 V. Contribution de M. Philippe Marini dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013.
* 9 V. Circulaire DF-2PERF-14-3001 du 1 er avril 2014.