Rapport n° 497 (2013-2014) de Mme Catherine TASCA , fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 mai 2014
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N° 497
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mai 2014 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , modifiant la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté ,
Par Mme Catherine TASCA,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
Première lecture : 210 , 286 , 287 et T.A. 66 (2013-2014)
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Deuxième lecture : 492 et 498 (2013-2014) |
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
Première lecture : 1718 , 1832 et T.A. 328 |
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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONLa commission des lois, réunie le mardi 6 mai 2014 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur , président, a examiné, en deuxième lecture, le rapport de Mme Catherine Tasca et le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 492 (2013-2014) modifiant la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté . Mme Catherine Tasca, rapporteure, s'est félicitée de l'avancée rapide du travail parlementaire sur cette proposition de loi, qui est à nouveau examinée au Sénat après un premier vote acquis à l'unanimité en première lecture en janvier 2014. Elle a souligné que les modifications apportées par l'Assemblée nationale avaient dans l'ensemble contribué à améliorer la proposition de loi, à la compléter et à la conforter. Elle a estimé que, désormais, celle-ci comportait l'ensemble des mesures nécessaires pour répondre aux difficultés ou lacunes identifiées par les six premières années de pratique du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Appelant de ses voeux une entrée en vigueur rapide de cette proposition de loi, permettant au successeur de M. Jean-Marie Delarue, dont le mandat expire le 13 juin 2014, de s'en saisir pleinement, la commission des lois a adopté la proposition de loi dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale. Votre commission a adopté la proposition de loi sans modification . |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Moins de quatre mois après un premier vote acquis à l'unanimité, notre assemblée est invitée à examiner en seconde lecture la proposition de loi n°492 (2013-2014) de votre rapporteure tendant à modifier la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Alors que le nombre de personnes détenues a franchi au 1 er avril 2014 un nouveau seuil - 68 859 personnes écrouées détenues pour 57 680 places en établissements pénitentiaires (soit une augmentation de la population carcérale de 2 % sur un an) -, l'existence d'une autorité indépendante chargée de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté et dotée des prérogatives nécessaires pour exercer pleinement sa mission est plus que jamais indispensable.
À cet égard, votre commission des lois se félicite que l'Assemblée nationale se soit rapidement saisie de cette proposition de loi et, grâce en particulier au travail approfondi de sa rapporteure, Mme Laurence Dumont, ait largement approuvé et conforté les dispositions votées par le Sénat.
À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a amélioré le texte voté par notre assemblée sur plusieurs points importants :
- elle a d'abord apporté plusieurs clarifications à l'article 1 er afin de garantir que le Contrôleur général ait les mêmes prérogatives dans le cadre des enquêtes réalisées sur le fondement de l'article 6 de la loi du 30 octobre 2007 que sur celui des visites de contrôle fondées sur l'article 8 de cette même loi. Le texte voté par le Sénat pouvait en effet laisser subsister une ambiguïté sur ce point. Désormais, un nouvel article 8-1 , inséré dans la loi du 30 octobre 2007, détaillera les conditions communes dans lesquelles s'exercent ces enquêtes et visites de contrôle ;
- alors que la proposition de loi votée par le Sénat ouvrait au Contrôleur général la possibilité de prendre connaissance des procès-verbaux de déroulement de garde à vue, la commission des lois de l'Assemblée nationale a élargi ces dispositions à l'ensemble des procès-verbaux relatifs au déroulement d'une mesure privative de liberté mise en oeuvre sous la responsabilité de la police, de la gendarmerie ou de la douane , ce qui permettra d'inclure, outre les procès-verbaux de déroulement de garde à vue, les procès-verbaux de retenue pour vérification du droit au séjour d'une personne de nationalité étrangère ou les procès-verbaux de retenue douanière, par exemple ;
- s'agissant de la délicate question de l'accès des collaborateurs du Contrôleur général à des informations couvertes par le secret médical, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la rédaction proposée par le Sénat, en prévoyant que seuls les collaborateurs du Contrôleur général « ayant la qualité de médecin » pourraient être autorisés à prendre connaissance de telles informations 1 ( * ) . Cette formulation permet de s'assurer que les intéressés sont non seulement titulaires d'un diplôme permettant l'exercice en France de la profession de médecin, comme l'avait prévu le Sénat, mais qu'ils sont également d'une nationalité permettant cet exercice et qu'ils sont inscrits à un tableau de l'ordre des médecins ;
- à l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a également introduit dans la loi du 30 octobre 2007 un nouvel article 10-1 afin de permettre expressément au Contrôleur général des lieux de privation de liberté d'adresser aux autorités responsables des avis sur les projets de construction, de restructuration ou de réhabilitation de tout lieu de privation de liberté . Les décisions prises, dans le passé, de construire, dans le cadre du programme « 13 200 », des établissements pénitentiaires surdimensionnés ou d'implanter des centres de semi-liberté dans des lieux peu faciles d'accès illustrent la pertinence de ces dispositions ( nouvel article 4 bis de la proposition de loi) ;
- à l'article 6 de la proposition de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié la rédaction du nouveau délit d'entrave, afin, d'une part, de supprimer la peine d'emprisonnement encourue , ne laissant subsister qu'une peine correctionnelle d'amende de 15 000 euros, et, d'autre part, d'inclure dans le champ de cette nouvelle infraction, outre les comportements manifestant une opposition aux opérations de contrôle ou de vérifications, le fait de sanctionner une personne pour les liens qu'elle aurait établis avec le Contrôleur général ou les pièces ou informations qu'elle lui aurait fournies .
La suppression de la peine d'emprisonnement, que la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugée « disproportionnée » 2 ( * ) et qui, en pratique, interdira le placement en garde à vue de l'intéressé mais n'empêchera pas les poursuites devant le tribunal correctionnel, ne paraît pas soulever de difficulté particulière. Elle s'inscrit du reste dans la démarche, initiée par la garde des sceaux, tendant à cesser de considérer la peine d'emprisonnement comme la peine de référence pour toute infraction pénale. Par cohérence, votre rapporteure estime qu'il serait souhaitable, dans un avenir proche, d'aligner ainsi l'ensemble des peines encourues pour les différents délits d'entrave 3 ( * ) .
Par ailleurs, l'élargissement du champ de l'infraction aux « représailles » engagées contre les interlocuteurs du Contrôleur général permettra de renforcer l'efficacité des dispositions de l'article 2 de la proposition de loi , qui pose le principe de nullité de toute sanction prononcée à l'encontre d'une personne qui aurait établi des liens avec le Contrôleur général ou qui lui aurait fourni des informations ;
- elle a enfin adopté plusieurs amendements de sa rapporteure procédant à des améliorations formelles du dispositif voté par le Sénat.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs, à l'initiative de M. Sergio Coronado, introduit dans la proposition de loi un nouvel article 1 er B afin de permettre expressément aux députés européens élus en France de saisir le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
En séance publique, les députés ont largement approuvé ces orientations, n'adoptant qu'un amendement rédactionnel proposé par leur rapporteure, Mme Laurence Dumont.
Votre commission approuve l'ensemble de ces modifications qui, loin de contredire les dispositions votées par le Sénat, les complètent et les renforcent de façon utile.
Elles permettront de conforter et de renforcer l'institution du Contrôleur général des lieux de privation de liberté qui, en six ans d'exercice, a apporté la preuve de son utilité et de sa légitimité en tant qu'autorité indépendante.
À ce stade de l'examen parlementaire, votre commission des lois estime que la proposition de loi comporte désormais l'ensemble des mesures nécessaires pour répondre aux difficultés ou lacunes identifiées par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le texte paraît parvenu à un équilibre satisfaisant et permettra de renforcer le dispositif de protection des droits des personnes privées de liberté tout comme celui des conditions de travail des personnels qui en ont la charge.
Compte tenu, en outre, de l'intérêt attaché à une entrée en vigueur rapide de la présente proposition de loi, permettant au successeur de M. Jean-Marie Delarue, dont le mandat arrive à expiration le 13 juin 2014, de s'en saisir pleinement, votre commission a adopté la présente proposition de loi dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.
* *
*
Votre commission a adopté la proposition de loi sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Mme Catherine Tasca , rapporteure . - Nous examinons, en seconde lecture, la proposition de loi que j'ai eu l'honneur de déposer, avec les membres du groupe socialiste et apparentés, et qui apporte plusieurs modifications à la loi du 30 octobre 2007 instituant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire et de l'interruption des travaux due aux élections municipales, je me félicite qu'elle nous revienne moins de quatre mois après un premier vote au Sénat acquis à l'unanimité. Je salue l'engagement de l'Assemblée nationale, et en particulier de la rapporteure de sa commission des lois, Laurence Dumont, ainsi que celui du Gouvernement, qui a accepté d'inscrire ce texte sur son ordre du jour prioritaire.
La proposition de loi tire les enseignements des six premières années d'existence du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, en remédiant à un certain nombre de difficultés ou de lacunes identifiées par Jean-Marie Delarue et en renforçant ses prérogatives. Le Contrôleur général accédera désormais à davantage d'informations - notamment, sous certaines conditions, à celles couvertes par le secret médical - et protègera mieux ses interlocuteurs, qu'il s'agisse de personnes privées de liberté ou de membres des personnels qui travaillent dans ces lieux, contre toute forme de sanction ou de représailles.
Alors que le nombre de détenus a franchi au 1 er avril le seuil de 68 859 personnes pour 57 680 places, soit une augmentation de 2 % sur un an, une autorité indépendante chargée de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté et dotée des prérogatives afférentes apparaît plus que jamais indispensable.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a amélioré notre rédaction sur plusieurs points. Elle a précisé la qualité des collaborateurs du Contrôleur habilités à accéder à des informations couvertes par le secret médical, et levé une ambiguïté en garantissant au Contrôleur les mêmes prérogatives dans le cadre des enquêtes que dans celui des visites de contrôle.
Nous avions autorisé le Contrôleur général à prendre connaissance des procès-verbaux de déroulement de garde à vue ; l'Assemblée nationale a élargi cette possibilité à l'ensemble des procès-verbaux relatifs au déroulement d'une mesure privative de liberté mise en oeuvre par la police, par la gendarmerie ou par la douane, ce qui couvrira les procès-verbaux de retenue pour vérification du droit au séjour ou de retenue douanière.
Les députés ont expressément permis au Contrôleur général d'adresser aux autorités responsables des avis sur les projets de construction, de restructuration ou de réhabilitation de tout lieu privatif de liberté. Cela aurait été bien utile avant le lancement du programme « 13 200 », avec ses prisons surdimensionnées ou ses centres de semi-liberté difficilement accessibles, comme l'a souligné notre collègue Jean-René Lecerf dans ses avis budgétaires...
Les députés ont supprimé la peine d'emprisonnement encourue pour le nouveau délit d'entrave, ne laissant subsister qu'une amende de 15 000 euros. En incluant dans le champ de l'infraction le fait de sanctionner une personne pour les liens qu'elle aurait établis avec le Contrôleur général ou pour les pièces ou les informations qu'elle lui aurait fournies, ils ont donné plus de poids à l'article 2 de la proposition de loi, qui pose le principe de nullité de telles sanctions. En pratique, l'intéressé ne pourra pas être placé en garde à vue mais pourra être poursuivi devant le tribunal correctionnel. L'Assemblée nationale a jugé qu'une peine d'emprisonnement n'était pas justifiée ; je n'y vois pas d'objection. Il est en effet temps, comme nous y invite la garde des sceaux, de cesser de considérer l'emprisonnement comme la peine de référence pour toute infraction pénale. Toutefois, la suppression de la peine d'emprisonnement ne doit pas laisser penser qu'il serait moins grave de faire entrave à l'action du Contrôleur général que, par exemple, à celle de la CNIL. Les différents délits d'entrave prévus par notre droit ne sont pas punis des mêmes peines. Un quantum commun serait sans doute souhaitable.
Enfin, à l'initiative de M. Sergio Coronado, l'Assemblée nationale a modifié la loi du 30 octobre 2007 afin de permettre expressément aux députés européens élus en France de saisir le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
J'approuve les efforts de l'Assemblée nationale pour améliorer le texte. Tout cela conforte et renforce l'institution du Contrôleur général qui, en six ans d'exercice, a fait la preuve de son utilité et de sa légitimité. L'expérience nous montre à quel point le Sénat a été bien inspiré de refuser l'intégration du Contrôleur dans le Défenseur des droits. Les missions de l'un et de l'autre ne sont pas concurrentes mais complémentaires ; la convention signée en 2011 par les deux institutions aidera à mieux les articuler.
Cette proposition de loi me semble comporter désormais les mesures nécessaires pour répondre aux difficultés ou lacunes identifiées au cours des six premières années de pratique. Le texte améliorera la protection des droits des personnes privées de liberté, tout comme les conditions de travail des personnels qui en ont la charge. Je salue à nouveau la hauteur de vue avec laquelle Jean-Marie Delarue a donné corps à cette institution ; je forme le voeu que son successeur ait les mêmes qualités d'intelligence, de compétence et de discernement. Compte tenu de l'intérêt attaché à ce que ce texte entre rapidement en vigueur, afin que le successeur de M. Delarue, dont le mandat expire le 13 juin, puisse s'en saisir pleinement, je vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale. Et je souhaite que son examen en séance publique le 15 mai aboutisse à un vote conforme.
M. Jean-Jacques Hyest . - Très bien.
M. Christian Cointat . - Je suis gêné par la réduction des peines en matière de délit d'entrave. J'avais cru entendre que ces entraves constituaient une vraie difficulté pour l'exercice de sa mission. Tout en comprenant la position de l'Assemblée nationale, je crains d'envoyer un mauvais signal. Si la peine d'emprisonnement ne se justifie pas, ne pourrait-on au moins mettre en oeuvre des sanctions disciplinaires contre les agents qui se rendent coupables de tels agissements ?
M. André Reichardt . - On veut un vote conforme, soit. Mais il faudra bien, un jour, harmoniser les sanctions des entraves. Or ce texte va dans le sens opposé...
M. Jean-René Lecerf . - Cette proposition de loi marque un progrès, et je me félicite qu'elle soit bientôt définitivement adoptée. Il faudra toutefois avancer sur la question du secret médical. Le régime de l'autorisation donnée par la personne n'est pas adapté aux problèmes posés par la présence, surtout dans les maisons d'arrêt, de personnes malades, de dangereux psychopathes. Faut-il rappeler le crime horrible commis dans une cellule de la prison de Rouen ?
M. Jean-Jacques Hyest . - Les peines de prison sont-elles jamais prononcées ? Sur 8 000 incriminations, combien sont utilisées par les parquets ? L'équilibre du code pénal que nous avions bâti a été progressivement détruit, au point de le rendre incompréhensible. Les peines ont été aggravées de manière inconsidérée, dans l'espoir qu'elles seraient davantage prononcées. L'important, c'est que le fonctionnaire qui ne respecterait pas la volonté du législateur risque de se retrouver devant le tribunal correctionnel, ne serait-ce que pour une peine d'amende. Harmoniser les peines ? Oui, un jour...
M. Jean-Pierre Michel . - D'accord pour voter le texte conforme, mais je regrette la suppression de la peine d'emprisonnement pour le délit d'entrave. De même que le recel est plus grave que le vol, s'opposer à l'exécution de la loi mérite d'être sanctionné sévèrement.
Mme Catherine Tasca , rapporteure . - Amende de 15 000 euros et passage devant le tribunal correctionnel, la sanction reste lourde. S'y ajoute l'arsenal des sanctions disciplinaires, qu'il faut effectivement mettre en oeuvre, comme vous l'avez rappelé, monsieur Cointat.
M. Christian Cointat . - Tout à fait.
Mme Catherine Tasca , rapporteure . - Je regrette l'absence d'harmonisation entre les peines sanctionnant les différents délits d'entrave. C'est un travail auquel le Sénat pourrait s'attacher, monsieur Reichardt. L'harmonisation ne se fera pas nécessairement par le bas, monsieur Michel : l'on peut imaginer que les principaux délits d'entrave soient punis d'une peine d'emprisonnement. Reste que le texte de l'Assemblée introduit une différence de traitement entre la CNIL et le Défenseur des droits d'une part, le Contrôleur général de l'autre. Il doit être bien clair, toutefois, que faire entrave à la mission du second n'est pas moins grave que s'opposer aux premiers.
Les observations de M. Lecerf sur le secret médical sont fondées : on touche là à une réalité inquiétante. Même si les sévices et violences physiques ou psychiques commises sur un mineur ou sur une personne incapable de se protéger échappent à l'exigence de l'accord de l'intéressé, le problème demeure, quand on sait ce qui se passe dans les cellules... Nous devons y réfléchir.
Le texte apporte des garanties nouvelles et importantes. Je souhaite que celles-ci entrent en application dans les meilleurs délais, et prône donc un vote conforme.
La proposition de loi est adoptée sans modification.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Belle unanimité.
* 1 Sous réserve de l'accord de la personne concernée, sauf si ces informations concernent des privations, sévices ou violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou sur une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.
* 2 Rapport n°1832 de Mme Laurence Dumont, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, mars 2014, page 80.
* 3 Prévues à l'article 51 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 pour la CNIL, à l'article L. 642-2 du code monétaire et financier pour l'Autorité des marchés financiers, à l'article L. 217-10 du code de la consommation pour la DGCCRF, par exemple. Il n'existe pas à l'heure actuelle de quantum de peines harmonisé pour ces différents délits d'entrave.