EXAMEN EN COMMISSION
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous entendons ce matin le rapport de M. Delebarre sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Le débat va s'engager, car certains des amendements proposés par les uns et les autres sont contradictoires.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Certains sont subtils...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - ... et intelligents, mais les options sont très diverses. Le texte que nous examinons porte sur le regroupement des régions ; cependant, il est lié au projet de loi consacré à leurs compétences, qui suscite plus de préoccupations et interfère dans la présente discussion.
Bien qu'il s'agisse d'une procédure accélérée, le Gouvernement s'est engagé à ce qu'il y ait deux lectures.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - « Aller à l'idéal et comprendre le réel », cette phrase de Jean Jaurès, qui nous a été rappelée avant-hier, guidera, j'en suis sûr, les travaux de notre commission spéciale. Nous partageons un constat commun : le statu quo territorial n'est plus possible. Nos structures territoriales ont fait entrer le pays dans la modernité. Soyons fiers de nos départements, créés il y a plus de deux siècles, dont l'action améliore la vie quotidienne de tous, conforte la solidarité, favorise le développement. N'ayons pas honte de nos régions qui, en matière économique, formation professionnelle, enseignement supérieur, nous aident à traverser la crise actuelle. Les politiques publiques de proximité des communes et des intercommunalités concourent au bien-être général. Mais à l'aube du XXI ème siècle, nous devons franchir une nouvelle étape et préparer la France de demain. Notre monde a changé, nous devons moderniser nos structures afin de les renforcer.
J'ai cherché, comme René Vandierendonck sur la loi Mapam du 27 janvier 2014, à m'approprier la doctrine de notre Haute Assemblée sur l'avenir des collectivités territoriales. J'ai constaté, en lisant le rapport Raffarin-Krattinger, que le présent projet de loi s'en inspire largement. Le Sénat est parfois taxé de conservatisme et d'immobilisme : qu'un gouvernement soucieux de modernisation s'inspire de nos travaux me rassure !
Je ne résiste pas au plaisir de vous en lire quelques passages. « Plusieurs personnes entendues par votre mission d'information ont regretté la taille des régions qu'ils estiment mal adaptée aux enjeux de concurrence territoriale. La mission plaide pour la constitution de régions fortes, ce qui passe par la diminution du nombre des régions actuelles, via la fusion de certaines d'entre elles, capables de conduire des politiques d'investissement préparant les territoires aux enjeux stratégiques de demain. Les nouvelles entités seront forcément plus hétérogènes mais constitueront aussi des communautés d'intérêt stratégiques ». Cette nouvelle carte régionale devait, selon les auteurs, aller de pair avec « un nouvel avenir pour le département », chargé de la « cohésion des intercommunalités rurales et de l'accès de tous les citoyens à l'expression démocratique ». Les conclusions ont été adoptées à la quasi-unanimité des membres de la mission. Plusieurs d'entre vous ont participé à ces travaux...
Un mot sur les économies que la réforme pourrait engendrer. Les annonces ont suscité bien des réactions. Le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, André Vallini, a avancé le chiffre de 10 à 25 milliards d'euros pour l'ensemble de la réforme et non sur le seul texte qui nous est soumis aujourd'hui. Celui-ci ne donnera lieu qu'à des économies d'échelles très modestes, qui seront peut-être même compensées par l'augmentation des coûts de personnel, si les fusions se font par un alignement à la hausse de leurs conditions de rémunération.
M. Philippe Kaltenbach . - Vous rassurez le personnel.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - La réforme se justifie moins par cet enjeu financier que par l'objectif de bâtir des « régions de taille européenne ». Les comparaisons le montrent : en effet, les régions françaises sont en moyenne moins denses que leurs voisines européennes, leur poids économique plus faible. La comparaison avec l'Allemagne est éloquente : son PIB régional moyen est, en valeur absolue, deux fois plus élevé que le nôtre. Le regroupement de nos régions les placera dans le haut du classement en termes de population et de superficie, et rapprochera leur poids économique de celui des Länder .
Ce texte nécessitera des ajustements dans les dotations, les fonds de péréquation et la fiscalité, questions renvoyées à une loi de finances, choix opportun puisqu'il est nécessaire d'avoir fixé les compétences des régions avant de déterminer leurs ressources.
Le projet de loi comprend quatre volets : nouvelle carte régionale, nombre des conseillers régionaux, règlement des dispositions relatives aux vacances de siège de conseiller départemental censurées par le Conseil constitutionnel, report des prochaines élections régionales et départementales.
L'article 1 er dessine la carte des nouvelles quatorze régions issues de la fusion des régions existantes. Elle repose sur le principe de non-démembrement des régions existantes : aucun département ne peut être séparé de sa région actuelle, les régions étant fusionnées par bloc. Six régions conservent leur périmètre : Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Les quinze autres font l'objet de regroupements avec, pour une minorité d'entre elles, des difficultés : le Poitou-Charentes et le Limousin devraient rejoindre la région Centre mais des revendications se font entendre pour un rattachement à l'Aquitaine ; les Pays-de-la-Loire souhaitent être rattachés à la Bretagne, alors que des élus réclament une fusion de leur collectivité avec la région Centre pour former la région Val-de-Loire ; il a enfin été proposé que la Picardie et la Champagne-Ardenne soient fusionnées avec le Nord-Pas-de-Calais ou avec la Normandie.
L'article 2 prévoit la fixation provisoire du chef-lieu des nouvelles régions par décret pris avant le 31 décembre 2015. Le choix des nouvelles capitales régionales s'effectuerait après consultation du conseil municipal de la commune retenue pour être le siège du nouveau conseil régional, et des conseils régionaux inclus dans la nouvelle région. Dans un deuxième temps, le chef-lieu serait définitivement fixé par un décret en Conseil d'État pris avant le 1 er juillet 2016. L'article 3 abroge certaines dispositions rendues inutiles par la nouvelle carte, en particulier la possibilité de fusionner deux régions, tandis que l'article 4 fixe au 1 er janvier 2016 la date d'entrée en vigueur de la nouvelle carte.
Le deuxième volet du texte concerne les ajustements pour les élections régionales. Il ne modifie aucunement le mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux, tel qu'il résulte de la loi du 11 avril 2003. Les conseillers régionaux restent élus par région avec une obligation de présentation de candidatures par section départementale - c'est l'objet de l'article 5. Seul le nombre de conseillers régionaux et de candidats est modifié, pour prendre en compte la nouvelle carte régionale, selon deux règles : l'effectif des conseils régionaux résulterait de l'addition de ceux des anciens conseils régionaux, avec un plafonnement à 150 membres. L'Île-de-France et l'Auvergne-Rhône-Alpes perdraient respectivement 59 et 54 élus. Le nombre de candidatures par département serait actualisé en fonction du dernier recensement de population. Pour assurer un siège à chaque département, ce qui n'est totalement pas garanti par le mode de scrutin existant, il est prévu que si un département n'obtenait pas de conseiller régional après la répartition des sièges, la liste arrivée en tête lui en rétrocéderait un.
Cette solution diffère de celle adoptée à l'unanimité par le Sénat, le 15 mai 2013, dans la discussion de la proposition de loi de M. Alain Bertrand, du groupe RDSE. Nous avions alors choisi d'assurer trois sièges par département et, surtout, d'ajouter ces élus supplémentaires à l'effectif normal. Cela évitait de prélever des élus sur une section départementale pour en satisfaire une autre, au risque de créer des dissensions inutiles entre départements. Je vous proposerai un amendement pour réaffirmer la position du Sénat.
Le troisième volet concerne le remplacement des conseillers départementaux. L'article 15 de la loi du 17 mai 2013 prévoyait qu'en cas d'impossibilité de remplacer un seul des deux sièges du binôme départemental, celui-là resterait vacant jusqu'au prochain renouvellement intégral du conseil départemental. Cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 16 mai 2013, au motif qu'elle pourrait remettre en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus puisqu'ainsi, plusieurs sièges pourraient rester vacants pendant toute la durée du mandat. En d'autres termes, ces vacances pourraient affecter le fonctionnement normal du conseil départemental.
L'article 9 du projet de loi prévoit en conséquence d'organiser des élections partielles en cas de vacance d'un seul siège ou des deux sièges du même canton. Lorsque l'élection partielle ne concernerait qu'un conseiller, le candidat comme son remplaçant pourraient être du même sexe ou de sexe différent de l'élu sortant. La liberté de candidature est ainsi respectée. Lorsque les deux sièges seraient vacants, l'élection partielle au scrutin binominal majoritaire devrait être organisée dans les trois mois suivant les deux vacances, lorsqu'elles seraient simultanées, et dans les trois mois suivant la dernière vacance si elles sont successives. Dans ce cas, l'élection aurait lieu dans les conditions de droit commun. L'article 10 adapte les règles du contentieux électoral aux cas des élections partielles et l'article 11 en fixe l'entrée en vigueur.
Le dernier volet concerne le report des élections et la fin des mandats. L'article 12 opère plusieurs modifications : en raison du redécoupage de la carte régionale, les élections régionales sont reportées de mars 2015 à décembre 2015 ; pour maintenir la concomitance prévue par la loi du 17 mai 2013, les élections départementales et celles en Corse, en Guyane, en Martinique et à Mayotte, seraient également reportées de mars 2015 à décembre 2015 ; le mandat des conseillers régionaux et départementaux prendrait fin en mars 2020. Tout cela reste dans les bornes fixées par la jurisprudence constitutionnelle.
Deux modifications concernent la métropole de Lyon. La première l'érige en section départementale pour l'élection des conseillers régionaux ; la seconde met fin, par anticipation, aux mandats des conseillers généraux du Rhône sur le territoire de la métropole de Lyon. Cette solution est inédite mais répond, semble-t-il, à un souhait local.
Je me suis efforcé, dans les délais très brefs qui m'étaient impartis, d'entendre l'ensemble des associations nationales d'élus et de recueillir par courrier l'avis de chacun des présidents de conseils généraux et de conseils régionaux sur ce projet de loi qui va affecter notre organisation territoriale pour plusieurs décennies.
J'ai tenté - exercice difficile - d'aller vers une carte idéale, tout en prenant en compte les réalités des territoires. La carte parfaite n'existe pas ; nos choix en satisferont certains, en mécontenteront d'autres. Mais nos travaux doivent être guidés par la recherche d'une action publique locale plus efficace, qui réponde aux attentes de nos concitoyens.
J'entends les critiques de certains d'entre vous. Certains des experts que nous avons entendus nous ont indiqué que la plupart de nos régions s'inscrivent dans la moyenne européenne, en termes de densité, de PIB, de superficie. Mais devons-nous nous contenter d'une simple moyenne ? Je crois qu'il faut chercher à nous hisser parmi les premiers.
J'entends aussi ceux qui estiment - et je suis d'accord avec eux - que la puissance est déterminée surtout par les compétences exercées et les ressources dont on dispose pour les assumer. Ce projet de loi est accompagné d'un second, portant nouvelle organisation territoriale de la République. René Vandierendonck a été nommé rapporteur de ce texte par la commission de lois ; je ne doute pas que son pragmatisme et sa connaissance du terrain nous conduiront à adopter une loi qui donnera à nos régions la puissance dont elles ont besoin. Nous travaillerons également, à l'occasion du prochain projet de loi de finances, à une réforme de la fiscalité locale.
J'ai déposé un nombre limité d'amendements afin que nous puissions avoir un débat constructif, et démontrer que nous sommes capables d'appliquer les conclusions du rapport de MM. Krattinger et Raffarin. J'attire votre attention sur deux amendements : à l'article 3, je vous proposerai d'assouplir les possibilités d'évolution des limites des régions et des départements en supprimant la condition obligatoire de référendum local.
M. Bruno Sido . - Parfait !
M. Roger Karoutchi . - Oui.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - À l'article 6, mon amendement tend à relever l'effectif des conseils régionaux des plus grandes régions afin que les départements ruraux aient une représentation suffisante. Je vous proposerai ainsi de garantir deux sièges de conseillers régionaux à chaque département. J'ai utilisé l'ensemble des marges de manoeuvre accordées par la jurisprudence constitutionnelle pour vous proposer une représentation équitable des territoires.
M. Jacques Mézard . - Mon groupe est totalement opposé aux conclusions de ce rapport, dans lequel j'ai retrouvé des éléments de langage diffusés depuis quelques semaines. Il est regrettable que le rapport Raffarin-Krattinger soit instrumentalisé de la sorte : on brandit ce qui va dans le sens de ce projet et on oublie le reste. Ce n'est pas une méthode objective. Quant aux termes employés, je vous renvoie aux déclarations du président de la République à Dijon, à Limoges ou encore à Tulle le 19 janvier dernier.
Le recours, dans ces conditions, à la procédure accélérée pour examiner un projet de loi qui, dit le rapporteur, affectera notre organisation territoriale pour des décennies, n'est pas acceptable : peut-on concevoir que, dans un pays démocratique européen, on bâcle une telle réforme ? Qu'aurions-nous dit si cela s'était produit il y a deux ou trois ans ? Il manque en particulier dans cette procédure très accélérée une audition des présidents des associations d'élus. Quant à l'étude d'impact, elle est pour ainsi dire vide.
La méthode de découpage varie selon qu'il s'agit de la Bretagne, des Pays-de-la-Loire ou du Nord-Pas-de-Calais. Cette dernière région reste inchangée : niera-t-on que cela répond à des préoccupations électorales ? Ce texte n'a pas été préparé, ni réfléchi. On crie que tout a été dit depuis longtemps, qu'il est temps de passer à l'action. Mais avant le jour de sa sortie, nous ne savions rien de ce projet de loi. Enfin, il n'est pas bien de scinder les deux textes. Ils ont été présentés conjointement en conseil des ministres et c'est donc une imposture que de dire qu'ils sont indépendants l'un de l'autre.
Quant aux économies, les chiffres de M. Vallini le montrent assez clairement : elles sont repoussées aux calendes grecques. Vous avez eu l'objectivité de reconnaître qu'elles ne constituaient pas un argument.
Votre argument essentiel se réduit donc à demander la création de régions à taille européenne. Cela n'a aucun sens : les Länder allemands sont de dimensions comparables à celles de nos régions actuelles. On nous parle incessamment de « puissance ». Pour faire quoi, et avec quels moyens ? Là est la vraie question.
Les inconvénients sont nombreux. Finalement, on ne supprimera pas les départements, cela posant un petit problème constitutionnel... Mais sans assemblée départementale, il restera seulement des grandes régions et des intercommunalités. Imagine-t-on le transfert aux régions de la voirie départementale, des collèges, des transports scolaires ? Vous connaissez la France profonde, monsieur le rapporteur : vous allez l'achever. La préfecture de mon département sera, en train, à onze heures aller-retour de la métropole régionale. Vous sacrifiez des territoires entiers. Nous serons noyés dans une grande région. Quant au nombre de nos représentants, vous nous accordez généreusement deux sièges...Vous aurez à assumer aussi la suppression des sensibilités non majoritaires.
M. Roger Karoutchi . - Après ce réquisitoire, est-il encore utile d'intervenir pour montrer que ce projet est infondé ? J'ai toujours défendu la réalité régionale, mais on ne peut avoir de grandes régions que si l'on maintient la force de proximité du département. Ici, on veut faire l'inverse, ce qui est absurde, aberrant, dangereux. On reprochera une fois de plus au Sénat d'avoir fait preuve d'immobilisme, comme si le mouvement brownien qui s'est emparé du Gouvernement lui conférait une légitimité.
L'Île-de-France, avec 12 millions d'habitants, n'est pas touchée, mais vous mettez l'Eure-et-Loir et le Loiret avec la Corrèze : c'est d'une logique implacable ! Il est absurde de faire passer ce texte avant le second : le découpage régional doit suivre, et non précéder, la définition des compétences. Le département d'Eure-et-Loir a une logique de transports publics par rapport à l'Île-de France : 27 % de ses déplacements quotidiens vont vers l'Île-de-France ; entre l'Eure-et-Loir et la Corrèze, ils sont proches de 0 %.
Quant au développement économique, les intérêts convergents de l'Île-de-France, du Loiret, de l'Oise et de l'Eure-et-Loir représentent plus de 35 % des investissements de l'ensemble des entreprises de ces départements. Si vous cherchez la même logique économique avec la Corrèze, le résultat sera inférieur à 1 %.
En fait de grandes régions, on nous présente des monstres illusoires, sans logique ni unité économique, sans cohérence quant à leur démographie, à leurs transports, à leurs logements... Si vous tuez les régions actuelles, quelle légitimité auront les nouvelles ? Elles seront contestées en permanence. Dans une période où les hommes politiques de droite comme de gauche se voient reprocher par la population d'être coupés du terrain, vous vous apprêtez à faire preuve d'une totale méconnaissance de ses réalités.
Si vous n'ouvrez pas le dialogue, les régions demanderont leur libération de ce carcan au premier renversement politique : vous aurez fait une réforme pour quelques mois. Si les départements disparaissent et que les régions perdent leur légitimité, on en viendra finalement à une recentralisation rampante...
Quant au changement de calendrier qui repousserait les élections à décembre 2015, il ne changera rien à l'évolution des états d'esprit et des réalités régionales ou départementales. L'Île-de-France compte 12 millions d'habitants : quel sens y a-t-il à réduire ses conseillers régionaux de 209 à 150, soit à un élu pour 80 000 habitants ? Vous nous expliquiez en 2010 qu'un conseiller territorial pour 40 000 habitants était insuffisant.
Dans cette inversion des logiques entre compétences et découpage, vous tuez les régions. C'est beaucoup de bruit pour un bouleversement qui sera remis en cause sous deux ans. Je m'y oppose naturellement.
M. Bruno Sido . - Je suis d'accord avec MM. Mézard et Karoutchi : les régions imploseront. Cela dit, si l'on se met à la place du Gouvernement, il est difficile, voire impossible, d'établir une carte consensuelle. C'est pourquoi j'ai déposé trois amendements qui ressemblent aux vôtres, monsieur le rapporteur : les territoires et la population doivent pouvoir s'exprimer par un droit d'option sur les départements. Le référendum, introduit jadis par notre ancien collègue Michel Charasse pour bloquer la situation, doit être supprimé. Sans ce verrou, l'Alsace aurait réalisé son opération et cela aurait été une bonne chose. Je serai heureux de voter votre amendement, monsieur Delebarre.
M. Philippe Kaltenbach . - Le groupe socialiste est évidemment favorable au texte.
M. Philippe Dallier . - Ah oui ? Tous ses membres ?
M. Philippe Kaltenbach . - Il est étroitement lié à l'autre projet de loi, sur lequel le rapporteur, M. Vandierendonck, a commencé à travailler. Au XXI ème siècle, les régions doivent être plus fortes et dotées de plus de compétences, tout le monde en convient depuis des années. La question des départements et des conseils généraux continue à faire débat, au sein de notre Haute Assemblée comme au sein du groupe socialiste. Il y aura demain de grandes agglomérations, des métropoles, des communautés de communes de 20 000 habitants. Dans les agglomérations, les départements n'ont guère d'avenir : la question est déjà réglée à Lyon, elle le sera pour Marseille et les Bouches-du-Rhône. Et, en région parisienne, il est souhaitable que les quatre départements de la petite couronne soient résorbés dans la métropole.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Rien de tout cela ne figure dans le présent texte.
M. Roger Karoutchi . - Notre collègue socialiste préfère parler d'autre chose, cela se comprend.
M. Philippe Kaltenbach . - Dans les territoires ruraux, en revanche, avec leurs petites communes et leurs bourgs, il est certain que le département joue un rôle important en matière de solidarité. Nous en tiendrons compte lors des débats sur le texte. Il faut continuer à travailler pour trouver la bonne solution. Nous aurons le temps : la question se posera en 2020. Il y aura bien des élections dans les départements en 2015. Des transferts interviendront certes en 2017, mais les fonctions de solidarité resteront aux conseils départementaux. Nous aurons donc quelques années pour réfléchir à la meilleure organisation territoriale et faire en sorte que les territoires ruraux ne se sentent pas abandonnés. Le débat sur les régions ne doit pas être pollué par un débat sur les départements. Attendons 2020. D'ici là, bien des évolutions interviendront, des propositions émergeront, l'intelligence des territoires s'exprimera.
M. Philippe Dallier . - C'est beau comme l'Antique.
M. Philippe Kaltenbach . - L'article 1 er , le plus important, comprend une carte des régions qui n'est pas parfaite, mais qui est une base pour lancer le débat. Le groupe socialiste s'en est saisi et envisage des améliorations, notamment pour l'Ouest de la France : je songe à la région Centre-Limousin-Poitou-Charentes. Le groupe socialiste unanime propose un rapprochement du Limousin et du Poitou-Charentes à l'Aquitaine. Pour le reste, nous sommes ouverts aux propositions. Dans l'établissement de la carte, le Sénat doit travailler avec le souci de faire le plus d'heureux et le moins de mécontents.
Le tableau pose bien sûr quelques difficultés. Le groupe socialiste défendra l'amendement du rapporteur visant à garantir un minimum de deux conseillers régionaux par département, pour protéger la représentation des petits départements. La question des grandes régions et du nombre de conseillers régionaux ne fait pas l'objet d'une unanimité au sein du groupe. Beaucoup considèrent que l'on peut écrêter les grandes régions à 150 conseillers régionaux. Déjà, aujourd'hui, le nombre des conseillers n'est pas proportionnel au nombre d'habitants : il a été fixé, en 1984, par référence à celui des parlementaires par département, multiplié par deux. Mais le Limousin en avait obtenu 31 ; l'Île-de-France avait été maltraitée, puisqu'elle aurait dû recevoir 300 sièges et n'en n'avait pas obtenu 200. On ne nous en propose plus aujourd'hui que 150, pour 12 millions d'habitants, alors que la Bourgogne-Franche-Comté, avec trois millions d'habitants, en aurait 100. Le tableau devra à mon sens évoluer vers un lien plus étroit entre le nombre d'habitants et le nombre de conseillers.
M. Karoutchi a la mémoire courte. Ce n'est pas la première fois qu'un Gouvernement utilise l'urgence, mais le Parlement a montré qu'il savait travailler vite et bien. La carte des départements établie à la Révolution l'a été en trois mois. Le Sénat ne peut pas refuser ce débat.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Selon certains historiens, il s'est agi de six mois.
M. Ronan Dantec . - Je rends hommage à M. Delebarre pour le tour de force que représentent sa synthèse et les améliorations qu'il nous propose. Le groupe écologiste est favorable à l'ensemble des deux textes, en dépit de l'ordre dans lequel ils sont déposés par le Gouvernement. Le premier a le mérite d'affirmer qu'un couple majeur de collectivités territoriales a la capacité d'aménager la France : les régions, dotées des compétences de développement économique, et les intercommunalités dotées de celles de proximité. Cela correspond à ce que les écologistes ont toujours défendu. Soit dit en passant, je me souviens quels quolibets ont accueilli les interventions en ce sens de Mme Lipietz. Mais enfin, reconnaissons que nos idées se sont imposées en un temps record.
Ce projet présente néanmoins de nombreuses difficultés. Il faut laisser un peu de temps au temps : il n'est pas souhaitable de procéder à un découpage aussi rapide, imposé du plus haut de l'État aux territoires, sans qu'ils aient eu leur mot à dire. Non qu'ils puissent décider seuls, ne serait-ce qu'à cause des enjeux d'équilibres. Cette carte devrait notamment affronter la question des armatures urbaines équilibrées des futures régions. Je déposerai donc des amendements sur le calendrier, notamment pour que les élections régionales et départementales soient renvoyées au printemps 2016. Serait-il raisonnable d'organiser cette consultation des électeurs en décembre 2015, au moment où la France accueillera la conférence internationale sur le climat ?
M. Roger Karoutchi . - Et le père Noël !
M. Ronan Dantec . - Les territoires auraient ainsi le temps de proposer un projet partagé. Avec ces quelques semaines de délais supplémentaires, davantage de choses deviennent possibles. Pour aboutir, cette réforme doit s'appuyer sur des visions partagées et sur un processus consensuel auquel nous ne parviendrons pas sans assouplir le texte.
Le projet de loi ne supprime pas les départements. Il imagine un scénario pour demain, et nous verrons vers 2020 si les départements doivent être supprimés. En réalité, le texte est très précis sur les compétences que les départements conservent : l'action sociale, l'égalité d'accès aux services publics, une compétence partagée sur la culture et le sport. Le département a encore de l'avenir, car c'est un bon échelon d'expérimentation. J'ai déposé un amendement qui tend à promouvoir une approche plus ouverte pour envisager l'avenir : car dans certaines zones, les départements peuvent disparaître, mais ailleurs, non. Mieux vaut aussi supprimer le référendum pour procéder à des fusions.
Il manque à ce texte un volet démocratique. La question se pose de l'évolution des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser) dans de grandes régions ; il y a celle, aussi, du scrutin direct pour les intercommunalités. Le texte ne définit pas non plus le rapport que l'État entretiendra avec les nouvelles collectivités territoriales. Quel sera le futur rôle du préfet ? N'y aura-t-il pas un renforcement de la présence de l'État ? Quelques phrases, dans le texte, me semblent bien ambiguës.
Nous devrons choisir entre deux voies : laisser le texte repartir à l'Assemblée nationale sans que le Sénat, chambre des territoires, ait dit son mot ; ou bien l'améliorer en acceptant de nous concentrer sur les points de consensus. Il serait de bonne méthode de commencer par améliorer les mécanismes, et de traiter ensuite, en deuxième lecture, la finalisation des découpages. Je crains que la discussion ne se concentre sur le second point dans les jours qui viennent.
M. Christian Favier . - Le groupe CRC n'est pas favorable à ce texte qui n'est pas la priorité du moment. Un sondage commandé par l'Assemblée des départements de France (ADF) révèle que 84 % des Français jugent la réforme territoriale peu urgente et estiment que la priorité devrait être donnée à l'emploi et à la lutte contre le chômage. Pourquoi tant de précipitation et d'incohérence ? On nous donne à examiner une carte sans que les responsabilités dévolues aux régions aient été définies. Le texte frôle dangereusement le populisme. En laissant entendre qu'il y a trop d'élus, qu'ils coûtent trop cher, que les collectivités dépensent trop d'argent, il fait le lit du vote antirépublicain, majoritaire aux dernières élections européennes. En l'état, la réforme éloignera les citoyens des lieux de décision : demain, la technocratie prendra le pas sur les assemblées d'élus.
L'un de vos soucis est comment éviter le référendum ? Pour que les choses bougent, il ne faudrait surtout pas demander leur avis à nos concitoyens... Une telle réforme exige un vrai débat public et non une étude d'impact si dérisoire que l'on se situe à la limite de la constitutionalité. Enfin, je ne vois pas en quoi le transfert de la gestion des collèges contribuera à créer une région forte. La force d'une région, c'est sa stratégie, sa capacité à investir dans la recherche, les infrastructures ou les transports.
M. Bruno Sido . - Bien sûr ! Il a raison !
M. Christian Favier . - À quoi bon la transformer en gestionnaire de proximité ? Aux 560 lycées d'Île de France, s'ajouteront les 800 collèges...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - 1 300 collèges.
M. Christian Favier . - Et il n'y aura plus que 150 élus seulement pour siéger dans tous les conseils d'établissement. Amusez-vous à comparer le taux de présence aux conseils d'établissement des conseillers régionaux et des conseillers généraux. Demain, ce sera pire. C'est une gestion impossible. Idem pour les routes. Les voieries nationales ont déjà été transférées aux départements, qui ont mis en place des équipes pour les gérer. La région devra faire de même, cela exigera de l'argent, prendra du temps et l'on accumulera les retards d'investissement...
Je ne dis pas que nous devons rester figés dans notre organisation, mais certaines choses fonctionnent. Pourquoi ne parle-t-on pas des atouts de l'organisation actuelle ? Le département va être supprimé, cela a été dit clairement. Pourtant, c'est un échelon intermédiaire dont nous avons besoin et que l'intercommunalité ne suffira pas à remplacer. Les départements ont plus investi dans le développement numérique que les régions. Ils ont parfaitement démontré leur utilité, ils sont facteurs de modernité, d'avance et de progrès. Leur pertinence ne se limite pas aux zones rurales. Bien au contraire, les zones urbaines ont particulièrement besoin des politiques de solidarité qui s'y développent. L'Île-de-France est la région la plus riche de France et peut-être d'Europe. C'est aussi celle où les inégalités sont les plus fortes. On ne pourrait pas les corriger sans les politiques sociales d'insertion et les coopérations que les départements ont créées avec les communes. Supprimer les départements, c'est affaiblir la décentralisation et la démocratie.
Cette réforme pose en effet une vraie question démocratique : veut-on que notre pays soit géré par des technocrates, ou par des collectivités d'élus qui rendent des comptes à leurs administrés et qui se soumettent au suffrage universel ? La démocratie locale est un atout de notre pays. Même si l'heure est à l'allègement, nous devons avoir le courage politique d'affirmer que nos concitoyens ont besoin d'élus pour porter leurs attentes. Nous proposerons peu d'amendements, car nous ne sommes pas favorables au texte sur le fond. Il aurait été plus judicieux de commencer par examiner le second texte.
M. Jean-Pierre Sueur . - J'ai ressenti un certain malaise à entendre parler, au cours de nos auditions, de régions fortes. Dissipons tout malentendu : je suis pour des régions efficaces, disposant de plus de moyens et de compétences, et pour une réflexion pragmatique sur le découpage de leur périmètre. Je m'oppose en revanche à toute conception binaire divisant le territoire entre des régions et des métropoles puissantes, d'une part, des espaces interstitiels voués au second rôle, d'autre part. Ce n'est pas notre conception de l'aménagement du territoire. En dessous de la région, l'échelon départemental permet une diversification intéressante. Le modèle lyonnais peut être reproduit dans un certain nombre de métropoles. Dans les espaces ruraux et les villes moyennes, il faudra une structure appropriée. On ne pourra pas imposer partout le même modèle.
Ce n'est pas la première fois que nous sommes confrontés à un débat difficile. Le projet de loi sur la décentralisation de Mme Lebranchu a donné lieu à de vives critiques. J'y ai pris ma part. Le Sénat a travaillé et proposé des solutions qui ne figuraient pas dans le texte. Je fais le voeu qu'il en aille de même pour ce projet de loi ; qu'au-delà des critiques, le Sénat pèse de tout son poids ; qu'il apporte sa pierre à l'édifice plutôt que d'être dans une dénégation qui laisserait le champ libre à l'Assemblée nationale. La voix du Sénat mérite d'être entendue.
M. René Vandierendonck . - La suffisance du Gouvernement et les insuffisances de ses annonces pour introduire ce projet de loi sont une évidence. La tentation de se souvenir du conseiller territorial et de rappeler le sort que la minorité de l'époque lui a finalement réservé, une évidence également. Mais revenons à l'essentiel, c'est-à-dire au dialogue constructif auquel le Premier ministre nous a invités. Rien n'empêche de modifier le texte. Le Premier ministre nous a également assurés qu'une discussion sur le deuxième texte - sur les compétences - aurait lieu avant le vote définitif du premier. L'avis du Conseil d'État va dans ce sens. Il n'y aura pas d'adoption définitive du premier texte sans une lecture du deuxième texte devant les deux chambres.
La commission des lois m'a chargé de travailler sur le deuxième texte. Je m'emploie à lever l'une après l'autre toutes les menaces que le texte fait peser sur les départements. Donnons de la souplesse à cette loi, reconfigurons la carte, mais préservons la cohésion sociale et la solidarité territoriale, ces deux pôles indispensables à l'aménagement de notre territoire, pour reprendre les conclusions du rapport de MM. Raffarin et Krattinger. Nous nous sommes battus contre la création d'un Haut Conseil des territoires. Nous sommes constitutionnellement en charge de la représentation des collectivités territoriales. Pouvons-nous envoyer une copie blanche à l'Assemblée nationale ? C'est un jeu dangereux. Il y a des précédents pour le montrer.
Mme Jacqueline Gourault . - Ce projet de loi est une nouvelle étape de la réforme des collectivités territoriales. Depuis que je siège au Sénat, j'ai vu passer la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, acte II de la décentralisation, portée par M. Raffarin, alors Premier ministre, qui a fait de la région un chef de file en matière économique ; le rapport Balladur, en 2009 ; la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui créait le conseiller territorial, favorisant le rapprochement entre les départements et les régions. Depuis plusieurs années, quelle que soit la majorité, les réformes vont toutes dans le sens de la régionalisation. Nous n'échapperons pas à une réforme territoriale. Je m'étonne de ne plus entendre parler du millefeuille, que nous étions si nombreux à dénoncer en réclamant plus de lisibilité et de transparence. Dépolitisons cette réforme, car elle est nécessaire, même si l'exécutif actuel a manqué d'habileté, de constance et de clarté pour la présenter.
Le groupe UDI-UC a déposé un amendement qui rappelle que la réforme des collectivités territoriales est indissociable d'une réforme de la présence de l'État dans les territoires. Certes, nous sommes là dans le domaine réglementaire ; le Gouvernement doit néanmoins prendre une position claire sur le sujet. Nous considérons que la nouvelle répartition des compétences et la réforme fiscale qui va de pair sont au coeur de ce projet de loi. M. Vandierendonck vient de nous rassurer en précisant qu'une lecture du deuxième texte aurait lieu avant la fin du débat sur le premier texte. Lors de l'examen du projet de loi de 2010, nous avions souhaité de la même façon commencer par le projet de loi sur les compétences ; nous n'avons jamais eu l'occasion de l'examiner. Nous partageons l'idée que le territoire doit avoir une organisation diversifiée. La gouvernance et la démocratie sont les fondements d'une collectivité territoriale qui se porte bien. Notre groupe est ouvert à la discussion. Comme l'ont dit mes collègues. MM. Dantec et Sueur, le Sénat doit être présent sur cette réforme. Les représentants des collectivités territoriales de notre pays ne comprendraient pas son absence dans le débat.
En tant qu'élue du Loir-et-Cher et de la région Centre, je ne peux que dire mon insatisfaction sur le découpage absurde de la grande région Centre-Limousin-Poitou-Charentes. Lors de la table ronde des géographes, historiens et démographes, chacun prenait comme exemple d'absurdité le sort de notre région ; tout le monde s'est accordé à dire que ce découpage n'avait aucune justification, ni historique, ni culturelle, ni économique. J'ai grand espoir que l'on revienne dessus et j'ai déposé un amendement en ce sens. Et un autre sur la suppression du référendum. Nous espérons que le Sénat adressera un texte enrichi et amélioré à l'Assemblée nationale. Je ne partage pas l'avis de M. Dantec. N'attendons pas la deuxième lecture pour infléchir les limites des régions. Mon groupe participera donc au débat, ce qui ne présume pas de son vote final.
M. Jean Germain . - J'appartiens au groupe socialiste et me plierai à la discipline partisane. Cela n'empêche pas de penser librement. Je suis de ceux qui estiment que la réforme doit inclure des apports du Sénat : si tel n'était pas le cas, les élus, les corps intermédiaires, universitaires, chercheurs, etc. ne le comprendraient pas. La nécessité de la réforme n'est pas contestée. Mais qu'est-ce qu'une grande région ? Est-ce un grand territoire, est-ce une forte densité de population ? Plus que le découpage d'une féodalité, c'est certainement un regroupement dans un ensemble où les mêmes chances sont données à chacun. Les résultats des dernières élections nous incitent à intervenir. Si on se moque de tout cela, c'est de nous que l'on finira par se moquer. Je citerai le décret du 15 mars 1982 sur la décentralisation : « On peut gouverner de loin, mais on administre bien que de près ». Et Tocqueville, aussi : « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science. Elles la mettent à la portée du public. Elles lui en font goûter l'usage paisible, en les habituant à s'en servir ».
Nous devrons forcément aborder dans notre discussion la question des finances des collectivités locales et celle de la résistance à l'impôt, sujet qui commence à être d'actualité même au niveau local. La diversité des territoires est un fait ; nous ne pouvons plus tout gérer de la même façon. Il faudra également faciliter les regroupements, en donnant de la souplesse. Pourquoi ne pas envisager des regroupements de départements ? Ceux-ci sont tout aussi inadaptés dans leur fonction géographique et humaine que les régions. Un regroupement du Loir-et-Cher et de l'Indre-et-Loire satisferait certains d'entre nous. Il ne peut pas non plus y avoir moins de conseillers régionaux que de parlementaires dans un département. Ce serait incompréhensible. Sur les départements, il serait judicieux de conserver un peu de liberté d'action : ce qui se fait à Lyon se fera certainement à Paris et à Marseille, à terme ; en revanche, dans certaines zones, la suppression du département est inenvisageable. Le Parlement a un rôle à jouer sur ces sujets. Continuons d'avancer en dépassant la pensée simpliste.
M. François-Noël Buffet . - La logique politique qui préside à ce texte est simple : création de grandes régions, suppression des départements à l'horizon 2020 et renforcement des communautés de communes. La difficulté de cette réforme tient à sa discussion en deux temps qui nuit à la cohérence d'ensemble. On sépare ainsi les deux enjeux que sont la spécialisation des compétences et la gestion réelle de la proximité.
Les présidents des conseils régionaux l'ont rappelé : la question est moins dans la taille des régions que dans leur puissance. J'ai quelques réserves sur ce point. Pour que le nouveau département du Rhône puisse vivre, la métropole lyonnaise doit lui verser entre 90 et 100 millions d'euros par an. La puissance ne fait pas tout, on ne peut se passer d'un aménagement du territoire pour créer des équilibres entre des espaces puissants, riches et générateurs de progression, et d'autres moins riches mais qui ont leur part dans l'organisation globale. J'ai également un avis réservé sur la disparition du département, qui éloignera les élus de leur territoire. Donnons-nous plus de temps sur ce texte, pour approfondir notre réflexion et compléter notre vision des choses.
M. Jean-Léonce Dupont . - À force de répéter des idées préconçues, nous les tenons pour des vérités naturelles. C'est pourtant une illusion que de croire qu'il existe une taille de région idéale en Europe. Les auditions nous l'ont montré. En Allemagne, le Land de Brême et celui de Bavière connaissent des écarts de situation importants et n'ont rien d'homogène. On énumère, pour dénoncer un millefeuille, des entités non comparables, collectivités territoriales, syndicats mixtes et associations, et l'on fait croire que la complexité vient de là. Autre idée préconçue, la taille idéale des intercommunalités serait de 20 000 habitants. En région parisienne, cela n'a pas grand sens.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Vous voulez dire dans le coeur de l'agglomération parisienne.
M. Jean-Léonce Dupont . - Oui. Dans certaines zones de montagne, ou dans les territoires ruraux de la Normandie profonde, on aura du mal à atteindre cette taille idéale. On ne peut pas appliquer la même solution à l'ensemble du territoire.
Les élus lyonnais de toutes tendances politiques ont fait preuve d'une remarquable efficacité en s'unissant pour faire aboutir le projet de la métropole. Je m'interroge néanmoins sur l'orientation stratégique qui a présidé à ce projet. Nos métropoles doivent être suffisamment efficaces et puissantes pour résister à la concurrence internationale. Ce n'est pas en leur transférant les compétences du département, et notamment le volet social, qu'on créera un gisement de développement et d'efficacité stratégique capable de les hisser à la hauteur espérée. La métropole lyonnaise s'est formée par addition plus que par simplification. Métropole ou nouveau département ? C'est difficile à dire, car le management du département du Rhône lui a été transféré, si bien que ce dernier doit recruter de nouveaux agents. Là encore, nous subissons les effets d'un zoom déformant, entre ce qui avait été annoncé et la réalité.
Dans les années qui viennent, la concurrence ne sera plus entre le département et la région, mais entre la métropole et la région. Comment la gérera-t-on ? Le texte n'en dit rien. La réforme met en place des intercommunalités de 20 000 habitants et des régions dans lesquelles les départements se fondent ou s'évaporent. Alors que nous sommes attachés aux principes de subsidiarité et de proximité, c'est l'éloignement qu'on nous propose.
Enfin, nous n'avons pas respecté la première échéance électorale départementale et régionale de mars 2014 ; nous l'avons repoussée à mars 2015 et on nous propose de la reculer encore à décembre 2015, voire à 2016. Ce n'est pas très démocratique. On propose également la suppression du recours au référendum. Enfin, on nous annonce que dans la future assemblée régionale, certains départements ne seront pratiquement pas représentés. Où est la grande avancée démocratique ?
Pour définir l'organisation la plus efficace, il serait de bonne méthode de commencer par fixer les compétences, les niveaux financiers, ce qui conduira à élaborer la meilleure architecture possible. Veillons à ne pas procéder à l'envers. L'organisation proposée parvient-elle à créer des marges de manoeuvre ? L'exemple du transport en Eure-et-Loir, qui nous a été donné à l'instant, est significatif. Rien n'est dit non plus sur les finances, alors que certaines collectivités, départementales notamment, sont dans une urgence totale pour boucler leur budget en 2014 et ne savent pas comment elles boucleront celui de 2015. On nous amuse avec la construction d'une architecture, alors que les difficultés financières s'accumulent. Seul l'État est gagnant, qui ne contractualisera avec les régions qu'après la mise en place de l'architecture définitive : c'est trois ans de financement des territoires de gagnés.
Nous devons avancer. La mutualisation et la diversité des solutions font consensus. Faciles à annoncer, elles sont difficiles à mettre en oeuvre. La mutualisation commence à se mettre en place aux niveaux communal et intercommunal. Si l'on considère que la réactivité est un gage d'efficacité, les superstructures ne sont pas une bonne solution. Elles font pourtant partie de la culture française et concentrent des jeux de pouvoir qui nous fascinent. Nous sommes d'accord pour diversifier les solutions, mais nous ne savons pas comment faire. À ce compte-là, j'ai bien peur qu'aucune réalisation concrète ne prenne forme. C'est dangereux.
M. Philippe Dallier . - L'Île-de-France est la région la plus riche d'Europe. Elle fait peur, on préfère éviter d'en traiter, sauf bien sûr lorsqu'il s'agit de faire de la péréquation. On nous a dit « 30 % du PIB, c'est déjà bien assez » avant de refermer le dossier. Je regrette que l'on n'ait pas saisi l'occasion de réfléchir sur un élargissement possible. On aurait pu poser la question de l'Oise, du Loiret, de l'Indre-et-Loire, ou celle d'un Grand Paris s'étendant jusqu'au Havre comme le proposaient initialement certains urbanistes. Le choix du périmètre de la petite couronne s'est fait par défaut, car il n'était alors pas envisageable de toucher à la région ni aux départements. En repensant la taille de la région on aurait pu faire passer les limites de la métropole derrière les villes nouvelles. Nous n'aurons hélas pas ce débat.
La mission de préfiguration qui doit, d'ici janvier 2016, éclaircir ce que la loi n'a pas réussi à aborder ne s'est pas encore réunie. Elle le fera pour la première fois le 4 juillet prochain, uniquement parce que le Gouvernement a cédé à l'oukase du syndicat Paris Métropole : celui-ci refusait de s'asseoir à la table de la mission tant que le Gouvernement ne s'engagerait pas à revoir l'article 12 de la loi Mapam et redonner une consistance juridique et fiscale aux conseils de territoire, ce que nous nous étions refusé à faire. Nous avons raté l'occasion de réfléchir aux limites de l'Île-de-France et de la métropole. C'est dommage, il aurait fallu davantage de temps pour mener une réflexion en amont.
M. Charles Guené . - Comment peut-on reprendre le rapport Raffarin-Krattinger comme fil directeur de notre réflexion, alors qu'il maintenait avec force les départements en milieu rural et qu'il envisageait la création de huit ou dix régions, plus grandes encore que celles de ce projet de loi ? Vous me pardonnerez une coquetterie personnelle : je déposerai un amendement sur l'idée d'un grand Est. Le professeur Martin Vanier a dit avec beaucoup de perspicacité que nous étions en retard d'une guerre en nous attachant aux frontières terrestres. Ce qui compte désormais, ce sont les réseaux, les échanges, les flux. Le texte est donc un leurre et une contre-mesure. Philippe Marini propose une réflexion intéressante sur une France à cinquante départements, qui contractualiseraient entre eux et se mettraient en réseau. Nous ferions ainsi de grandes économies et nous aurions une organisation territoriale plus intéressante.
M. Philippe Adnot . - Prétendre que ce redécoupage entraînera des économies budgétaires est une mystification ! Interdire les intercommunalités à moins de 20 000 habitants est absurde dans des zones où la densité est de 14 habitants au kilomètre carré. Dire qu'un conseil des intercommunalités pourrait remplacer un conseil général est faux : nous ne gérons pas des cantons, mais des politiques départementales.
Je suis pourtant favorable à des régions plus grandes, que les infrastructures actuelles imposent - mais plus les régions seront grandes et plus les départements prendront de l'importance. Je proposerai le rattachement de Champagne-Ardenne à la région Alsace et Lorraine : nous avons fait le TGV Est - dans ces cas-là, on demande un financement aux départements d'ailleurs, comme pour la rénovation de la ligne 4 de Paris à Belfort... Contrairement à ce que Jacqueline Gourault a dit, les différentes réformes territoriales ont toujours fini par renforcer les départements, et non les régions.
M. Roger Karoutchi . - Exactement ! Et cela finira ainsi encore une fois.
M. Philippe Adnot . - Les transferts des routes et des collèges créeront des surcoûts. Dessinons au Sénat une carte plus efficace que celle du Gouvernement...
M. Bruno Sido . - Ce ne sera pas difficile : on ne peut pas faire pire !
M. Philippe Adnot . - Cela n'invalide en rien notre opposition au second texte. Nous ne pouvons pas rejoindre la Picardie : nous avons financé le TGV Est, pas le TGV Nord !
M. Michel Delebarre , rapporteur . - C'est un regret ?
M. Philippe Adnot . - Le pire serait que le rapporteur finisse par recommander d'en rester à la carte du Gouvernement, et que le Sénat finisse par voter contre, alors que nous aurions pu l'améliorer. Je suis opposé à la suppression des référendums locaux : une réforme comme celle-là aurait dû y être soumise...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - L'expérience alsacienne en a fait réfléchir plus d'un.
M. Philippe Adnot . - La température est mauvaise, alors on change de thermomètre !
M. Bruno Sido . - Réclamer un référendum, c'est vouloir l'immobilisme. Le référendum était à la taille du général de Gaulle ; il n'est à la taille de personne d'autre.
M. Philippe Adnot . - Étrange façon d'être gaulliste !
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je craignais de m'ennuyer à cette commission, puisque les outre-mer ne sont pas concernés... D'un naturel curieux, et parce que j'aime mon pays tout entier, j'ai accepté l'honneur d'en faire partie. Ses débats sont pleins d'enseignements, comme lorsque j'entends parler du danger de la distance géographique avec le centre de décision : laissez-moi rire ! Venez en outre-mer, et vous verrez de quoi il s'agit. Je ne reviendrai pas sur tous les bons arguments développés, sinon sur le rôle du Sénat, qui m'est cher : ce dernier, s'il ne veut pas donner raison à ceux qui souhaitent le supprimer, ne doit pas rendre une copie blanche. Travaillons, planchons, proposons quelque chose.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Avant 1982, l'exécutif des départements était le préfet, alors qu'ils avaient une assemblée élue. Vous vivez en accéléré notre lente évolution en métropole.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Et on nous met encore en plus un ministre spécifique !
M. Dominique de Legge . - Tout cela me donne le tournis, comme à beaucoup d'élus locaux. Au lieu des deux grandes lois annoncées après la loi Mapam du 27 janvier dernier, sur les régions et départements d'une part, sur les communes et intercommunalités d'autre part, le Gouvernement veut nous vendre une carte avant de débattre des compétences. Les départements ne sont plus concernés, les communes seront mises sous tutelle des intercommunalités... Quelle image donnons-nous ?
Pourquoi ne pas revenir au rapport Raffarin-Krattinger sur lequel un consensus s'était exprimé au lieu d'un texte contraire aux engagements du président de la République ? C'est la crédibilité de la parole publique qui est en cause. Ce texte est mauvais : je ne le voterai pas.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous voterons sur les amendements, puis sur l'ensemble du texte. La suppression du premier article ferait tomber les articles 2, 4, 6 et 12 - nous ne regretterions pas beaucoup ce dernier article qui reporte encore les élections.
Essayons plutôt d'aller au bout du texte ; au demeurant, l'affaire ne serait pas bouclée en cas d'échec aujourd'hui : nous en débattrons la semaine prochaine.
Article additionnel avant l'article 1 er
Mme Jacqueline Gourault . - L'amendement n° 36 introduit un article additionnel avant l'article premier, qui rappelle les grands principes devant prévaloir dans l'élaboration d'une nouvelle carte régionale : une meilleure efficience publique, le respect de la diversité des territoires, la redéfinition de la sphère d'intervention de l'État et l'accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Votre texte n'est pas un amendement, c'est un monument ! Il serait parfait pour un exposé des motifs, mais il ne convient pas ici : retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement n° 36 est adopté.
M. Christian Favier . - L'amendement de suppression n° 9 tire les conséquences des critiques que nous faisons sur la précipitation dans laquelle cette carte a été élaborée et sur l'absence de débat préalable sur les compétences. Il faut commencer par là.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Avis défavorable.
L'amendement n° 9 n'est pas adopté.
M. Ronan Dantec . - L'amendement n° 43 propose un dispositif complet pour faire une réforme plus consensuelle : laissons quelques semaines pour que les désirs de fusion puissent s'exprimer. L'État prendrait ensuite ses responsabilités en proposant une carte complète, puis le débat reprendrait dans les régions. Et au 1 er mars 2015, une carte définitive pourrait être dessinée, ouvrant la voie à des élections au printemps 2016.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Comme toujours venant de son auteur, cet amendement est très intéressant... Retrait, sinon avis défavorable.
M. Philippe Kaltenbach . - Cela reporterait les élections en mars 2016 !
L'amendement n° 43 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 7 tend à codifier les limites régionales dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Les amendements n os 30, 31 et 32 de M. Rome démembrent la région Picardie ; je ne peux qu'y être opposé.
Les amendements n° s 30, 31 et 32 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les amendements suivants qui concernent des modifications de la carte doivent être examinés ensemble.
M. Philippe Adnot . - L'amendement n° 21 est défendu.
M. Jacques Mézard . - L'amendement n° 25 annule la fusion de Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées, agrège la Franche-Comté à l'Alsace et à la Lorraine, et fusionne Bourgogne et Champagne-Ardenne.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - L'amendement n° 16 fusionne les régions Picardie, Champagne-Ardenne et Lorraine et laisse l'Alsace seule.
Mme Nicole Bonnefoy . - Ni moi, ni le groupe socialiste, ni même la majorité du Sénat ne sommes opposés au principe de la redéfinition des limites régionales. Pour autant, il est indispensable de respecter la cohérence géographique et la volonté des citoyens. Ce Gouvernement a le mérite de proposer une carte qui sert de point de départ - n'importe quelle carte aurait été critiquée. Mon département de la Charente, comme le reste de la région, a connu une mobilisation très forte des communes, des communautés de communes, des conseillers généraux, du monde économique et associatif pour affirmer que l'avenir se dessinait en direction du sud-ouest, le long du littoral atlantique. Un même mouvement existe dans le Limousin pour une région qui s'organise naturellement autour de la métropole bordelaise, faisant fructifier des liens humains anciens. Cela est partagé par nombre d'élus aquitains. Voter l'amendement n° 13 qui fusionne les régions Poitou-Charentes, Limousin et Aquitaine, et voter ce texte ainsi amendé, c'est renforcer le rôle du Sénat. Les citoyens attendent un tel résultat au-delà des appartenances politiques.
M. Jacques Mézard . - L'amendement n° 24 rattache la Franche-Comté à l'Alsace et à la Lorraine. Je viens d'entendre l'expression par Mme Bonnefoy des remontées de ce que souhaitent les élus de sa région ; sachez que le conseil régional d'Auvergne a voté contre le rattachement à Rhône-Alpes. Il faudrait tenir compte de toutes les remontées, et pas seulement de celles qui viennent de Corrèze et de Tulle...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les amendements identiques n os 29 et 34 fusionnent Bretagne et Pays-de-la-Loire.
M. Jean Germain . - L'amendement n° 14 propose de fusionner Pays-de-la-Loire et Centre. Depuis la création de cette dernière région, chacun s'accorde à reconnaître la continuité entre Orléans, Blois, Tours, Saumur, Nantes et Saint-Nazaire au sein d'un ensemble naturel, historique et sociologique. Puisque nos collectivités veulent fusionner et que les Bretons veulent rester seuls, pourquoi le leur refuser ?
Mme Jacqueline Gourault . - L'amendement n° 33 ressemble au précédent. J'ajouterais que la Loire est inscrite au patrimoine mondial de l'Unesco, je parlerais de la Loire Valley , que les Japonais viennent visiter lorsqu'ils viennent en France...
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Attention : ce texte n'est pas pour les Japonais !
Mme Jacqueline Gourault . - ... des vins de Loire que nous avons en commun.
M. Jean-Léonce Dupont . - L'amendement n° 42 est intéressant : il s'inscrit contre les idées reçues, selon lesquelles la réunification de la Normandie irait de soi. L'axe de la Seine est à 99 % haut-normand et à 1 % bas-normand, avec Honfleur. Cela poserait un véritable problème d'équilibre, surtout avec une capitale fixée dans la métropole rouennaise.
M. Roger Karoutchi . - L'Île-de-France pourrait ne pas rester seule. Comme le dit Philippe Adnot, des régions plus vastes renforcent le rôle du département. Si l'on veut une vraie métropole, il faudrait étendre la région, au lieu de ce salmigondis, où l'on ne peut toucher à rien. L'Île-de-France a plus de liens avec l'Eure-et-Loir, le Loiret ou l'Oise qu'avec certains secteurs de la Haute-Normandie. Ce marchandage est déplorable.
M. Jacques Mézard . - Le président du conseil régional de Languedoc-Roussillon et son assemblée sont vent debout contre le rattachement de leur région à Midi-Pyrénées qui les fait revenir à l'époque de Simon de Montfort. Mettre Montpellier sous la coupe de Toulouse est vraiment une idée de Parisiens qui ne comprennent rien à la sociologie de ces régions. Ce Monopoly n'est pas sérieux ! L'amendement n° 23 est une protestation solennelle contre cet oukase.
Mme Jacqueline Gourault . - La région Languedoc-Roussillon envisage-t-elle une fusion avec une autre région ?
M. Jacques Mézard . - Non. L'Auvergne serait bien prête à fusionner avec l'Île-de-France...
M. Philippe Dallier . - ... pour la péréquation !
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les Auvergnats sont déjà tous à Paris !
M. Jacques Mézard . - Cela encouragera l'émigration indispensable : les territoires comme celui que je représente sont condamnés ; ceux qui en portent la responsabilité devront assumer leur position.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous voterons sur les amendements déposés sur le tableau par division, en l'occurrence par région nouvelle : pour chaque région, nous nous prononcerons sur les modifications proposées par les différents amendements.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - J'ai écouté et j'ai regardé : je suis favorable à l'extension de l'Aquitaine aux régions de Poitou-Charentes et du Limousin. Comme il y a du pour et du contre sur toutes les autres demandes d'évolution, je m'en remettrai à la sagesse de la commission.
MM. Philippe Dallier et Jean-Pierre Sueur . - Bravo !
La fusion de l'Alsace, de la Lorraine et de la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 21 n'est pas adoptée.
La fusion de l'Alsace, de la Lorraine et de la Franche-Comté proposée par les amendements n os 25 et 24 n'est pas adoptée.
La maintenance des limites de l'Alsace non modifiées proposée par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.
La fusion de la Lorraine, la Picardie et la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.
La fusion de l'Aquitaine, du Limousin et du Poitou-Charente proposée par les amendements n os 21 et 13 est adoptée.
Le maintien des limites actuelles de la Bourgogne proposé par l'amendement n° 24 n'est pas adopté.
La fusion de la Franche-Comté, de l'Alsace et de la Lorraine proposée par l'amendement n° 2 n'est pas adoptée.
La fusion de la Bourgogne et la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 25 n'est pas adoptée.
M. Dominique de Legge . - Cet texte est très mal fait, qui oblige à fusionner des ensembles. Je ne peux pas accepter que la Loire-Atlantique reste dans une autre région que la Bretagne : je dois donc être favorable à la demande récurrente de rapprochement avec la région Pays-de-la-Loire.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Sauf des Bretons.
M. Ronan Dantec . - J'ai lu encore ce matin la tribune dans Ouest-France des ministres, MM. Stéphane Le Foll et Jean-Yves Le Drian. Je regrette la forme que prend le débat. Je m'abstiendrai sans pour autant soutenir le statu quo : il serait complètement absurde que le découpage des régions ait lieu sans que Nantes soit rattachée à la Bretagne. Mais ce n'est pas aux forceps, en deux minutes, que cette réforme doit se faire.
M. Philippe Kaltenbach . - La porte n'est pas fermée : un excellent amendement du rapporteur et un autre, non moins excellent, du groupe socialiste, indiquent qu'une fois la nouvelle carte adoptée, les départements qui le souhaitent pourront changer de région. Gardons-les en mémoire.
M. Roger Karoutchi . - Le départ d'un département change tout pour les autres !
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Il faut qu'ils soient limitrophes.
M. René Vandierendonck . - Soyons transparents : nous voulons qu'à la fin de la deuxième lecture, le problème soit tranché et que nous soyons sortis du statu quo . Donnons-nous le temps de la navette pour faire mûrir la réflexion des uns et des autres.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les travaux de cette commission doivent finir avant le 1 er juillet, date à laquelle le Gouvernement, maître de notre ordre du jour, a décidé que le débat en séance aurait lieu. Nous devons achever notre travail en huit jours.
J'ai reçu hier des lettres de deux présidents de conseils régionaux, qui doivent être fusionnés : l'un y est favorable et l'autre défavorable. Je connais un peu la région... que voterai-je ? Cette carte est sortie sans préparation : certaines régions actuelles manquent de cohérence, alors ne demandez pas aux régions ainsi dessinées d'être cohérentes...
M. Dominique de Legge . - Vous nous dites : votez tout en l'état, et on discutera après. Non ! Donnez-nous le temps de débattre, et nous trancherons la question. Voilà bien la démonstration brillante que votre méthode est mauvaise.
M. Philippe Kaltenbach . - Cela fait dix ans que l'on parle de cette réforme. Vous ne l'avez pas faite et nous la faisons.
Mme Jacqueline Gourault . - Je suis contre la fusion des Pays-de-la-Loire et de la Bretagne. Nous connaissons tous le sujet de la Loire-Atlantique. Nous ne pouvons pourtant pas non plus laisser les choses en l'état : si ce département rejoignait la Bretagne dans un second temps, que deviendrait le reste de la région ? Voilà pourquoi il faut fusionner Pays-de-la-Loire et Centre.
La fusion de la Bretagne et les Pays-de-la-Loire proposée par les amendements n os 29 et 34 n'est pas adoptée.
La fusion des régions Centre et Pays-de-la-Loire proposée par les amendements n os 21, 33 et 14 est adoptée.
La fusion du Limousin, du Poitou-Charentes et de l'Aquitaine proposée par les amendements n os 21 et 13 est adoptée.
Le maintien des limites actuelles du Centre proposé par l'amendement n° 13 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur . - Charles Péguy aurait été content.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - La Bretagne reste la Bretagne, même si elle est incomplète.
La fusion de la Champagne-Ardenne, la Lorraine et la Picardie proposé par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.
La fusion de la Champagne-Ardenne, l'Alsace et la Lorraine proposée par l'amendement n° 21 n'est pas adoptée.
La fusion de la Champagne-Ardenne et la Bourgogne proposée par l'amendement n° 25 n'est pas adoptée.
M. Philippe Adnot . - Je suis étonné par le vote qui a eu lieu sur ma proposition de fusionner Champagne-Ardenne, d'une part, et la Lorraine et l'Alsace, qui veulent bien de nous, à la différence de la Picardie, d'autre part. Fusionner des régions qui n'investiront rien ensemble est absurde, et j'attends toujours le raisonnement qui le justifie. La Picardie a tout à voir avec le Nord-Pas-de Calais qui, s'il reste à deux départements, se confondra avec la métropole lilloise.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Le vote qui a eu lieu n'est pas le vote du Sénat, mais celui de cette commission, qui doit proposer des solutions cohérentes.
M. Philippe Adnot . - Pourquoi y a-t-il une majorité favorable à la fusion entre la Champagne-Ardenne et la Picardie ? Quel raisonnement soutient cette idée ? Ces régions n'ont aucun intérêt, aucun projet d'investissement commun. De plus, l'Alsace et la Lorraine sont d'accord pour nous recevoir et la Picardie ne veut pas de nous.
M. René Vandierendonck . - Cela peut évoluer
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Votre proposition n'a pas été approuvée.
M. Philippe Adnot . - Un amendement ultérieur propose de fusionner le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie : s'il est adopté, il faudra tout recommencer.
M. Philippe Kaltenbach . - Au vu des résultats du vote sur la création de cette grande région Est, le moins que l'on puisse dire, monsieur Adnot, c'est que la commission est partagée. Le débat va toutefois se poursuivre, et vos arguments gagneront peut-être du terrain.
M. Philippe Adnot . - Je suis curieux de savoir s'il existe une seule personne favorable à la fusion entre la Champagne-Ardenne et la Picardie. Qui peut raisonnablement défendre cette idée ?
M. Ronan Dantec . - Je souhaite un éclaircissement : nous venons de voter le démembrement des Pays-de-la-Loire...
Mme Jacqueline Gourault . - C'est-à-dire ?
M. Ronan Dantec . - La Loire-Atlantique ne sera pas la seule à demander la réunification à la Bretagne : les cinq départements feront jouer leur droit d'option. Et si les départements du sud de la Champagne-Ardenne demandaient à rallier la Bourgogne ?
M. Philippe Adnot . - L'on ne va pas diviser la Champagne...
M. René Vandierendonck . - Nous avons tous entendu la proposition de M. Adnot. Il reste la navette : nous pourrons y arriver !
M. Philippe Adnot . - Si mon amendement est voté, nous devrons nous prononcer à nouveau.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous revoterons en temps utile. Venons-en à la fusion entre l'Île-de-France et la Haute-Normandie proposée par l'amendement n° 42. M. Yves Pozzo di Borgo, qui la propose, a été influencé par la très intéressante exposition réalisée dans le cadre du projet de Grand Paris : certains architectes envisageaient alors une région capitale s'étendant jusqu'à la Manche. En Seine-et-Marne, nous nous imaginions l' hinterland d'une région maritime...
La fusion des régions Île-de-France et Haute-Normandie proposée par l'amendement n° 42 n'est pas adoptée.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - MM. Bourquin et Mézard proposent de laisser inchangées les limites du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées.
Le maintien des limites actuelles des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées proposé par les amendements n os 23 et 25 est adopté.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - MM. Adnot et Mézard proposent de fusionner le Nord-Pas-de-Calais avec la Picardie.
M. René Vandierendonck . - Pour que vous ayez les chiffres en tête : la métropole lilloise représente 1 million d'habitants, et se compose de 85 communes. Lille compte 240 000 habitants. Le département du Nord, le plus important de France, en abrite 2,5 millions, le Pas-de-Calais 1,4 million.
La fusion des régions Nord-Pas-de-Calais et Picardie proposée par les amendements n os 21 et 25 est adoptée.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Après ce vote, il convient de reconsidérer la grande région Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne. Le but du texte est de regrouper les régions de manière cohérente, non de les isoler. C'était également la préconisation du rapport Raffarin-Krattinger.
M. Philippe Kaltenbach . - Oui, rattachons-les.
La fusion des régions Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 21 est adoptée.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - M. Pozzo di Borgo propose de laisser inchangées les limites de la Basse-Normandie.
Le maintien des limites actuelles de la région Basse-Normandie proposé par l'amendement n° 42 n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Récapitulons : les limites de la Bretagne sont inchangées ; Basse et Haute-Normandie fusionnent ; le Nord-Pas-de-Calais fusionne avec la Picardie ; l'Île-de-France conserve ses limites ; l'Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardenne fusionnent ; la Franche-Comté et la Bourgogne également ; de même que le Centre et les Pays-de-la-Loire ; Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes fusionnent également ; Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon demeurent séparés ; Rhône-Alpes fusionne avec l'Auvergne ; Provence-Alpes-Côte-d'Azur reste inchangée. Ce qui fait douze régions continentales.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Par souci de clarté et de lisibilité de la loi, je demande à la commission mandat pour présenter le nouveau tableau des régions avec les départements composant celles-ci.
Il en est ainsi décidé.
Article additionnel après l'article 1 er
M. Ronan Dantec . - L'amendement n° 45 donne au Gouvernement jusqu'au 1 er juillet 2015 pour réviser la carte des découpages administratifs. Ce point, absent de la loi, importe pour les chambres régionales des comptes, les Ceser, etc.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Ce n'est pas à la loi de prévoir cela. Carte administrative et carte des collectivités sont de toute façon incohérentes.
M. Ronan Dantec . - Légiférer sur ce point forcerait l'État à la cohérence.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Laissons l'État travailler !
L'amendement n° 45 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Un mot d'introduction aux amendements que nous examinons à présent. La loi de réforme des collectivités territoriales a introduit dans le code général des collectivités territoriales des dispositifs autorisant les départements et les régions à se regrouper. Quatre hypothèses sont prévues : le regroupement de départements au sein d'une même région ; le rattachement d'un département d'une région à une autre région limitrophe ; le regroupement de régions ; la fusion d'une région et des départements qui la composent. Toutes obéissent à la même procédure : demande par délibérations concordantes des collectivités concernées ; consultation obligatoire des électeurs sur la demande et validation par accord à la majorité absolue des suffrages exprimés réunissant au moins le quart des électeurs inscrits ; modification des limites territoriales par décret en Conseil d'État.
Divers amendements se rattachent à l'un de ces cas de figure. Mon amendement n° 8 à l'article 3 supprime dans tous les cas l'obligation de consulter les électeurs. Vont dans le même sens les amendements n o 49 pour le regroupement de départements ; n os 11 rectifié, 18, 35 pour le rattachement d'un département à une autre région ; n° 37 pour la fusion d'une région avec les départements qui la composent ; n° 44 pour le regroupement de régions.
D'autres amendements proposent des variantes de procédure maintenant l'obligation d'une consultation des électeurs ou prévoyant l'organisation d'un débat public : il s'agit des amendements n os 17, 19, 26, 47 et 48.
M. Philippe Kaltenbach . - Je suis favorable à l'amendement de notre rapporteur. Notre amendement n° 11 rectifié précise toutefois que le passage d'un département d'une région à une autre ne serait possible que pendant une période transitoire courant du 1 er janvier 2016 au 1 er mars 2020. Peut-on intégrer cette disposition dans l'amendement n° 8 ?
M. Michel Delebarre , rapporteur . - À voir l'état des débats, je doute de l'utilité d'une période transitoire.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Le rattachement à une nouvelle région serait rendu impossible à l'issue de la période transitoire...
M. Philippe Kaltenbach . - Doit-on laisser les régions libres d'évoluer en permanence ? Encadrons ces évolutions dans le temps.
M. René Vandierendonck . - Je rejoins le rapporteur. Une période transitoire laisserait planer l'hypothèse d'une évaporation des départements.
M. Jean-Pierre Sueur . - Ne pouvons-nous maintenir la seule date du 1 er janvier 2016 ouvrant la période transitoire ? À défaut, ces dispositions entreraient en vigueur dès le vote de la loi. Procédons nettement et clairement : votons un dispositif régional ; une fois stabilisé, laissons les départements se prononcer.
M. Philippe Dallier . - Absolument.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Mon amendement en dispose ainsi. Aux termes de mon amendement n° 1 à l'article 4, les modifications proposées par l'amendement n° 8 entreraient en vigueur le 1 er janvier 2016. Avis défavorable au n° 26, pour commencer, qui maintient l'obligation de consulter les électeurs.
L'amendement n° 26 n'est pas adopté.
L'amendement n° 47 est retiré.
M. Ronan Dantec . - Favoriser la fusion par délibérations concordantes des assemblées, d'accord. Laisser aux citoyens la possibilité d'exprimer leur désaccord est une exigence démocratique.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Avis défavorable.
L'amendement n° 48 n'est pas adopté.
M. Ronan Dantec . - L'amendement n° 49 est en cohérence avec l'amendement n° 8 du rapporteur.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Il est donc satisfait par celui que j'ai déposé à l'article 3.
L'amendement n° 49 est satisfait.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Avis défavorable au n° 50, qui maintient la consultation des électeurs en en faisant une faculté.
M. Ronan Dantec . - Nous nous sommes tous prononcés en faveur d'une France diverse. Cela impose d'ouvrir la possibilité de créer de nouveaux départements sur des territoires nouveaux.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Dans le contexte actuel, c'est pousse-au-crime !
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Créer un nouveau département à partir de morceaux d'autres départements, donc ?
M. Ronan Dantec . - Dans le territoire de Redon, c'est une vieille revendication. On ne peut à la fois vanter la diversité et l'empêcher de s'exprimer.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il a aussi été envisagé, par des gens de tous bords, de créer deux nouveaux départements dans l'extrême sud-ouest de la France.
Mme Jacqueline Gourault . - Des départements identitaires...
M. Ronan Dantec . - Introduisons de la souplesse !
M. Philippe Kaltenbach . - Nos débats visent à regrouper plutôt qu'à diviser les départements. Si l'on autorise à constituer de petits départements à quinze communes, je ne sais pas où cela nous mènera. Le second projet de loi encouragera les intercommunalités : que le pays de Redon en crée une nouvelle !
L'amendement n° 50 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 2
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 35 est satisfait par mon amendement n° 8.
M. Henri Tandonnet . - En découpant les régions intermédiaires et en tenant compte des capitales régionales, nous avons redonné une logique à la carte des régions, en cohérence avec la loi Mapam. Il va certes falloir faire des ajustements à la marge : par exemple, certains départements de Poitou-Charentes ne voudront peut-être pas rejoindre l'Aquitaine, mais je me rallie à la position du rapporteur. Un détail toutefois : son amendement supprime le II de l'article L 4123-1 du code général des collectivités territoriales, entièrement abrogé par l'article 3 du projet de loi. Est-ce normal ?
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Oui. Mon amendement n° 8 propose une nouvelle rédaction de l'article 3.
L'amendement n° 35 est satisfait. L'amendement n° 37 est retiré.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je retire l'amendement n° 11 rectifié, au bénéfice de celui du rapporteur.
L'amendement n° 11 rectifié est retiré.
Article 3
L'amendement n° 8 est adopté.
L'amendement n° 17 devient sans objet, de même que les amendements n os 18 et 19.
L'amendement n° 44 est satisfait.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 1 prévoit que, si la nouvelle délimitation des limites régionales n'entre en application que le 1 er janvier 2016, il convient de préciser que ce sont ces nouvelles circonscriptions qui serviront de cadre à l'élection régionale de décembre 2015.
L'amendement n° 1 est adopté.
Article additionnel après l'article 4
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Je ne peux approuver l'amendement n° 51, qui modifie le mode de scrutin des élections européennes en raison de la nouvelle carte régionale.
M. Ronan Dantec . - Il faut être cohérent : nos circonscriptions régionales pour les élections européennes ne veulent plus rien dire.
Mme Jacqueline Gourault . - Le Sénat s'est déjà prononcé en 2010 pour le rétablissement de listes nationales.
M. Philippe Dallier . - À chaque jour suffit sa peine...
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Cela n'a rien à voir avec le présent texte : demande de retrait.
M. Ronan Dantec . - Ce n'est pas qu'une loi de découpage, c'est aussi une loi sur la démocratie. Tirons les conséquences démocratiques et logiques du nouveau découpage.
L'amendement n° 51 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 52 refuse à la métropole de Lyon d'être érigée en section pour l'élection des conseillers régionaux. Cette modification est pourtant nécessaire car la métropole de Lyon n'est pas un établissement public de coopération intercommunale mais une collectivité territoriale à statut particulier remplaçant le département du Rhône sur son territoire. Avis défavorable.
M. Ronan Dantec . - Mon amendement a un tout autre sens. Nous avons souhaité faciliter la fusion des départements. Conserver la circonscription administrative départementale comme circonscription électorale pour l'élection des conseillers régionaux évitera que la question de la fusion percute celle du mode de scrutin. Découplons les deux débats.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Les sections départementales seront définies par la loi au moment opportun.
M. Ronan Dantec . - Ma solution est plus simple.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Pourquoi se référer à un découpage résultant d'un texte réglementaire ?
M. Ronan Dantec . - Parce qu'élire les conseillers régionaux dans des circonscriptions élargies par la fusion de départements affaiblirait la représentation de certains territoires. Pour identifier les circonscriptions électorales, renvoyons aux circonscriptions administratives, les choses seront plus simples.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Ce serait déléguer notre compétence. Renvoyons cela à une loi ultérieure.
L'amendement n° 52 n'est pas adopté.
Article 6
L'article 6 est réservé.
M.
Michel Delebarre
, rapporteur
. - L'amendement
n° 2 reprend le mécanisme adopté à
l'unanimité par le Sénat le 15 mai 2013 : chaque
département serait représenté par deux conseillers
régionaux au minimum ; les sièges résultant de ce
mécanisme ne seraient pas prélevés sur d'autres sections
départementales, mais s'ajouteraient à l'effectif normal. Cette
augmentation ponctuelle du nombre de conseillers régionaux serait
limitée à quelques unités
- le plus souvent un
seul siège - et ne vaudrait que pour le mandat en cours.
Contrairement au mécanisme voté au Sénat, cet amendement revient à une garantie de deux sièges. Assurer trois sièges par département serait une dérogation trop importante au principe d'égalité des citoyens devant le suffrage, et s'exposerait à une censure constitutionnelle.
M. Jacques Mézard . - L'amendement n° 27, quant à lui, garantit à chaque département une représentation minimale de cinq élus dans les conseils régionaux, afin d'éviter la sous-représentation de certains territoires. Il n'y a pas que la démographie qui compte. Si l'on reste dans l'épure actuelle, celle que voudrait nous imposer les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, autant supprimer nos départements. La réforme augmente les compétences des conseils régionaux et organise la dévitalisation des conseils généraux, partant des territoires ruraux. Je ne vois aucun élément en sens contraire. Rétablissons une représentation logique, ou nous n'aurons plus la possibilité de vivre, tout simplement.
Les présidents de région n'ont qu'un mot à la bouche : puissance ! Le poids des grands ensembles démographiques la rend déjà possible. Disons les choses franchement : ils se soucient bien peu des territoires abritant peu d'électeurs.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Quel est le seuil à partir duquel le Conseil constitutionnel censure l'écart de représentativité ? La loi sur le conseiller territorial en fixait un... qui avait entraîné la censure partielle du texte.
M. Jacques Mézard . - Si vous faites tomber la représentation de certains départements à un ou deux élus, comme le fait ce texte, comment représenterez-vous les diverses sensibilités politiques ? Le Conseil constitutionnel ne prend pas ce critère en compte. Un tel projet n'est pas démocratique. Je ne peux suivre le parti au pouvoir dans cette voie.
L'amendement n° 2 est adopté.
L'amendement n° 27 devient sans objet, de même que l'amendement n° 20.
Article 8
L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.
Article 9
L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 4 est adopté.
Article 10
L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 5 est adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - C'est la conséquence des deux amendements précédents.
L'amendement de suppression n° 6 est adopté.
Articles additionnels après l'article 11
M. Ronan Dantec . - Le scrutin direct s'impose pour les élections des conseillers métropolitains et des conseillers de la métropole de Lyon. On ne saurait renforcer le pouvoir des intercommunalités autrement. C'est l'objet des amendements n os 54 et 55.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Avis défavorable : nous sommes bien loin du texte.
L'amendement n° 54 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 55.
Article 12
L'amendement rédactionnel n° 15 est adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 46 est de coordination avec le n° 43 que nous avons rejeté. Avis défavorable, par conséquent.
L'amendement n° 46 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 12
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 56 réforme la gouvernance des conseils régionaux, en la rapprochant de celle de l'Assemblée de Corse...
M. Ronan Dantec . - Séparer l'exécutif du délibératif serait en effet un progrès considérable, mais je subodore que nous sommes en avance sur notre temps...
M. Michel Delebarre , rapporteur . - J'en ai bien l'impression.
L'amendement n° 56 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 57 propose la remise d'un rapport... Avis défavorable.
M. Roger Karoutchi . - Un rapport sur l'opportunité d'assemblées régionales bicamérales !
L'amendement n° 57 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 58 renforce le pouvoir des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux : avis défavorable.
M. Philippe Dallier . - Il faudrait plutôt les supprimer !
L'amendement n° 58 n'est pas adopté.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - L'amendement n° 59 précise les modalités d'exercice du droit de pétition. Avis défavorable.
M. Philippe Kaltenbach . - Ce n'est pas l'objet du texte...
M. Ronan Dantec . - Mes amendements agrandissent l'espace d'expression laissé aux citoyens. Ils ne sont pas tous de même nature. Les refuser tous n'est pas une bonne idée.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Vous avancez plus vite que la réflexion collective, monsieur Dantec.
M. Ronan Dantec . - C'est bien dommage.
M. Philippe Kaltenbach . - Certaines propositions mériteraient un vrai débat sur la démocratie locale et l'association des citoyens, dans un texte spécifique.
L'amendement n° 59 n'est pas adopté.
M. Ronan Dantec . - L'amendement n° 60 élargit les conditions d'exercice du droit de pétition.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Là encore, cela devrait faire l'objet d'un débat spécifique !
M. Jean-Jacques Hyest , président . - L'excellente délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation est le lieu idéal pour évoquer ces questions. Ses propositions sont parfois reprises dans des textes de loi. Dans le cadre de ce débat, nous ne pouvons tout aborder.
M. Ronan Dantec . - Je ne partage pas votre analyse politique.
L'amendement n° 60 n'est pas adopté.
Article 6 (précédemment réservé)
M. Philippe Kaltenbach . - Nous pouvons d'ores et déjà nous prononcer sur ce point : doit-on additionner les conseillers régionaux existants lorsqu'il y a fusion, ou doit-on écrêter ce nombre ?
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Parlons donc en priorité de l'amendement du rapporteur.
M. Christian Favier . - Nous ne sommes pas favorables à l'écrêtement. Nous souhaitons conserver le nombre total de conseillers régionaux. En Île-de-France, faire passer le nombre d'élus de 209 à 150 revient à le diminuer de plus de 25 %. Pour une région de 12 millions d'habitants, ce n'est pas raisonnable, surtout si on lui attribue des compétences nouvelles.
M. Ronan Dantec . - Je rejoins M. Favier. Gardons le nombre actuel d'élus. L'Île-de-France est la région la plus importante en termes de démographie. Ce qui fonctionne là doit fonctionner ailleurs.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - La loi procède tout de même de la volonté de réduire le nombre d'élus régionaux.
M. Philippe Kaltenbach . - Hors Corse, la France compte 1 666 élus régionaux. Restons dans cet ordre de grandeur. Arrondissons simplement à l'unité inférieure le nombre de conseillers là où la fusion le rendrait pair, de sorte qu'il soit impair partout.
M. René Vandierendonck . - Le nombre actuel de conseillers constitue la limite supérieure. L'équité devrait en outre conduire le Conseil constitutionnel à réviser, au vu de nos travaux, sa contrainte des 20 % et à regarder les problèmes qui se posent dans le Cantal, par exemple. La proposition très constructive du rapporteur me laisse sur ma faim car l'opinion publique trouverait inéquitable qu'il n'y ait pas un réel effort en direction des départements ruraux.
M. Roger Karoutchi . - Soyons cohérents. Le prochain texte transférera la compétence de l'entretien des collèges aux régions. L'Île-de-France compte 2 300 centres de formation d'apprentis (CFA), collèges et lycées. Si on abaisse le nombre d'élus, chacun sera membre de vingt conseils d'administration d'établissement scolaire, et aura trente-cinq mandats, si l'on tient compte des autres organismes et des compétences transférées. Difficile de travailler convenablement au conseil régional en même temps... L'élu en sera réduit à faire de la figuration.
M. René Vandierendonck . - Et encore, vous avez le Pass Navigo ! Il n'y en a pas dans le Cantal. Combien de kilomètres pour aller d'un lycée à l'autre ?
M. Jean-Pierre Sueur . - Il sera difficile d'expliquer aux habitants des départements les moins peuplés qu'ils n'auront que deux élus au conseil régional. La jurisprudence du Conseil constitutionnel se fonde sur la stricte application du principe d'égalité démographique. Même le passage de un à deux conseillers risque de faire débat. Trois, c'est la censure assurée ! Est-il utopique d'envisager un dialogue avec le Conseil constitutionnel ? Si un écart de représentativité entre cantons de un à quarante-neuf était excessif, l'impératif absolu du critère démographique devient trop rigide. Nous sommes dans une impasse. J'en appelle au dialogue.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous avons déjà voté pour un seuil minimal de deux élus par département. Il faut décider si nous conservons, ou non, le même nombre de conseillers régionaux. Le diminuer réduit mécaniquement celui des représentants des départements les moins peuplés.
M. René Vandierendonck . - Je soutiens la position du président de la commission des lois. Travaillons d'ici la séance. Nous devons arriver à porter la barre à trois.
M. Philippe Kaltenbach . - Tout dépend du nombre total de sièges. Le Conseil constitutionnel souhaite éviter les distorsions de représentation à l'intérieur des régions. Il a censuré récemment une loi fixant un nombre minimal de conseillers de Paris dans les arrondissements centraux de Paris. Il ne changera pas de jurisprudence en quelques mois ! En revanche, si l'on passe de 150 à 182 conseillers régionaux en Auvergne-Rhône-Alpes, le nombre de représentants du Cantal passe de deux à trois. C'est plus difficile pour la Lozère, moins peuplée. Il faudrait augmenter le nombre de conseillers régionaux dans le Languedoc-Roussillon. Mais la tendance est-elle à augmenter le nombre de sièges...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Conserver tous les conseillers régionaux actuels, ce n'est plus dans l'esprit de l'article 6 ! Nous devons statuer sur les propositions du rapporteur.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Ma proposition fixe un plafond de 170 élus par grande région, et non plus 150, à l'exception de l'Île-de-France qui compterait 180 conseillers. L'objet de la loi est de réduire le nombre d'élus.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Comme le voulait Nicolas Sarkozy en somme !
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Ne soyez pas flatteur...
M. René Vandierendonck . - Les deux sont liés. Pourquoi ne pas prendre pour base le nombre maximal de conseillers régionaux dans le système actuel puis procéder à une répartition en fonction du redécoupage ? Ensuite, il faut fixer un seuil minimal pour les petits départements afin de faire évoluer la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Philippe Kaltenbach . - Le seul problème, c'est la Lozère. Il faudrait prévoir une exception.
M. Henri Tandonnet . - Il y a des territoires ruraux dans toutes les régions et pas seulement dans le Cantal. La région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes comprendra de nombreuses zones rurales. Or Bordeaux considère déjà les habitants du Lot-et-Garonne comme des « paysans du Danube ». Si nous ne sommes plus représentés, nous n'aurons plus un sou de la région ! Le Poitou-Charentes et le Limousin veulent nous rejoindre ? Bienvenue au club ! Ils verront comment la capitale les traitera... Il faut conserver le nombre de conseillers régionaux actuel.
M. Michel Delebarre , rapporteur . - Mon amendement propose de prendre pour base le nombre actuel de conseillers régionaux, d'aller au maximum à 170 pour les régions restructurées, à l'exception de l'Île-de-France qui aurait 180 conseillers.
M. Roger Karoutchi . - Ainsi, les régions conserveraient le même nombre d'élus, sauf l'Île-de-France !
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Pas tout à fait. Le nombre d'élus baissera dans les régions fusionnées.
M. Philippe Kaltenbach . - En Île-de-France, le nombre de conseillers régionaux passerait de 209 à 180. Il passerait de 182 à 170 en Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, et de 203 à 170 en Auvergne-Rhône-Alpes. Trois régions seulement sont concernées. Cela vaut-il le coup d'enlever quarante sièges ?
M. Jean-Pierre Sueur . - Il y aura plusieurs lectures. Nous n'en sommes qu'à l'examen en commission de la première lecture. Beaucoup d'amendements seront déposés au cours du processus d'examen, qui viseront certainement à augmenter le nombre de conseillers. Aussi me paraît-il raisonnable, à ce stade, de suivre l'avis du rapporteur. Il sera toujours possible de procéder à des ajustements par la suite en séance.
L'amendement n° 12 rectifié est adopté.
Les amendements n os 10, 39, 41, 38, 40, 28, 22 et 53 deviennent sans objet.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je vous annonce la répartition adoptée : Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne, 169 conseillers régionaux ; Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, 170 ; Auvergne-Rhône-Alpes, 170 ; Bourgogne-Franche-Comté, 100 ; Bretagne, 83 ; Centre-Pays-de-la-Loire, 170 ; Île-de-France, 180 ; Languedoc-Roussillon, 67 ; Midi-Pyrénées ; 91 ; Nord-Pas-de-Calais-Picardie, 170 ; Normandie, 102. Le rapporteur déposera un amendement pour préciser la répartition par département.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je mets aux voix l'ensemble du texte résultant de nos délibérations.
L'ensemble du texte du projet de loi résultant des délibérations de la commission n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - En conséquence, nous débattrons en séance du texte du Gouvernement.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article additionnel avant l'article
1
er
|
|||
|
M. ZOCCHETTO |
36 |
Principes devant prévaloir à
l'élaboration
|
Adopté |
|
Article 1er
|
|||
|
M. FAVIER |
9 |
Suppression |
Rejeté |
|
M. DANTEC |
43 |
Nouvelles modalités de mise en oeuvre
|
Rejeté |
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
7 |
Codification de la carte régionale
|
Adopté |
|
M. ROME |
30 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. ROME |
31 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. ROME |
32 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. ADNOT |
21 |
Modification de la carte régionale |
Adopté |
|
M. MÉZARD |
25 |
Modification de la carte régionale |
Adopté avec modification |
|
M. SAVARY |
16 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. GUILLAUME |
13 |
Modification de la carte régionale |
Adopté |
|
M. CHEVÈNEMENT |
24 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. VAUGRENARD |
29 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. ZOCCHETTO |
34 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. GERMAIN |
14 |
Modification de la carte régionale |
Adopté |
|
Mme GOURAULT |
33 |
Modification de la carte régionale |
Adopté |
|
M. POZZO di BORGO |
42 |
Modification de la carte régionale |
Rejeté |
|
M. C. BOURQUIN |
23 |
Modification de la carte régionale |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article
1
er
|
|||
|
M. DANTEC |
45 |
Obligation pour le Gouvernement de revoir l'ensemble des découpages administratifs avant le 1 er juillet 2015 |
Rejeté |
|
M. MÉZARD |
26 |
Modification de la procédure de rattachement
|
Rejeté |
|
M. DANTEC |
47 |
Modification de la procédure de rattachement
|
Retiré |
|
M. DANTEC |
48 |
Modification du dispositif de rattachement
|
Rejeté |
|
M. DANTEC |
49 |
Suppression de l'obligation de consultation
|
Satisfait |
|
M. DANTEC |
50 |
Modalités de création d'un nouveau
département
|
Rejeté |
|
Article additionnel après l'article
2
|
|||
|
M. TANDONNET |
35 |
Suppression de l'obligation de consultation
|
Satisfait |
|
M. TANDONNET |
37 |
Suppression de l'obligation de consultation
|
Satisfait |
|
M. GUILLAUME |
11 |
Suppression de l'obligation de consultation
|
Retiré |
|
Article 3
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
8 |
Suppression de la consultation obligatoire
|
Adopté |
|
M. SIDO |
17 |
Modification de la procédure de rattachement
|
Tombe |
|
M. SIDO |
18 |
Modification de la procédure de rattachement
|
Tombe |
|
M. SIDO |
19 |
Modification de la procédure de rattachement
|
Tombe |
|
M. DANTEC |
44 |
Suppression de l'obligation de consultation
|
Satisfait |
|
Article 4
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
1 |
Modification rédactionnelle et précision |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article
4
|
|||
|
M. DANTEC |
51 |
Instauration d'une circonscription unique
|
Rejeté |
|
Article 5
|
|||
|
M. DANTEC |
52 |
Mise en cohérence du découpage
départemental avec
|
Rejeté |
|
Article 6
|
|||
|
M. FAVIER |
10 |
Suppression |
Tombe |
|
M. JARLIER |
39 |
Élection des conseillers régionaux
|
Tombe |
|
M. JARLIER |
41 |
Élection des conseillers régionaux
|
Tombe |
|
M. JARLIER |
38 |
Renforcement des garanties pour chaque département d'un
nombre minimal
|
Tombe |
|
M. JARLIER |
40 |
Élection des conseillers régionaux
|
Tombe |
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
12 |
Modification des effectifs des conseils régionaux |
Adopté |
|
M. MÉZARD |
28 |
Maintien du nombre de conseillers régionaux
|
Tombe |
|
M. ADNOT |
22 |
Modification de l'effectif
|
Tombe |
|
M. DANTEC |
53 |
Modification de l'effectif
|
Tombe |
|
Article 7
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
2 |
Garantie minimale de deux conseillers régionaux
|
Adopté |
|
M. MÉZARD |
27 |
Garantie minimale de cinq conseillers régionaux
|
Tombe |
|
M. SIDO |
20 |
Modification de la répartition des conseillers régionaux par section départementale |
Tombe |
|
Article 8
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 9
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
4 |
Cohérence rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 10
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
5 |
Cohérence rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 11
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
6 |
Suppression |
Adopté |
|
Division additionnelle après l'article
11
|
|||
|
M. DANTEC |
54 |
Nouveau mode d'élection pour les conseillers communautaires |
Rejeté |
|
M. DANTEC |
55 |
Nouveau mode d'élection pour les conseillers communautaires |
Rejeté |
|
Article 12
|
|||
|
M. DELEBARRE, rapporteur |
15 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. DANTEC |
46 |
Conséquence |
Rejeté |
|
Division additionnelle après l'article
12
|
|||
|
M. DANTEC |
56 |
Réforme de la gouvernance des conseils régionaux sur le modèle de la collectivité territoriale de Corse |
Rejeté |
|
M. DANTEC |
57 |
Remise d'un rapport au Parlement sur l'évolution de la
représentation régionale
|
Rejeté |
|
M. DANTEC |
58 |
Renforcement du pouvoir des CESER |
Rejeté |
|
M. DANTEC |
59 |
Organisation des modalités du droit de pétition |
Rejeté |
|
M. DANTEC |
60 |
Modification des conditions de mise en oeuvre
|
Rejeté |