C. AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET (4 JUIN 2014)
Réunie le mercredi 4 juin 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Michèle André, vice-présidente, la commission a procédé à l'audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013.
M. Philippe Marini , président . - Nous vous recevons, Monsieur le ministre, après avoir entendu M. Yann Gaillard sur la gestion des musées de France, et nous accueillerons cet après-midi deux autres membres du Gouvernement : pour préparer l'examen de la loi de règlement, la commission des finances demande à plusieurs ministres de rendre compte de leur gestion. Vous allez nous présenter le projet de règlement du budget et d'approbation des comptes pour l'année 2013. Hélas, en matière de finances publiques, le rétrospectif passionne moins que l'anticipation. Pourtant, les résultats futurs dépendent dans une large mesure des résultats antérieurs.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 17 décembre 2012 nous disposons d'informations supplémentaires : l'évaluation du coût des dépenses fiscales de l'année est connue dès le printemps suivant ; à la suite d'une initiative de Jean Arthuis, dont je salue l'action et qui quittera notre commission 1 er juillet, nous disposons désormais au moment de la loi de règlement de la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques avec leurs montants et leurs dates d'échéances. La loi de règlement n'est pas un exercice comptable ésotérique mais un moyen précieux de faire le lien entre le rétrospectif et l'anticipation.
La discussion du projet de loi de règlement ne porte plus sur le seul budget de l'État, puisque le Parlement doit acter dans l'article liminaire, en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), le respect de la trajectoire, de solde structurel en particulier. Cette notion, fondamentale dans l'appréciation des budgets de la zone euro, doit être soumise à l'appréciation de la représentation nationale. En cas d'écart important à la trajectoire, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le projet de loi de règlement et présenter les mesures correctrices dans le rapport qu'il prépare pour le débat d'orientation des finances publiques, qui aura lieu cette année mi-juillet au Sénat.
Or, en 2013, un écart important au sens de la loi organique a été constaté par le Haut Conseil des finances publiques, comme nous l'a expliqué hier son président Didier Migaud. Concernant le budget de l'État, l'exercice 2013 a abouti à un déficit de 74,9 milliards d'euros, inférieur de 12,8 milliards d'euros au déficit de 87,1 milliards d'euros enregistré en 2012, mais en dépassement de 12,6 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) qui s'établissaient à 62,3 milliards d'euros. La réduction du déficit a donc été deux fois moins importante que prévu. Si les dépenses ont été globalement tenues, les prévisions de recettes fiscales ont été révisées à la baisse de 11,1 milliards d'euros dans l'unique loi de finances rectificative (LFR) pour 2013 et se sont établies en exécution à un niveau inférieur de 14,6 milliards d'euros aux prévisions de la LFI.
Nous aborderons ce matin les grandes lignes de l'équilibre budgétaire en 2013, avec Christian Eckert, qui s'exprime pour la première fois devant nous comme secrétaire d'État au budget. Viendront ensuite trois autres membres du Gouvernement, nous rendre compte de l'exécution de leur budget en 2013 : après Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, qui a été entendue le 3 juin après-midi, Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, M. Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche et M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, viendront s'exprimer devant nous. Par ailleurs, certains rapporteurs spéciaux procèdent à l'audition de responsables de programmes. Je rappelle enfin que la présente réunion est ouverte à la presse.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget . - Merci pour votre accueil. C'est en effet la première fois que j'ai l'honneur de vous présenter un projet de loi. Souvent, le passé éclaire l'avenir. Il est donc utile de bien connaître les résultats comptables et budgétaires de l'année 2013. Cette étape est la première d'une série de rendez-vous qui nous attendent : le débat d'orientation des finances publiques, le projet de loi de finances rectificative, qui doit être délibéré par le Conseil des ministres le 11 juin et le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, prévu au conseil des ministres du 18 juin.
Nous pouvons nous accorder sur quelques constats. Les efforts consentis par nos concitoyens produisent des résultats : le déficit public est passé de 4,9 % du PIB en 2012 à 4,3 % en 2013. Alors qu'il était de 148 milliards d'euros en 2010, il est passé de 87,1 milliards d'euros en 2012 à 74,9 milliards d'euros en 2013, soit une diminution de 12,2 milliards d'euros : ainsi, par rapport à 2010, nous l'aurons divisé par deux ! Nous suivons donc une trajectoire de réduction du déficit. Certains pourraient souhaiter que sa pente soit plus forte, mais nous devons veiller à ce qu'elle soit soutenable.
La croissance ayant été limitée à 0,3 %, ces chiffres signifient que la réduction du déficit structurel est de 1,1 % du PIB. Fin 2013, celui-ci s'établit à 3,1 % du PIB, ce qui est le plus bas niveau, avec l'année 2006, constaté depuis 2002 : ainsi, au 31 décembre 2013, les déséquilibres budgétaires accumulés pendant une décennie ont été nettement asséchés.
La dépense a été tenue grâce à un effort très important. La croissance de la dépense publique en valeur a été limitée à 2 %, soit le plus bas niveau depuis 1998. Les dépenses nettes du budget général de l'État sur le périmètre dit « zéro valeur », c'est-à-dire y compris prélèvements sur recettes et hors charge de la dette et pensions, ont été inférieures de 144 millions d'euros au niveau fixé par l'autorisation parlementaire. Si l'on y ajoute la charge de la dette et les pensions, la sous-exécution s'établit à 3,5 milliards d'euros sur le champ dit « zéro volume ».
Sur le périmètre le plus large, qui inclut les dépenses exceptionnelles et couvre donc toutes les charges du budget général, la dépense augmente seulement de 2,2 milliards d'euros en 2013. Cette hausse est intégralement due à la forte croissance, de 3,4 milliards d'euros, du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, dont 1,8 milliard d'euros d'apurement de dettes accumulées sur le budget communautaire depuis 2007. Sans cette forte hausse du prélèvement sur recettes, les dépenses de l'État auraient diminué en valeur en 2013 par rapport à 2012. On nous objectera que ces résultats découlent de la modération des taux d'intérêt, historiquement bas, auxquels l'État emprunte. Incontestablement, la charge de la dette a été inférieure de 2 milliards d'euros à la prévision. Toutefois, cette évolution des taux n'est pas un facteur exogène : il est le signe de la confiance des créanciers de l'État dans sa signature et donc dans la politique économique et budgétaire menée par le Gouvernement et la majorité. Sur le périmètre des dépenses « zéro valeur », c'est-à-dire sans prendre en compte la charge de la dette et les pensions, la dépense a également été maintenue en deçà de l'autorisation parlementaire.
Ainsi, la dépense publique en général et la dépense de l'État en particulier ont été maîtrisées en 2013 : la Cour des comptes ne dit pas autre chose dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire.
Les recettes fiscales nettes de l'État ont augmenté de 15,6 milliards d'euros en 2013 par rapport à 2012, grâce aux mesures adoptées dans la loi de finances rectificative de juillet 2012 et la loi de finances pour 2013, qui étaient justifiées non seulement par des considérations budgétaires, mais aussi par la volonté de rétablir la progressivité du système fiscal, fortement entamée pendant dix ans : rétablissement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), des droits de successions et des donations, instauration de la tranche d'impôt sur le revenu à 45 %, imposition des revenus du capital au barème de l'impôt sur le revenu et, pour les grandes entreprises, limitation des reports de déficit et de la déductibilité des charges financières.
Certes, cette amélioration n'est pas aussi nette que ce que nous escomptions. L'écart entre la prévision et l'exécution des recettes fiscales s'explique d'abord par une croissance moins forte qu'anticipé. La prévision de recettes fiscales nettes de la loi de finances pour 2013 était de 298,6 milliards d'euros. Au moment du programme de stabilité, en avril, la prévision fut revue à 290,4 milliards d'euros. Lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2014, l'estimation est revue à 287,8 milliards d'euros et demeure quasiment inchangée en LFR de fin d'année, à 287,5 milliards d'euros. Finalement, l'exécution ressort à 284 milliards d'euros, soit un écart de 14,6 milliards d'euros par rapport à la LFI, et de 3,7 milliards par rapport à la dernière prévision de loi de finances. Le Parlement a donc régulièrement été informé. Parler de dissimulation de notre part est donc mensonger.
Les écarts entre prévision et exécution, qui ne sont pas contestables, ne sont pas sans précédent. En 2008, l'écart entre la prévision de recettes fiscales nettes de la LFI et l'exécution a été de 11,8 milliards d'euros. En 2009, cet écart a atteint 45,2 milliards d'euros, soit trois fois plus que ce que l'on a constaté en 2013. Ces écarts ont tous pour cause le retournement de la conjoncture économique : la croissance est passée de 2,4 % en 2007 à 0,2 % en 2008, et de 2,1 % en 2011 à 0,3 % en 2012. Le référé de la Cour des comptes sur les prévisions de recettes fiscales publié en février dernier confirme que c'est quand la croissance ralentit ou accélère que l'on constate des écarts, à la baisse ou à la hausse, entre prévisions et exécution de recettes.
La Cour des comptes a elle-même sous-estimé les moins-values de recettes dans ses prévisions. Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013, elle estimait que, sur la base d'une croissance du PIB de 0,1 %, les risques de moins-values de recettes étaient compris entre zéro et quatre milliards d'euros. La croissance a finalement atteint 0,3 % et la moins-value constatée 6 milliards d'euros, soit moitié plus que la prévision la plus pessimiste de la Cour.
Je conteste donc formellement, j'y insiste, les interrogations sur la sincérité de la prévision. La sincérité ne s'apprécie pas au regard de l'écart entre la prévision et l'exécution : sans quoi le budget 2009 serait sans doute le plus insincère de notre histoire ! La sincérité est une notion définie précisément par l'article 32 de la LOLF, qui dispose qu'elle s'apprécie « compte tenu des informations disponibles ». La prévision de la loi de finances initiale a été fixée compte tenu des informations disponibles à l'automne 2012, et a été actualisée au long de l'année pour prendre en compte les nouvelles informations. Le Conseil constitutionnel, saisi du grief d'insincérité par l'opposition sénatoriale, l'avait d'ailleurs rejeté.
J'en viens aux comptes de l'État pour l'année 2013, qu'il vous est proposé d'approuver par la loi de règlement. La trajectoire d'amélioration de la qualité de nos comptes, engagée depuis la mise en oeuvre de la LOLF, s'est poursuivie, la certification des comptes de l'État n'ayant donné lieu qu'à cinq réserves cette année, soit deux de moins que l'année précédente : la réserve sur l'évaluation du patrimoine immobilier de l'État a été levée, ainsi que celle qui portait sur les passifs non financiers. Ainsi, nous sommes parvenus, grâce à un gros effort de l'ensemble des administrations concernées, à un suivi fiable des engagements hors bilan de l'État, sujet auquel votre commission s'est beaucoup intéressée. C'est un apport majeur de la comptabilité patrimoniale de l'État, qui nous permettra de piloter efficacement nos engagements dans les années à venir. La France est le seul État de la zone euro dont les comptes sont certifiés, ce qui est un gage de crédibilité pour les investisseurs internationaux.
L'assainissement des finances publiques s'est donc poursuivi en 2013 : le déficit public a continué à se réduire, le déficit structurel a retrouvé son plus bas niveau, la dépense a été strictement maîtrisée. Pourtant, compte tenu de la dégradation de la conjoncture économique et de son impact sur les recettes, le déficit structurel a été, en 2013, supérieur de plus de 0,5 % à la prévision de la loi de programmation des finances publiques. Cela nous conduit à enclencher la procédure de correction des écarts : la loi organique impose au Gouvernement de tenir compte de cet écart dans le projet de loi de finances pour 2015. Dès les textes financiers rectificatifs qui seront prochainement déposés, le Gouvernement vous proposera un ensemble de mesures d'économies pour un montant de 4 milliards d'euros dès 2014, dont 1,6 milliard d'euros pour le budget de l'État - un milliard d'euros d'annulations de crédits et 600 millions d'euros de ponction de la réserve de précaution - afin d'entamer la résorption de l'écart constaté en 2013. Cet effort, qui porte sur l'ensemble des administrations publiques, sera complété dans les textes financiers pour 2015 qui, selon la trajectoire du programme de stabilité, doivent prévoir 21 des 50 milliards d'euros d'économies annoncées.
M. François Marc , rapporteur général . - Je salue la présence de Christian Eckert, qui s'exprime en effet pour la première fois devant nous comme secrétaire d'État au budget. Il est vrai qu'il est déjà venu plusieurs fois participer à des commissions mixtes paritaires en tant que rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale. Je le remercie pour les informations qu'il nous a livrées sur l'exécution 2013.
L'exercice 2013 a été caractérisé par un effort structurel des comptes publics de 1,5 % du PIB, soit environ 30 milliards d'euros. Pouvez-vous mettre ce résultat en perspective avec les efforts intervenus an cours des exercices antérieurs ? Quelle a été la ventilation de l'effort entre recettes et dépenses dans le cadre de ces exercices ?
L'incidence de l'ajustement des finances publiques intervenu en 2013 sur l'activité économique a-t-elle été évaluée ? A-t-il eu un effet récessif ? Si les moindres encaissements d'impôt sur les sociétés (IS) et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) observés en 2013 peuvent en partie être dus à une conjoncture moins favorable, comment expliquer la moins-value de 1,8 milliard d'euros de l'impôt sur le revenu (IR) ? Lors de son audition par la commission des finances sur les résultats de l'exercice 2013, au début de l'année, votre prédécesseur, Bernard Cazeneuve, avait indiqué que l'évolution des recettes était en train d'être analysée finement. Quel est le résultat de cette analyse ? Cette baisse des recettes fiscales pour l'année 2013 aura-t-elle un impact sur les prévisions de la loi de finances pour l'année 2014 ?
Hors pensions, les dépenses de personnel du titre 2 ont diminué de 0,49 milliard d'euros - soit 0,6 % - par rapport à 2012 pour s'établir à 80,34 milliards d'euros. Les départs en retraite ont été moins nombreux que prévu. Un rattrapage est-il envisagé à partir de 2014 ? Comment est-il anticipé dans la gestion des flux d'entrée dans la fonction publique ?
Quelles mesures le Gouvernement entend-il prendre pour enrayer la progression des dépenses de fonctionnement des opérateurs de l'État ?
La commission des finances a depuis longtemps émis des observations sur le recensement et l'évaluation des dépenses fiscales. Nous avons évoqué le sujet hier avec le Premier président de la Cour des comptes, qui nous a indiqué que le coût d'un quart des dispositifs fiscaux, soit 126 niches fiscales, restait inconnu. C'est dire s'il reste de la marge dans cet amas de 72 milliards d'euros... L'article 18 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 prévoit une évaluation de l'ensemble des dépenses fiscales sur cinq ans : pouvez-vous nous indiquer les résultats de ces travaux ? Les parlementaires pourraient ainsi passer ces dispositifs au peigne fin afin de rationaliser nos dépenses fiscales.
M. Philippe Marini , président . - L'estimation des recettes fiscales est toujours difficile. Le Premier président de la Cour des comptes en a longuement parlé hier. Il a moins mis en cause la sincérité du Gouvernement que son manque de prudence dans les prévisions de recettes, de croissance ou dans l'estimation du coefficient qui relie l'une aux autres - coefficient qui s'est révélé, chose inédite, fortement négatif.
La trajectoire prévue par le programme de stabilité présenté au mois d'avril ne corrige pas l'intégralité du dérapage, puisque le solde structurel sera déficitaire d'un point de PIB en 2016 et que l'objectif d'équilibre est remis à 2017. La loi organique de décembre 2012 autorise-t-elle une correction uniquement partielle ? Pour quelles raisons le Gouvernement a-t-il choisi de ne pas corriger l'intégralité de l'écart à la trajectoire ?
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - La correction passe par trois étapes : baisse des dépenses de 4 milliards d'euros dès la loi de finances rectificative, une nouvelle loi de programmation des finances publiques à l'automne, puis la loi de finances initiale pour 2015. Sera-t-elle totale ou partielle ? Je n'ai pas encore la réponse définitive, mais si je peux donner un avis personnel, je pense que la correction devrait être totale en termes de mise en place d'une nouvelle loi de programmation de finances publiques. La nuance entre sincérité et prudence n'échappe à aucun d'entre vous, j'en suis convaincu.
Le montant des dépenses fiscales est resté stable depuis trois ans, autour de 70 milliards d'euros, alors qu'il était en hausse constante auparavant. Cela résulte du plafonnement global de certaines niches fiscales voté par le Parlement. Pouvons-nous aller plus loin ? Ce sujet est sensible, sans doute plus qu'auparavant. Déjà, la non-imposabilité des compléments retraite des majorations de 10 %, considérée par la Cour des Comptes comme une niche fiscale, a été supprimée, et la part payée par les employeurs sur les complémentaires santé a été assujettie à l'impôt sur le revenu. Si j'invite à la prudence, je précise aussi que l'Inspection générale des finances et la Cour des comptes travaillent sur ces questions. Les conférences fiscales en cours avec les différents ministères sont attentives à ne pas créer de nouvelles niches fiscales.
Les opérateurs sont aussi l'objet de notre attention permanente, car il s'agit à l'évidence d'un gisement considérable d'économies ; leurs dépenses sont parfois supérieures à celles de leur ministère de tutelle. L'impôt sur les sociétés est plus directement lié à la croissance que l'impôt sur le revenu. Comment expliquer la baisse de celui-ci ? L'évolution des revenus de 2012 a été moins forte que prévu, notamment chez les indépendants. La masse salariale assujettie a donc connu des écarts importants. Des mesures de périmètre ont été mal évaluées en loi de finances initiale : par exemple le produit du prélèvement forfaitaire obligatoire a dû être revu à la baisse d'un milliard d'euros en janvier, et un transfert de 500 millions d'euros, imputé sur l'impôt sur le revenu, a été réalisé au bénéfice de la sécurité sociale au titre de l' exit tax . D'autres difficultés techniques, notamment dans les interprétations des émissions de l'impôt sur le revenu, qui ont subi un décalage, ont entraîné l'effet signalé.
L'effort structurel a atteint 1,5 % du PIB en 2013, ce que la Cour des comptes a qualifié de considérable. En 2012, il avait été de 1 %. Ces chiffres sont comparables à ceux effectués par la France au moment de son entrée dans l'euro. Y a-t-il eu un effet récessif ? Difficile à dire. Certains secteurs ont été ralentis, comme le bâtiment. Désormais, le pacte de responsabilité est là pour relancer la croissance. Les chiffres du premier trimestre 2014 en attestent.
Mme Fabienne Keller . - La baisse des recettes fiscales nous trouble : diminution de moitié par rapport à la loi de finances initiale, baisse de 3,5 milliards d'euros par rapport à la loi de finances rectificative, chute simultanée du produit de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu... La Cour des comptes parle de manque de prudence, ne s'agit-il pas d'un manque de maîtrise sur des données qui, en milieu d'année, devraient être bien connues ? Il s'agit des déclarations de revenus de l'année précédente, toutes rendues, et des comptes des entreprises, tous clos au 30 juin... C'est inquiétant ! Autre préoccupation : l'effet sur les recettes d'une augmentation rapide des taux. Vous n'avez pas évoqué les 3 milliards d'euros de recettes exceptionnelles liées à l'étalement, ou au report, d'un contentieux européen. Le contrôle des dépenses de l'État sera-t-il constant ? Un gain de 1,6 milliard d'euros a été pris sur les collectivités territoriales, nous le savons. Quelles autres mesures allez-vous prendre ? L'attention portée aux opérateurs ne masque-t-elle pas la nécessité que l'État lui-même accomplisse des efforts, dès cette année ?
M. Albéric de Montgolfier . - Vous liez la baisse des recettes à la conjoncture. Hier, un titre du journal Le Monde évoquait le départ à l'étranger des comités de directions et des sièges sociaux : les contribuables à hauts revenus quittent la France !
M. Philippe Marini , président . - Si le journal officiel le dit...
M. Albéric de Montgolfier . - Philippe Dallier et moi-même nous penchons sur la fraude à la TVA dans le commerce électronique : ce sujet n'intéresse pas du tout l'administration fiscale, non plus que les douanes, qui n'ont procédé à aucun recouvrement l'an dernier, comme nous l'avons découvert lors d'un contrôle à l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle. Pourtant, 35 millions de colis postaux ont circulé avec une valeur déclarée inférieure à la franchise postale, et la fraude semble massive. Le Gouvernement ne devrait-il pas chercher à préserver les bases fiscales plutôt qu'augmenter les taux ?
M. Philippe Marini , président . - En effet, ce contrôle avait retenu notre attention.
M. Albéric de Montgolfier . - La taxe sur les poids lourds, qui a été votée, n'a jamais été mise en application. Comment l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) bouclera-t-elle son budget sans cette recette ?
M. Michel Berson . - Chaque année, on constate un écart important entre les prévisions de dépenses fiscales et leur exécution. C'est en particulier vrai pour le crédit d'impôt recherche (CIR) : en 2013, l'écart a été de 700 millions d'euros. Comment le Gouvernement entend-il remédier à cette défaillance des estimations ? Le Parlement devrait être mieux informé. Ces dépenses ont trop augmenté : le CIR, qui représentait moins de 2 milliards d'euros en 2008, est passé à 4 milliards d'euros en 2013, tendra vers 6 milliards d'euros en 2014 et la Cour des comptes estime que son coût s'élèvera à 7 milliards d'euros en 2015. Un plafonnement est donc nécessaire pour cette mesure, qui est la deuxième dépense fiscale après le crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE). J'ai fait plusieurs propositions en ce sens depuis deux ans, visant à limiter le coût du CIR à 5,5 milliards d'euros. Pourquoi le Gouvernement ne les reprendrait-ils pas ?
M. Philippe Marini , président . - Michel Berson, rapporteur spécial en charge des crédits de l'enseignement supérieur et de la recherche, a mis le doigt sur un vrai problème, qui pourrait être réglé à l'occasion de la loi de finances rectificative.
M. Richard Yung . - L'insincérité relève de la dissimulation. Mais la prudence, qu'est-ce exactement ? Tout le monde peut en manquer... Ce budget a été calculé sur la base d'une croissance de 0,8 %, ce qui n'a rien d'extraordinaire ! Qui pouvait prévoir que la croissance réelle s'établirait à 0,3 % ? La critique est facile...
À croissance égale, les recettes devraient normalement être supérieures de 10 milliards d'euros. Or il manque 15 milliards d'euros : il y a manifestement un problème dans l'évaluation de l'élasticité. Monsieur le Ministre, auriez-vous là-dessus plus de lumières que la Cour des comptes ?
Les douanes rapportent beaucoup : de 80 à 90 milliards d'euros. Ne les accusez donc pas d'être laxistes ! Il convient de s'interroger sur l'auto-liquidation de la TVA, qui consiste à payer la taxe au moment de l'importation en France, ce qui éviterait des fraudes de l'ordre de plusieurs milliards d'euros. Avez-vous des idées sur le sujet ?
M. Philippe Marini , président . - La notion de prudence est en effet délicate à manier : on dit parfois qu'un excès de prudence est une extrême imprudence...
M. Francis Delattre . - Vous avez réalisé, sur le déficit, la moitié de l'objectif annoncé. Le budget est tenu, dites-vous, voire... Les 12 ou 13 milliards d'euros de réduction ont été presque exclusivement fournis par la fiscalité. Selon la Cour des comptes, la part de la réduction du déficit due aux économies s'élève tout juste à un milliard d'euros. Quant à l'élasticité, nous avons alourdi la fiscalité de 70 milliards d'euros en quatre ans : il n'y a plus de marge fiscale, les économistes le savent !
Regardons plutôt du côté des dépenses d'intervention : des milliards d'euros d'aides à la personne pour le logement, par exemple, pour quel résultat ? Il y a quelques années, 50 % des acquéreurs d'un programme immobilier étaient des investisseurs. Puis, il y eut l'attente du dispositif dit Duflot et l'on est passé à 20 % d'investisseurs pour 80 % de primo-accédants. Il y a là matière à réflexion. On sait aussi que notre système de formation professionnelle, qui a subi des réformettes, n'est pas parfait. Il existe par ailleurs une kyrielle d'aides à l'emploi qui devraient être rationalisées. Il importe de réformer ces domaines, où gisent les véritables sources d'économies. Sinon, vous allez au-delà de graves difficultés. Nous avons 75 milliards d'euros de dette supplémentaire, la croissance n'est pas là, des erreurs d'appréciation ont été commises en 2013... En ira-t-il autrement en 2014 ? Nous avons plus de 2 000 milliards d'euros de dettes, en agrégeant celles de la sécurité sociale, de l'État, de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), etc.
Vous vous targuez de bonne gestion, précisant que les prêteurs nous font confiance. Les agences de notation soulignent que l'excès de liquidités dû à l'usage massif de la planche à billets par les Américains touchera peut-être bientôt à sa fin. Nos prêteurs sont certes convaincus que l'Allemagne ne laissera jamais tomber la France, mais les conditions actuelles d'accès au crédit pourraient ne pas durer.
Vous avez estimé les dépenses fiscales à ...
M. Philippe Marini , président . - Environ 70 milliards d'euros...
M. Francis Delattre . - Hors CICE ?
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Oui.
M. Francis Delattre . - Alors vous vous heurterez à un problème de base fiscale...
M. Vincent Delahaye . - Je souhaite revenir sur le couple prudence-sincérité.
M. Philippe Marini , président . - Ah !
M. Vincent Delahaye . - Dans les collectivités locales, nous savons, lorsque nous établissons les prévisions budgétaires, ce que signifie la prudence. Et nous avons, de temps en temps, de bonnes surprises ! Or, le budget de l'État ne nous réserve que des mauvaises surprises, Monsieur le Ministre, pas seulement avec vous, mais aussi avec vos prédécesseurs - il est vrai que vous êtes le troisième en deux ans !
M. Richard Yung . - Soyez prudent !
M. Vincent Delahaye . - Je ne vous accuse pas d'être insincère, mais je vous invite à la vigilance, afin que la Cour des comptes ne vous reproche pas une seconde fois de manquer de prudence. Quelles dispositions ont été prises, à Bercy, à cet effet, pour 2014 ?
J'ajoute que le document que l'on nous a remis contient beaucoup d'informations et de chiffres, mais pèche par défaut d'analyse et de synthèse. Manque un tableau récapitulatif qui permette des comparaisons avec l'exécution de l'exercice précédent. Si le Gouvernement ne le fournit pas, peut-être la commission pourrait-elle le dresser ?
M. Philippe Marini , président . - Merci pour cette remarque de méthode. Il est d'usage en effet de comparer l'exécution à la prévision, ainsi qu'à une autre exécution. Le rapport du rapporteur général comporte généralement ces éléments, non exempts de difficultés techniques, puisque les périmètres d'exécution peuvent varier, ainsi que ceux des missions. Quoi qu'il en soit, ces données sont utiles.
M. Serge Dassault . - Le déficit budgétaire atteint 4,3 % du PIB ; la surcharge d'impôts, due au gouvernement précédent autant qu'au vôtre, environ 60 milliards d'euros ; vous avez cité la hausse de l'ISF, de l'IR, de l'IS : les investisseurs s'en vont, 400 000 Français sont en Angleterre. Si vous leur faisiez confiance, ils créeraient des richesses et des emplois en France. Votre erreur est de croire que la hausse des impôts est une solution pour équilibrer le budget. La seule solution, c'est la baisse des dépenses. Quand l'on paie trop d'impôts, on s'en va ! C'est la seule raison de la baisse des recettes fiscales, qui ne cessera pas tant que vous ne cesserez d'augmenter les impôts. C'est pourquoi Bruxelles, comme tout le monde, demande une baisse des dépenses. Les dépenses d'investissement préparent l'avenir, il ne faut pas y toucher. Il faut en revanche réduire les dépenses de fonctionnement : fonctionnaires, aides sociales, subventions diverses et variées. Nous n'en avons plus les moyens ! Baissez les dépenses ! Stoppez les projets de loi qui en rajoutent ! Bruxelles s'inquiète, à juste titre, parce que la France ne va pas assez vite pour restreindre ses dépenses. Vous aurez bien du mal à atteindre 3 % du PIB si vous ne vous y mettez pas.
Pour l'avenir, les propos de Vincent Delahaye me font réfléchir. Je vous propose une solution, pour avoir de bonnes surprises : pour vos prochains budgets, prévoyez une croissance zéro. Ainsi votre budget sera beaucoup plus ferme et si la croissance revient, vous aurez de l'argent en plus !
M. Philippe Marini , président . - Si vous suiviez ce conseil, Vincent Delahaye aurait de ces bonnes surprises dont il déplore l'absence !
M. Philippe Dallier . - Je ne reviens pas sur le procès en insincérité. Nous savons ce que sont les prévisions. Nous avons constamment réclamé qu'une loi de finances rectificative prenne en compte les évolutions observées en cours d'année, sans succès : on nous a rétorqué qu'il fallait laisser jouer les stabilisateurs économiques et attendre la fin de l'année. Voilà le résultat !
Mais il y a des éléments prévisibles, qui sont systématiquement sous-budgétés : je pense aux aides personnelles au logement, dont les dépenses sont en forte augmentation par rapport aux prévisions. Plus de sincérité ne nuirait pas, dans ces domaines ; il suffit d'inclure dans le budget les sommes nécessaires.
De même, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Immobilier de l'État », fait apparaître des ventes réalisées bien inférieures aux prévisions. Certes, le marché immobilier ne va pas bien, mais les évaluations des domaines gagneraient à faire preuve de plus de réalisme. Veillez à ne pas reproduire les mêmes erreurs pour le prochain budget.
- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente. -
M. Éric Bocquet . - La loi de règlement nous offre un débat, bienvenu, sur la réalité des chiffres. Notre groupe n'a pas accompagné le Gouvernement dans ses choix budgétaires, pas plus que le précédent, pour les mêmes raisons. Le déficit de recettes que nous constatons ne nous réjouit pas. Il nourrit nos inquiétudes. Déjà, sous l'ancienne majorité, les alertes se sont multipliées, en provenance de l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), du FMI, par la voix d'Olivier Blanchard, ou de l'économiste en chef de la Commission européenne, Marco Buti. La chute de recettes de TVA est sans doute liée à la baisse de la consommation. Contrairement à un ménage, un État qui réduit ses dépenses réduit aussi ses recettes. Les annonces du Gouvernement en faveur des revenus les plus modestes témoignent-elles d'un début de prise de conscience et d'une inversion de tendance durable ou seulement d'un effet d'opportunité ? Seront-elles remises en question ? Il faudra choisir. Selon le journaliste du Financial Times Martin Wolf, réduire les inégalités n'entrave pas la croissance. Qu'en pensez-vous, Monsieur le Ministre ?
Mme Marie-France Beaufils . - Comment la baisse des dépenses publiques peut-elle être considérée comme une réponse à la situation ? Voyez ses conséquences dans d'autres pays européens ! Pourquoi les travailleurs détachés, dont vous n'avez dit mot, viennent-ils sur nos chantiers, où ils font peser une concurrence très lourde, dans le secteur du bâtiment et ailleurs ? N'est-ce pas aussi à cette aune qu'il faut analyser la baisse des recettes de l'IS ?
« Trop d'impôts ! » dites-vous, Monsieur Dassault, mais que représente le poids de l'impôt, pour les grandes sociétés, par rapport à leurs résultats réels ?
La réduction des dépenses publiques se traduit par des annulations de crédits, dont on n'analyse pas les conséquences concrètes. « Nous serons sélectifs », nous assurait-on pendant la discussion budgétaire, des budgets seront protégés, comme celui de l'éducation nationale... L'est-il vraiment ? L'encadrement de nos enfants est tellement fragilisé à l'école qu'il ne peut répondre aux besoins qui s'expriment sur le terrain. C'est cela qui compte, au-delà des masses budgétaires froidement répertoriées dans les documents que vous nous transmettez, c'est la réalité telle qu'elle est vécue ! Avez-vous calculé l'incidence du gel du point d'indice des fonctionnaires, utilisé par les employeurs pour geler les rémunérations dans le privé, sur la baisse de l'impôt sur le revenu ?
Un dernier mot pour Serge Dassault : vous qui ne parlez que de baisse des dépenses publiques, portez votre regard vers les États-Unis, et vous verrez qu'elle y augmente considérablement plus que chez nous !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Je n'ai pas réponse à tout ! Un peu d'humilité ne nuit pas, en matière de prévisions. On nous demande des prévisions de croissance à trois ans ; les économistes s'y frottent tous les jours, à longueur de colonnes... mais le taux de croissance réel n'est guère connu avant un délai de six mois suivant la fin de l'exercice, et souvent révisé de façon significative - ce qui vaut au plus un entrefilet ! Lorsqu'il n'est pas conforme aux prévisions auxquelles se livrent mensuellement une dizaine d'organismes qui se corrigent les uns les autres, cela fait la Une ! C'est facile, après... Oui, un peu d'humilité !
Jamais de bonnes nouvelles, dites-vous ? C'est que vous ne les regardez pas ! Deux milliards d'euros en moins sur les intérêts de la dette, n'est-ce pas une bonne nouvelle ? N'avons-nous pas été prudents dans nos prévisions ? Est-ce un cadeau du ciel ? Les recettes de TVA en fin d'année ont été supérieures aux prévisions de la LFR, personne ne le relève !
Vous continuez à sous-entendre que vous n'auriez pas été informés au fil de l'eau de l'évolution des recettes, je vous redis que rien n'est plus faux et je vous demande de m'en donner acte. Vous mettez l'accent sur les motifs d'inquiétude, en oubliant que le déficit de l'État diminue ; que les dépenses ont été contenues. Fabienne Keller a rappelé que nous avions hérité de contentieux européens représentant plusieurs milliards d'euros. Qu'ils mettent un peu plus de temps que prévu à se résoudre est une bonne nouvelle.
Quelles économies ? Vous estimez insupportable la diminution de 1,6 milliard d'euros des dotations aux collectivités territoriales. Il s'agit, certes, d'un effort important, que nous allons amplifier l'année prochaine. Tout le monde réclame des économies... chez les autres ! D'ici quelques jours, vous connaîtrez le détail du plan d'économies de 1,6 milliard d'euros inclus dans le projet de collectif. D'ici au débat d'orientation des finances publiques, les lettres-plafonds détermineront, ministère par ministère, pour 2015 mais aussi jusqu'en 2017, des économies structurelles.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Sur la question du logement, nous sommes le pays du monde où il y a le plus d'aides, à l'investissement locatif, à l'investissement immobilier, à l'occupation du logement, avec l'allocation logement, les crédits d'impôt, le PTZ, le PTZ+, les dispositifs Besson, Scellier, Duflot, etc. Nous sommes aussi le pays du monde où les coûts de la construction et les coûts de la location sont les plus élevés : c'est qu'il y a un problème ! Tout le monde s'accorde pour dire que ça ne marche pas, et cela ne date pas d'aujourd'hui. Il y a donc de vraies questions à se poser, mais dès que l'on parle de diminuer les aides, c'est insupportable ! Je le dis avec passion, car j'ai reçu Sylvia Pinel ce matin, et nous avons constaté les difficultés soulevées par le budget du logement, où interviennent une multitude d'organismes, en matière de logement social par exemple, avec des fonds de péréquation, des procédures de mutualisation, qui donnent lieu à d'interminables discussions, alors que les décisions sont déjà prises...
M. Philippe Dallier . - Je vois à quoi vous faites allusion...
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Je tiens à saluer le travail des douanes. Ce sont elles qui ont arrêté le tueur présumé de Belgique, dont les armes étaient chargées, avec un grand professionnalisme. Comment assujettir à l'impôt les entreprises de commerce électronique avec les lois actuelles ? Pas de foncier, peu d'emploi : où est la matière taxable ? Nous y travaillons, en concertation avec nos partenaires européens et internationaux. Nous comptons instaurer l'auto-liquidation de la TVA prochainement dans les secteurs où les fraudes sont les plus fortes, comme le bâtiment. Le Gouvernement a par ailleurs récemment rendu public un document relatif à tous les dispositifs de lutte contre la fraude.
Le CIR fait partie des atouts de notre pays et on nous dit qu'il est décisif dans le choix d'implantation d'un certain nombre d'entreprises dans notre pays. C'est tellement dit que je pense que c'est vrai. Il est déjà plafonné à 100 millions d'euros par entreprise, mais les grands groupes parviennent à répartir leurs dépenses de recherches entre plusieurs filiales pour contourner cette limite. Le Gouvernement ne souhaite pas modifier ce dispositif, qu'il juge efficace, pour ne pas perturber les acteurs économiques.
Vous avez évoqué l'écotaxe, que beaucoup ont votée...
M. François Marc , rapporteur général . - Pas tous !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Elle pose problème. Le Gouvernement en est bien conscient, et rendra public ses propositions dans quelques jours ou quelques semaines. Il faudra trouver des solutions pour équilibrer le budget de l'AFITF.
L'élasticité traduit le fait que la hausse des recettes fiscales s'amplifie à mesure que la croissance augmente, et inversement lorsqu'elle diminue. C'est une affaire de spécialiste, dont nous prenons en compte les conclusions, bien sûr.
Le Parlement a été parfaitement informé de l'état des recettes et des dépenses. Qu'aurait apporté une LFR ? D'autant que vous ne souhaitiez pas de mesures fiscales supplémentaires ! S'agissant des dépenses, la réserve de précaution suffit à anticiper la plupart des imprévus.
Les APL, les dépenses d'hébergements d'urgence, les OPEX, sont par nature liées à des paramètres que l'État ne maîtrise pas complètement.
M. Philippe Dallier . - Je ne parlais pas des OPEX...
M. Christian Eckert, secrétaire d'État . - Ceux qui nous reprochent le coût des dépenses dites de guichet poussent les hauts cris quand nous les gelons. Vous évoquiez le CAS « Immobilier » : certains bâtiments ont été vendus deux fois plus cher que l'estimation faite par les domaines. Certes, le marché n'est guère dynamique, mais nous avons un milliard d'euros de cession à réaliser. Certaines opérations sont complexes, du reste.
J'ai bien entendu Marie-France Beaufils et Eric Bocquet, dont les arguments sont pertinents, mais ce n'est pas le lieu d'entamer une discussion macroéconomique...
Mme Michèle André , présidente . - Notre séminaire à Orléans sera l'occasion de reparler des douanes et de saluer leur action. Merci, Monsieur le ministre, pour ces réponses précises.
La réunion est levée à 13 h 22