CHAPITRE PREMIER - LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DES FINANCES PUBLIQUES
ARTICLE 2 - Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et de la trajectoire de solde structurel pour les années 2014 à 2019
Commentaire : le présent article définit l'objectif à moyen terme (OMT) des administrations publiques et précise la trajectoire de solde structurel.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 1 er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que, dans « le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ». Ainsi que cela a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur le 1 er janvier 2013, prévoit que les États qui en sont signataires définissent un objectif à moyen terme (OMT) exprimé en termes de solde structurel .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le premier alinéa ( alinéa 1 ) du présent article prévoit que l'objectif à moyen terme (OMT) « est fixé à - 0,4 % du produit intérieur brut potentiel ». Le deuxième alinéa ( alinéa 2 ) de ce même article indique, quant à lui, que le solde structurel correspondant à l'OMT sera atteint en 2019 . En outre, est précisée une trajectoire pluriannuelle de solde structurel dirigée vers l'atteinte de l'objectif ainsi défini, reprise dans le tableau ci-après.
Trajectoire de solde structurel 2014-2019
(en points de PIB potentiel)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Solde structurel |
- 2,4 |
- 2,2 |
- 1,9 |
- 1,4 |
- 0,9 |
- 0,4 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Le dernier alinéa ( alinéa 3 ) du dispositif proposé précise, toutefois, que la trajectoire de solde structurel est définie dans « le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation » décrits dans le rapport annexé mentionné à l'article 1 er du présent projet de loi.
La trajectoire de solde effectif ainsi que sa décomposition entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires sont, quant à elles, précisées à l'article 3 du présent projet de loi.
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
À peine deux années après avoir fixé un objectif à moyen terme (OMT), correspondant à l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, le Gouvernement propose une révision substantielle de celui-ci . Cette révision serait justifiée par la mise en oeuvre de réformes structurelles visant à améliorer la compétitivité de l'économie française et, en particulier, du Pacte de responsabilité et de solidarité, ainsi que par la réévaluation de la trajectoire de croissance potentielle - qui joue, en effet, un rôle central dans le calcul du solde structurel.
Cette nouvelle programmation permet également d'« effacer l'ardoise » , en abrogeant l'ancienne trajectoire de solde structurel dont le Gouvernement s'était considérablement écarté dès l'origine, conduisant au déclenchement du « mécanisme de correction » au printemps dernier. Aussi, comme l'a relevé le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre 2014 107 ( * ) : « La correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation ».
En outre, la trajectoire proposée par présent le projet de loi est marquée par un ralentissement de l'ajustement structurel prévu et, surtout, par le report de près de la moitié de celui-ci sur les exercices 2018 et 2019 , soit après la fin de l'actuelle législature. À cet égard, dans son avis du 26 septembre 2014 108 ( * ) relatif au présent projet de loi, le Haut Conseil des finances publiques a jugé que, « plus fondamentalement, l'ajustement structurel est limité par le fait que l'effort en dépense, relativement modéré au regard de celui qui a pu être réalisé par le passé par d'autres pays, sert en partie, à compter de 2016, à financer des baisses de prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité », tout en notant que ce moindre ajustement structurel ne serait pas compensé par un effort supplémentaire ultérieur.
Par conséquent, la définition d'un nouvel objectif à moyen (OMT) et d'une nouvelle trajectoire de solde structurelle par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 révèle tout à la fois les échecs passés du Gouvernement à atteindre les objectifs qu'il s'était lui-même fixé et, paradoxalement, sa volonté de ralentir le rythme de l'ajustement, au besoin en reportant une partie des efforts sur la prochaine législature .
Dans ces conditions, mais également parce que les fondements de la trajectoire de solde structurel reposent souvent sur des hypothèses fragiles ou peu étayées - en particulier pour ce qui est des économies projetées, qui demeurent peu documentées -, il ne saurait être souscrit au présent article qui a été, par conséquent, supprimé.
Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.
ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires
Commentaire : le présent article précise la décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composantes structurelle et conjoncturelle, de même que la répartition du solde public entre les sous-secteurs des administrations publiques.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 1 er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) détermine, en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, « les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques [...], avec l'indication des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évolution de la dette publique » et « présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Conformément aux dispositions de l'article 1 er précité, le dispositif proposé comporte, tout d'abord, un tableau - reproduit ci-après - retraçant l'évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires 109 ( * ) , du solde structurel et de la dette publique .
Aussi apparaît-il que le Gouvernement prévoit un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017 , pour atteindre 2,8 % du PIB à cette date, puis 0,8 % à la fin de la période de programmation, soit en 2019. Celui-ci repose sur une amélioration concomitante du solde conjoncturel , au bénéfice d'un retour anticipé de la croissance économique et d'un resserrement de l'écart de production 110 ( * ) , et du solde structurel , du fait des efforts budgétaires projetés.
Quant à la part de la dette publique dans le PIB, celle-ci continuerait de croître jusqu'en 2016 pour atteindre 98 % , avant d'entamer une décrue à compter de 2017. Elle s'élèverait à 92,9 % du PIB en 2019.
Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique
(en points de PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Solde public effectif (1+2+3) |
- 4,4 |
- 4,3 |
- 3,8 |
- 2,8 |
- 1,8 |
- 0,8 |
|
Solde conjoncture (1) |
- 1,9 |
- 2,0 |
- 1,7 |
- 1,4 |
- 0,9 |
- 0,5 |
|
Mesures ponctuelles et temporaires (2) |
0,0 |
- 0,1 |
- 0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3) |
- 2,4 |
- 2,2 |
- 1,9 |
- 1,4 |
- 0,9 |
- 0,4 |
|
Dette des administrations publiques |
95,3 |
97,2 |
98,0 |
97,3 |
95,6 |
92,9 |
|
Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro |
92,1 |
94,0 |
94,9 |
94,4 |
92,7 |
90,2 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
En outre, le présent article présente une évolution du solde public effectif déclinée par sous-secteur des administrations publiques , également reproduite dans le tableau ci-après. Ainsi, le solde des administrations publiques centrales (APUC) serait amélioré de 0,8 point de PIB entre 2014 et 2019 , passant de - 4,4 % du PIB à - 2,8 % du PIB. Le solde des administrations publiques locales (APUL) serait, lui, stabilisé à - 0,3 % du PIB au cours de la période. Enfin, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) s'améliorerait de 0,8 point de PIB , évoluant d'un déficit en 2014 de 0,5 % du PIB vers un excédent de 0,3 % du PIB. Les analyses de l'exposé général du présent rapport présentent les hypothèses sous-jacentes à l'évolution anticipée du solde des sous-secteurs des administrations publiques.
Évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques
(en points de PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Solde public effectif : |
- 4,4 |
- 4,3 |
- 3,8 |
- 2,8 |
|
des administrations publiques centrales |
- 3,6 |
- 3,7 |
- 3,4 |
- 2,8 |
|
des administrations publiques locales |
- 0,3 |
- 0,3 |
- 0,3 |
- 0,3 |
|
des administrations de sécurité sociale |
- 0,5 |
- 0,3 |
0,0 |
0,3 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Pour les mêmes motifs que ceux évoqués dans le commentaire de l'article 2 du présent projet de loi, le présent article ne saurait recevoir l'assentiment de votre commission. Aussi est-ce la raison pour laquelle il a été supprimé.
Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.
ARTICLE 4 - Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel
Commentaire : le présent article détermine l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel, ainsi que sa décomposition entre effort en dépenses et mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires.
I. LE DROIT EXISTANT
Il est prévu par l'article 1 er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques que la loi de programmation des finances publiques « détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ». Il est précisé que l'« effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel » ; l'effort structurel représente, en quelque sorte, ce qui dans la variation du solde structurel est imputable à des facteurs discrétionnaires 111 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article précise l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la trajectoire de solde structurel au titre de la période 2014-2019 . Celui-ci est reproduit dans le tableau ci-après.
Objectif d'effort structurel des administrations publiques
(en points de PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Total 2015-2017 |
|
|
Effort structurel, dont : |
0,4 |
0,5 |
0,2 |
0,4 |
1,1 |
|
mesures nouvelles en prélèvements obligatoires |
0,1 |
0,0 |
- 0,2 |
- 0,2 |
- 0,4 |
|
efforts en dépenses |
0,2 |
0,5 |
0,4 |
0,6 |
1,5 |
Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)
Ainsi, le Gouvernement prévoit un effort structurel moyen proche de 0,4 point de PIB entre 2015 et 2017 , reposant sur un effort en dépenses moyen de 0,5 point de PIB par an au cours de cette période - l'effort en recettes étant, quant à lui, négatif, à hauteur de 0,2 point de PIB pour les années 2016 et 2017. Au total, l'effort structurel réalisé entre 2015 et 2017 serait de 1,1 point de PIB , l'effort en dépenses de 1,5 point de PIB et l'effort en recettes de - 0,4 point de PIB.
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La définition d'un objectif d'effort structurel constitue un élément essentiel de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques : elle éclaire utilement une évolution du solde structurel qui ne permet pas de rendre pleinement compte de la partie « discrétionnaire » de l'ajustement projeté , c'est-à-dire la variation de la position budgétaire résultant des facteurs dont le Gouvernement a la maîtrise.
Comme cela est précisé dans l'exposé général du présent rapport, si le solde structurel permet d'exclure la part conjoncturelle du solde public effectif, il ne constitue qu'une mesure imparfaite pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire . Par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde public effectif et sa partie conjoncturelle 112 ( * ) , de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement. Ainsi, comme cela a pu être constaté au cours des derniers exercices, une inflexion de l'élasticité des prélèvements obligatoires a pour effet de minorer l'amélioration du solde structurel, alors qu'elle trouve l'essentiel de ses causes dans la conjoncture économique .
Aussi est-ce en raison des limites inhérentes au solde structurel pour mesurer la part discrétionnaire de la politique budgétaire qu'a été développée la notion d'effort structurel ; celle-ci a été proposée pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2004 113 ( * ) .
L'effort structurel permet donc de porter un regard plus précis sur l'« effort » budgétaire effectivement prévu ou réalisé , écartant, en plus des effets des évolutions conjoncturelles, ceux liés à l'élasticité des prélèvements obligatoires et aux recettes hors prélèvements obligatoires. À cet égard, les écarts entre les efforts structurels projetés dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 et la réalisation étaient moins importants que ceux constatés s'agissant des objectifs de solde structurel . Alors que le solde structurel était inférieur de 0,6 point de PIB à la trajectoire en 2012 et de 1,5 point de PIB en 2013 - ce qui a, d'ailleurs, conduit au déclenchement du mécanisme de correction au printemps 2014 -, l'effort structurel était plus faible de 0,2 point de PIB à l'objectif en 2012 et de 0,4 point de PIB en 2013 , comme le fait apparaître le tableau ci-après.
Écarts constatés entre la réalisation et les objectifs d'effort structurel définis par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
(en points de PIB)
|
2012 |
2013 |
|||||
|
Résultat |
LPFP |
Écart |
Résultat |
LPFP |
Écart |
|
|
Effort structurel, dont : |
1,2 |
1,4 |
- 0,2 |
1,5 |
1,9 |
- 0,4 |
|
mesures nouvelles en prélèvements obligatoires |
1,2 |
1,1 |
0,1 |
1,4 |
1,6 |
- 0,2 |
|
efforts en dépenses |
0,1 |
0,3 |
- 0,2 |
0,0 |
0,3 |
- 0,3 |
Source : rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2015 (juin 2014)
De même, selon les données présentées par le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2015, l'effort structurel s'élèverait à 0,4 point de PIB en 2014 , contre un objectif de 0,5 point de PIB dans la LPFP pour les années 2012 à 2017 114 ( * ) , alors que l'écart par rapport à la trajectoire de solde structurel prévue par cette dernière serait de - 1,3 point de PIB.
Au total, l'effort structurel permet un examen plus « juste » de la trajectoire budgétaire du Gouvernement , puisqu'il isole les évolutions directement imputables à ses interventions discrétionnaires. À ce titre, votre rapporteur constate que si l'écart est moindre qu'en ce qui concerne le solde structurel, les objectifs d'effort structurel n'en ont pas pour autant été respectés au cours des dernières années . Par suite, la dégradation non anticipée de la conjoncture ne saurait expliquer intégralement le « dérapage » observé dans le suivi des orientations pluriannuelles des finances publiques sur lesquelles le Gouvernement s'était initialement engagé.
En tout état de cause, les règles européennes relatives à la gouvernance des finances publiques, qu'il s'agisse du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ou le pacte de stabilité et de croissance (PSC) « renforcé », ne considèrent que la variation du solde structurel et aucunement l'effort structurel sous-jacent .
Par ailleurs, l'effort structurel prévu pour la période 2014-2017 dans le présent projet de loi ne permet pas la correction des écarts constatés tant par rapport aux engagements européens de la France que par rapport à ceux figurant dans la LPFP pour les années 2012-2017 . En outre, le « sérieux » des efforts structurels annoncés peut difficilement être apprécié tant le programme d'économies avancé par le Gouvernement est peu documenté. Par suite, même le « minimum » n'est pas assuré . Dans ces conditions, pas plus que la trajectoire de solde structurel qu'il fonde, l'objectif d'effort structurel proposé par le présent article ne saurait recevoir l'assentiment de votre commission des finances.
Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.
ARTICLE 5 - Trajectoires de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires
Commentaire : le présent article précise la trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article complète les objectifs afférents à la trajectoire des finances publiques en précisant l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et de la dépense publique , présentée dans le tableau ci-après.
Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires
(en points de PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Dépense publique hors crédits d'impôts |
56,5 |
56,1 |
55,5 |
54,5 |
|
Taux de prélèvements obligatoires |
44,7 |
44,6 |
44,5 |
44,4 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Toutefois, il convient de préciser que les objectifs d'évolution du taux de la dépense publique sont définis hors crédits d'impôts . À cet égard, en application du nouveau système européen de comptes nationaux, dit « SEC 2010 », entré en vigueur cette année, les crédits d'impôts dits « restituables » 115 ( * ) , soit ceux correspondant à une créance et pouvant donner lieu à un versement de la part du Trésor public en cas de dépassement de l'impôt dû, doivent être comptabilisés en tant que dépenses publiques - alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes. Le taux de prélèvements obligatoires est, lui aussi, calculé hors crédits d'impôts afin, précise le rapport annexé au présent projet de loi, « de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques ».
Le Gouvernement prévoit un recul du ratio de la dépense publique sur le PIB de 2 points entre 2014 et 2017 ; celui-ci passerait de 56,5 % du PIB à 54,5 % au cours de cette période. Le taux de prélèvements obligatoires, quant à lui, baisserait de 0,3 point de PIB , de 44,7 % en 2014 à 44,4 % en 2017.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Karine Berger, Alexis Bachelay, Yann Galut et Valérie Rabault, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à ce que le tableau figurant dans le présent article face apparaître l'objectif d'évolution de la dépense publique tenant compte des crédits d'impôts . Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais comme celui présenté ci-après.
Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires
(en points de PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Dépense publique hors crédits d'impôts |
56,5 |
56,1 |
55,5 |
54,5 |
|
Taux de prélèvements obligatoires |
44,7 |
44,6 |
44,5 |
44,4 |
|
Dépense publique y.c. crédits d'impôts |
57,7 |
57,6 |
57,0 |
56,1 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les données figurant dans le présent article ne font que retracer les incidences des orientations des finances publiques proposées par le Gouvernement sur la part des dépenses publiques dans le PIB et sur le ratio de prélèvements obligatoires. Aussi, pas plus que la trajectoire elle-même, dont il a été considéré qu'elle manquait d'ambition et qu'elle demeurait peu étayée, il n'est possible d'approuver les objectifs qui figurent dans cet article, qui a donc été supprimé .
Malgré cela, le tableau présenté a pour le moins des vertus illustratives. Il permet de montrer que le Gouvernement fait le choix de maintenir un ratio de dépense publique et un taux de prélèvements obligatoires bien supérieurs aux moyennes européennes , sans même tenir compte des crédits d'impôts. En effet, à titre de rappel, en 2013, la part moyenne des dépenses publiques sur le PIB s'élevait à 49,1 % dans l'Union européenne et à 49,8 % dans la zone euro ; le taux de prélèvements obligatoires, lui, était de 39,4 % du PIB dans l'Union européenne et de 40,4 % dans la zone euro en 2012.
En outre, votre rapporteur note qu'il a été initialement fait le choix de présenter la trajectoire de la part de la dépense publique sur le PIB et du taux de prélèvements obligatoires hors crédits d'impôts , et ce en dépit des évolutions du système européen comptes nationaux qui prévoit que ces derniers sont dorénavant comptabilisés en tant que dépenses publiques et non plus en moindres recettes. Aussi s'interroge-t-il sur les motifs d'une telle décision.
Certes, cette modification a une faible incidence sur ces ratios pour l'année 2013 et celles qui lui sont antérieures ; en effet, elle a été, en grande partie, compensée par la révision à la hausse du niveau du PIB 116 ( * ) , concomitante à l'évolution des règles comptables. Toutefois, il peut paraître surprenant que les effets des crédits d'impôts, qui seront tout à fait substantiels dans les prochaines années - en particulier du fait de la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) -, ne soient retracés ni du côté des dépenses, ni du côté des prélèvements obligatoires.
Votre rapporteur comprend le souci du Gouvernement d'assurer la « comparabilité » des trajectoires de la dépense publique et des prélèvements obligatoires par rapport aux données passées, de même que celui consistant à approcher la charge fiscale effectivement supportée par les contribuables - tout en notant que la présentation du taux de prélèvements obligatoires net des crédits d'impôts constitue également une pratique de l'Insee. Il n'en demeure pas moins qu' il était nécessaire, pour des raisons de transparence, de présenter les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires avec et sans les crédits d'impôts . Fort heureusement, cette lacune a été partiellement comblée à l'initiative de l'Assemblée nationale, qui a précisé l'évolution de la part de la dépense publique dans le PIB en tenant compte des crédits d'impôts. Pour autant, continue de manquer la trajectoire du taux de prélèvements obligatoires avec crédits d'impôts que votre rapporteur s'est attaché à préciser dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.
ARTICLE 6 - Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel
Commentaire : le présent article précise les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel et crée une conférence des finances publiques.
I. LE DROIT EXISTANT
Conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction . En application de ce dispositif, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend, en vue du dépôt de loi de règlement, un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel - dirigées vers l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) - définies dans la loi de programmation des finances publiques.
Aussi le mécanisme de correction est-il déclenché lorsque le Haut Conseil identifie - dans un avis rendu public qui tient compte, si nécessaire, de l'existence de circonstances exceptionnelles 117 ( * ),118 ( * ) - un écart important entre l'exécution et la trajectoire de solde structurel . L'article 23 précité précise qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives » 119 ( * ) .
En cas de déclenchement du mécanisme de correction, le même article prévoit que le Gouvernement expose les raisons de l'écart important ainsi constaté lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement. En outre, celui-ci doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 120 ( * ) , soit dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), et tenir compte de cet écart dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année .
Par ailleurs, le 5° de l'article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 dispose que la loi de programmation des finances publiques comprend l'« indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel », de même que « les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles ».
Anticipant l'entrée en vigueur de la loi organique du 17 décembre 2012, l' article 5 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017 prévoyait déjà un dispositif tendant à préciser les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA MISE EN oeUVRE DU MÉCANISME DE CORRECTION
Le I de l'article proposé ( alinéas 1 à 3 ) ne se distingue guère du dispositif prévu à l'article 5 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017. Ainsi, lorsque des écarts importants au sens de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 sont constatés par rapport à la trajectoire de solde structurel définie par l'article 2 de ce projet de loi, le présent article prévoit que le Gouvernement en explique les raisons lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement , tout en précisant que ces « écarts sont appréciés dans le cadre d'une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent ». De même, le Gouvernement devrait proposer des mesures de correction dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte des écarts constatés dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année.
Comme l'article 5 précité, le dispositif proposé indique que ces « mesures de correction permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Ceci signifie qu'un écart important constaté au titre de l'année n au cours de l'année n+1 devrait être corrigé avant la fin de l'année n+3 . En outre, il est indiqué que les mesures de correction portent sur l'ensemble des administrations publiques .
Par ailleurs, comme le dispositif de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 auquel il répond, le II du présent article ( alinéa 4 ) précise que les mesures de correction devant être proposées en cas de constatation d'un « écart important » ne sont pas exigées en cas de circonstances exceptionnelles, telles que définies par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le III de l'article proposé ( alinéa 5 ) indique que lorsque « les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l'examen du prochain projet de loi de finances de l'année ».
B. LA CRÉATION D'UNE CONFÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES
Le IV du présent dispositif ( alinéas 6 à 8 ) propose la création d'une conférence des finances publiques. Celle-ci devrait associer « les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale » et se réunir « en cas de constatation d'un écart important [...] et au moins une fois an » ( alinéa 6 ). Aussi cette conférence est-elle pleinement conçue comme un rouage du mécanisme de correction décrit précédemment.
La finalité de la conférence des finances publiques est d'élaborer « un diagnostic sur la situation des finances publiques » et d'apprécier « les conditions requises pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques ». À cet effet, elle devrait évaluer la contribution des différentes administrations publiques requise pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques et pourrait « formuler toute recommandation permettant d'assurer l'atteinte de l'objectif de moyen terme » ( alinéa 7 ).
Enfin, l'article proposé précise que la composition et les modalités de fonctionnement de la conférence des finances publiques seraient déterminées par décret ( alinéa 8 ).
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article reconduit les dispositions relatives aux modalités de mises en oeuvre du mécanisme de correction qui figuraient dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Ces dernières, qui doivent contribuer au respect de la trajectoire de solde structurel et à l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) dont la France s'est dotée en vertu de ses engagements européens, sont tout à fait louables dans leur principe . Elles permettent tout à la fois l'identification des écarts par rapport à la trajectoire et de contraindre le Gouvernement à présenter au Parlement des mesures de correction dans un tel cas.
Toutefois, force est de constater que l'actuel gouvernement n'a pas, jusqu'à présent, respecté les règles du jeu qu'il a lui-même établies . En effet, en dépit de la constatation d'un écart important par rapport à la trajectoire, au printemps dernier, par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) 121 ( * ) , le Gouvernement ne s'est pas engagé sur le chemin de la correction de cet écart . Ainsi que l'a constaté le Haut Conseil dans son récent avis sur les projets de lois financières pour l'année 2015 122 ( * ) , « le Gouvernement ne corrige pas l'écart à la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation de décembre 2012, toujours en vigueur ; au contraire, cet écart s'accroît en prévision en 2014 et en 2015. Plutôt que de corriger cet écart, le Gouvernement fait le choix de définir une nouvelle trajectoire, intégrant les déviations passées et fixant de nouveaux objectifs dont l'ambition est revue à la baisse ». Certes, la nouvelle loi de programmation viendra effacer la précédente, qui sera abrogée ; pour autant, la redéfinition à intervalles rapprochés des orientations pluriannuelles des finances publiques leur fait perdre une grande partie de l'intérêt et de leur efficacité .
Dans ces conditions, votre rapporteur estime qu'aussi belle que puisse être la « mécanique » juridique instituée pour la mise en oeuvre du mécanisme de correction des écarts à la trajectoire structurel, sans volonté politique, celle-ci n'est que de peu d'utilité , comme l'a montré la période récente.
Ceci conduit nécessairement à s'interroger sur le progrès qu'est supposé représenter l'institution d'une conférence des finances publiques . Il ne fait aucun doute que, dès lors que l'exigence de redressement des comptes publics concerne l'ensemble des administrations publiques, les différentes composantes de celles-ci doivent pouvoir se concerter et échanger sur le diagnostic comme sur les dispositions à prendre pour assurer le respect de la trajectoire. C'est, d'ailleurs, ce qui avait motivé la création, en 2006, d'une conférence nationale des finances publiques et d'un Conseil d'orientation des finances publiques 123 ( * ) , réunissant des représentants du Gouvernement, du Parlement, du Conseil économique et social, des collectivités territoriales, des organismes de protection sociale et des partenaires sociaux. Cependant, cette initiative avait fait long feu, le Conseil s'étant réuni deux fois en 2006 et la dernière conférence nationale s'étant tenue en mai 2008. Aussi ces instances ont-elles été supprimées en 2013 lors de la mise en place du Haut Conseil des finances publiques 124 ( * ) .
Loin d'innover, le Gouvernement semble donc faire du neuf avec du vieux . Si un reproche peut être formulé à l'égard de l'ancienne conférence nationale des finances publiques, c'est que celle-ci servait au Gouvernement à présenter sa stratégie budgétaire et non pas à l'élaborer de manière concertée. Mais quelle garantie est-il possible d'avoir qu'il en ira différemment dans le cadre de cette nouvelle conférence des finances publiques ? L'attitude du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales concernant leur contribution à la consolidation des finances publiques inspire à votre rapporteur un sentiment pour le moins mitigé à cet égard.
C'est donc plus en raison de son attachement au mécanisme de correction qui, dans son principe, constitue un progrès en termes de gouvernance budgétaire, et à son souhait que puisse être établie une concertation réelle entre les différents sous-secteurs des administrations publiques pour la définition des mesures qu'imposent le redressement des finances publiques que votre rapporteur a proposé l'adoption du présent article sans modification, tout en soulignant son scepticisme quant aux modalités de mise en oeuvre de ce dispositif et, partant, à son efficacité .
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
* 107 Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.
* 108 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 109 À titre de rappel, le solde structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et des mesures ponctuelles et temporaires, soit des mesures qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public. Pour ce qui est de la période considérée, il s'agirait exclusivement du coût des contentieux fiscaux de masse, à savoir les contentieux précompte et OPCVM.
* 110 L'écart de production, ou output gap , correspond à la différence entre le PIB effectif et son niveau potentiel. Il permet d'apprécier la position de l'économie dans le cycle.
* 111 Les modalités de calcul de l'effort structurel sont précisées supra dans l'exposé général du présent rapport.
* 112 Les modalités de calcul du solde structurel sont précisées supra dans l'exposé général du présent rapport.
* 113 Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.
* 114 Il convient toutefois de rappeler que l'objectif d'effort structurel prévu pour l'exercice 2014 dans le cadre de la loi de finances pour 2014 était de 0,9 point de PIB.
* 115 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».
* 116 Selon le communiqué de presse publié par l'Insee le 15 mai 2014 à l'occasion de l'évolution des règles de comptabilité nationale, le PIB pour l'année 2010 a été révisé de + 3,2 %.
* 117 L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) précise que les circonstances exceptionnelles « font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de graves récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril la soutenabilité budgétaire à moyen terme ».
* 118 Le Gouvernement peut demander au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de constater si les conditions pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être ; celui-ci répond alors « sans délai, par un avis motivé et rendu public ».
* 119 Ainsi la définition de l'écart important retenue dans le droit interne est-elle similaire à celle figurant dans le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
* 120 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 121 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.
* 122 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015.
* 123 Cf. décret n° 2006-515 du 5 mai 2006 relatif à la conférence nationale des finances publiques et portant création du Conseil d'orientation des finances publiques.
* 124 Cf. décret n° 2013-144 du 18 février 2013 relatif à la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques.