Projet de loi de finances pour 2015 : Pouvoirs publics

Rapport général n° 108 (2014-2015) de Mme Michèle ANDRÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2014

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N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 23

POUVOIRS PUBLICS

Rapporteure spéciale : Mme Michèle ANDRÉ

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1°) Le montant total des dotations de la mission « Pouvoirs publics » au titre de l'exercice 2015 affiche un léger de recul de 0,2 % par rapport à 2014 , pour s'établir à 988 015 262 euros. Aussi les pouvoirs publics contribuent-ils pleinement au redressement budgétaire.

2°) La Présidence de la République, conformément aux engagements du chef de l'État, ramène sa dotation à 100 millions d'euros en 2015 , en baisse de 1,6 % par rapport à l'exercice 2014, et ce grâce aux efforts de gestion engagés à compter de 2011.

3°) Les dotations demandées par les assemblées parlementaires, une fois encore, sont stabilisées en euros courants au titre de l'exercice 2015 . La dotation de l'Assemblée nationale s'élève à 517 890 000 euros, représentant toujours un plus de la moitié de l'enveloppe de la mission « Pouvoirs publics ». Pour ce qui est du Sénat, la dotation s'établit à 323 584 600 euros. Si les dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat sont stabilisées, les dépenses des deux chambres reculeraient en 2015 . Par ailleurs, les dépenses des assemblées non couvertes par les dotations de l'État et leurs ressources propres seraient compensées par un prélèvement sur les disponibilités financières de 14 824 908 euros pour l'Assemblée nationale et de 11 600 340 euros pour le Sénat.

4°) Les crédits consacrés aux chaînes parlementaires sont accrus de 0,8 % en 2015 , en raison de la hausse de la dotation de Public-Sénat de 1,5 %, qui s'établit à 18 848 000 euros, conformément au contrat d'objet et de moyen (COM) pour 2013-2015 de la chaîne, celle de La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale étant stabilisée à 16 641 162 euros.

5°) Pour la sixième année consécutive, la dotation du Conseil constitutionnel est en baisse , celle-ci reculant de 5,4 % en 2015, pour atteindre 10 190 000 euros, et ce en dépit de l'accroissement de l'activité de la juridiction.

6°) La dotation demandée par la Cour de justice de la République (CJR) fait également apparaître une diminution , de 0,6 %, et s'établit à 861 500 euros, notamment en raison de la baisse des charges locatives de celle-ci.

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION « POUVOIRS PUBLICS »

I. UNE MISSION « POUVOIRS PUBLICS » SPÉCIFIQUE

En application de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{1 ( * )} , « une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics ». Il s'agit des crédits relevant du 1° du I de l'article 5 de la même loi, dits crédits de titre 1, actuellement destinés au financement de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat - ainsi que des chaînes parlementaires -, du Conseil constitutionnel, de même que de la Cour de justice de la République . La spécificité de ces crédits se justifie au regard des principes de séparation des pouvoirs et d'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels . À ce titre, dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le juge constitutionnel avait souligné que ce dispositif devait assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » ^{2 ( * )} .

En particulier, les dotations dédiées aux pouvoirs publics ne font pas l'objet d'un projet annuel de performances (PAP), dès lors qu'une telle présentation serait difficilement conciliable avec l'autonomie financière.

Il n'en demeure pas moins que les institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » s'astreignent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics , ainsi que le fait apparaître l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2015, sur laquelle s'appuient les développements qui suivent.

II. LA CONTRIBUTION DES POUVOIRS PUBLICS À LA CONSOLIDATION BUDGÉTAIRE

Pour l'exercice 2015, le montant des crédits demandés au titre de la mission « Pouvoirs publics » s'élève à 988 015 262 euros, ce qui représente un recul de 1 972 100 euros , soit de 0,2 %, par rapport à la loi de finances pour 2014. Aussi la baisse des moyens attribués aux pouvoirs publics est-elle supérieure à celle qui était prévue en 2014 (- 0,13 %), mais inférieure à celle engagée en 2013 (- 0,6 %).

Cette évolution recouvre une stabilisation des dotations de l'État aux assemblées parlementaires en euros courants, une diminution de 1,6 % des crédits de la Présidence de la République, de 5,4 % du Conseil constitutionnel et de 0,6 % de la Cour de justice de la République. L'enveloppe attribuée aux chaînes parlementaires s'accroît, quant à elle, de 0,8 %.

Tableau n° 1 : Récapitulation des crédits par dotation et action

	LFI pour 2013	LFI pour 2014	Demandés pour 2015	Variation 2015/2014 (en %)	Part dans les crédits de la mission
501 Présidence de la République	103 483 252	101 660 000	100 000 000	- 1,6 %	10,1 %
511 Assemblée nationale	517 890 000	517 890 000	517 890 000	0,0 %	52,4 %
521 Sénat	323 584 600	323 584 600	323 584 600	0,0 %	32,8 %
01 Sénat	311 577 600	311 627 700	311 627 700	0,0 %	31,5 %
02 Jardin du Luxembourg	12 006 800	11 956 900	11 956 900	0,0 %	1,2 %
03 Musée du Luxembourg	-	-	-	-	-
541 La Chaîne parlementaire	34 498 162	35 210 162	35 489 162	+ 0,8 %	3,6 %
01 LCP-AN	16 641 162	16 641 162	16 641 162	0,0 %	1,7 %
02 Public-Sénat	17 857 162	18 569 000	18 848 000	+ 1,5 %	1,9 %
542 Indemnité des représentants français au Parlement européen	-	-	-	-	-
531 Conseil constitutionnel	10 888 000	10 776 000	10 190 000	- 5,4 %	1,0 %
532 Haute Cour	-	-	-	-	-
533 Cour de justice de la République	921 725	866 600	861 500	- 0,6	0,1 %
TOTAL	991 265 739	989 987 362	988 015 262	- 0,2

Source : annexes « Pouvoirs publics » aux projets de loi de finances pour 2014 et 2015, calculs de la commission des finances du Sénat

SECONDE PARTIE
PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR DOTATION

I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UNE DOTATION DE L'ÉTAT RAMENÉE À 100 MILLIONS D'EUROS

En 2015, pour le cinquième exercice consécutif, la dotation consacrée à la Présidence de la République diminue, ainsi que le fait apparaître le graphique ci-après. Dans la continuité des efforts engagés précédemment en termes de transparence et de rationalisation de la gestion, les crédits alloués à la Présidence s'élèvent à 100 millions d'euros, correspondant à une diminution de 1,6 % par rapport à 2014 .

Graphique n° 2 : Évolution de la dotation de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

Le recul de la dotation dédiée à la Présidence de la République à 100 millions d'euros en 2015 constituait un engagement du chef de l'État . Ainsi, cette dotation revient-elle à un niveau inférieur à celui prévu dans la loi de finances pour 2008, soit 100,8 millions d'euros, alors même qu'à compter de cet exercice, d'importantes dépenses auparavant portées par le ministère de la défense - le montant des pensions des gendarmes et d'autres militaires affectés au Palais de l'Élysée de même qu'une part des coûts imputables aux avions présidentiels -, soit près de 9,2 millions d'euros, ont été transférées à la Présidence de la République.

Dans ces conditions, l'annexe « Pouvoirs publics » précise qu'en « PLF 2015 la dotation de l'État aura donc été réduite de 17,8 millions d'euros depuis 2012 (15,8 % de la LFI 2012), en tenant compte des 8,25 millions d'euros restitués en 2012 et en 2013 ».

B. UNE BAISSE DES DÉPENSES DE LA PRÉSIDENCE

En outre, les dépenses de la Présidence de la République reculeraient au cours de l'exercice à venir, passant de 105,53 millions d'euros en 2014 à 104,55 millions d'euros en 2015 (- 0,9 %) , à la suite d'une légère hausse constatée entre 2013 et 2014 (+ 0,1 %). Ces évolutions sont retracées dans le tableau ci-après.

Tableau n° 3 : Évolution des dépenses de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

	2013	2014	2015	Évolution 2015/2014 (en %)
Charges de personnel	65 650 792	67 610 000	67 500 000	- 0,2 %
Charges de fonctionnement courant	17 641 360	17 925 200	18 721 126	+ 4,4 %
Déplacements	18 199 300	16 000 000	14 328 874	- 10,4 %
Charges exceptionnelles	320 000	0	0	0,0 %
Équipements et travaux	3 621 800	4 000 000	4 000 000	0,0 %
Total des charges	105 433 252	105 535 200	104 550 000	- 0,9 %

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2015, calculs de la commission des finances du Sénat

La diminution des dépenses de la Présidence de la République serait permise, tout d'abord, par le recul des charges de personnel de 0,2 % en 2015 . Selon l'annexe « Pouvoirs publics », l'évolution de la masse salariale au cours de cette année tiendrait compte de :

- « l'effet en année pleine de la réduction des effectifs de 2014 et des suppressions nettes prévues en 2015 » ;

- « la poursuite de la politique rigoureuse d'encadrement salarial initiée depuis le début de la mandature » ;

- « l'évolution mécanique des dépenses de personnel due à la progression du [glissement vieillissement technicité (GVT)] et des mesures catégorielles » ;

- « l'évolution des cotisations sociales ».

Aussi les deux premiers facteurs seraient-ils à l'origine de la baisse des dépenses de personnel. Par suite, les efforts engagés précédemment sont prolongés ; comme le note le rapport de la Cour des comptes, en date du 15 juillet 2014, sur les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République pour l'exercice 2013, « les effectifs globaux de la Présidence ont été fortement réduits dans la période récente, passant de 1 051 à 858 (- 18,4 %) de fin 2007 à fin 2012. Cette tendance s'est poursuivie et les services de la Présidence employaient 836 collaborateurs au 31 décembre 2013 » ^{3 ( * )} .

En outre, les coûts liés aux déplacements diminueraient de 10,4 %, pour s'établir à 14,3 millions d'euros en 2015 (après 16 millions d'euros en 2014), en raison des mesures de rationalisation des dépenses de ce poste , comprenant, notamment :

- « le resserrement du format des délégations » ;

- « la révision de la politique de classe de transport en fonction des conditions du voyage (durée et horaire diurnes ou nocturne du vol) » ;

- « le recours au moyen de transport le moins onéreux, y compris en retenant un trajet avec escale, dès lors qu'il est compatible avec les règles de sécurité et les contraintes afférentes à l'organisation des déplacements présidentiels » ;

- « le choix des prestations les plus économiques en matière d'hébergement, de réceptions et de location de véhicules » ;

- « l'optimisation des moyens techniques déployés lors des déplacements, s'agissant notamment des installations audiovisuelles et de communication » ;

- « la concentration du déplacement sur une journée pour les voyages en Europe ».

Les dépenses d'équipements et de travaux, quant à elles, demeureraient à leur niveau de 2014, soit 4 millions d'euros , se répartissant entre les projets de sécurité et de mise aux normes des bâtiments et installations (2,2 millions d'euros), les projets informatiques (1 million d'euros) et les crédits récurrents des services (0,8 million d'euros). Par ailleurs, aucune charge exceptionnelle n'est prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015.

Pour autant, les dépenses de fonctionnement courant devraient progresser de 4,4 % , pour atteindre 18,7 millions d'euros. Selon l'annexe « Pouvoirs publics », les « besoins nouveaux seront notamment concentrés sur l'évolution des coûts de maintenance des nouveaux matériels d'infrastructure et de logiciels, sur la délocalisation du data centre pour des raisons de sécurité et sûreté information et sur l'externalisation des panoramas de presse ». Ceci ne doit, néanmoins, pas conduire à occulter les mesures d'économies qui ont été engagées jusqu'à présent. En particulier, la Cour des comptes a considéré, dans le rapport précité, que « les services de la présidence de la République ont su, au cours des dernières années, réaliser des économies significatives liées principalement à l'obtention, grâce à un recours accru aux marchés publics, de tarifs moins onéreux ». À cet égard, pour ce qui est de l'exercice 2015, il est prévu un accroissement des appels d'offres dans de nouveaux domaines et la renégociation des marchés en cours , qui permettraient une économie de 0,55 million d'euros.

C. UN LÉGER RECUL DES PRODUITS DE LA PRÉSIDENCE

Le montant total des produits de la Présidence de la République passerait de 105,5 millions d'euros à 104,5 millions d'euros entre 2014 et 2015, soit une baisse de 0,9 % . La réduction de ces produits, de 985 200 euros, résulterait :

- de la baisse de la dotation de l'État de 1 660 000 euros ;

- de la baisse des produits divers de gestion de 875 200 euros , essentiellement imputable à la rationalisation de la rémunération des dépôts du Trésor, prévue par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ^{4 ( * )} - à l'origine d'une minoration des recettes de 902 000 euros ;

- de la hausse des produits exceptionnels de 1 550 000 euros , correspondant à l'amortissement des subventions d'investissement versés par l'État et à un prélèvement sur le produit de la vente de vins en 2013.

II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations versées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau « gelées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Ainsi, les crédits dédiés aux assemblées s'élèveraient à 841 474 600 euros , comme en 2014. La stabilisation en euros courants de leurs dotations décidée par les deux Chambres est associée à la réalisation d'efforts en dépenses, notamment afin d'absorber la hausse tendancielle de leurs charges.

À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ^{5 ( * )} , « chaque assemblée parlementaire jouit de l'autonomie financière » ; en conséquence, les « crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées ». Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre de la Cour des comptes.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Stabilité de la dotation de l'État et recul des dépenses

Si la dotation de l'État à l'Assemblée nationale demeure à son niveau de 2014, soit 517 890 000 euros, les dépenses de la première chambre reculeraient de 0,16 % , passant de 537 824 766 euros à 536 951 980 euros. Cette évolution résulterait d'une nette diminution des dépenses d'investissement, de 1 407 000 euros (- 7,06 %), partiellement contrebalancée par une hausse des dépenses de fonctionnement de 534 214 euros (+ 0,10 %), liée au transfert à l'Assemblée nationale de la gestion financière de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). Il faut relever que les charges de fonctionnement intègrent une provision pour dépenses imprévues de 2 293 000 euros destinée à couvrir le coût potentiel d'une activité parlementaire plus soutenue que prévu.

Tableau n° 4 : Évolution des charges et ressources de l'Assemblée nationale

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2015

En tout état de cause, bien qu'un accroissement des charges de personnel de 0,78 % soit prévu en 2015, les charges de rémunération devraient, elles, reculer de 0,03 %. En effet, les rémunérations de base
- traitement et indemnité de législature - des personnels statutaires reculeraient de 1,12 %, pour s'établir à 75 790 000 euros . Sous l'hypothèse d'un nouveau gel du point d'indice de la fonction publique en 2015, cette évolution traduirait essentiellement la poursuite de la réduction des effectifs, permise par un remplacement partiel des départs en retraite : les effectifs ont été réduits de 5,83 % entre janvier 2011 et janvier 2014 . Toutefois, les indemnités de travaux supplémentaires, corrélées au volume de l'activité parlementaire, sont prévues en hausse de 6,58 %, atteignant 23 794 000 euros. En outre, les crédits destinés aux personnels contractuels de l'Assemblée, d'un montant de 8 815 600 euros, sont en hausse de 3,40 % et les charges de sécurité et de prévoyance progresseraient de 3,17 %, pour s'établir à 48 536 000 euros.

Les crédits d'achats de biens et fournitures diminuent de 4,75 %, s'élevant à 7 648 000 euros, du fait des mesures prises pour réduire la consommation d'énergie des bâtiments. Les crédits au titre des services extérieurs sont, quant à eux, évalués à 34 068 310 euros, progressant de 1,97 % ; ceux-ci tiennent compte de l'effet des clauses d'indexation inscrites dans les contrats de nettoyage passés avec les sociétés prestataires.

Enfin, s'agissant toujours de la section de fonctionnement, les charges parlementaires, qui comprennent les indemnités parlementaires ou encore les frais de secrétariat, sont en diminution de 1 094 708 euros
(- 0,37 %) , pour s'établir à 294 211 577 euros. Cette évolution traduit :

- la stabilité des indemnités parlementaires (+ 0,02 %) ;

- le recul des charges sociales , qui correspondent à la couverture sociale et au financement des pensions versées aux anciens députés, de 2 755 755 euros (- 4,34 %), qui résulte de la diminution du nombre de pensionnés, traditionnellement observée entre chaque renouvellement ;

- l'augmentation des frais de secrétariat parlementaire de 1 313 469 euros (+ 0,81 %). Ces crédits incluent les charges d'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), dont le montant a été réduit depuis 2013 au profit d'une augmentation du plafond individuel du « crédit collaborateur ». L'annexe « Pouvoirs publics » précise que les « dépenses de rémunération des collaborateurs, et les charges sociales associées, devraient continuer à augmenter en 2015 (+ 1,27 %), sous l'effet notamment de la prime d'ancienneté, pour atteindre 112,01 millions d'euros » ;

- le léger recul des autres charges (- 0,21 %), découlant de la diminution des crédits pour frais de voyage (- 0,74 %), qui s'établiraient à 8 354 000 euros, et des charges de représentation de l'Assemblée (- 0,82 %), d'un montant de 5 331 472 euros.

Pour finir, concernant la section d'investissement, en recul de 7,06 % en 2015 - pour atteindre 18 525 193 euros -, la dotation pour dépenses imprévues de 3 544 393 euros est reconduite, dans la perspective de travaux de rénovation et d'étanchéité de la Cour d'Honneur, qui ne pourront être engagés que si la coupure parlementaire de l'été est suffisamment longue. Par ailleurs, l'annexe « Pouvoirs publics » indique que les « dépenses d'immobilisations corporelles, soit 12 261 000 €, diminuent de 10,39 %. Parmi celles-ci, les dépenses de construction sont prévues en recul de 13,74 % à 9 178 000 €. Elles concerneront la réfection de la toiture des Pas-Perdus, la poursuite de la restauration des murs d'enceinte de l'Hémicycle, mais aussi la réfection des installations audiovisuelles et la poursuite des travaux de mise en conformité et d'accessibilité des locaux » ; de même, les « dépenses d'immobilisations incorporelles, soit 1 842 800 €, diminuent de 6,46 % et suivent le rythme de mise en oeuvre du schéma directeur informatique 2013-2015 ».

2. La diminution des ressources de l'Assemblée nationale

Les ressources diverses de l'Assemblée nationale sont évaluées à 4 237 000 euros, en recul de 167 800 (- 3,81 %) par rapport aux prévisions de 2014, et ce « alors même qu'elles intègrent pour 2015 le versement de la quote-part du Sénat aux dépenses de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques pour 200 000 € ». La principale recette courante correspond au produit des redevances qui sont mises à la charge des deux fonds de sécurité sociale depuis 2009, pour 1 960 000 euros (+ 2,62 %). Il est également indiqué que la « baisse globale des recettes prévue en 2015 résulte en bonne partie du recul attendu des reversements d'IRFM à la fin du mandat, le budget 2014 ayant intégré l'effet des élections sénatoriales sur les départs de députés ».

Enfin, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État à l'Assemblée nationale (517 890 000 euros), du niveau prévisionnel des produits courants (4 237 000 euros) et des anticipations de dépenses, pour 536 951 980 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2015 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la première chambre d'un montant de 14 824 908 euros , proche de celui prévu au titre du budget 2014.

B. LE SÉNAT

Le montant de la dotation de l'État au Sénat au titre de l'exercice 2015 demeure également à son niveau de 2014 , soit à 323 584 600 euros. Ainsi que le rappelle l'annexe « Pouvoirs publics », cette stabilisation de la dotation correspond à une diminution en volume, compte tenu de la progression des prix à la consommation prévue au titre du prochain exercice. Aussi le Sénat poursuit-il les efforts engagés à compter de 2008 , la dotation de l'État ayant été stable en euros courants entre 2008 et 2011, réduite de 1,25 % en 2012, pour atteindre un niveau resté inchangé depuis lors.

Au total, si la dotation de l'État sera stable entre 2014 et 2015, le budget du Sénat diminuerait de 3,46 % en 2015 .

1. Une baisse substantielle des dépenses du Sénat en 2015

En effet, les dépenses du Sénat s'élèveraient à 340 212 540 euros en 2015, en recul de 3,46 % par rapport à 2014 . Les dépenses de fonctionnement diminueraient de 1,13 %, pour s'établir à 329 586 540 euros, et celles d'investissement reculeraient de 44,21 %, atteignant 10 626 000 euros.

Tableau n° 5 : Évolution des charges et ressources du Sénat

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2015

a) Action 01 « Sénat »

Cette baisse est plus prononcée encore si l'on considère isolément les dépenses inhérentes à la mission institutionnelle du Sénat . Ces dépenses marqueraient un recul de 3,81 %, soit de 12 950 580 euros, du fait de la diminution tant des charges de fonctionnement (- 1,24 %) que de celles d'investissement (- 48,29 %). La baisse des dépenses de fonctionnement résulte essentiellement du « retour à la normale » qui sera constaté au lendemain des élections sénatoriales de 2014. Celles-ci sont, en effet, à l'origine de dépenses supplémentaires engendrées par le renouvellement sénatorial, en raison du versement de diverses indemnités de fin de contrat et de licenciement aux collaborateurs des sénateurs non réélus. De même, les importantes opérations d'investissement engagées en 2012, portant sur la transformation en bureaux et en salles de réunion de l'immeuble du 77, rue Bonaparte ainsi que sur la restructuration et la mise aux normes d'accessibilité du 64, boulevard Saint-Michel, doivent s'achever en 2015, expliquant que les dépenses d'investissement passent de 18 532 500 euros en 2014 à 9 583 500 euros en 2015.

Ces différents éléments ne doivent, toutefois, pas conduire à occulter les efforts de gestion réalisés par le Sénat qui permettent, notamment :

- la stabilité des crédits relatifs aux indemnités versées aux sénateurs (+ 0,08 %), qui s'établissent à 31 155 100 euros ;

- une diminution des dépenses de traitement du personnel titulaire, stagiaire, contractuel et temporaire de 0,27 %, pour s'établir à 102 313 700 euros, résultant en particulier de la réduction des effectifs dédiés aux missions institutionnelles du Sénat - de 1 026 emplois budgétaires en 2014 à 1 016 en 2015 - ainsi que de la mise en extinction de certaines primes ;

- la stabilité des autres aides à l'exercice du mandat de parlementaire (dotation de fonctionnement et de bureautique, indemnité représentative de frais de mandat, remboursement des frais d'hébergement à Paris de certains sénateurs).

En outre, le renouvellement sénatorial de septembre 2014, devrait aboutir à une hausse des charges de sécurité sociale, de prévoyance et de pension et accessoires de pension des sénateurs (+ 6,48 %), s'établissant à 14 027 300 euros, en raison de l'augmentation prévisible du nombre de sénateurs pensionnés. De même, l'accroissement du nombre de bénéficiaires devrait conduire à un relèvement des charges de sécurité sociale, de prévoyance et de pension et accessoires de pension des personnels (+ 3,94 %), s'élevant à 22 272 360 euros.

b) Action 02 « Jardin du Luxembourg »

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg, quant à elles, augmentent de 745 200 euros (+ 6,14 %). Cette évolution est essentiellement portée par deux opérations d'investissement dans le Jardin : la rénovation du chauffage des serres, pour 1 116 000 euros (dont 530 000 euros en 2015), et la restauration de la fontaine Médicis, pour 1 392 000 euros (dont 100 000 euros en 2015).

c) Action 03 « Musée du Luxembourg »

Les dépenses prévisionnelles du Musée du Luxembourg s'élèvent à 153 000 euros en 2015, contre 150 000 euros en 2014 . Pour autant, ce poste demeure profitable pour le Sénat, dès lors qu'il serait associé à des produits d'un montant de 249 000 euros - correspondant, pour 235 000 euros, à la redevance d'exploitation versée par la Réunion des musées nationaux (RMN) et, pour 14 000 euros, au remboursement par la RMN de la TVA décaissée par le Sénat à l'occasion des travaux conduits en 2015. D'ailleurs, le Musée du Luxembourg ne bénéficie aucunement de la dotation versée par l'État.

2. La diminution des ressources du Sénat

Les produits du Sénat s'élèveraient à 5 027 600 euros en 2015, en recul de 365 500 euros (- 6,78 %) par rapport à 2014 . Ceci s'explique principalement, d'une part, par le fait que l'exercice 2014 a intégré, de manière exceptionnelle, un produit de 425 000 euros lié au changement du mode de gestion des groupes interparlementaires d'amitié et, d'autre part, par le transfert à l'Assemblée nationale de la gestion financière de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), cette dernière ne versant donc plus de contribution à ce titre. Les produits du Jardin du Luxembourg et du Musée du Luxembourg devraient, additionnés, augmenter de près de 61 000 euros.

Par suite, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État au Sénat (323 584 600 euros), du niveau prévisionnel des ressources propres (5 027 600 euros) et des anticipations de dépenses, pour 340 212 540 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2015 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la Haute assemblée d'un montant de 11 600 340 euros , inférieur de près moitié à celui prévu en 2014 en raison, notamment, de la baisse des charges du Sénat.

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

1. La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale

Le projet de budget pour 2015 de LCP-AN prévoit une dotation de 16 641 162 euros, identique à celle de 2014 . Cette dotation couvrirait 98,69 % du budget, le reste des dépenses, qui s'élèveraient au total à 16 862 600 euros, en baisse de 0,45 %, seraient financées par les reversements de Public-Sénat (80 000 euros) et les produits financiers (55 000 euros) ou divers (18 000 euros), ainsi que par une reprise sur provision d'exercices antérieurs (40 000 euros).

2. Public-Sénat

La dotation demandée par Public-Sénat au titre de l'exercice 2015 s'élève à 18 848 000 euros, en hausse de 1,5 % par rapport à 2014 . Cette augmentation résulte de la mise en oeuvre du contrat d'objectif et de moyen (COM) pour 2013-2015, signé en décembre 2012, qui prévoit une stabilisation de la dotation en euros constants - la dotation ayant été indexée à la prévision d'inflation de 1,5 % en 2015 retenue par le Gouvernement à la fin du premier semestre 2014.

La dotation serait complétée des produits d'exploitation (240 000 euros) et des produits financiers (20 000 euros).

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Pour la sixième année consécutive, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel est en baisse . Aussi celle-ci recule-t-elle de 5,4 %, soit de 586 000 euros, pour atteindre de 10 190 000 euros. En six ans, le budget du Conseil constitutionnel aura reculé de 18,2 %, et ce alors même que la réforme constitutionnelle de 2008, avec l'institution de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), a conduit à une forte hausse de l'activité de la juridiction.

Graphique n° 6 : Évolution de la dotation du Conseil constitutionnel

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

Les dépenses de fonctionnement courant du Conseil constitutionnel s'élèveraient à 8 580 000 euros en 2014, en baisse de près de 1 % par rapport à 2014. Les dépenses de travaux , quant à elles, seraient de 1 610 000 euros, correspondant aux dépenses liées à la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel.

IV. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Conformément à l'article 68-1 de la Constitution, la Cour de justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement au titre des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions.

En 2015, la Cour estime à 71 500 euros les coûts inhérents à la tenue des procès - frais d'organisation, indemnités de juges parlementaires et frais de justice. Les indemnités des magistrats sont, elles, évaluées à 135 000 euros .

Le reste des dépenses résultent des charges liées à l'occupation des locaux sis au 21, rue de Constantine dans le VII ^e arrondissement de Paris (453 000 euros) et des autres coûts de fonctionnement (131 000 euros).

Au total, le budget prévisionnel s'élève à 861 500 euros, en baisse de 0,6 % par rapport à 2014 , notamment grâce à la réduction prévisionnelle du loyer annuel de l'institution (- 13 500 euros) et des autres dépenses de fonctionnement (- 3 500 euros), toutefois en partie compensée par la hausse des indemnités des magistrats (+ 10 000 euros), du fait du nombre prévisible de séances de la commission des requêtes.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 21 octobre 2014, sous la présidence de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Pouvoirs publics ».

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - En vertu du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics, qui découle du principe de séparation des pouvoirs, la mission « Pouvoirs publics » regroupe les crédits dédiés aux différents pouvoirs publics constitutionnels, c'est-à-dire la Présidence de la République, l'Assemblée nationale et le Sénat - ainsi que des chaînes parlementaires -, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République.

Les institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » s'astreignent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics. Les montants de crédits demandés par ces dernières dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 mettent en évidence cette démarche.

En effet, pour l'exercice 2015, les crédits demandés au titre de la mission « Pouvoirs publics » s'élèvent à près de 988 millions d'euros, ce qui représente un recul de près de 2 millions d'euros par rapport à 2014.

Cette évolution recouvre, comme nous allons le voir, une stabilisation des dotations de l'État aux assemblées parlementaires et une diminution des crédits de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

S'agissant de la Présidence de la République, tout d'abord, conformément aux engagements du chef de l'État, la dotation demandée recule à 100 millions d'euros. Ainsi, cette dotation diminue de 1,6 % par rapport à 2014. Elle revient à un niveau inférieur à celui prévu par la loi de finances pour 2008, alors même que, depuis lors, de nombreuses dépenses auparavant supportées par le ministère de la défense, comme le montant des pensions des gendarmes affectés au Palais de l'Élysée, ont été transférées à la Présidence de la République. Au total, en 2015, les crédits de la Présidence auront été réduits de 17,8 millions d'euros depuis 2012.

Cette baisse de la dotation a été permise par les efforts réalisés sur les dépenses de la Présidence de la République, dont les charges de personnel ou encore de déplacements sont en nette diminution.

Les dotations versées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau « gelées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Ainsi, les crédits dédiés aux assemblées s'élèveront à environ 841,5 millions d'euros. La stabilisation en euros courants des dotations des deux Chambres est associée à la réalisation d'efforts en dépenses, notamment afin d'absorber la hausse tendancielle de leurs charges.

Si la dotation de l'État à l'Assemblée nationale demeure à son niveau de 2014, soit 517,9 millions d'euros, ses dépenses reculeraient de 0,16 %. Cette évolution résulterait, en particulier, d'une nette diminution des dépenses d'investissement, de près de 7 %. Par ailleurs, il convient de souligner les efforts consentis sur la masse salariale de l'Assemblée - les crédits dédiés à la rémunération de base des personnels statutaires devant reculer de 1,12 % -, ainsi que sur les achats de biens et de fournitures, en diminution de 4,75 %. En outre, les charges parlementaires, qui comprennent les indemnités parlementaires ou encore les frais de secrétariat, seraient en diminution de 0,37 %.

Enfin, il convient de relever que l'équilibre du budget de l'Assemblée nationale en 2015 serait permis par un prélèvement sur ses disponibilités financières, d'un montant de près de 15 millions d'euros, comme en 2014.

La dotation de l'État au Sénat au titre de l'exercice 2015 demeure également à son niveau de 2014, soit à 323,6 millions d'euros. Le Sénat poursuit donc les efforts engagés depuis 2008.

Au total, si la dotation de l'État sera stable entre 2014 et 2015, les dépenses du Sénat connaîtraient une baisse substantielle entre ces deux années, marquant un recul de 3,46 %.

Cette baisse est plus prononcée encore si l'on considère isolément les dépenses inhérentes à la mission institutionnelle du Sénat, puisque celles-ci diminueraient de près de 13 millions d'euros. Cette évolution résulte de l'achèvement, en 2015, d'importantes opérations d'investissement engagées en 2012, portant sur la transformation en bureaux ou en salles de réunion des immeubles situés rue Bonaparte et boulevard Saint-Michel, mais aussi des efforts de gestion réalisés par le Sénat. En particulier, il apparaît que les crédits relatifs aux indemnités versées aux sénateurs sont stabilisés et que les dépenses de traitement des personnels sont en diminution de 0,27 %.

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg, quant à elles, augmentent de 745 200 euros, en raison de deux opérations d'investissement : la rénovation du chauffage des serres et la restauration de la fontaine Médicis.

Les dépenses prévisionnelles du Musée du Luxembourg, enfin, s'élèvent à 153 000 euros en 2015. Pour autant, ce poste demeure profitable pour le Sénat, dès lors qu'il serait associé à des produits d'un montant de 249 000 euros.

Comme l'Assemblée nationale, le Sénat équilibrerait son budget 2015 par un prélèvement sur ses disponibilités financières, d'un montant de 11,6 millions d'euros.

Pour ce qui est de la chaîne parlementaire, le projet de budget pour 2015 de LCP-Assemblée nationale prévoit une dotation d'environ 16,6 millions d'euros, identique à celle de 2014. La dotation demandée par Public-Sénat au titre de l'exercice 2015, elle, s'élève à près de 18,8 millions d'euros, en hausse de 1,5 % par rapport à 2014, conformément au contrat d'objectif et de moyen pour 2013-2015 signé en décembre 2012.

Pour la sixième année consécutive, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel est en baisse. Elle recule de 5,4 % par rapport à 2014, soit de 586 000 euros, pour atteindre 10,2 millions d'euros. En six ans, le budget du Conseil constitutionnel aura reculé de 18,2 %, et ce alors même que la réforme constitutionnelle de 2008, avec l'institution de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), a conduit à une forte hausse de l'activité de la juridiction.

J'en viens, pour finir, à la Cour de justice de la République. À titre de rappel, conformément à l'article 68-1 de la Constitution, la Cour est compétente pour juger les membres du Gouvernement au titre des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Le budget prévisionnel de la Cour de justice de la République s'élève à 861 500 euros, en baisse de 0,6 % par rapport à 2014, notamment grâce à la réduction prévisionnelle du loyer annuel de l'institution.

En conclusion, je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Michel Bouvard . - Mon interrogation porte sur le seul poste de la mission qui ne diminue pas, c'est-à-dire les crédits dédiés aux chaînes parlementaires. L'on constate, en effet, une légère hausse de ces derniers. Ceci me conduit à me demander si toutes les synergies pouvant exister entre les deux chaînes ont bien été explorées. Dès lors que nous sommes en début de mandature pour le Sénat, peut-être y aurait-il lieu à approfondir cette question, sans pour autant remettre en cause l'indépendance éditoriale de chacune des deux chaînes. C'est un sujet qui focalise les attentions depuis de nombreuses années. Près de 35 millions d'euros sont consacrés à la retransmission des travaux du Parlement ; si cette dépense ne saurait être qualifiée d'exagérée, elle n'en demeure pas moins conséquente et devrait, de ce fait, faire l'objet d'un examen attentif.

M. Vincent Delahaye . - La diminution des crédits de la mission en 2015, de 0,2 %, doit être soulignée. Pour autant, cette diminution est modeste, notamment lorsqu'on la compare à la diminution des dotations imposée aux collectivités territoriales qui, pour certaines, connaissent des diminutions de ressources de près de 10 %. Une réduction de 0,2 % des crédits constitue, selon moi, un « petit effort ». Par ailleurs, je note la part non négligeable du Conseil constitutionnel dans cet effort en dépenses ; si tous les budgets des services de l'État avaient évolué comme celui de la juridiction au cours des dernières années, nos finances publiques seraient en meilleure santé. Quels sont les secrets du Conseil constitutionnel ? Il faudrait qu'il les partage. Je note que le Sénat parvient à baisser ses dépenses, mais qu'il maintient le niveau de sa dotation ; celui-ci aurait pu demander une baisse de sa dotation, ne serait-ce que pour montrer l'exemple, d'autant que je sais, en tant que membre de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne, que les réserves demeurent conséquentes.

M. Jean-Claude Requier . - Je souhaiterais savoir si les indemnités versées aux membres du Conseil constitutionnel sont imposables à l'impôt sur le revenu.

M. Marc Laménie . - Je considère également que la baisse des dotations inscrites dans la mission est minime. En outre, je constate que certains programmes ne sont plus dotés de crédits ; quelle en est la raison ?

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Mes réponses ne seront pas aussi documentées que je l'aurais souhaité, en raison des délais contraints dans lesquels j'ai eu à me saisir de ce dossier. En particulier, je n'ai pu m'entretenir avec les représentants des différentes institutions dont les crédits figurent dans la présente mission. Il est vrai que souhaiterais examiner de très près la question du financement des chaînes parlementaires. Je constate qu'il s'agit d'un sujet qui intéresse également notre collègue Michel Bouvard, qui a dû l'étudier avec soin lorsqu'il était élu à l'Assemblée nationale. S'agissant de la chaîne Public-Sénat, je rappelle, néanmoins, que le passage à la télévision numérique terrestre (TNT) a été à l'origine de coûts importants, notamment en raison de la nécessité de disposer d'une couverture de l'ensemble du territoire. En outre, cette chaîne ne se limite pas à la retransmission des débats en séance publique et produit des émissions de grande qualité, présentant une forte dimension pédagogique. Il n'en demeure pas moins que je reviendrai vers vous avec des éléments d'analyse complémentaires sur ce point.

Concernant une possible diminution de la dotation du Sénat, j'avoue ne pas avoir disposé du temps nécessaire pour apprécier, dans le détail, cette éventualité. Pour ce qui du régime fiscal des indemnités des membres du Conseil constitutionnel, je ne le connais pas. Mais j'irai me renseigner ! Enfin, pour répondre à la question de Marc Laménie, la persistance de deux programmes non dotés s'explique par des raisons inhérentes à la nomenclature budgétaire.

M. Daniel Raoul . - Quelle est l'origine de la prévision d'inflation de 1,5 % utilisée pour revaloriser la dotation de Public-Sénat ? Il me semble pourtant que l'inflation est aujourd'hui quasi-nulle !

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Il s'agissait de la prévision pour 2015...

M. Daniel Raoul . - Il conviendrait de regarder avec attention le contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé avec la chaîne Public-Sénat. L'estimation de l'inflation est-elle révisable ?

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Il s'agit là du point qui a le plus attiré mon attention lors de l'examen de la mission « Pouvoirs publics ».

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , présidente . - Je vous propose maintenant de vous prononcer sur les crédits de cette mission. La rapporteure spéciale propose-t-elle leur adoption ?

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - En effet.

M. Vincent Delahaye . - Je m'abstiens !

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des dotations de la mission « Pouvoirs publics ».

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Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.

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* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* ² Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.

* ³ Cf. rapport de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2013), juillet 2014.

* ⁴ Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* ⁵ Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.