C. DES PRÉVISIONS ÉCONOMIQUES SOUMISES À L'AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
Le « two-pack » prévoit que les Etats membres de la zone euro mettent en place des organismes indépendants chargés de produire ou d'approuver les prévisions macroéconomiques qui fondent les projets de plans budgétaires et les projets de budgets. Ainsi que le soulignent les considérations introductives de l'un des règlements qui forment le « two-pack », des « prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la planification budgétaire et, en conséquence, rendre difficile le respect de la discipline budgétaire » 28 ( * ) .
Dans le souci d'établir un pilotage plus efficace et transparent des finances publiques, l'actuel gouvernement a fait le choix d'anticiper l'entrée en vigueur du « two-pack » et prévu, dans le cadre de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques 29 ( * ) , que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) soit saisi « des prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale » 30 ( * ) .
En France, la même autorité indépendante est donc en charge de l'examen des prévisions macroéconomiques utilisées dans la conception des textes financiers et de la mise en oeuvre du mécanisme de correction voulu par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) 31 ( * ) .
En outre, afin de fiabiliser plus encore le respect de la trajectoire des finances publiques, les lois de finances de l'année comprennent dorénavant un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques » et qui indique « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours » 32 ( * ) .
Aussi le Haut Conseil des finances publiques est-il également chargé d'« apprécier la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » 33 ( * ) . Selon Didier Migaud, président du HCFP, lors de son audition par la commission des finances, il s'agit pour le Haut Conseil d'« analyser les prévisions de solde des administrations publiques au vu des prévisions macroéconomiques du Gouvernement » de manière à « apprécier le degré de robustesse et les éventuels éléments de fragilité du scénario de finances publiques et en particulier du solde structurel, compte tenu des informations dont il dispose » 34 ( * ) .
L'article liminaire du projet de loi de finances pour 2014 fait l'objet d'un traitement approfondi infra dans le présent rapport.
Le scénario des finances publiques est intimement lié aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles il repose, ce qui confirme l'opportunité d'avoir confié à la même entité, soit le Haut Conseil des finances publiques, l'examen aussi bien des hypothèses macroéconomiques que du respect de la trajectoire de solde public .
La mise en place, en application du « two-pack », d'organismes indépendants chargés de produire ou d'approuver les prévisions macroéconomiques constitue un progrès indéniable, dans la mesure où l'établissement des prévisions économiques a souvent constitué l'une des principales faiblesses de la programmation des finances publiques .
S'agissant de la France, la chronique des recommandations formulées par le Conseil de l'Union européenne relativement aux programmes de stabilité fait apparaître que, par le passé, l'optimisme des prévisions macroéconomiques figurait parmi les critiques les plus récurrentes . A titre d'exemple, celui-ci notait en 2011 que « le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires est trop optimiste, notamment parce que les taux de croissance prévus restent nettement supérieurs à la croissance potentielle dans les dernières années » 35 ( * ) ; la même année, Philippe Marini, alors rapporteur général de la commission des finances, écrivait d'ailleurs que l'une des « faiblesse[s] du projet de programme de stabilité est qu'il repose sur des hypothèses de croissance du PIB toujours délibérément optimistes » 36 ( * ) .
Désireux d'asseoir la trajectoire de redressement des finances publiques sur des bases solides, l'actuel gouvernement a donné la preuve de sa volonté d'établir les projets de lois financières sur le fondement de prévisions macroéconomiques réalistes , ce que confirment les hypothèses retenues dans le projet de loi de finances pour 2014.
* 28 Cf. considérant 10 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro.
* 29 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 30 Cf. article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 31 Cf., sur le mécanisme de correction, rapport n° 711 (2012-2013) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.
* 32 Cf. article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 33 Cf. article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 34 Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 9 octobre 2013 par la commission des finances du Sénat.
* 35 Recommandation du Conseil de l'Union européenne du 20 juin 2011 concernant le programme national de réforme de la France pour 2011 et portant avis sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014.
* 36 Rapport n° 456 (2010-2011) sur le projet de programme de stabilité fait par Philippe Marini au nom de la commission des finances du Sénat.