Projet de loi de finances pour 2014 : Politique des territoires

Rapport général n° 156 (2013-2014) de Mme Frédérique ESPAGNAC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2013

Disponible au format PDF (3,6 Moctets)

N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

POLITIQUE DES TERRITOIRES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteure spéciale : Mme Frédérique ESPAGNAC

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

A. UNE ARCHITECTURE INTERMINISTÉRIELLE À DEUX PROGRAMMES

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » comprend deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et qui est piloté par le Premier ministre et le ministère de l'égalité des territoires et du logement ^{1 ( * )} ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2014, le présent projet de loi de finances conserve la même organisation , de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.

B. UNE COHÉRENCE INTERNE ENCORE INCERTAINE

L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , III). Il rassemble des actions de portée régionale ^{2 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{3 ( * )} . De plus, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique ^{4 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre .

Chaque année, en effet, 6 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire soit plus de dix fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi que 5 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.

II. UNE « PETITE » MISSION : 283 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 295,4 MILLIONS D'EUROS EN CP

A. LA POURSUITE EN 2014 DE LA BAISSE DES CRÉDITS (- 6,75 % EN AE ET - 7,95 % EN CP)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 283 millions d'euros en AE et 295,4 millions d'euros en CP .

Ce faisant, la mission « Politique des territoires » constituera en 2014, comme en 2013, sous l'angle du volume de crédits, la plus « petite » mission du budget général assortie d'un dispositif de performance .

En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2013 (303,5 millions d'euros en AE et  320,9 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 6,75 % pour les AE et de 7,95 % pour les CP .

La contraction observée résulte de la réduction de certains engagements au sein du PICPAT , mouvement engagé depuis 2012 et qui conduit donc à demander un niveau moindre de crédits pour 2014 . Toutefois, une telle réduction des moyens de la mission serait parfaitement soutenable , d'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale. Les engagements de l'État seront ainsi respectés sur les dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission.

Depuis 2009, la dette exigible du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été complètement résorbée. Elle devrait être nulle en fin d'année 2013 pour la cinquième année consécutive. En 2013, comme en 2012 et 2011, le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT devrait continuer à porter ses fruits : la dette exigible sur le FNADT ne devrait pas se reconstituer l'année prochaine . Le volume de crédits de paiement restera en effet supérieur à celui des autorisations d'engagements, ce qui permettra à la DATAR de poursuivre sa politique de soutenabilité des engagements du FNADT . Votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à maintenir cet effort en 2014.

Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » entre 2013 et 2014

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014, avant son examen par l'Assemblée nationale

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE RESPECTÉE

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 319 millions d'euros en 2013, 309 millions d'euros en 2014 et 299 millions d'euros en 2015 .

Pour 2014, les crédits demandés pour la mission sont de 295,4 millions d'euros, dont 1 million au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteure spéciale observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits inférieur aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

C. DEUX PROGRAMMES AU POIDS INÉGAL ET RETRAÇANT ESSENTIELLEMENT DES DÉPENSES D'INTERVENTION

Les deux programmes constituant la mission « Politique des territoires » présentent des profils fortement déséquilibrés : un peu moins de 90 % des crédits de la mission se rattachent au programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , qui regroupe les crédits affectés à la DATAR.

En outre, la totalité des dépenses de personnel de la mission correspond aux emplois de cette dernière, le PITE ne retraçant pas les dépenses de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre ( cf . infra , III).

Part des programmes dans la mission « Politique des territoires » en 2014

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014, avant son examen par l'Assemblée nationale

Les crédits de la mission relèvent des titres 2, 3, 5 et 6, pour les montants et dans les proportions que le tableau ci-après indique (en AE). Les dépenses d'intervention (titre 6) constituent la majeure part des dépenses retracées, avec 90 % des AE .

Ventilation par titre des AE de la mission « Politique des territoires » pour 2014

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014, avant son examen par l'Assemblée nationale

III. UN NIVEAU ÉLEVÉ DE FONDS DE CONCOURS ET DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS

A. UN RECOURS IMPORTANT AUX FONDS DE CONCOURS (30,26 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 25,26 MILLIONS D'EUROS EN CP)

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice de la mission « Politique des territoires », des fonds de concours d'un montant total de 30,26 millions d'euros en AE et 25,26 millions d'euros en CP .

À l'instar des crédits stricto sensu , ces fonds de concours se trouvent répartis de manière inégale entre les deux programmes composant la mission. Cependant, au contraire de ce qu'on observe pour les crédits, ils bénéficient très majoritairement au PITE et, en pratique, au programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse , comme le montre le tableau suivant.

Fonds de concours attendus pour 2014 en faveur
de la mission « Politique des territoires »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteure spéciale s'interroge sur ce procédé de débudgétisation qui conduit en effet à recourir à un financement en-dehors du budget de l'État, ce qui réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances. Ce procédé a, de plus, pris une ampleur beaucoup trop importante pour ce qui concerne le PITE , puisque les fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et qui lui sont destinés sont quasiment du même ordre que le budget du programme lui-même (37,13 millions d'euros en AE et 38,33 millions d'euros en CP).

B. DES DÉPENSES FISCALES ASSOCIÉES AU PROGRAMME 112 ET SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DE LA MISSION (480 MILLIONS D'EUROS AU MOINS)

Par ailleurs, il convient de relever qu'aucune dépense fiscale n'est associée au PITE, mais le présent projet de loi de finances estime en revanche les dépenses fiscales, dont l'objet principal contribue aux finalités poursuivies par PICPAT , à quelque 480 millions d'euros , soit un montant supérieur aux crédits de la mission.

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales, sont difficiles à évaluer. Sur ces 480 millions d'euros, 467 millions concernent des impôts d'État (dix-huit mesures) et 13 millions des impôts locaux (cinq mesures, prises en charges par l'État). Par ailleurs, onze des vingt-trois dépenses fiscales recensées se rapportent à la Corse , soit près de la moitié de l'ensemble, pour un montant global d'au moins 330 millions d'euros , soit plus de 70 % du total . On trouve parmi elles la première et la troisième des trois plus importantes dépenses fiscales rattachées au programme, du point de vue de leur coût :

- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (dépense de 255 millions d'euros attendue pour 2014) ;

- le crédit d'impôt pour investissement en Corse (dépense de 48 millions d'euros estimée en 2013).

Le coût de 480 millions d'euros n'est cependant qu'un simple ordre de grandeur, et ne représente qu'un montant minimal.

En effet, l'analyse détaillée reste incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances : quatorze des vingt-trois mesures ne sont pas chiffrées (soit 61 % des dispositifs), ou sont estimées à moins de 0,5 million d'euros. Votre rapporteure spéciale s'interroge sur la pertinence d'une telle tendance au « saupoudrage » et sur les effets qui peuvent en être attendus.

Plus globalement, elle s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume . Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi-systématiquement inefficaces : sur vingt-et-une mesures évaluées, dix-huit ont le score le plus faible (zéro). Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine » ^{5 ( * )} . Avant cela, et s'agissant du cas particulier des zones de revitalisation rurale (ZRR), le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR , avait mis en évidence, en novembre 2009, que le zonage résultant des critères en vigueur ne prenait pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retenait, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés ^{6 ( * )} . La première des propositions de ce rapport interministériel consistait à recommander l' adaptation du système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides.

En dépit de l'existence du rapport Guillaume de 2011, la mise en place de telles données fait toujours défaut , alors qu'elles constituent un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que ces mesures ont un coût considérable. Votre rapporteure spéciale, avait, lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2012 et 2013, demandé que ces mesures fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et systématique de leurs performances : cette demande ne saurait être que réitérée à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances.

Interrogée sur ce point, la DATAR a, une fois de plus, fait valoir qu'elle n'a pas la maîtrise de la plupart des dépenses fiscales rattachées au programme 112 , le lien avec l'aménagement du territoire n'étant, pour certaines dépenses, pas immédiatement évident. Dans de telles conditions, la DATAR n'est pas en mesure de commenter leur évolution. L 'inscription au PAP de ces dépenses fiscales relève en effet du ministère du budget . La DATAR a obtenu la suppression en 2012 du rattachement de trois dépenses fiscales. Pour autant, la démarche doit être poursuivie, alors que pour la première fois en 2013 la DATAR a participé à des conférences fiscales consacrées à ce sujet, en présence de la direction de la législation fiscale. Votre rapporteure spéciale se félicite qu'il ait été permis au responsable du programme d'être plus directement associé au choix de rattachement des dépenses fiscales et à leurs évaluations en termes de performance. Comme l'indique la DATAR dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteure spéciale, les arbitrages finaux dépendent maintenant directement du Premier ministre .

En outre, à la lumière des conclusions du rapport Guillaume, il semble qu'une remise à plat de ces dépenses soit, à terme, inévitable , alors que le « saupoudrage » en ce domaine n'est pas satisfaisant .

DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

I. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2013

A. UN PROGRAMME QUI RETRACE LES MOYENS DE LA DATAR

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et de la ministre de l'égalité des territoires et du logement .

La responsabilité administrative du programme est confiée au délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale , actuellement Eric Delzant ^{7 ( * )} .

Conformément à son intitulé ^{8 ( * )} , ce programme ne représente qu' une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire , enjeu « transversal » pour 33 programmes relevant de 16 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances ( cf . supra , I). Pour 2014, la contribution du PICPAT représente 4,3 % de l'effort global prévu en la matière (6 milliards d'euros), la mission « Politique des territoires » dans son ensemble en concentrant 5 %.

Toutefois, le programme 112 s'inscrit bien au coeur même de la politique d'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR , qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.

B. UN DÉCOUPAGE EN TROIS ACTIONS

D'une manière générale, le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent projet de loi de finances reconduit pour 2014, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée , depuis la LFI pour 2008, en trois actions . Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, prime d'aménagement du territoire (PAT), financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme (littoral du Languedoc-Roussillon, projet Euromed...).

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT ^{9 ( * )} ) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » Etat-régions (CPER). Ceux-ci, également financés au sein de l'action 1, ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des « contrats de plan » de la période 2000-2006. Votre rapporteure spéciale précise à cet égard que votre commission des finances a demandé à la Cour des Comptes une enquête sur l'exécution des CPER , en application de l'article 58-2° de la LOLF. Ce travail devrait aboutir à l'été 2014.

Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement des décisions du CIACT (ex-CIADT). Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux mis en place en 2010. Les décisions du CIACT portent également sur l'amélioration de l' égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne).

Enfin, l'action 4 (ce numéro a été maintenu, malgré la suppression de l'action 3 originelle du programme depuis 2008), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond aux moyens de fonctionnement de la DIACT (dont ses dépenses de personnel) ainsi qu'à des crédits d'étude (prospective, évaluation...).

C. LA RELATIVE STABILITÉ DU DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE

La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera mesurée en 2014 par trois objectifs et sept indicateurs au total. Le dispositif arrêté par le PAP 2014 n'est pas totalement similaire à celui mis en oeuvre en 2013.

En effet, pour faire suite aux recommandations de la Cour des Comptes et conformément à la circulaire du ministre chargé du budget du 18 avril 2013 relative à la préparation des volets « performance » du PLF 2014, les indicateurs jugés les moins fiables et les moins pertinents ont été supprimés .

Ainsi, l'indicateur 3.1 « Taux de suivi dans PRESAGE des crédits d'Etat engagés au titre des CPER » n'apparaît pas dans le PAP 2014. En effet, comme l'avait relevé la Cour des comptes, cet indicateur est un indicateur de suivi de gestion et ne répond donc pas à une logique de performance . La création d'un nouvel indicateur consacré aux CPER est attendue pour le PLF 2015.

A cette exception près, le dispositif de mesure de la performance du PICPAT reste donc stable en 2014 . Il peut être noté que la DATAR a mis en place un nouvel indicateur de suivi des disparités de richesse entre régions (« Dispersion du PIB régional par habitant ») mais que cette information ne figurera que dans les futurs documents de politique transversale (DPT), pas dans le PAP du programme ou de la mission.

II. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME 112 EN 2014

A. UN TOTAL DE 245,87 MILLIONS D'EUROS EN AE ET DE 257 MILLIONS D'EUROS EN CP

Le présent projet de loi de finances dote le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de 245,87 millions d'euros en AE et de 257 millions d'euros en CP , soit une baisse de 6,28 % des AE et de 8,12 % des CP par rapport à la LFI pour 2013 (262,34 millions d'euros en AE et 279,78millions d'euros en CP).

Cette répartition des crédits, dans laquelle les CP excèdent de peu les AE, confirme la fin du processus d'assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, au cours des dernières années.

Il convient ici de rappeler que les sept derniers exercices ont marqué, à cet égard, un « tournant » . En effet, avec la LFI pour 2007, et pour la première fois depuis 2002, le budget de la DATAR comprenait une dotation en CP (400,4 millions d'euros) nettement supérieure à celle des AE (317,4 millions d'euros) bien que cette situation ait été nuancée, en cours d'exercice, par l'intervention de décrets d'avance. Les LFI pour 2008 et 2009 ont consolidé l'orientation. Le déséquilibre au profit des CP, inversant donc le déséquilibre en faveur des AE qui avait précédé, visait à permettre le rattrapage de la couverture en paiement des engagements pris sur les exercices antérieurs , en résorbant la dette exigible de celui-ci, en particulier au titre du FNADT.

La LFI pour 2009 était ainsi revenue à un quasi-équilibre entre AE et CP du programme, tout en maintenant un niveau de CP légèrement moindre que celui des AE, ce qui a conduit à des ajustements en cours d'exercice, à l'instar de l'intervention du plan de relance, qui a doté le PICPAT du montant de CP supplémentaires requis (70 millions d'euros).

Les LFI 2010, 2011, 2012 et 2013 ont confirmé cette évolution en faveur d'une juste couverture en paiement des engagements précédents, mais avec des niveaux d'AE supérieurs aux CP. Cette stratégie de réglage fin a porté ses fruits : la dette exigible du FNADT est ainsi nulle depuis 2009. Le niveau des CP alloués en 2014 ne devrait donc pas induire de tensions sur le financement du programme .

Toutefois, votre rapporteure spéciale observe que les prévisions d'engagements sur le PICPAT restent importantes. Aussi elle souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme . Il s'agit d'éviter de renouer avec les tensions de financement et les retards de paiements connus dans la pratique antérieure à 2007.

B. DES FONDS DE CONCOURS ATTENDUS À HAUTEUR DE 260 000 EUROS EN PROVENANCE DE L'UNION EUROPÉENNE

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice du programme 112, l'affectation de 260 000 euros de fonds de concours , en AE comme en CP. Ces fonds correspondent en totalité à la contribution du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional).

Ils sont destinés à l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.

C. DES DÉPENSES FISCALES IMPORTANTES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES

Votre rapporteure spéciale renvoie ici au développement qu'elle a consacré aux dépenses fiscales dans le chapitre consacré à la mission .

D. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel (titre 2) retracées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » seules dépenses de cette nature de la mission « Politique des territoires » ( cf . supra , I) correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits de la DATAR .

Le plafond d'emplois du programme pour 2014 représente 133 ETPT , contre 134 en 2013, 136 en 2012, 146 en 2011, 148 en 2010 et 160 en 2009. Les dépenses afférentes s'élèvent ainsi, dans le présent projet de loi de finances, à 10,41 millions d'euros (charges sociales incluses), contre 10,31 millions d'euros en 2013, 10,48 millions d'euros en 2012, 10,27 millions d'euros en 2011, 10 millions d'euros en 2010 et 11,6 millions d'euros en 2009.

L'ensemble des crédits de fonctionnement de la DATAR s'élèveront, en 2014, à 15,75 millions d'euros en AE comme en CP (contre 16,3 millions d'euros en 2013, 20,38 millions d'euros en 2012 et 20,1 millions d'euros en 2011).

Hors dépenses de personnel, ces crédits (retracés dans l'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme dont les dépenses de personnel) se rapportent (en AE et CP) :

- au fonctionnement courant , pour 5,6 millions d'euros ;

- aux dépenses d' études et évaluation , pour 3,2 millions d'euros .

L'action 4 est, en outre, dotée de crédits d'intervention à hauteur de 5 millions d'euros en 2014, ce qui porte le total de l'action à 24,2 millions d'euros en AE et CP . Ces dépenses d'intervention sont des transferts à des organismes payeurs pour assurer la contrepartie de l'assistance technique des programmes européens.

III. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 112 EN 2014

Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », en 2014, dans le cadre de ses actions 1 et 2 ^{10 ( * )} . À cet égard, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans une pleine continuité avec les orientations suivies en 2013 .

A. L'ACTION 1 « ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES » (111,18 MILLIONS D'EUROS EN AE, 107,93 MILLIONS D'EUROS EN CP)

1. La stabilité de la prime d'aménagement du territoire

Le financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2014 à hauteur de 39,6 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP , soit un niveau de crédits identique à celui fixé en LFI pour 2013.

D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances, la dotation en AE précitée correspond à la programmation de la tenue de cinq commissions interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA), et doit permettre de primer environ 70 dossiers pour un coût moyen unitaire de 0,56 million d'euros .

Le régime communautaire d'aide aux entreprises en vigueur depuis 2007 a conduit à recentrer la PAT sur les projets aux enjeux les plus significatifs en termes d'emplois et d'investissements. En outre, l' extension , depuis le 29 juillet 2009, du zonage des aides à finalité régionale (AFR) à plusieurs zones concernées par les restructurations de défense produit ses effets sur la PAT depuis 2010.

2. La poursuite de la baisse des subventions à l'AFII

Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme ^{11 ( * )} , à hauteur de 6,6 millions d'euros en AE comme en CP, montant en baisse par rapport aux subventions prévues par les LFI pour les années 2013, 2012 et 2011 (respectivement 6,7, 7 et 7,4 millions d'euros).

Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ». Au titre de ce programme, elle bénéficiera, selon le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 13,94 millions d'euros en 2014, soit là aussi une légère baisse par rapport aux LFI pour 2013, 2012 et 2011 (qui fixaient la subvention à l'AFII en provenance du programme 134 à 14,15, 14,88 et 15,3 millions d'euros). Le rapprochement de cet opérateur avec Ubifrance a été décidé par le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Votre rapporteure spéciale prend acte de cette orientation qui va dans le bon sens mais dont les modalités restent à préciser.

3. Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Pour les engagements des contrats Etat-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent projet de loi de finances s'élèvent à :

- 38,77 millions d'euros en AE (contre 36 millions d'euros en 2013), destinés aux opérations prévues pour la poursuite en 2014 des contrats de projets de la période 2007-2013 ;

- 40 millions d'euros en CP (stable par rapport à 2013), dont 5,8 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %) et 34,2 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures.

Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon , le projet Euromed ou, encore, les opérations de reconversion des anciens bassins miniers . Comme il a été vu, l'enquête sur l'exécution des CPER demandée à la Cour des Comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, devrait aboutir à l'été 2014.

L'encadré suivant fait le point sur l'état d'exécution de ces contrats.

4. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2014 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, PAT et opérateurs , se rapportant à l'action 1 du PICPAT, représentent 24,7 millions d'euros en AE et 26,2 millions d'euros en CP (contre 20,6 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP en 2013 et 31,2 millions d'euros en AE et 43,5 millions d'euros en CP en 2012).

Ces crédits sont principalement destinés au financement de trois politiques : les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises » , les contrats de site et, surtout, l'exécution du plan d'accompagnement du redéploiement des armées .

a) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées

Il est prévu 14,7 millions d'euros en AE et 15,6 millions d'euros en CP en 2014 pour le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées ^{12 ( * )} (contre 12,6 millions d'euros en AE et 16 millions d'euros en CP en 2013).

Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de redynamisation dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés. L'état d'avancement de ce dispositif interministériel est décrit dans l'encadré ci-après.

b) Les pôles de compétitivité

Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011 et prolongée en 2012. Sa troisième phase couvre la période 2013-2018 .

Le présent projet de loi de finances renouvelle, mais en la réduisant, l'enveloppe réservée à ce titre sur le FNADT à hauteur de 4 millions d'euros en AE et en CP (il s'agissait de 6 millions d'euros en 2013 et de 7,5 millions en 2012). Comme précédemment, le tiers de ce montant est prévu pour l'animation des pôles et les deux tiers pour le soutien aux investissements.

c) Les contrats de site et assimilés

Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 4 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés (contre 2 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP en 2013 et 4 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP en 2012). Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict ^{13 ( * )} ont été établis depuis 2003 mais ils ne nécessitent plus d'engagements depuis 2012.

A ces contrats de site proprement dit, il convient d'ajouter la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine et le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes ainsi que le contrat territorial de développement économique et de l'emploi de Châtellerault et la convention de soutien à l'attractivité du Calaisis . Seuls ces trois derniers contrats continueront de faire l'objet de financements en 2014.

B. L'ACTION 2 « DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES » (110,47 MILLIONS D'EUROS EN AE, 124,90 MILLIONS D'EUROS EN CP)

1. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2014 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER , se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 31 , 2 millions d'euros en AE et 43 millions d'euros en CP (contre 50,5 millions d'euros en AE et 57,1 millions d'euros en CP en 2013).

Ces crédits permettent de financer diverses opérations, le plus souvent décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures. Ils financent notamment la politique des pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux , tel qu'il a été défini au terme des « Assises des territoires ruraux » qui se sont tenues au début de l'année 2010.

a) Les pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux

Instaurés en 2006, les pôles d'excellence rurale (PER) bénéficieront, selon le présent projet de loi de finances, de crédits du programme 112 à hauteur de 8 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP (contre 20 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP en 2013 et 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP en 2012).

Ces moyens devraient, de plus, être abondés en gestion , par des transferts en provenance d'autres programmes « contributeurs » au financement des PER, le programme 112 faisant ainsi fonction de « canal » unique pour l'ensemble des versements des différents ministères impliqués.

Votre rapporteure spéciale prend acte du fait qu' une évaluation des PER a été conduite en 2011 par un cabinet de consultants ^{14 ( * )} .

Source : DATAR

Source : DATAR

Par ailleurs, à l'issue des « Assises des territoires ruraux », le Gouvernement a adopté lors du CIADT du 11 mai 2010 un plan d'actions en faveur des territoires ruraux . Le présent projet de loi de finances prévoit 12,7 millions d'euros en AE pour financer ce dispositif (contre 20,4 millions d'euros en 2013), afin d' améliorer l'accès aux services publics essentiels à la population . Seuls 2 millions d'euros de CP visent le financement de 250 maisons de santé pluridisciplinaires ^{15 ( * )} (pas de crédits en AE).

L'amélioration de l'accessibilité des services publics repose sur des expérimentations conduites dans 22 départements, qui figurent dans la carte de la page suivante.

Source : DATAR

b) Les autres politiques

Les autres crédits consacrés par le présent projet de loi de finances au financement d'engagements du programme hors CPER visent notamment le versement de subventions pour 1,88 million d'euros , dont 1,2 million d'euros à l'association partenaire de la DATAR « Entreprises, territoires et développement » (ETD) et, surtout, le financement de différentes opérations décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures (4,7 millions d'euros en AE et 11,2 millions d'euros en CP), ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2014 (4 millions d'euros en AE et 0,8 million d'euros en CP sont réservés par le présent projet de loi de finances aux financements d'opérations nouvelles).

Parmi les opérations déjà décidées figure le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel (projet lancé en 1999, pour un achèvement prévu en 2015).

2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Au bénéfice des engagements des contrats de plan Etat-régions se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent projet de loi de finances inscrit :

- 79,23 millions d'euros en AE , destinés aux opérations des contrats de projets couvrant la période 2007-2013 et prolongée en 2014, notamment la modernisation des équipements des collectivités (pour 30,74 millions d'euros), le développement numérique des territoires (pour 4,55 millions d'euros), le développement des services aux populations en zone rurale (pour 15,65 millions d'euros), le développement des agglomérations et des métropoles (pour 10,75 millions d'euros) et l' aménagement du littoral (pour 1,56 million d'euros). Ces crédits permettront également la mise en oeuvre des conventions interrégionales pour le développement des massifs et des sillons fluviaux (à hauteur de 15,97 millions d'euros) ;

- 81,91 millions d'euros en CP , dont 9,5 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %), le reste  72,41 millions d'euros  étant affecté à la couverture des engagements antérieurs.

TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 162 - « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »

I. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2013

A. UN PROGRAMME « SUI GENERIS » COMPOSÉ DE QUATRE ACTIONS

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'État » (PITE), rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires.

Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'État notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;

- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;

- enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme, à la différence du PICPAT.

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la LFI pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 ^{16 ( * )} et en y introduisant une nouvelle . De la sorte, le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :

- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la reconquête de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Depuis 2011, le plan de lutte contre les algues vertes fait également partie de cette action ;

- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements ( PEI ) en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de l'île par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première et une deuxième convention d'application visant les périodes 2003-2006 et 2007-2013, le PEI, prévu pour une durée totale de quinze ans, est actuellement régie par une troisième convention, signée le 4 juin 2013, visant la période 2014-2016 ;

- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional » ;

- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la LFI pour 2009, retrace des crédits participant de l'application du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008 et visant la période 2008-2010. Un deuxième plan couvre la période 2011-2013. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».

Bien que le pilotage du PITE soit assuré par le ministère chargé de l'intérieur, il convient de préciser que les actions reposent sur différents ministres « référents » , qui sont :

- le ministre chargé de l'agriculture pour l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » et l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;

- la ministre chargé de l'intérieur pour l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » ;

- la ministre chargé de la santé pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE AMÉLIORÉE

Le PITE a fait l'objet, depuis son entrée en vigueur en 2006, d'une véritable « expérimentation » de la mesure de ses performances , dont l'instabilité a plusieurs fois été déplorée par notre collègue François Marc, ancien rapporteur spécial. Outre le fait que cette situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre, cette mesure de la performance du PITE n'était pas satisfaisante. En effet, aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs. Or, d'une manière générale, les objectifs existants sont souvent trop complexes ou incomplets, et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions. La reconduction du PITE dans un nouveau périmètre, en 2009, a constitué une occasion manquée de refondre substantiellement ce dispositif.

Depuis 2013, des améliorations sont notables : comme votre rapporteure spéciale avait pu le relever, il était inadéquat de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme à la seule aune des délais de réalisation des projets . L'indicateur, en effet, n'apportait aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle. La création d'un nouvel indicateur consacré au pourcentage de stations d'épuration aux normes en Corse va donc dans le bon sens, même si ce dispositif de suivi de la performance reste perfectible .

II. LES ENJEUX FINANCIERS ET LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 162 EN 2014

A. DES CRÉDITS ( 37,13 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 38,33 MILLIONS D'EUROS EN CP) MAJORITAIREMENT DÉDIÉS AUX INVESTISSEMENTS EN CORSE

Les crédits demandés pour 2014 au titre du PITE s'élèvent à 37,13 millions d'euros en AE et à 38,33 millions d'euros en CP , soit une baisse de 9,85 % en AE et de 6,69 % en CP par rapport à 2013.

Les crédits de toutes les actions sont reconduits en 2014. Seules deux actions enregistrent des variations par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2013 : l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne », et l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ». L'action 4 « PEI en faveur de la Corse » continue de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à plus de la moitié des AE et des CP du programme. Cette dernière action sera abondée, en outre, par des fonds de concours , à hauteur de 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP , en provenance de l'AFITF.

Ces crédits sont répartis entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2014

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2014, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteure spéciale regrette que le détail des programmes « contributeurs » au PITE ne soit pas précisé dans le PAP de la mission « Politique des territoires », ce qui aurait permis d'assurer leur « traçabilité budgétaire » ainsi qu'une meilleure information du Parlement.

En revanche, elle note avec satisfaction, d'une manière générale, le souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action, au moyen de niveaux de CP ajustés .

Elle salue, en outre, le fait que les actions portées par le PITE poursuivent un objectif d'aménagement durable du territoire . Les objectifs des différentes actions inscrites au programme sont révélateurs de ce point de vue :

- l'action 2 « Eau et agriculture en Bretagne » vise à reconquérir la qualité de l'eau en Bretagne. La totalité des crédits concerne la protection de la nature et de l'environnement ;

- l'action 4 vise entre autres à mettre en valeur l'espace régional corse et à développer notamment des solutions de transport collectif multimodales (train et bus) et des navettes ferroviaires périurbaines. Elle s'inscrit pour plus de 15 % dans le domaine de l'environnement ;

- l'action 6 vise la préservation de la biodiversité, des habitats ainsi que la réhabilitation du caractère de zone humide du Marais poitevin. Elle est en totalité consacrée à la protection de la nature et de l'environnement ;

- enfin, l'action 8 se donne pour objectif d'apporter une réponse aux risques liés à la contamination des sols par le chlordécone, pesticide utilisé en Martinique et en Guadeloupe.

1. La poursuite de la « reconquête » de la qualité des eaux en Bretagne (7,4 millions d'euros en AE, 7,25 millions d'euros en CP)

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » est l'une des deux actions du PITE dont le montant inscrit au projet de loi de finances pour 2014 varie par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2013.

Ses crédits enregistrent en effet dans le présent projet de loi de finances, par rapport à la LFI pour 2013, une baisse en ce qui concerne tant les AE ( - 35 %, soit une baisse de 4 millions d'euros), que les CP ( - 27%, avec une contraction de 2,7 millions d'euros). Seules certaines mesures font ici l'objet d'une présentation par votre rapporteure spéciale.

L'action a été enrichie depuis 2011 par un axe 5 relatif au « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole. Conçue pour être mise en oeuvre sur plusieurs années, cette mesure concerne huit baies impactées par la prolifération des algues vertes (Concarneau, Douarnenez, Guisseny, Horn Guillec, Locquirec, Saint-Michel, Saint-Brieuc et la Fresnaye).

Dans le présent projet de loi de finances pour 2014, il s'agit d'ouvrir 4,7 millions d'euros d'AE et 4,5 millions d'euros de CP au titre de ce plan, composé d'un un volet curatif et d'un volet préventif .

Par ailleurs, le « plan d'urgence nitrates » est arrivé à échéance en 2013 . Ses résultats, en termes de respect du niveau de teneur maximale en nitrates , semblent avérés. Sur les neuf prises d'eau concernées par le contentieux , quatre ont été fermées ^{17 ( * )} et cinq ont atteint un taux de nitrates conforme , à la faveur notamment du versement d'indemnités de contraintes environnementales visant à compenser les baisses de rendement et les pertes d'exploitation liées aux engagements de réduction de la fertilisation.

2. Des moyens en évolution contrastée pour les investissements en Corse (22 millions d'euros en AE, 23 millions d'euros en CP)

L'action « PEI en faveur de la Corse » est dotée par le présent projet de loi de finances de 22,23 millions d'euros en AE et de 23,23 millions d'euros en CP , soit une stabilité des crédits par rapport à la LFI pour 2013.

Cette orientation doit être appréciée conjointement avec celle des fonds de concours prévus au bénéfice de l'action. Dans la continuité des exercices précédents, en mettant en oeuvre la convention signée le 4 juin 2013 et visant la période 2014-2016, l'action visera à :

- mettre à niveau les réseaux et équipements collectifs (couverture en téléphonie mobile et haut débit, approvisionnement en eau, assainissement, lutte contre les inondations, traitement des déchets), pour 12,5 millions d'euros en AE et 10,7 millions d'euros en CP ;

- renforcer les infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (modernisation des abattoirs, groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété, développement urbain et logement social), pour 5,5 millions d'euros en AE et 4,9 millions d'euros en CP ;

- résorber le déficit en services collectifs de la Corse (enseignement secondaire, enseignement supérieur et recherche, formation professionnelle, culture et patrimoine, santé), pour 4,3 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP.

3. L'action en faveur du marais poitevin (4,8 millions d'euros en AE, 5,1 millions d'euros en CP)

L'action « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » bénéficie, dans le présent projet de loi de finances pour 2014, d'un niveau d'AE et de CP identique à celui fixé par la LFI pour 2013.

Poursuivant la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en 2002, l'action tendra à :

- améliorer la gestion de la ressource en eau (création de réserves de substitution et entretien du réseau hydraulique notamment, pour 1,5 million d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP) ;

- favoriser une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du marais (« reconquête » des surfaces en prairies permanentes au moyen d'aides à la reconversion agricole, d'acquisitions foncières et de mesures agro-environnementales), pour 2,1 millions d'euros en AE et 2,2 millions d'euros en CP ;

- préserver les milieux naturels (mise en oeuvre du document d'objectifs du site « Natura 2000 » du marais poitevin, suivi de l'impact des niveaux d'eau sur les milieux du marais, acquisition foncière et actions de protection des milieux sensibles), pour un total de 750 000 euros en AE et 800 000 euros en CP ;

- enfin, gérer et valoriser de façon durable le territoire et le patrimoine du marais, y compris sur le plan de l'attrait touristique (restauration des marais mouillés, « reconquête » du label de « parc naturel »), pour 400 000 euros en AE et CP.

La création en 2011 de l'établissement public du Marais poitevin marque l' abandon progressif de cette action au sein du PITE : si les deux dispositifs cohabitent, c'est avec l'idée que le premier a vocation à remplacer la seconde. Ce remplacement, prévu initialement pour 2013 ou 2014, devrait avoir lieu en 2016 .

4. La poursuite de la mise en oeuvre du « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,7 millions d'euros en AE et en CP)

L'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » est dotée par le présent projet de loi de finances de 2,7 millions d'euros en AE comme en CP, soit une baisse de 200 000 euros par rapport à la LFI pour 2013. L'ensemble des opérations prévues s'inscrit dans la continuité des axes d'intervention retenus auparavant , suite à la mise en place du « plan chlordécone » depuis 2008. Ainsi, les crédits demandés doivent notamment permettre (en AE et CP) :

- de renforcer la surveillance des denrées alimentaires , consommées ou mises sur le marché, et de soutenir des initiatives professionnelles pour la « traçabilité » des produits et l'information du consommateur, pour 1,85 million d'euros au total ;

- de gérer les milieux contaminés et d'assurer l'information de la population, pour 396 000 euros ;

- d'améliorer la connaissance des milieux , pour 330 000 euros ;

- ou, encore, de financer le programme de protection des autoconsommateurs des produits de la mer, pour 100 000 euros.

5. Des fonds de concours en faveur des investissements en Corse d'un montant proche de celui du programme (30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP)

Au bénéfice du PITE, 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP sont attendus, d'après le présent projet de loi de finances, à titre de fonds de concours soit plus de 80 % des AE et 66 % des CP demandés pour le programme en 2014. Ce niveau de fonds de concours s'inscrit dans la continuité des exercices antérieurs.

En pratique, l'intégralité de ces fonds de concours doit profiter à l'action « PEI en faveur de la Corse » et sera versée par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les fonds seront employés au financement des investissements routiers, ferroviaires et portuaires découlant du PEI.

Votre rapporteure spéciale souligne que cette situation, outre qu'elle impose la définition de circuits financiers complexes, constitue une forme de « débudgétisation » particulièrement importante , en valeur absolue et par comparaison avec les crédits budgétaires.

Ce recours à un financement en-dehors du budget de l'Etat réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

Ce procédé a, de plus, pris une grande ampleur pour ce qui concerne le PITE , puisque les fonds de concours qui lui sont destinés sont du même ordre que le budget du programme lui-même.

B. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DU PROGRAMME 162

1. L'abandon du plan pour le marais poitevin

Comme on l'a vu plus haut, la création de l'établissement public du Marais poitevin en 2012 marquait l' abandon progressif du plan gouvernemental pour le Marais poitevin. Il convient de noter que dès sa mise en oeuvre, ce plan devait parvenir à atteindre les objectifs qu'il s'était fixé à l'horizon 2014. L' établissement public créé a donc vocation à prendre le relais des actions relatives à la gestion de l'eau et à la biodiversité conduites jusqu'ici dans le cadre du PITE. Au-delà de 2016, cette action ne devrait plus être inscrite au PITE.

2. Une nouvelle action en 2015 ?

En revanche, parmi différents projets présentés par les préfets de région au ministère de l'intérieur, de nouvelles actions pourraient être envisagées en concertation avec les administrations centrales concernées, et en particulier un projet d'action sur le développement de la filière bois en Auvergne-Limousin-Bourgogne . Ce projet s'appuie sur une concertation interministérielle en cours, une première réunion s'étant tenue le 24 juin 2013 à ce sujet. Les précédentes actions ministérielles conventionnelles ne sont effet pas parvenues à structurer suffisamment la filière. La réserve française en bois est la première d'Europe mais une grande partie de la valeur ajoutée de transformation du bois bénéficie aux pays étrangers. Une part croissante de la production de bois brut est, en effet, exportée. L'essence Douglas pourrait, compte tenu de l'imminente maturité des massifs reboisés après guerre grâce au fonds forestier national, justifier une action publique interministérielle coordonnée forte réunissant tout ou partie des six régions concernées (Auvergne, Limousin, Bourgogne, voire Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées).

L'inscription au PITE de cette nouvelle action pourrait être proposée dans le courant de l'année 2014 et se traduire dès le PLF pour 2015 .

QUATRIÈME PARTIE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (CAS-FACÉ)

À titre liminaire, votre rapporteure spéciale précise qu'elle a conduit en 2012, au nom de la commission des finances, un contrôle budgétaire sur l'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale , en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ^{18 ( * )} . Elle a donc eu l'occasion, dans ce cadre, d'approfondir sa connaissance de l' histoire du dispositif, de sa réforme et du fonctionnement de ce nouveau compte d'affectation spéciale . L'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011, a en effet créé le compte d'affectation spéciale (CAS), en reprenant l'acronyme de « FACÉ », mais en changeant la signification - « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » au lieu de « Fonds d'amortissement des charges d'électrification », structure créée dès 1936.

Pour des informations complémentaires, elle renvoie donc à son rapport de l'année dernière ^{19 ( * )} , le présent chapitre se contentant de décrire brièvement ce dispositif et de présenter les enjeux du compte spécial pour 2014 .

I. UNE MISSION DANS LA CONTINUITÉ DE L'ANCIEN DISPOSITIF

A. DES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT CONFIRMÉES

Aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue, selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie, après avis du conseil du FACÉ . Puis, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations est effectuée sur un plan départemental entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds.

Il est à noter que lorsqu'il existe, dans un département, un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du CAS-FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est alors réglée par cet établissement public .

Le regroupement des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AOD (qui peuvent être des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification), et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été mis en place par le législateur (article L. 2224-31 du CGCT). Il a nettement progressé au cours des dernières années. Trois cas doivent être distingués :

- le regroupement des AOD, y compris de la maîtrise d'ouvrage, est réalisé au niveau départemental : il y a un seul bénéficiaire des aides du FACÉ par département ;

- le regroupement des AOD est effectif au niveau départemental, mais pas le regroupement de la maîtrise d'ouvrage : il y a alors plusieurs bénéficiaires par département ;

- l'absence de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage est constatée : il y a dans ce cas également plusieurs bénéficiaires par département.

Le système du CAS-FACÉ intervient donc en faveur des AOD qui, ayant conservé en zone rurale la maîtrise d'ouvrage, entreprennent elles-mêmes des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité .

Aux termes de l'article L. 2224-31 du CGCT, le FACÉ participe au financement :

- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;

- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

Ces aides sont principalement utilisées pour financer des dépenses de renforcement et de sécurisation de réseaux , ainsi que des dépenses liées à l'environnement, avec l'enfouissement des lignes en particulier .

B. UN FINANCEMENT QUI CONTINUE DE REPOSER SUR UNE CONTRIBUTION DES GESTIONNAIRES DE RÉSEAUX DE DISTRIBUTION

Les contributeurs sont aujourd'hui, conformément à l'article L. 222-31 du CGCT, les gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement Électricité Réseau Distribution France (ERDF), et les taux de leur contribution ont été calculés de manière à couvrir exactement les AE et CP prévus pour l'année N , soit une contribution attendue à hauteur de 377 millions d'euros en 2014 .

Les taux, fixés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie en date du 23 juillet 2012, sont les suivants (en centimes d'euros par kWh distribué) :

- 0,0352 en zone rurale ;

- et 0,184 en zone urbaine .

Outre-mer, une règle spécifique s'applique : ce taux est de 0,0352 centime d'euros, à l'exception des onze plus grosses communes de ces territoires qui, elles, sont soumises au taux de 0,184 centime d'euros.

En moyenne, ce régime conduit à un niveau de 32 millions d'euros de recettes mensuelles . Mais le rythme de perception peut conduire à un profil d'exécution variable selon les mois de l'année .

Ces taux pourront être revus en 2014 en fonction de la couverture nécessaire en AE et en CP.

C. LA TRANSITION ENTRE LES DEUX FACÉ

La réforme du FACÉ en 2012 a nécessité la reprise, par les services de l'Etat, de la gestion des aides à l'électrification rurale, auparavant exercée au sein d'EDF par ses personnels. Les services chargés du financement de l'électrification rurale relèvent ainsi, depuis 2012, du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et sont placés sous l'autorité du directeur général de l'énergie et du climat (DGEC). Ces équipes sont composées d' anciens agents du FACÉ , mis à disposition du ministère dans le cadre d'une convention avec EDF . Les locaux précédemment occupés , situés au 12 rue de Berri à Paris, ont également été conservés .

L'année 2012 n'a pas été le moment d'une transition tranquille : d'importantes difficultés sont en effet apparues en matière de paiement des aides. Votre rapporteure spéciale déplore que les factures à payer au titre du CAS-FACÉ se soient accumulées tout au long de l'année dernière, le plus souvent en raison de facteurs techniques et de procédures complexes . Face à ces difficultés, l'administration aurait utilement tiré profit d'une meilleure anticipation de la réforme .

Sur la totalité des crédits prévus en 2012, soit 377 millions d'euros, et avec un niveau de recettes réellement perçues proche sur 2012 (près de 370 millions d'euros) , seuls 39 millions d'euros de CP ont été effectivement payés au titre d'AE 2012 . Pour mémoire, 202 millions d'euros de CP ont également été décaissés sur cet exercice, mais au titre d'engagements pris avant 2012. Il convient de relever que le report de l'année 2012 sur l'année 2013 s'est élevé à 66,4 millions d'euros en AE et 124,4 millions d'euros en CP.

La situation se serait normalisée en 2013 avec à la fin du mois de septembre, une consommation des crédits qui s'élève à 257 millions d'euros en AE dont 64,6 millions d'euros au titre des reports de 2012 et en CP 247,5 millions d'euros dont la plupart correspondent à des programmes des années antérieures (seuls 12,5 millions d'euros de CP résultent d'engagements 2013 effectivement engagés, soit 6 % du total des AE prévues seulement).

Les recettes du CAS-FACÉ s'élèvent ainsi à 278,6 millions d'euros à la fin du mois de septembre 2013 et génèrent un même montant d'autorisations d'engagement. Le montant des recettes doit être comparé au montant total de 377 millions d'euros qui doit être engagé au titre du programme 2013. La sous-consommation des crédits devrait donc être nettement plus faible en 2013 qu'elle ne l'a été en 2012, surtout en CP. Dans ces conditions, votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à veiller au bon déroulement de l'exécution 2013 ainsi qu'à procéder aux paiements en retard dans les délais les plus brefs .

Elle invite également les AOD à déposer leurs demande de subvention dans les délais prévus , accompagnées des justificatifs idoines. S'agissant de l'exercice 2012, plusieurs départements (16 au total) n'avaient ainsi toujours pas adressés au Gouvernement, en avril 2013, leurs programmations de l'année dernière , bloquant du même coup les paiements (pour un montant de plus de 4 millions d'euros). Bien que la date fixée fût le 31 mars 2013, votre rapporteure spéciale attend du Gouvernement qu'il fasse preuve de la plus grande bienveillance quant à ces dossiers . Elle espère qu'il fera de même pour les demandes de subventions au titre de 2013 , dont certaines risquent elles-aussi d'être déposées en retard.

II. LES PERSPECTIVES DU CAS-FACÉ EN 2014 (377 MILLIONS D'EUROS)

A. LES PROJETS SOUTENUS EN 2014 PAR LES DEUX PROGRAMMES DU COMPTE

Le CAS-FACÉ comprend deux programmes, qui se décomposent en sous-programmes, chiffrés en montant d'aides (et non plus en montants de travaux aidés) :

- le programme 793 « Électrification rurale » ;

- le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries ».

Pour les dépenses au titre de 2014, une enveloppe globale de 377 millions d'euros a été arrêtée (375,6 millions d'euros d'aides et 1,4 million d'euros de fonctionnement), soit un budget stable par rapport à 2013.

La répartition entre programmes et sous-programmes, qui conforte la priorité donnée à la sécurisation des réseaux ainsi qu'à leur renforcement afin de restaurer la qualité de l'électricité distribuée, est la suivante, les sous-programmes correspondant souvent aux « tranches » de l'ancien FACÉ :

- le programme 793 est doté de 369,6 millions d'euros et se trouve lui-même réparti au sein de divers sous-programmes visant des finalités spécifiques, comme les renforcements, les extensions, l'enfouissement ou, encore, la sécurisation des fils nus et des fils nus de faible section. En 2013, les aides pour les travaux de renforcement ont été séparées de celles destinées à l'extension des réseaux. La création d'un sous-programme spécifique « extensions » vise à prendre en compte les dispositions de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi « SRU ») qui fixent les modalités de financement des frais d'extension, notamment dans le cadre des opérations d'urbanisme, ce qui limite l'objet de la participation du CAS-FACÉ aux projets d'extensions. À la demande des bénéficiaires, les dotations du nouveau sous-programme « extensions » pourraient être fongibles dans le sous-programme « renforcements ». L'accent a été mis sur le sous-programme « sécurisation des fils nus de faible section » (+ 77 %). En effet, les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement. Le maintien de l'enveloppe actuelle en la matière devrait permettre l'éradication des fils nus de faible section en une dizaine d'années ;

- le programme 794 représente 7,4 millions d'euros . Il est destiné à soutenir des opérations particulières d'électrification rurale. En 2013, un sous-programme spécifique « installations de proximité en zone non interconnectée » avait été créé afin d'identifier plus précisément et d'aider les projets de développement d'installations de production décentralisée qui permettent, faute de réseaux, l'électrification de villages isolés dans les DOM. Les autres sous-programmes sont les suivants : « sites isolés » (opération de production décentralisée d'électricité à partir d'énergie renouvelable en zone interconnectée), « MDE » (opération de maîtrise de la demande d'énergie). Les crédits de tous ces sous-programmes sont fongibles.

En pratique, les taux d'aide ont varié selon les périodes, mais entre 2007 et 2012, les aides du FACÉ représentaient pour la métropole 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, propriétaires des réseaux. Ce taux est de 80 % hors taxe depuis 2013.

Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme , une réflexion est à engager, d'après votre rapporteure spéciale, sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.

B. LE DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE DU CAS-FACÉ

Le dispositif de suivi de la performance du compte spécial a été défini à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2013. Il repose sur différents indicateurs qui concernent la sécurisation , permettant notamment de comparer les types de travaux. Ils doivent permettre de mesurer l'efficacité des aides à la sécurisation au regard du nombre de kilomètres de fils nus résorbés chaque année .

S'agissant du programme 793 « Électrification rurale » , qui ne disposait que d'un seul objectif : la « sécurisation des réseaux basse tension en fils nus » ^{20 ( * )} , il s'appuie désormais avec le présent PLF sur un second objectif intitulé « favoriser le regroupement au niveau départemental des maîtres d'ouvrage bénéficiaires des aides à l'électrification rurale », auquel sont associés un indicateur et un sous-indicateur en vue de quantifier le nombre de départements en zone d'électrification rurale ne disposant pas d'un maître d'ouvrage unique. L'indicateur affiche une diminution progressive et constante depuis plusieurs années.

Pour ce qui concerne le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », un seul indicateur figurait dans le PAP 2013 : il s'agissait du « coût de l'alimentation électrique des villages d'outre-mer situés en zones non desservies par les réseaux » ^{21 ( * )} . Le PAP 2014 ajoute un nouvel indicateur au programme 794. Il concerne le « nombre d'unités de population bénéficiaires des aides à l'électrification rurale en faveur de l'alimentation électrique des villages d'outre-mer situés en zone non desservies par les réseaux ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 14 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean Germain, secrétaire, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale, sur la mission « Politique des territoires » et le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

M. François Marc , rapporteur général . - Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale, de la mission « Politique des territoires » et du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) est retenue ce matin. Je m'en tiendrai à une présentation synthétique des faits marquants du présent projet de loi de finances concernant cette mission et ce compte spécial. Je retrouve avec nostalgie cette mission dont j'étais le rapporteur spécial jusqu'en octobre 2011.

La mission « Politique des territoires » poursuit, pour mémoire, l'objectif de soutenir le développement durable des territoires nationaux dans une perspective de développement solidaire et équilibré. J'observe que cette mission est placée, en 2014, sous le signe de la continuité avec les actions menées antérieurement, en dépit de la baisse de ses crédits par rapport à 2013 : - 6,75 % en AE et - 7,95 % en CP, le vote de l'Assemblée nationale sur la mission n'ayant pas apporté de modifications à ce stade. J'ai relevé à cet égard que ces montants sont conformes aux plafonds prévus pour la mission par le projet de loi de programmation des finances publiques. L'objet de la mission la place au coeur de la politique transversale d'aménagement du territoire. Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique excèdent de loin son périmètre puisque, chaque année, 6 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire. Les deux programmes de la mission ne représentent, en 2014, que 5 % de la totalité de ces crédits, c'est dire à quel point elle est modeste.

Pour ce qui concerne la contraction des crédits, elle ne poserait pas de difficultés, d'après les informations recueillies auprès du Gouvernement. Le niveau de CP proposé permettra de répondre aux besoins de couverture en paiement des engagements, confirmant le maintien de l'effort de désendettement du FNADT. Dans ce contexte, j'attire l'attention sur la nécessité de conserver, pour les prochains exercices, un équilibre dans la répartition entre les AE et les CP du programme, en vue de garantir sa soutenabilité et de ne pas reproduire les tensions observées entre 2003 et 2009.

J'en viens aux deux programmes de la mission, dont le périmètre reste stable en 2014. Le premier programme, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » ou PICPAT, correspond aux moyens mis à la disposition de la DATAR, appelée à être remplacée en 2014 par le Commissariat général à l'Égalité des territoires.

Le second programme, baptisé « Interventions territoriales de l'Etat » ou « PITE », relève du Premier ministre mais a été confié à la gestion du ministère chargé de l'intérieur. Il correspond à quatre actions interministérielles de portée régionale.

Le programme géré par la DATAR, le PICPAT, est doté de 246 millions d'euros en AE et 257 millions d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 6,3 % des AE et de 8 % des CP par rapport à la LFI pour 2013. Ces crédits seront employés au financement de nombreux dispositifs dont je ne vous donne ici que quelques exemples.

Tout d'abord, les contrats de projets Etat-régions (CPER) dont la génération 2007-2013 devait aboutir cette année mais dont le taux d'exécution, de l'ordre de 80 % à la fin 2013, a conduit le Gouvernement à les prolonger sur 2014. 2014 sera donc une année de transition qui doit permettre le prolongement des CPER actuels et la préparation de nouveaux CPER, qui devraient reprendre le nom de « contrats de plan ». La demande que nous avons formulée, en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la Cour des Comptes, d'une enquête sur l'exécution des CPER est donc tout à fait pertinente. Ce travail devrait aboutir à l'été 2014.

En second lieu, la prime d'aménagement du territoire, outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans certaines zones prioritaires du territoire, est reconduite pour 2014.

Je citerai aussi les pôles d'excellence rurale, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité qui sont entrés, en 2013, dans leur troisième phase, couvrant les années 2013 à 2018 et, enfin, certaines conventions ou contrats de site tels que le « contrat de redynamisation des Ardennes », le « contrat de développement économique et de l'emploi de Châtellerault » ou la « convention de soutien à l'attractivité du Calaisis ».

Pour ce qui concerne le second programme de la mission, le « PITE », il est doté de 37 millions d'euros en AE et de 38 millions d'euros en CP, soit une baisse de 10 % et 7 % par rapport à 2013. La majorité de ces crédits se trouve affectée à l'action relative à la Corse, à hauteur de plus de 60 %. Cette dernière action, en outre, sera abondée par des fonds de concours, à hauteur de 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP, en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Le PITE retrace quatre actions : le financement de la « reconquête » de la qualité de l'eau en Bretagne, qui comporte notamment le « plan de lutte contre les algues vertes » ; le plan d'investissements en Corse dont je viens de parler ; les dépenses consacrées à l'écologie du marais poitevin ; le programme mis en oeuvre à la Guadeloupe et à la Martinique pour faire face aux dangers du chlordécone, ce pesticide hautement toxique qui a été utilisé contre le charançon du bananier.

Avant de passer au FACÉ, deux principales critiques peuvent être formulées à l'encontre de cette mission.

En premier lieu, l'efficacité des mesures mises en oeuvre par la mission, notamment en termes d'égalité des territoires, paraît insuffisamment mesurée. Améliorer leur évaluation est donc nécessaire. Le Gouvernement a utilement mis en place un nouvel indicateur de suivi des disparités de richesse entre régions, intitulé « Dispersion du PIB régional par habitant », mais cette information ne figurera que dans les futurs documents de politique transversale (DPT), et non dans le projet annuel de performances (PAP) ou dans le rapport annuel de performances (RAP) de la mission.

En second lieu, l'évaluation des dépenses fiscales rattachées au programme que gère la DATAR pose question. Une vingtaine de dépenses fiscales sont rattachées au PICPAT pour un montant total minimal estimé de 480 millions d'euros en 2014, soit un montant supérieur aux crédits de la mission. Ce constat fait écho à la dérive générale en matière de niche fiscale. Le résultat des évaluations issues du rapport de la commission présidée en 2011 par Henri Guillaume, consacré aux niches fiscales et sociales, est inquiétant. Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi systématiquement inefficaces : sur les vingt-et-une dépenses fiscales de la mission évaluées, dix-huit ont le score le plus faible, c'est-à-dire zéro. Déjà, en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine ». Une remise à plat de ces mesures semble, à terme, inévitable.

Au total, il semble nécessaire d'accroître globalement l'efficacité des politiques d'aménagement du territoire, au-delà même de la présente mission, dans une démarche de solidarité accrue, voire d'égalité, entre nos territoires.

La solidarité entre les territoires est le thème qui fera office de transition pour parler du FACÉ, instrument qui est un bel exemple d'une solidarité à laquelle nous sommes très attachés. Il est devenu, depuis 2012, un compte d'affectation spéciale, intitulé « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », et perdant son nom de « Fonds d'amortissement des charges d'électrification ». Mais il a conservé le même acronyme, ce qui est bien commode.

Quelques remarques sur ce compte spécial. Tout d'abord, j'indique que la réforme du FACÉ était justifiée parce que ce système posait différents problèmes juridiques. Les recettes étaient constituées d'impositions de toutes natures mais qui n'étaient pourtant pas fixées par la loi. Quant aux dépenses, elles s'apparentaient à des dépenses publiques, or il n'y avait pas de respect des règles de comptabilité publique. Par ailleurs, il s'agissait d'un fonds géré par EDF, faisant de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement. La création d'un compte spécial constituait donc un progrès en matière de sécurisation juridique, de transparence budgétaire et de contrôle parlementaire.

Voilà pour les points positifs mais il y a eu un aspect très négatif : au cours de l'année 2012, les factures du FACÉ se sont accumulées, en raison de circuits de paiement trop longs, voire purement et simplement bloqués, et pour lesquels l'administration n'était pas outillée.

Concernant les détails sur ces incidents, je vous renvoie au rapport de notre collègue Frédérique Espagnac. Il en est résulté une sous-consommation des crédits en 2012, surtout en CP, ces crédits faisant automatiquement l'objet de reports, s'agissant d'un compte spécial. Au total, le report de l'année 2012 sur l'année 2013 s'est ainsi élevé à 66,4 millions d'euros en AE et 124,4 millions d'euros en CP. Il s'agit maintenant de rattraper ces retards, qui ne doivent plus jamais se reproduire. Dans ce contexte, la rapporteure spéciale invite, à nouveau, le Gouvernement à veiller au bon déroulement des opérations sur l'exercice 2013, à procéder aux paiements dans les délais les plus brefs et à faire preuve de bienveillance dans l'examen des dossiers.

Petit rappel concernant les recettes et les dépenses du FACÉ : ses recettes sont assises sur une contribution, due par les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, attendue à hauteur de 377 millions d'euros en 2014, soit un montant stable par rapport à 2013. S'agissant des dépenses du FACÉ, il s'agit d'aides versées aux autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité (AOD), qui peuvent être des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification, dans la mesure où ces collectivités sont les maîtres d'ouvrage de travaux d'électrification rurale.

Le taux de prise en charge du coût des travaux s'établit à 80 % hors taxes et les dotations sont notamment réparties en fonction des départs mal alimentés (DMA) calculés par EDF. Les investissements sur les réseaux de distribution publique d'électricité peuvent avoir diverses finalités :

- le renforcement des réseaux en vue d'améliorer la qualité de l'électricité distribuée, qui peut se dégrader, notamment en zone rurale, en raison de l'augmentation du nombre d'abonnés raccordés sur un départ basse tension par rapport à la capacité électrique de l'ouvrage de distribution ;

- la sécurisation des réseaux en prévision des évènements exceptionnels notamment atmosphériques (intempéries, tempêtes) qui peuvent provoquer l'interruption de la fourniture ;

- l'extension des réseaux afin d'assurer leur développement ;

- l'enfouissement pour des raisons le plus souvent esthétiques.

Quelques recommandations sur le FACÉ pour conclure. En premier lieu, les actions de renforcement et de sécurisation doivent demeurer l'axe prioritaire des missions du FACÉ. Il faut en terminer avec la dégradation du service de distribution d'électricité dans les zones rurales, visible avec l'augmentation des microcoupures par exemple.

En deuxième lieu, le mécanisme de répartition des charges et des produits entre les communes rurales et les communes urbaines doit rester identique.

En troisième lieu, alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une seconde réflexion est à engager sur la variation des taux d'aides selon les collectivités et la nature des travaux.

C'est sous le bénéfice de ces observations que je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits pour 2014 de la mission « Politique des territoires » et du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

M. Jean Arthuis . - J'ai moi aussi la nostalgie de l'époque où le rapporteur général était le rapporteur spécial de cette mission et où il était dans l'opposition. Il se montrait alors plus critique. À cet égard, je juge indispensable de ne pas changer d'analyses lorsque l'alternance a lieu. Ma question porte sur l'absence de rattachement de certains investissements du second programme d'investissements d'avenir (PIA) à cette mission, en particulier pour les investissements numériques. Par ailleurs, les annonces récentes du Premier ministre en faveur de la Bretagne auront-elles une incidence sur les crédits de la mission ?

M. Vincent Delahaye . - J'ai deux questions. D'une part, les crédits spécifiques destinés à Marseille figureront-ils dans cette mission ? D'autre part, quel est le montant des aides versées aux pôles de compétitivité, facteurs de compétitivité pour nos territoires ?

M. Roland du Luart . - Je félicite le rapporteur général qui a repris cette intervention au pied levé et a présenté cet exposé avec brio. L'enveloppe prévue pour le FACÉ en 2013 est-elle la même que celle annoncée par le rapporteur général pour 2014 ?

M. Albéric de Montgolfier . - La plupart des dépenses fiscales rattachées à la mission « Politique des territoires » ont trait à la Corse. Or, bien qu'une décision du Conseil constitutionnel ait déclaré contraire à la Constitution le régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur les immeubles situés en Corse, je la retrouve dans la liste des dispositifs fiscaux rattachés. Je souhaite donc connaître la suite donnée par le Gouvernement à cette décision, qui aurait dû conduire ce dernier à mettre fin à ce régime fiscal dérogatoire.

M. François Fortassin . - Je félicite à mon tour le rapporteur général pour son exposé, on a vu qu'il maîtrisait parfaitement ces sujets. Le FACÉ est un dispositif de solidarité particulièrement utile à nos campagnes et qui donne entière satisfaction, je me demande si sa pérennité est menacée par la mise en place des métropoles, dans la mesure où ces dernières pourraient aussi s'occuper de la distribution d'électricité.

M. François Marc , rapporteur général . - En réponse à Jean Arthuis, j'indique que je n'ai pas pour ma part de nostalgie de l'époque où j'étais dans l'opposition. Les annonces du Premier ministre relatives à la Bretagne devraient avoir des incidences sur la mission, dans la mesure où le financement de différents projets, notamment d'infrastructures, se tiendra dans le cadre des CPER, dispositifs qui relèvent de la mission « Politique des territoires ». Ces crédits ne figurent pas, à ce stade, dans le projet de loi de finances pour 2014. De nombreuses actions de cette mission correspondent à des politiques originales, montées à un moment donné, très souvent dans un contexte d'urgence. Pour ce qui concerne le PIA, je n'ai pas de précisions s'agissant de l'absence de rattachement des investissements numériques à la mission « Politique des territoires ».

Les informations demandées par Vincent Delahaye figurent bien dans le rapport de Frédérique Espagnac : les pôles de compétitivité bénéficieront de 4 millions d'euros en AE et en CP en 2014 au titre de la présente mission. Il est vrai que ce montant est inférieur à ceux prévus pour 2013 et 2012 puisqu'il s'agissait respectivement de 6 millions d'euros et 7,5 millions d'euros. Sur les trois prochaines années, l'Etat apportera au total un soutien de 450 millions d'euros aux pôles de compétitivité, toutes missions confondues, le PICPAT n'en représentant qu'une part modeste.

Par ailleurs, la suite donnée à la décision du Conseil constitutionnel sur le régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur les immeubles situés en Corse, traduite à l'article 8 bis du projet de loi de finances pour 2014, consiste à réduire progressivement cette dérogation d'ici 2023. C'est seulement à ce moment que se fera le retour au droit commun. Ces dispositifs dérogatoires sont donc conservés en Corse, afin de permettre de reconstituer les droits de propriété.

À Roland du Luart, je précise que l'enveloppe du FACÉ est la même en 2014 qu'en 2013 ou en 2012, les seules différences portant sur le rythme de décaissement des CP. L'année 2013, comme je l'ai indiqué, a bénéficié d'importants reports de 2012, en raison de l'important retard à l'allumage du nouveau dispositif.

Je tiens, enfin, à rassurer François Fortassin : le FACÉ sera maintenu et la création des métropoles ne remet pas en cause son existence, ni son niveau de financement.

À l'issue de ce débat la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Politique des territoires », ainsi que du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa position.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) :

- M. Pierre-Marie Abadie, adjoint au directeur général de l'énergie et du climat, en charge de la direction de l'énergie (DGEC)

- M. Dominique JANE, directeur du FACÉ

Ministère de l'intérieur :

- Mme Sophie THIBAULT, adjointe du secrétaire général, responsable du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE), directrice de la modernisation et de l'action territoriale

- Mme Hélène HALBRECQ, chargée de mission pour le programme 162

Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) :

- M. Patrick CRÉZÉ, adjoint du Délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), responsable du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT)

- M. Guillaume CHAFFARDON, responsable du service du budget et des finances

Ministère de l'économie et des finances, direction du budget :

- M. Vincent MOREAU, sous-directeur en charge des sujets énergétiques

- M. Anthony FARISANO, chef du bureau de l'énergie, des participations, de l'industrie et de l'innovation

- M. Jean-Philippe REY, chargé du FACÉ au sein de ce bureau

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) :

- M. Pascal SOKOLOFF, directeur général

- M. Alexis GELLÉ, chef du service développement des réseaux de distribution de l'éclairage public, en charge du suivi du FACÉ

---

* ¹ Ce ministère fait office de chef de file dans la mesure où la DATAR est mise à disposition de quinze ministères au total.

* ² L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ³ Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ⁴ Le document de politique transversale (DPT) annexé au PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ⁵ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ».

* ⁶ Cette évaluation du dispositif des ZRR était prévue par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, mais n'a abouti qu'en novembre 2009. Le rapport qui en est issu affirmait aussi que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est, dans l'ensemble, pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ». Votre rapporteure spéciale note que la ministre de l'égalité des territoires et du logement souhaite mettre en place un groupe de travail sur la redéfinition des objectifs des ZRR.

* ⁷ Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a entendu, le 31 octobre 2013, des représentants de la DATAR. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.

* ⁸ Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la LFI pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ⁹ Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau de la DATAR, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan, contrats de projets), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.

* ¹⁰ L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.

* ¹¹ Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* ¹² Le ministère de la Défense participe lui aussi au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED), dont les crédits sont inscrits à l'action 10 « restructurations » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense »

* ¹³ Les « contrats de site » proprement dits sont issus d'un dispositif du CIADT en date du 26 mai 2003. Appuyés sur un partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les acteurs économiques locaux, ils portent sur un périmètre délimité et sont prévus pour durer trois ans environ. Ils visent à faire face à certaines mutations des activités et des territoires « présentant un caractère grave et exceptionnel », par l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur des axes stratégiques communs. Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires.

* ¹⁴ Il convient de noter que notre collègue Rémy Pointereau a consacré à la politique des PER un rapport d'information en 2009 (n° 622, 2008-2009).

* ¹⁵ Elles sont réellement pluridisciplinaires puisqu'elles regroupent en moyenne 3,2 médecins pour 8,3 paramédicaux et pharmaciens. Et votre rapporteure spéciale souligne que 82 % d'entre elles sont situées en zone rurale.

* ¹⁶ Suite à la réunion interministérielle du 5 août 2008, quatre actions ont été retirées du PITE à partir de 2009 : l'action 1 « Le Rhin et la bande rhénane », l'action 3 « Plan Loire grandeur nature », l'action 5 « Filière bois en Auvergne et Limousin » et l'action 7 « Plan Durance multi-usages ».

* ¹⁷ Suite à ces fermetures de prises d'eau non conformes, le PITE a financé des travaux d'interconnexion des réseaux d'eau et l'installation de nouvelles sources de production.

* ¹⁸ Article 57 de la LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet » .

* ¹⁹ Cf . l'annexe 20 du tome III du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013 (rapport n° 148, 2012-2013°.

* ²⁰ Son indicateur 1.1 « Coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension » est composé de six sous-indicateurs qui déclinent ce coût : « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section traité », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section traité ». Son indicateur 1.2 « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension » qui n'est assorti que d'un seul sous-indicateur, relatif au « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension ». L'objectif stratégique du programme 793, concernant l'électrification rurale, est la résorption des réseaux basse tension en fils nus. Les résultats des actions conduites pour atteindre cet objectif sont évalués sous le rapport de l'efficience et de l'efficacité. Il s'agit donc de viser un emploi optimal des ressources qui sont affectées au programme (coût moyen au kilomètre du remplacement du fil nu par types de lignes (torsadées, enfouies), d'une part, et d'apprécier le volume de lignes traitées par rapport au volume de lignes restant à traiter (taux de résorption des lignes), d'autre part.

* ²¹ Pour ce programme, la performance est appréciée en rapport avec l'objectif visant à permettre l'alimentation des sites isolés en outre-mer, dans les zones non desservies par les réseaux d'électricité. Le coût de l'alimentation électrique en zones non desservies par les réseaux est ainsi l'objet de l'indicateur associé à l'objectif.