Projet de loi de finances rectificative pour 2014

III. LA POURSUITE DU REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE

Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) poursuit, avec le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), l'effort de consolidation des comptes publics engagé par le Gouvernement en 2012 . Toutefois, la problématique est modifiée en 2014, en raison du déclenchement du mécanisme de correction budgétaire , le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ayant identifié, dans son avis du 23 mai 2014 ^{19 ( * )} , un « écart important » ^{20 ( * )} - de - 1,5 point de PIB - entre le solde structurel constaté en 2013 (- 3,1 % du PIB) et les orientations arrêtées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 ^{21 ( * )} (- 1,6 % du PIB). Ce mécanisme, créé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{22 ( * )} , répond à une exigence du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et vise à garantir le respect de la trajectoire pluriannuelle de solde structurel , actuellement définie par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 ^{23 ( * )} (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 8 : Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques prévue par la LPFP

(en % du PIB)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde public effectif (1+2+3)	- 4,5	- 3,0	- 2,2	- 1,3	- 0,6	- 0,3
Solde conjoncturel (1)	- 0,8	- 1,2	- 1,0	- 0,8	- 0,5	- 0,3
Mesures ponctuelles et temporaires (2)	- 0,1	- 0,2	- 0,1	0,0	0,0	0,0
Solde structurel (3)	- 3,6	- 1,6	- 1,1	- 0,5	0,0	0,0

Source : article 2 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Aussi le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) contribue-t-il, aux côtés du PLFRSS, à la correction de l'écart du solde structurel à la programmation . Pour autant, parce que ces textes ne corrigent pas l'intégralité de celui-ci - ce qui aurait impliqué un ajustement budgétaire d'une ampleur telle qu'il aurait eu une incidence négative forte sur l'activité économique - des décalages demeurent en 2014 entre, d'une part, le solde structurel et le solde effectif et, d'autre part, les orientations fixées par la loi de programmation . Il convient de noter que les mesures de correction ultérieures seront précisées à l'occasion du prochain débat d'orientation des finances publiques (DOFP).

L'article liminaire du présent projet de loi fait apparaître une prévision de solde structurel de - 2,3 % du PIB et de solde effectif de - 3,8 % du PIB . Ainsi, le solde structurel serait plus dégradé de 1,2 point de PIB que la cible retenue dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (- 1,1 % du PIB) et le solde effectif présenterait un écart de - 1,6 point de PIB par rapport à la programmation (- 2,2 % du PIB), comme le montre le tableau ci-après.

Les développements qui suivent étudient plus avant l'évolution du solde structurel et du solde effectif au cours de l'exercice 2014, ainsi que les facteurs ayant conduit à l'apparition des écarts susmentionnés.

Tableau n° 9 : Comparaison des prévisions de soldes avec la LPFP

(en points de PIB)

	Prévision d'exécution 2014	Soldes prévus par la LPFP	Écart avec les soldes prévus par la LPFP
Solde structurel (1)	- 2,3	- 1,1	- 1,2
Solde conjoncturel (2)	- 1,5	- 1,0	- 0,5
Mesures ponctuelles et temporaires (3)	0,0	- 0,1	0,1
Solde effectif (1+2+3)	- 3,8	- 2,2	- 1,6

Note de lecture : les calculs du présent article sont effectués sur la base du solde 2014 des administrations publiques selon les principes du SEC 95, c'est-à-dire le même système de comptabilité nationale que celui utilisé dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), et non en SEC 2010.

Source : commission des finances (à partir de l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative)

A. UN EFFORT STRUCTUREL DE 0,8 POINT DE PIB EN 2014

Anticipant le déclenchement du mécanisme de correction, le Gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 ^{24 ( * )} , un effort structurel de 0,9 point de PIB, supérieur de 0,4 point de PIB à celui prévu dans la loi de programmation (0,5 point de PIB). Cet effort reposait à hauteur de 0,2 point de PIB sur les mesures nouvelles en recettes et à hauteur de 0,7 point de PIB sur un effort en dépenses.

Toutefois, les évolutions intervenues depuis l'automne 2013 ont conduit à réviser l'ampleur de l'effort structurel en raison :

- du moindre dynamisme des recettes - l'élasticité étant désormais évaluée à 0,9 contre 1 dans le cadre du projet de loi de finances initiale - ainsi que de la révision à la baisse du rendement des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ;

- du dynamisme des dépenses des collectivités territoriales - le programme de stabilité 2014-2017 ayant réévalué à la hausse la croissance en valeur des dépenses locales en 2014 de 1,2 % à 1,7 % -, notamment, et de la révision à la baisse de l'inflation ^{25 ( * )} . Ces deux derniers phénomènes ont donc pour effet d'atténuer l'effort en dépenses initialement envisagé.

Au total, selon les prévisions gouvernementales, l'effort structurel en recettes en 2014 serait abaissé à 0,1 point de PIB , contre 0,2 dans le projet de loi de finances initiale ; quant à l'effort en dépenses (0,7 point de PIB), il serait maintenu grâce aux économies supplémentaires prévues dans les textes financiers rectificatifs pour 2014 . En l'absence de composante non discrétionnaire, l'ajustement structurel serait égal à l'effort structurel, soit de 0,8 point de PIB.

1. Des économies supplémentaires de 4 milliards d'euros

Les projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale prévoient des économies supplémentaires d'un montant de 4 milliards d'euros, auxquels vient s'ajouter une révision à la baisse de 1,8 milliard d'euros de la charge de la dette de l'État .

Ces économies supplémentaires reposent, à hauteur de 1,6 milliard d'euros, sur les dépenses de l'État , hors charge de la dette et des pensions. Les annulations de crédits correspondantes portent essentiellement sur des crédits qui n'avaient pas été mis en réserve en début d'année, pour près de 1 milliard d'euros, et un peu plus de 0,6 milliard d'euros sont annulés au sein de la réserve de précaution qui a été renforcée dans le cadre de la loi de finances pour 2014, le taux de mise en réserve ayant été porté à 7 % sur les crédits hors titre 2. Ces différentes annulations sont analysées plus en détail infra dans le présent rapport, dans le cadre de la partie portant spécifiquement sur le budget de l'État.

En outre, l'absence temporaire de revalorisation des prestations sociales - logement et retraites - conduirait à une économie de 0,3 milliard d'euros en 2014 . Cependant, afin de préserver le pouvoir d'achat des personnes les plus modestes, le Gouvernement a fait le choix de maintenir la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA) en septembre 2014 et la stabilisation des prestations en valeur ne concernera pas les minima sociaux, ni les pensions de base dont le montant total est inférieur à 1 200 euros.

La consolidation de l'acquis de la maîtrise des dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) représenterait un effort supplémentaire de 0,8 milliard d'euros par rapport à l'objectif voté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014. Aussi le projet de loi de financement rectificative définit-il un nouvel ONDAM intégrant la sous-consommation constatée en 2013 ^{26 ( * )} . À cet égard, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a relevé, dans son avis du 5 juin 2014, que « la pérennisation en 2014 de la sous-consommation constatée en 2013 a[vait] été jugée crédible par le comité d'alerte de l'ONDAM dans son avis du 27 mai 2014 » - celui-ci ayant indiqué que « l'ONDAM, tel qu'il a été voté en LFSS pour 2014, devrait pouvoir être respecté avec une marge de plusieurs centaines de millions d'euros » ^{27 ( * )} .

Enfin, un ensemble de mesures ne nécessitant pas de traduction législative dans les textes financiers rectificatifs viendrait compléter ces dispositions. Il s'agit de moindres dépenses constatées dans le chef de l'Unédic en 2013, qui se reportent en 2014 (0,6 milliard d'euros), de la révision du rythme de décaissement des investissements d'avenir , compte tenu des dernières informations émanant du Commissariat général à l'investissement (CGI) et, notamment, de la sous-consommation constatée en 2013 (0,4 milliard d'euros) et, enfin, des économies réalisées en 2013 dans le champ du Fonds national d'action social (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui sont également pérennisées en 2014 (0,3 milliard d'euros).

2. Une mesure en faveur des ménages modestes financée

Le présent projet de loi prévoit, par ailleurs, une mesure fiscale en faveur des ménages modestes , figurant à l'article 1 ^er , qui consiste en une baisse de l'impôt sur le revenu (IR) dû en 2014 pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence n'excède pas le montant imposable d'un salaire de 1,1 SMIC. Le coût de ce dispositif est estimé à 1,16 milliard d'euros ; toutefois, son incidence sur le solde de l'État, et donc des administrations publiques, est en grande partie compensée par les bons résultats de la lutte contre la fraude fiscale, qui devrait être à l'origine d'un surcroît de recettes d'environ 1 milliard d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale ^{28 ( * )} .

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* ¹⁹ Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* ²⁰ L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* ²¹ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ²² Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ²³ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ²⁴ Cf. rapport général n° 156 (2013-2014) sur le projet de loi de finances pour 2014 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* ²⁵ Ainsi que cela était indiqué précédemment, une inflation plus faible qu'anticipé augmente la croissance de la dépense en volume - ce qui réduit l'ajustement structurel.

* ²⁶ En effet, l'année 2013 a été marquée par une exécution de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) inférieure de 1,4 milliard d'euros à la prévision retenue dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2013. Toutefois, cette moindre dépense n'avait pas été intégralement prise en compte lors de la détermination de l'ONDAM pour 2014 par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014, la sous-consommation s'étant révélée, finalement, de 800 millions d'euros en deçà du montant prévu par cette dernière au titre de l'exercice 2013.

* ²⁷ Cf. avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2014-2 du 27 mai 2014 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

* ²⁸ À cet égard, il convient de noter que les effectifs de l'équipe du ministère chargé des finances chargée de traiter les dossiers de fraudeurs repentis devraient être doublés, pour être portés de 50 à 100 personnes. Depuis la publication de la circulaire dite « Cazeneuve » en juin 2013, le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) a reçu 25 000 dossiers.