ANNEXE - LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES ET SON PILOTAGE. ANALYSE COMPARATIVE DANS LES PAYS EUROPÉENS
Dans la perspective de l' examen par le Sénat du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , la commission des finances a demandé à ce qu'une étude soit réalisée par le réseau international de la direction générale du Trésor portant sur les mécanismes de pilotage des finances publiques existant dans les États membres de l'Union européenne .
Ces dernières années ont, en effet, été marquées par une profonde transformation des règles de coordination et de gouvernance budgétaire dans l'Union européenne, essentiellement en raison des incidences de la crise économique et financière sur les comptes publics des États européens et des risques qui en découlent, dont la crise de la dette souveraine dans la zone euro a montré le caractère concret. En effet, en peu de temps, sont successivement entrés en vigueur le Six Pack , en décembre 2011, qui a significativement réformé le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et, en janvier 2013, le traité sur la stabilité, la coordination et la stabilité (TSCG), qui impose aux États signataires l'introduction, dans leur droit national, de normes contraignantes permettant un retour à l'équilibre du solde structurel des administrations publiques. De même, à l'automne 2013, s'est appliquée, pour la première fois, la procédure de surveillance des projets de budgets des États membres de la zone euro par la Commission européenne et l'Eurogroupe, instituée par le Two Pack .
Ces différentes évolutions ont conduit les États européens à modifier substantiellement leurs règles internes de gouvernance et de pilotage des finances publiques. Toutefois, en dépit d'un cadre commun, les solutions retenues présentent une grande diversité et même, parfois, une certaine originalité .
Un tel constat trouve, tout d'abord, à s'appliquer aux choix qui ont été faits lors de la transposition dans les systèmes juridiques nationaux du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ; à titre d'exemple, le « mécanisme de correction », supposé garantir le respect de la trajectoire vers l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, qui repose, en France, sur le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), connaît autant de variantes que de pays signataires du traité. Il en va également de la sorte pour ce qui est de la conception ou de la validation des hypothèses macroéconomiques retenues dans le cadre des lois financières, voire de la programmation budgétaire. Par ailleurs, allant au-delà des exigences européennes, plusieurs États européens ont institué des règles spécifiques d'encadrement des finances publiques , à l'instar de l'Allemagne, de l'Autriche, ou encore de la Slovaquie, qui ont mis en place des mécanismes de « frein à la dette ».
Aussi est-ce pour appréhender cette diversité que cette étude a été demandée par la commission des finances , et ce dans une double finalité. Il s'agit, en premier lieu, de fournir les éléments nécessaires à ce que puisse être porté un regard « éclairé » sur les mécanismes de gouvernance et de pilotage qui ont été institués en France , en particulier par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ; à cet égard, les analyses internationales permettent la prise de distance nécessaire à un tel exercice. En second lieu, la commission des finances souhaite que l'examen des expériences étrangères puisse nourrir la réflexion de chacun et contribuer à enrichir, à l'avenir, le contenu de nos lois de programmation des finances publiques, voire celui des règles constitutionnelles et organiques relatives aux finances publiques .
Pour toutes ces raisons, la commission des finances a souhaité rendre publique cette étude, unique à ce jour, portant sur les pratiques et les règles qui s'appliquent en matières de pilotage des finances publiques dans vingt-cinq États membres de l'Union européenne .
Questionnaire adressé par la commission des finances aux services de la direction générale du Trésor
1. Quels ont été les véhicules législatifs retenus pour transposer le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ? En particulier, comment ont été inscrits dans le droit national l'objectif de moyen terme (OMT), la trajectoire de convergence vers cet objectif, le mécanisme de correction, les circonstances exceptionnelles et l'autorité indépendante ? Comment ces véhicules s'inscrivent-ils dans la hiérarchie des normes ? Ont-ils fait l'objet d'une procédure d'adoption spécifique ?
2. Les prévisions économiques retenues par le Gouvernement lors de l'élaboration des projets de loi financière sont-elles élaborées par un organisme indépendant ou seulement validées par une entité de ce type ? Qu'en est-il s'agissant des hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle ?
3. L'institution indépendante en charge de contrôler le respect du mécanisme de surveillance budgétaire prévu par le TSCG est-elle la même que celle ayant pour mission de produire ou d'avaliser les hypothèses macroéconomiques ?
4. Préciser la composition et les modalités de nomination des membres :
a. de l'institution indépendante en charge de contrôler le respect du mécanisme de surveillance budgétaire ;
b. de l'organisme indépendant devant produire ou avaliser les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement.
5. Selon quelles modalités le mécanisme de correction budgétaire est-il mis en oeuvre ? Quelle est la définition de l'« écart important » entre le solde structurel et la trajectoire d'ajustement retenue dans ce cadre ? Selon quels mécanismes et dans quels délais le Gouvernement est-il « contraint » de corriger, le cas échéant, un « écart important » constaté ?
6. Dans quel type de texte juridique la trajectoire d'ajustement - soit la trajectoire de solde structurel - est-elle définie ? Quelle période couvre-t-il et selon quelle fréquence est-il révisé ? Préciser l'inscription dans la hiérarchie des normes de ce texte. En particulier, ce texte est-il supérieur aux lois de finances dans la hiérarchie des normes ?
7. Quelle est l'hypothèse de croissance potentielle retenue dans la construction de la trajectoire d'ajustement et le calcul du solde structurel ? Quelles sont les estimations de croissance potentielle de la Commission européenne, du Fonds monétaire international (FMI) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ? Le gouvernement a-t-il délibérément fait le choix de retenir une hypothèse de croissance potentielle prudente ?
8. Existe-t-il des règles d'encadrement de la dette des administrations ou du déficit public propres au pays considéré, c'est-à-dire qui ne constituent pas une simple transposition des mécanismes prévus au niveau européen ? À titre d'exemple, la Slovaquie a institué une « règle d'endettement » imposant la mise en oeuvre de mesures correctrices lorsque le taux d'endettement des administrations publiques approche ou excède des seuils prédéfinis. Le cas échéant, présenter ces règles.
9. Comment les recettes et les dépenses des sous-secteurs des administrations publiques autres que les administrations publiques centrales (APUC) sont-elles pilotées, à la fois juridiquement et opérationnellement ? Le Parlement est-il amené à examiner des textes financiers portant spécifiquement sur les administrations publiques locales (APUL) et sur les administrations de sécurité sociale (ASSO) ?
10. Selon quelles modalités le Parlement participe-t-il à la définition de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques et au contrôle du respect de cette dernière ? Quels moyens sont mis à sa disposition à cet effet ?