CHAPITRE IV - LES RECETTES PUBLIQUES ET LE PILOTAGE DES NICHES FISCALES ET SOCIALES
ARTICLE 17 - Affectation des surplus de recettes fiscales et sociales à la réduction du déficit public
Commentaire : le présent article prévoit que les éventuels surplus de recettes fiscales ou sociales constatés en exécution sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent projet d'article reprend les dispositions prévues à l'article 15 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 qui prévoyait que « les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public ».
Il précise, dans la loi de programmation, les conditions dans lesquelles doit être appliqué le 10° de l'article 34 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose que la première partie de la loi de finances « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État. »
Il s'agit d'éviter que des recettes supérieures aux prévisions initiales ne permettent au Gouvernement de créer des dépenses supplémentaires financées par l'emprunt plutôt que de réduire le déficit public, sans contrôle du Parlement.
***
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur est favorable à ce que d'éventuels surplus ne puissent être utilisés que pour réduire le déficit public afin d'alléger le besoin de financement de l'État.
Il note que cette disposition n'a guère trouvé à s'appliquer dans un passé récent, mais considère qu'elle demeure un garde-fou utile pour faire face à d'éventuelles tentations de redistribuer, le cas échéant, les « fruits imprévus » de la croissance.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 18 - Incidence annuelle des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement
Commentaire : le présent article fixe un montant annuel minimal de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
À l'instar de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017, le présent article propose de fixer, pour chaque année de la période 2015-2017, un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, et ce à compter du 1 er juillet 2012 - soit à partir du début de la présente législature. Aussi ces mesures ne peuvent-elles être inférieures aux montants figurant dans le tableau ci-après.
Montant minimal des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
(en milliards d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
|
- 4 |
- 6 |
- 8 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Il convient de relever que ces montants sont systématiquement négatifs en raison de la politique engagée par le Gouvernement, tendant à réduire les prélèvements obligatoires.
Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires au sens du présent article excluent, toutefois, les mesures prises par les collectivités territoriales, ou encore par les administrations de sécurité sociale (ASSO) gérées par les partenaires sociaux, à l'instar de l'assurance chômage et des régimes complémentaires d'assurance vieillesse (Agirc-Arrco).
Aussi le tableau retranscrit-il les effets de l'ensemble des mesures en prélèvements obligatoires adoptées depuis le début de la législature , soit aussi bien des hausses d'imposition votées dans les lois financières ultérieures à la loi de finances rectificatives votée à l'été 2012, que les réductions de prélèvements s'inscrivant dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité.
Afin de comprendre la trajectoire des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires proposée par le Gouvernement, il convient de se référer au tableau figurant dans le rapport annexé au présent projet de loi ( alinéa 114 ), reproduit ci-après. Celui-ci retranscrit, tout d'abord, les mesures nouvelles au sens large , soit toutes les mesures adoptées avant ou après le 1 er juillet 2012, y compris par les autres administrations publiques, qui continuent à produire des effets sur le niveau des prélèvements obligatoires. Cet ensemble englobe les mesures nouvelles au sens du présent article , répondant à une définition plus restreinte, précisée supra , les incidences des contentieux fiscaux et les « autres » mesures nouvelles , c'est-à-dire celles antérieures au 1 er janvier 2012 ou adoptées par les autres administrations publiques.
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
(en milliards d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (1) , dont : |
3 |
- 2 |
- 4 |
- 3 |
|
Mesures nouvelles au sens de l'article 18 du PLPFP 2014-2019 (hors compétitivité) (2) |
0 |
3 |
2 |
- 1 |
|
Compétitivité (3) |
0 |
- 7 |
- 8 |
- 6 |
|
Contentieux (4) |
0 |
- 1 |
0 |
2 |
|
Autres (5) |
3 |
4 |
3 |
3 |
|
Élasticité des prélèvements obligatoires |
0,7 |
0,9 |
1,0 |
1,0 |
Note de lecture : La ligne (1) regroupe l'ensemble des mesures obligatoires et résulte donc de l'addition des autres éléments du tableau : (1)=(2)+(3)+(4)+(5) ; les mesures nouvelles au sens du présent article correspond à la somme de la ligne « mesures nouvelles au sens de l'article 18 (hors compétitivité) » et de la ligne « compétitivité » : (2)+(3).
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Ainsi, la trajectoire des mesures nouvelles au sens du présent article permet de suivre l'évolution des prélèvements obligatoires strictement imputables aux décisions de l'actuel Gouvernement . Alors que les mesures adoptées à son initiative, hors Pacte de responsabilité et de solidarité, continuent d'influer à la hausse sur les prélèvements obligatoires en 2015 et 2016, celles contenues dans le Pacte doivent contribuer à leur baisse.
*
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Selon le Gouvernement, la période 2014-2017 devrait être marquée par un recul du taux de prélèvements obligatoires de 44,7 % du PIB à 44,4 % du PIB . Cette évolution résulterait de la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et de la mise en oeuvre des allègements du Pacte de responsabilité et de solidarité.
Au regard des différentes informations disponibles à ce jour, il est possible d'estimer la baisse de prélèvements résultant du Pacte de responsabilité et de solidarité à 25 milliards d'euros à l'horizon 2017 , dont 10 milliards d'euros dès 2015. Un recensement des différentes mesures prévues dans ce cadre est réalisé dans l'exposé général du présent rapport, qui précise également leur « calendrier » prévisionnel.
Au total, le Gouvernement estime que les effets conjugués du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité conduiraient à une baisse des prélèvements de 40 milliards d'euros en 2017 . C'est, toutefois, sans tenir compte de ce que les allègements du coût du travail et la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) constituent des diminutions brutes des prélèvements qui viennent accroître l'assiette des impositions des bénéfices des entreprises concernées. Par conséquent, la baisse « nette » des prélèvements serait inférieure à l'estimation précitée.
À cela viendraient s'ajouter des hausses de prélèvements obligatoires , comme l'augmentation de la contribution climat-énergie, des cotisations d'assurance retraite de base et complémentaires, etc.
Ces différents éléments expliquent la plus faible réduction des prélèvements obligatoires que ce qu'aurait pu laisser espérer le Pacte de responsabilité et de solidarité , comme le montre le tableau ci-avant.
Dès lors, les mesures nouvelles liées au Pacte de responsabilité et de solidarité et au CICE seraient compensées par la hausse d'autres prélèvements , essentiellement décidées sous l'actuelle législature. Aussi, les mesures nouvelles ne permettraient une baisse des prélèvements obligatoires qu'à hauteur de 2 milliards d'euros en 2015, de 4 milliards d'euros en 2016 et de 3 milliards d'euros en 2017 - et ce alors même que les hausses d'impôts ont été tout à fait conséquentes depuis le début de la législature. Ceci contribue à ce que la France maintienne un taux de prélèvements obligatoires bien supérieur à ses partenaires européens . La politique fiscale du Gouvernement ne pouvant être approuvée, le présent article a été supprimé.
Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.
ARTICLE 19
Plafonnement
des dépenses fiscales et crédits d'impôt hors CICE
Commentaire : le présent article prévoit une règle de plafonnement des dépenses fiscales et des crédits d'impôts pour chacune des années 2015 à 2017.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES DÉPENSES FISCALES : 453 DISPOSITIFS POUR UN MONTANT D'ENVIRON 72 MILLIARDS D'EUROS
Pour 2015, sont recensées 453 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 81,9 milliards d'euros en 2015 et à 71,9 milliards d'euros hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE) 211 ( * ) .
Le concept de dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome du rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015, recouvre toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales qui a sa contrepartie pour le contribuable dans l'allégement de la charge fiscale qui aurait résulté de l'application de la norme.
La notion repose donc sur l'écart à la norme fiscale et englobe l'ensemble des réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et des crédits d'impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné).
Les dépenses fiscales doivent être distinguées des remboursements et dégrèvements, qui ne comptabilisent que les dépenses budgétaires effectives (« dépenses en atténuation de recettes ») et non les réductions d'impôt. La distinction peut être difficile dans la mesure où certains dispositifs agrègent réduction et crédit d'impôt. C'est par exemple le cas de la « Prime pour l'emploi » : elle se compose d'une réduction d'impôt sur le revenu d'une part, d'un remboursement en numéraire d'autre part, quand le crédit d'impôt excède l'impôt effectivement dû. Seule cette dernière part est retracée dans les « Remboursements et dégrèvements », tandis que le coût total de la dépense fiscale est la somme de ces deux éléments.
Le coût des dépenses fiscales est concentré : quatorze dépenses représentent à elles seules plus de la moitié du coût total. Les deux dépenses les plus importantes en termes quantitatifs sont le crédit d'impôt compétitivité et emploi (CICE) pour un montant estimé en 2015 à 10 milliards d'euros, et le crédit d'impôt recherche (CIR) , chiffré à environ 5 milliards d'euros pour 2015.
B. UNE GOUVERNANCE ENCORE EMBRYONNAIRE DES DÉPENSES FISCALES
Le premier rapport concernant les dépenses fiscales est publié en 1979 212 ( * ) . Émerge peu à peu une gouvernance des dépenses fiscales, d'abord par le recensement des dispositifs et de leur coût : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales 213 ( * ) , et depuis 2005 (projet de loi de finances pour 2006) chaque projet annuel de performance présente les dépenses fiscales qui lui sont liées 214 ( * ) , de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens contribuant à l'atteinte de ses objectifs.
L'article 14 de la loi de programmation pour 2012-2017 a mis en place un plafonnement du montant des dépenses fiscales . Le II de l'article précité prévoyait en effet qu'« à compter de l'année 2013, le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 70,8 milliards d'euros. En vue de l'appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses mentionnées à la première phrase ».
Le montant de 70,8 milliards d'euros correspondait à celui de la somme des dépenses fiscales figurant dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens » pour l'année 2013 . La seconde phrase signifie que cette règle s'entend à périmètre constant, c'est-à-dire hors changements de classification de mesures .
D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, le coût des dépenses fiscales, y compris le crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE), est évalué à 72,1 milliards d'euros en 2013, 78,9 milliards d'euros en 2014 et 81,9 milliards d'euros en 2015.
À périmètre constant et hors CICE, le montant des dépenses fiscales est estimé à 70,9 milliards d'euros en 2013, 70,7 milliards d'euros en 2014 et 70,6 milliards d'euros en 2015. L'objectif de 70,8 milliards d'euros fixé par la dernière loi de programmation des finances publiques a donc été dépassé de peu en 2013 (+ 0,1 milliard d'euros, soit + 0,1 %) et serait respecté en 2014 (- 0,1 %) et en 2015 (- 0,2 milliard d'euros, soit - 0,3 %).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent projet d'article reprend la règle prévue dans la loi de programmation pour les années 2012-2017 et dispose que les dépenses fiscales ne pourront excéder 70,6 milliards d'euros en 2015, 2016 et 2017.
Le montant pour 2015 est inférieur à la prévision exposée dans le tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au projet de loi de finances pour 2015 : ces deux chiffres, s'ils correspondent au même agrégat, ne sont pas établis à partir de la même méthode.
Le plafond du présent projet de loi s'entend en effet après neutralisation des changements de méthode intervenus depuis le projet de loi de finances pour 2013 , tandis que l'évaluation du rapport « Voies et moyens » prend en compte ces modifications méthodologiques, qui ont pour effet d'augmenter le montant nominal.
Novation du présent projet d'article, un plafond spécifique est défini pour les crédits d'impôt qui ne pourraient quant à eux dépasser un plafond de 14,7 milliards d'euros.
La règle de calcul neutralisant les changements de classification de mesures est reprise dans les mêmes termes.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le CICE était initialement exclu de l'un comme de l'autre plafond, mais un amendement à l'Assemblée nationale 215 ( * ) l'a intégré au calcul en augmentant les plafonds à due concurrence.
Le plafond des dépenses fiscales qui en résulte est fixé à :
- 80,6 milliards d'euros en 2015 ;
- 81,8 milliards d'euros en 2016
- 86,2 milliards d'euros en 2017.
Le plafond des crédits d'impôts, intégrant le CICE, s'élève quant à lui à :
- 24,7 milliards d'euros en 2015 ;
- 25,9 milliards d'euros en 2016 ;
- 30,3 milliards d'euros en 2017.
Les graphes ci-après présentent les plafonds hors CICE tels que prévus dans la rédactio n initiale du texte et avec CICE tels qu'ils résultent de l'amendement précité.
Le plafonnement des dépenses fiscales de 2015
à 2017,
tel que prévu par le présent projet de loi de
programmation
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de LPFP 2014-2019
Le plafonnement des crédits d'impôt de
2015 à 2017,
tel que prévu par le présent projet de
loi de programmation
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de LPFP 2014-2019
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur souligne que le plafonnement des dépenses fiscales est un outil utile au suivi de leur évolution afin d'éviter qu'elles ne diminuent de façon trop importante les recettes publiques et n'augmentent encore davantage le besoin de financement de l'État.
La déclinaison du plafond pour les crédits d'impôt devrait permettre d'affiner l'appréciation des dépenses fiscales et de mieux distinguer, dans le débat public, entre l'évolution totale et l'évolution des crédits d'impôts, qui entraînent une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné dès lors que le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû.
Ce dispositif de pilotage doit permettre aux décideurs publics de comparer facilement le montant des dépenses fiscales et des crédits d'impôt à celui du plafond, et d'alerter le cas échéant sur un éventuel dépassement.
C'est pourquoi votre rapporteur n'est pas favorable à l'intégration du CICE aux plafonds : bien que l'intention de ne rien omettre soit compréhensible, les effets induits ne paraissent pas jouer en faveur d'une gouvernance efficace des dépenses fiscales. En effet, le CICE est un dispositif récent 216 ( * ) , qui n'a toujours pas atteint son « rythme de croisière » et dont les estimations sont soumises à une forte incertitude . L'exposé sommaire de l'amendement présenté et adopté à l'Assemblée nationale précise d'ailleurs qu'a été retenue « la fourchette haute » de l'estimation de la créance fiscale liée au CICE (soit 20,6 milliards d'euros en 2016).
Or l'exécution peut s'avérer inférieure aux prévisions, ce qui a été le cas cette année : si le chiffrage initial 217 ( * ) prévoyait que la dépense fiscale atteindrait 9,8 milliards d'euros, les estimations pour 2014 s'élèvent désormais à 6,5 milliards d'euros 218 ( * ) . Le plafond perdrait alors de son efficacité puisqu'une augmentation des autres dépenses fiscales pourrait être « permise » par une sous-exécution du CICE.
Votre commission a donc adopté deux amendements visant à revenir au plafond initial, hors CICE, tant pour les dépenses fiscales que pour les crédits d'impôt, afin mieux garantir l'efficacité du plafond comme outil de pilotage et de maîtrise des dépenses fiscales.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20 - Stabilisation en valeur du montant des niches sociales
Commentaire : le présent article instaure un objectif de stabilisation en valeur du montant annuel des niches sociales, hors réduction générale de cotisations de sécurité sociale à la charge de l'employeur dite « Fillon » .
I. LE DROIT EXISTANT
Le II de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 219 ( * ) a introduit pour la première fois un objectif de plafonnement du montant annuel des dépenses fiscales , hors crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Aucune règle similaire n'existe aujourd'hui concernant les niches sociales , c'est-à-dire les mesures dérogatoires applicables aux contributions et cotisations de sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour la sécurité sociale et un allègement pour les redevables.
L'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 220 ( * ) avait néanmoins introduit un mécanisme visant à maîtriser la progression des niches sociales en fixant l'obligation de compenser toute création ou extension de niche sociale par la suppression ou la réduction d'autres niches .
Si ce principe n'a pas été retenu par les lois de programmation des finances publiques ultérieures, l'obligation d'une évaluation annuelle d'un cinquième du stock de niches sociales existantes figure à l'article 18 de la loi de programmation 2012-2017 221 ( * ) . L'article 23 du présent projet de loi reprend, en l'aménageant, ce principe d'évaluation des niches sociales pour les mesures nouvelles prises à compter du 1 er janvier 2015.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit, à compter du 1 er janvier 2015, la stabilisation en valeur du montant annuel des niches sociales .
Le champ des niches sociales retenu par le présent article correspond à toutes les exonérations ou abattements d'assiette et aux réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base, hors réduction générale de cotisations de sécurité sociale dite « Fillon » .
Le second alinéa du présent article indique que cette règle de stabilisation en valeur s'apprécie par rapport au montant annuel des niches sociales recensées dans l'annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale 222 ( * ) (PLFSS) et faisant l'objet d'une évaluation chiffrée (hors réduction « Fillon »). Les réductions de taux de cotisations et contributions sociales - mentionnées au premier alinéa du présent article - ne constituant pas une niche sociale au regard de l'annexe précitée, l'objectif de stabilisation en valeur ne pourra être suivi de façon effective que pour les exonérations et les exemptions d'assiette , ce qui correspond à un montant prévisionnel d'environ 14,3 milliards d'euros en 2015 . Néanmoins, le présent article ne mentionne aucun montant de référence.
Coût des niches sociales recensées dans l'annexe V au PLFSS
(en millions d'euros)
|
2013 |
2014 |
2015 |
|||
|
Coût |
Coût |
Évolution |
Coût |
Évolution |
|
|
Total |
34 233 |
34 885 |
+ 1,9 % |
35 813 |
+ 2,7 % |
|
Dont allègements généraux (1) |
20 725 |
20 708 |
- 0,1 % |
21 461 |
+ 3,6 % |
|
Dont mesures d'exonération et exemptions d'assiette |
13 508 |
14 177 |
+ 5,0 % |
14 350 |
+ 1,2 % |
(1) Réduction « Fillon » et exonération des cotisations d'allocations familiales.
Source : annexe V au PLFSS pour 2015
Il convient de souligner que le coût global des niches sociales présenté dans l'annexe V au PLFSS ne tient pas compte de certains dispositifs qui n'avaient pas fait l'objet d'estimation chiffrée dans les versions antérieures de l'annexe 223 ( * ) , ni d'une soixantaine d'exonérations et d'exemptions d'assiette n'ayant jamais fait l'objet d'un chiffrage. Aussi, cette annexe précise que « la prise en compte de ces dispositifs conduirait à majorer a minima de 2,1 milliards d'euros environ le coût des exonérations et exemptions d'assiette » 224 ( * ) .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'introduction d'un objectif de stabilisation en valeur des niches sociales est censée renforcer l'encadrement et le suivi des niches sociales , tout en isolant les effets des mesures d'allègement de cotisations patronales issues du Pacte de responsabilité et de solidarité 225 ( * ) .
Toutefois, la transposition de cette règle du champ des dépenses fiscales à celui des niches sociales butte sur le manque de connaissance exhaustive des niches sociales existantes . À cet égard, le choix de ne pas faire figurer de montant de référence pour apprécier la stabilisation en valeur est révélateur du retard important en matière d'évaluation des niches sociales, par rapport aux dépenses fiscales. Les efforts de recensement et d'évaluation des niches sociales menés dans le cadre de l'annexe V au PLFSS doivent donc être renforcés afin de rendre le dispositif d'encadrement proposé pleinement opérant.
De plus, le principe retenu d'une stabilisation en valeur semble suggérer que le montant annuel des niches sociales ne pourrait diminuer d'une année sur l'autre. Un amendement , adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur, prévoit de remplacer le principe d'une stabilisation en valeur par celui d'un plafonnement du montant annuel des niches sociales. Cet amendement indique en effet que le montant annuel des niches sociales ne peut excéder le montant de l'année précédente .
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 21 - Principe de révision des dépenses fiscales et niches sociales trois ans après leur création
Commentaire : le présent article prévoit que les dépenses fiscales et les niches sociales instaurées à partir du 1 er janvier 2015 feront l'objet d'une révision dans les trois années qui suivent leur entrée en vigueur.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES NICHES FISCALES ET SOCIALES : DES DÉPENSES CACHÉES, UN ÉLÉMENT DE RIGIDITÉ POUR LES FINANCES PUBLIQUES
1. Le champ des dépenses fiscales et des niches sociales
Le concept de dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015, recouvre « toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales » qui a sa contrepartie pour le contribuable dans l'allégement de la charge fiscale qui aurait résulté de l'application de la norme.
La notion repose donc sur l'écart à la norme fiscale et englobe l'ensemble des réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et des crédits d'impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire au bénéfice du contribuable concerné).
Les niches sociales sont quant à elles définies comme toute exonération, abattement d'assiette ou réduction de taux s'appliquant à une cotisation ou une contribution de sécurité sociale affectée aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. Elles sont recensées dans l'annexe V 226 ( * ) au projet de loi de financement de la sécurité sociale prévue au III-5° de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.
2. Des dépenses « cachées » et difficiles à piloter
Les dépenses fiscales ne sont pas inclues dans la norme de dépenses de l'État : en effet, la partie qui vient en réduction de l'impôt ne recouvre aucun décaissement budgétaire, tandis que les crédits d'impôt, s'ils impliquent effectivement le paiement de crédits par l'État au contribuable, sont considérés comme trop peu pilotables pour être intégrés à la norme 227 ( * ) . Le développement des dépenses fiscales constitue donc un contournement de facto de la norme de dépenses.
En outre, le recensement et l'évaluation des dépenses fiscales restent imparfaits . Au-delà des difficultés posées par la définition de la norme fiscale de référence, des problèmes d'ordre méthodologique et pratiques apparaissent dès lors qu'il s'agit d'apprécier le coût ou l'efficacité de dispositifs qui font l'objet de stratégies d'optimisation de la part des contribuables. Il est par exemple difficile d'estimer ex ante le coût du crédit d'impôt compétitivité et emploi, puisqu'il dépend pour partie des décisions des entreprises.
Si les dépenses fiscales sont difficiles à piloter, c'est aussi parce qu'elles peuvent avoir un coût bien au-delà de leur date de fin d'ouverture de droits . Par exemple, en matière immobilière, les dispositifs locatifs de type « Pinel », qui ouvrent droit à des réductions d'impôt pour les particuliers achetant des biens immobiliers neufs et les louant sous certaines conditions, peuvent voir leur effet se prolonger plusieurs années après la date d'ouverture de droits du dernier entrant dans le montage, puisque celui-ci a un droit acquis à la réduction de ses impôts pendant plusieurs années.
3. Des progrès effectués en matière de recensement des dépenses fiscales et niches sociales
Le premier rapport s'intéressant au concept de dépenses fiscales a été publié en 1979 par le Conseil des impôts 228 ( * ) . Le recensement des dispositifs et de leur coût est aujourd'hui effectué dans des annexes au projet de loi de finances de l'année : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales 229 ( * ) , et depuis le projet de loi de finances pour 2006 chaque projet annuel de performances présente les dépenses fiscales rattachées à la mission concernée 230 ( * ) , de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens financiers dont il dispose. Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, est joint au projet de loi de règlement le montant des dépenses fiscales qui sont donc connues dès le printemps.
Pour 2015, sont recensées 453 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 81,9 milliards d'euros en 2015 et à 71,9 milliards d'euros hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE) 231 ( * ) .
En application de l'article 12 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 , un Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales , piloté par l'Inspection générale des finances, et mobilisant des expertises tant administratives que scientifiques, a procédé à un examen de 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales, représentant près de 104 milliards d'euros . Son rapport a été remis en juin 2011 et communiqué au Parlement au mois d'août 2011 232 ( * ) . D'autres évaluations ont pu être menées de façon plus ciblée , par exemple par le Conseil des prélèvements obligatoires 233 ( * ) .
Les niches sociales sont quant à elles recensées dans l'annexe V 234 ( * ) au projet de loi de financement de la sécurité sociale , prévue au III-5° de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale qui dispose qu'est jointe au projet de loi de financement de l'année une annexe « énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette de ces cotisations et contributions », présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir ». Les « niches sociales » doivent donner lieu à une compensation 235 ( * ) que présente aussi l'annexe, qui évalue « l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances ».
Pour 2014, ces exonérations et exclusions d'assiette représentent sur le champ des revenus d'activité du secteur privé un coût estimé à 34,7 milliards d'euros 236 ( * ) (après 34,4 milliards d'euros en 2013), y compris la réduction générale de cotisations de sécurité sociale 237 ( * ) dite allégements généraux « Fillon ».
B. LA LPFP 2009-2012 ET LA LPFP 2011-2014 : DES NICHES FISCALES ET SOCIALES INSTAURÉES POUR UNE DURÉE MAXIMALE DE QUATRE ANS
Le II de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 238 ( * ) prévoyait que « chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I [c'est-à-dire une création ou extension de niche fiscale ou sociale] instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1 er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur ».
Cette disposition résultait d'un amendement de la commission des finances du Sénat , s'inspirant lui-même des travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales 239 ( * ) .
L'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 240 ( * ) a repris cette disposition alors que le Gouvernement ne le prévoyait pas initialement 241 ( * ) . À l'initiative de la commission des finances du Sénat, cet article s'appliquait non seulement aux mesures prises entre 2011 et 2014, mais aussi, comme précédemment, à celles prises à compter du 1 er janvier 2009.
Aucune de ces deux dispositions n'était juridiquement contraignante : l'article 11 de la LPFP 2009-2012 ainsi que l'article 10 de la LPFP 2011-2014 font partie de ceux dont l'article 1 er de la LPFP concernée indique qu'ils sont pris sur la base de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, relatif aux dispositions non normatives des lois de programmation des finances publiques .
C. LA LPFP 2012-2017 : DES NICHES FISCALES ET SOCIALES DONT LA DURÉE DOIT ÊTRE LIMITÉE DANS LE TEMPS
L'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a repris le principe d'une limitation de la durée des niches fiscales et sociales posé par l'article 10 de la LPFP 2011-2014, mais si chaque nouvelle disposition législative tendant à la création d'une « niche » est tenue de préciser la période pour laquelle elle s'applique, cette période n'est plus nécessairement limitée à quatre ans.
Dans les faits, il apparaît, selon les informations transmises à votre rapporteur, qu'en 2013, sur 64 extensions ou créations de dépenses fiscales, 44 % seulement sont bornées dans le temps.
Le tableau ci-dessous précise la répartition entre créations et augmentations de dépense fiscale.
Bilan des créations et extensions de dépenses fiscales adoptées en 2013
|
Durée limitée |
Durée non limitée |
Total |
|
|
Augmentations de dépenses fiscales |
23 |
25 |
48 |
|
Créations de dépenses fiscales |
5 |
11 |
16 |
|
Total |
28 44 % |
36 56 % |
64 100 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur.
Il apparaît donc que ces dispositions ont eu un effet limité sur les dépenses fiscales et niches sociales : en pratique, le principe n'est que très partiellement appliqué. Même dans les cas où une durée limitative est effectivement prévue, l'absence d'évaluations précises et détaillées (voir article 23 du présent projet de loi) ne conduit pas réellement à rationaliser les mesures existantes et à envisager sérieusement leur suppression.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit que les créations ou extensions de niches fiscales ou sociales fassent l'objet d'une « révision » au plus tard trois ans après leur entrée en vigueur.
Le principe d'une durée limitée n'est donc plus explicitement formulé.
Le tableau ci-après permet de comparer les quatre textes.
La règle de « durée limitée des niches » de 2009 à 2014
|
II de l'article 11 de la LPFP 2009-2012 (abrogé) |
Article 10 de la LPFP 2011-2014 (abrogé) |
Article 16 de la LPFP 2012-2017 (en vigueur) |
Article 21 du présent projet de LPFP |
|
II. Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1 er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur. |
Nonobstant les dispositions de l'article 1 er , les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1 er janvier 2009, ne sont applicables qu'au titre des quatre années qui suivent celle de leur entrée en vigueur. |
Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattement d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1 er janvier 2013, ne sont applicables que pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue . |
Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions d'exonérations ou d'abattements d'assiette et de réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte postérieur au 1 er janvier 2015, doivent être revues au plus tard avant l'expiration d'une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur . |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les lois de programmation
***
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère que la limitation des dépenses fiscales et niches sociales dans le temps aurait pu permettre un meilleur contrôle de leur efficacité et une moindre automaticité du renouvellement de dispositifs qui, par définition, sont dérogatoires à la norme fiscale et contribuent tout à la fois à réduire les recettes publiques et complexifier le système fiscal français.
Force est de constater que les dépenses fiscales n'ont pas été rationalisées, ni connu d'attrition marquée. L'introduction du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) accentue encore cette tendance, puisqu'il constitue l'une des plus importantes dépenses fiscales avec une estimation de son coût pour 2015 s'élevant à 10 milliards d'euros. Cette permanence de dispositifs difficiles à piloter, facteurs de rigidité pour les finances publiques françaises, est liée à l'absence de volontarisme en matière d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales (voir article 23 du présent projet de loi).
À cet égard, votre rapporteur ne peut que constater le caractère ambigu du présent projet d'article : si le rapport annexé évoque un dispositif « limitant à trois années les nouvelles dépenses fiscales et niches sociales », la rédaction du texte pose un principe moins normatif, celui d'une « révision » dont les enjeux et les objectifs ne sont pas précisés. Au surplus, le présent article présente une certaine redondance avec les dispositions de l'article 23 qui prévoit une « évaluation » six mois avant la fin du délai pour les dépenses fiscales et niches sociales ayant été instaurées pour une durée limitée.
Votre commission a donc adopté un amendement visant à clarifier la rédaction en revenant à un principe explicite de limitation de la durée des niches fiscales et sociales . Le délai de droit commun serait fixé à quatre ans, afin de permettre un certain recul sur l'exécution et la mise en oeuvre de la dépense fiscale ou de la niche sociale considérée sans pour autant attendre trop longtemps avant de reconsidérer la pertinence de la mesure, un délai très allongé semblant propice à une pérennisation de facto .
Elle souligne toutefois que ce principe restera lettre morte dès lors que ne seront pas effectuées par le Gouvernement des évaluations complètes, ad hoc et transmises au Parlement.
Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 211 Tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au PLF 2015, p. 15.
* 212 Conseil des impôts, rapport sur les dépenses fiscales, 1979.
* 213 Une « annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales » est prévue à l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 214 L'article 51 de la loi précitée prévoit également que chaque projet annuel de performance présent une évaluation des dépenses fiscales.
* 215 Amendement n° 41 présenté par Mme Berger, M. Bachelay, M. Galut et Mme Rabault.
* 216 Article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 217 Tome II des « Voies et Moyens » annexés au PLF pour 2014.
* 218 Tome II des « Voies et Moyens » annexés au PLF pour 2015.
* 219 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 220 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
* 221 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 222 Annexe présentant les mesures d'exonérations de cotisations et contributions sociales et leur compensation, prévue par l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.
* 223 Par exemple la réduction représentative de frais professionnels pour l'assujettissement à la CSG et à la CRDS ou l'exonération de la prime de transport domicile-travail.
* 224 Annexe V au PLFSS pour 2015.
* 225 Le dispositif « zéro cotisations URSSAF au niveau du SMIC » introduit par l'article 2 de la loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 constitue un aménagement de la réduction « Fillon » et la baisse de 1,8 point de cotisation patronale d'allocations familiales à compter du 1 er janvier 2015 ne constitue pas une niche sociale au sens de l'annexe V du PLFSS.
* 226 Annexe « Présentation des mesures d'exonération de cotisations et contributions et de leurs compensations ».
* 227 Les crédits correspondants sont prévus, à titre évaluatif, dans la mission « Remboursements et dégrèvements ».
* 228 Conseil des impôts, IV e rapport au président de la République relatif à l'impôt sur le revenu, 1979.
* 229 Une « annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales » est prévue à l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 230 L'article 51 de la loi précitée prévoit également que chaque projet annuel de performance présente une évaluation des dépenses fiscales.
* 231 Tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au PLF 2015, p. 15.
* 232 Rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales dit « Guillaume », publié en juin 2011 sous la présidence d'Henri Guillaume, inspecteur général des finances honoraire.
* 233 Voir par exemple le rapport « Entreprises et ?niches? fiscales et sociales » d'octobre 2010.
* 234 Annexe « Présentation des mesures d'exonération de cotisations et contributions et de leurs compensations ».
* 235 La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a instauré l'obligation d'une compensation financière par l'État des mesures d'exonération de cotisations sociales instituées à compter de son entrée en vigueur. Ce principe de compensation a été codifié à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. La loi du 13 août 2004 l'étend aux réductions de cotisations sociales, aux réductions et exonérations de contributions sociales et aux réductions ou abattements d'assiette. La loi de financement pour 2009 a fixé une liste d'exceptions au principe de compensation de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
* 236 Annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.
* 237 Art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale.
* 238 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
* 239 Commission des finances de l'Assemblée nationale, rapport d'information n° 946, 5 juin 2008.
* 240 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 241 L'article 10 a été inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président.