Projet de loi de finances pour 2014 : Le budget de 2014 et son contexte économique et financier

B. UNE MAÎTRISE STRICTE DE L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES

1. Des dépenses de personnel presque stabilisées par une maîtrise des effectifs, de la valeur du point et des mesures catégorielles

a) Une diminution des effectifs à périmètre constant dans le cadre d'un redéploiement vers les missions prioritaires

Le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'établit, dans le projet de loi de finances pour 2014, à 1 906 007 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 914 921 ETPT en loi de finances initiale pour 2013, soit une baisse de 8 914 ETPT .

Hors mesures de périmètre (- 121 ETPT), de transfert (- 4 801 ETPT) ^{140 ( * )} et des corrections techniques (- 2 582 ETPT), le solde net des créations et des suppressions d'emplois s'établit à - 1 410 ETPT à périmètre constant.

Les créations d'emplois dans les ministères prioritaires (+ 8 940 ETPT dans l'éducation nationale, + 1 049 ETPT au ministère de l'intérieur, + 584 ETPT au ministère de la justice) sont en effet plus que gagées par des suppressions d'emplois dans les autres ministères (notamment au ministère de la défense, avec - 7 557 ETPT, et à celui de l'économie et des finances, avec - 2 771 ETPT).

Il s'agit de la mise en oeuvre d'une nouvelle politique de l'emploi public, après la suppression de 147 000 ETPT en exécution de 2008 à 2012 (hors impact de la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012), dont 65 600 ETPT dans l'éducation nationale, comme détaillé dans le tableau ci-après.

Le Gouvernement a abandonné la règle , suivie par l'ancienne majorité pour limiter la progression de la masse salariale, du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Appliquée de façon mécanique, cette règle ne permettait pas une approche satisfaisante de la diversité des besoins en personnel du service public.

Tableau n° 61 : Evolution des emplois par ministère (2013-2014)

(en ETPT)

Source : ministère du budget, réponses au questionnaire budgétaire

Tableau n° 62 : Evolution des emplois par ministère (2008-2012,
hors LFR du 16 août 2012)

(en ETPT)

Source : ministère du budget, réponses au questionnaire budgétaire

L'objectif du Gouvernement est de procéder à une stabilisation des effectifs sur l'ensemble de la durée du quinquennat .

Tableau n° 63 : Les créations et les suppressions d'emplois
depuis l'adoption de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012

(emplois en ETP)	2012	LFI 2013	2014	Cumul 2014
Etat	4 278	- 2 317	- 3 174	- 1 213
Enseignement	4 278	8 981	8 954	22 213
Justice/Sécurité		1 000	995	1 995
Autres		- 12 298	-13 123	- 25 421
Opérateurs	0	1 697	1 771	3 468
Pôle emploi		2 000	2 000	4 000
Enseignement supérieur		1 000	1 000	2 000
Autres		- 1 303	- 1 229	- 2 532
Etat + opérateurs	4 278	- 620	- 1 403	2 255

Hors budgets annexes

Note : ces données n'intègrent pas les 2 560 postes d'assistants d'éducation créés dans les établissements publics locaux d'enseignement et les auxiliaires de vie scolaire individuels créés dans les établissements d'enseignement technique agricole, rémunérés hors titre 2, et donc non comptabilisés dans le plafond d'emploi de l'Etat ou des opérateurs de l'Etat (ces établissements n'étant pas des opérateurs). En tenant compte de ces postes, les créations de postes totales dans l'enseignement, hors universités, seraient de 24 773 ETP fin 2014.

Source : ministère du budget

Le tableau ci-avant montre, après la création de 4 278 ETP dès la rentrée 2012 dans l'éducation nationale, des soldes légèrement négatifs de créations et de suppressions d'emplois pour les années 2013 (- 620 ETP) et 2014 (- 1 403 ETP) .

Des créations nettes d'emplois sont prévues pour les opérateurs (pour Pôle emploi et les universités, à hauteur, respectivement, de 1 000 ETP et 2 000 ETP), supérieures aux suppressions pour les autres opérateurs, à hauteur de - 1 229 ETP, soit un solde net de + 1 771 ETP pour l'ensemble des opérateurs . A contrario, des suppressions nettes d'emplois sont prévues pour l'Etat en 2014 (- 3 174 ETP) ^{141 ( * )} .

En tenant compte des créations d'emplois en faveur de l'enseignement prévues par la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012, le solde cumulé 2012-2014 (hors suppressions d'emplois prévues par la loi de finances initiale pour 2012) s'établit à + 2 255 ETP, nécessitant ainsi de prévoir de nouvelles suppressions nettes d'emplois d'ici à 2017 afin de respecter l'objectif de stabilisation des emplois de l'Etat et de ses opérateurs sur la période 2012-2017 .

S'agissant de l'Etat , hors budgets annexes, les créations d'emplois concernent en priorité :

1) l'enseignement, à hauteur de 9 984 postes :

- l'enseignement scolaire primaire et secondaire bénéficie de la création de 8 984 postes , dont 8 804 au sein du ministère de l'éducation nationale, 150 au ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole et 30 emplois directement rémunérés par les établissements locaux d'enseignement ; le PLF 2014 continue ainsi de traduire l'engagement du Président de la République de recréer 60 000 postes supprimés dans l'éducation par l'ancienne majorité, les créations d'emplois prévues dans le PLF 2014 s'ajoutant à celles décidées dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012 pour la rentrée 2012 et aux créations de 10 011 postes dans la LFI 2013 ;

- l'enseignement supérieur , avec la création de 1 000 emplois au sein des universités (en dehors du plafond d'emplois de l'Etat), l'objectif étant de créer 5 000 emplois sur l'ensemble du quinquennat, portant l'objectif de créations d'emplois dans l'enseignement des trois degrés à 65 000 sur cinq ans ;

2) la sécurité et la justice , avec la création de 555 emplois au ministère de la justice (les priorités étant l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse, qui bénéficient respectivement de 432 et 78 créations de postes), à laquelle s'ajoutent 35 postes dans les juridictions administratives ; enfin, la création de 405 emplois dans la gendarmerie et la police nationales permettra de renforcer les moyens humains du service public dans les zones de sécurité prioritaires.

Tableau n° 64 : Répartition par ministère et par mission des entrées et des sorties d'emplois

(en ETP)

Ministère	Mission		Entrées prévues	Sorties prévues	dont départs en retraite	Schéma d'emplois
Affaires étrangères et européennes			3 230	3 426	229	-196
	Action extérieure de l'État		2 480	2 630	214	-150
	Aide publique au développement		750	796	15	-46
Affaires sociales et santé			708	931	361	-223
	Solidarité, insertion et égalité des chances		708	931	361	-223
Agriculture, agroalimentaire et forêt			1 436	1 517	780	-81
	Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales		674	905	439	-231
	Enseignement scolaire		635	485	274	150
	Recherche et enseignement supérieur		127	127	67	0
Culture et communication			727	810	330	-83
	Culture		727	810	330	-83
Défense et anciens combattants			24 868	32 749	7 255	-7 881
	Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		145	218	63	-73
	Défense		24 723	32 531	7 192	-7 808
Écologie, développement durable et énergie			1 360	1 982	1 078	-622
	Contrôle et exploitation aériens		171	271	271	-100
	Écologie, développement et aménagement durables		1 189	1 711	807	-522
Économie, finances et industrie			5 674	8 238	4 540	-2 564
	Économie		905	1 045	456	-140
	Gestion des finances publiques et des ressources humaines		4 769	7 193	4 084	-2 424
Éducation nationale, jeunesse et vie associative			49 671	40 867	21 093	8 804
	Enseignement scolaire		49 671	40 867	21 093	8 804
Égalité des territoires et logement			482	1 179	668	-697
	Égalité des territoires, logement et ville		482	1 179	668	-697
Enseignement supérieur et recherche			706	706	329	0
	Recherche et enseignement supérieur		706	706	329	0
Intérieur			22 765	23 054	5 915	-289
	Administration générale et territoriale de l'État		5 444	6 079	1 089	-635
	Sécurité		17 321	16 975	4 826	346
Justice			4 223	3 668	1 683	555
	Justice		4 223	3 668	1 683	555
Outre-mer			4 476	4 255	2	0
	Outre-mer		4 476	4 255	2	0
Redressement productif			120	122	19	-2
	Recherche et enseignement supérieur		120	122	19	-2
Services du Premier ministre			1 306	1 170	181	136
	Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		0	0	0	0
	Conseil et contrôle de l'État		518	448	126	70
	Direction de l'action du Gouvernement		740	667	29	73
	Politique des territoires		24	25	1	-1
	Publications officielles et information administrative		24	30	25	-6
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social			388	525	325	-137
	Travail et emploi		388	525	325	-137
Total			122 140	125 199	44 788	-3 280

Source : ministère du budget

Les 13 123 suppressions d'emplois se répartissent entre le ministère de la défense (- 7 881 postes, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire) et les autres ministères (- 5 242 postes), dont près de la moitié au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (- 2 564 postes). Les tableaux ci-après détaillent la répartition par mission de la réduction annuelle du plafond d'emplois ou taux d'effort. Pour les missions non prioritaires, le taux d'effort s'élève à 2,2 % en moyenne.

Tableau n° 65 : Schémas d'emploi 2014 et taux d'effort des missions du budget général de l'Etat

(en ETP)

Schémas d'emplois par ministères (budget général)	Schémas d'emplois 2014	Taux d'effort 2014
Affaires étrangères	- 196	- 1,4 %
Affaires sociales et santé	- 223	- 2,0 %
Agriculture, agroalimentaire et forêt	- 81	- 0,3 %
Enseignement agricole	150	0,9 %
Hors enseignement agricole	- 231	- 1,7 %
Culture et communication	- 83	- 0,8 %
Défense	- 7 881	- 2,9 %
Ecologie, développement durable, énergie	- 522	- 1,4 %
Economie et finances	- 2 564	- 1,7 %
Education nationale	8 804	0,9 %
Egalité des territoires et logement	- 697	- 5,2 %
Enseignement supérieur et recherche	0	0,0 %
Intérieur	- 289	- 0,1 %
Police et gendarmerie nationales	405	0,2 %
Hors police et gendarmerie nationales	- 694	- 1,9 %
Justice	555	0,7 %
Outre-mer	0	0,0 %
Redressement productif	- 2	- 0,2 %
Services du Premier ministre	142	1,5 %
Juridictions administratives	35	0,9 %
Autres services du Premier ministre	71	1,2 %
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social	- 137	- 1,4 %
Total	- 3 174	- 0,2 %
dont priorités	9 949	0,8 %
autres	- 13 123	- 2,2 %

Source : commission des finances, d'après réponses au questionnaire budgétaire

b) Une progression limitée de la masse salariale

Hors pensions, la masse salariale de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'élève à 81,373 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014, en hausse de 546 millions d'euros (soit 0,67 %) par rapport au retraité 2013, à périmètre constant.

Les schémas d'emplois 2013 et 2014 ont un impact global de - 78,2 millions d'euros : ce solde combine notamment l'effet de l'extension en année pleine des créations d'emplois dans l'éducation nationale, à la rentrée 2013 (impact du schéma d'emplois 2013 sur l'évolution de la masse salariale en 2014 : + 42,2 millions d'euros) et le solde net de suppressions d'emplois en 2014 (impact du schéma d'emplois 2014 : - 120,4 millions d'euros).

La faible progression des dépenses salariales traduit un effort important sur les mesures catégorielles, qui devraient avoir un impact de seulement + 274,3 millions d'euros en 2014 ( cf . tableau ) , en diminution par rapport à 2013 (+ 312,7 millions d'euros) et en baisse de plus de 50 % par rapport à 2011, du fait de l'extinction programmée du « retour catégoriel » ^{142 ( * )} aux agents des économies induites par les suppressions d'emplois. Il s'agit du plus faible montant d'enveloppes catégorielles depuis 1995, comme le montre le graphique ci-dessous.

Graphique n° 66 : Montant des enveloppes catégorielles depuis 1995

(en millions d'euros)

Source : Bernard Pêcheur, rapport au Premier ministre sur la fonction publique, octobre 2013, p. 193, d'après les documents budgétaires des PLF et des PLFR et le ministère du budget

La moitié de l'impact en 2014 des mesures catégorielles provient de mesures décidées en 2013 (à hauteur de 126 millions d'euros sur un total de 268 millions d'euros ^{143 ( * )} de mesures catégorielles pour les missions du budget général de l'Etat), notamment la mise en oeuvre du nouvel espace statutaire des personnels de catégorie B et la revalorisation rémunérations des enseignants en début de carrière.

Les mesures catégorielles proposées dans le PLF 2014 poursuivent l' objectif d'atténuation des inégalités salariales, notamment à travers la revalorisation des personnels de catégorie C , qui donneront lieu à des discussions avec les partenaires sociaux, mais d'ores et déjà provisionnées dans le PLF 2014.

Outre les mesures catégorielles, bénéficiant notamment aux agents de catégorie B et de catégorie C, les mesures de revalorisation des bas salaires constituent un autre facteur de hausse de la masse salariale, à hauteur de 80,3 millions d'euros dans le PLF 2014 .

Tableau n° 67 : La répartition par ministère des mesures catégorielles proposées dans le PLF 2014

(en millions d'euros)

Ministère	2014 ^(1)
Affaires étrangères	3,5
Affaires sociales et santé	3,0
Agriculture, agroalimentaire et forêt	5,0
Culture et communication	2,2
Défense	41,4
Ecologie, développement durable et énergie	11,1
Economie et finances	30,5
Education nationale	90,0
Egalité des territoires et logement	3,9
Intérieur	60,1
Justice	9,8
Outre-mer	0,5
Redressement productif	0,1
Services du Premier ministre	2,4
Travail emploi, formation professionnelle et dialogue social	2,1
Total budget général	267,8
Contrôle et exploitations aériens	6,4
Publications officielles et information administrative	0,1
Total budgets annexes	6,5
TOTAL	274,3

⁽¹⁾ Données PAP 2014

Source : ministère du budget

Les autres facteurs de hausse de la masse salariale sont :

1) un glissement vieillesse-technicité (GVT) « solde » ^{144 ( * )} positif (+ 160,2 millions d'euros), en baisse par rapport au PLF 2013 (+ 219,7 millions d'euros) ;

2) les mesures de revalorisation des bas salaires (+ 80,3 millions d'euros) ;

3) 149,9 millions d'euros de surcoût lié au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat ( GIPA ^{145 ( * )} ). Le montant de la GIPA progresse de 117 % par rapport aux prévisions du PLF 2013, dans un contexte de non-revalorisation du point d'indice de la fonction publique.

La rubrique hétérogène des « autres mesures » représente enfin une économie budgétaire de 40,6 millions d'euros en 2014 , associée à des mécanismes divers : des économies attendues au titre des compléments de rémunération versées aux soldats intervenant sur les théâtres d'opérations extérieures, ou encore l'impact des retenues pour faits de grèves dans l'éducation nationale.

Tableau n° 68 : Les facteurs d'évolution de la masse salariale de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances (d'après le ministère du budget)

Cette quasi-stabilité de la masse salariale répond à l'objectif figurant dans la loi de programmation pour les finances publiques sur la période 2012-2017, dont le rapport annexé précise que « [la] stabilisation des effectifs contribuera à maîtriser la masse salariale, dont l'évolution sera sur la période de + 1 % en valeur entre 2012 et 2015 » ^{146 ( * )} .

Le retraité 2013 exclut des éléments récurrents (comme la GIPA) qui figurent, en revanche, dans les prévisions de dépenses de personnel du PLF 2014. A périmètre constant, l'évolution entre 2013 et 2014 est de l'ordre de 0,4 %. L'évolution 2012-2013 est estimée à - 0,2 %, compte tenu de la réévaluation des départs en retraite en 2013 qui devrait entraîner une diminution de la masse salariale en 2013 par rapport aux prévisions de la LFI.

Par rapport à 2012, à périmètre constant, il est prévu une progression de la masse salariale progressé de 0,2 % entre 2012 et 2014, ce qui devrait donc permettre d'atteindre largement l'objectif de la LPFP d'une augmentation de 1 % sur la période 2012-2015.

Compte tenu du contexte budgétaire, le projet de loi de finances pour 2014 ne prévoit pas de revalorisation du point d'indice de la fonction publique ; pour mémoire, une revalorisation de 1 % aurait un impact de 852 millions d'euros en année pleine pour le budget général de l'Etat, et de 1,9 milliard d'euros pour les trois fonctions publiques.

c) L'impact de la réforme des retraites sur les pensions versées aux agents de l'Etat

(1) Des dépenses dynamiques impliquant un besoin de financement élevé à long terme

Le détail de l'évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » figure dans le rapport spécial de notre collègue Francis Delattre.

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », institué par l'article 21 de la LOLF, permet de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires dans un compte unique. Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2013 de 0,5 milliard d'euros pour s'établir à 57,3 milliards d'euros, soit une hausse de 0,9 %.

Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.).

Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 0,35 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans ^{147 ( * )} , s'élève à 431 milliards d'euros au 31 décembre 2012, contre 505 milliards d'euros fin 2011. L'évolution de ce montant s'explique notamment par l'augmentation des taux de contribution des employeurs de fonctionnaires de l'Etat (figés sur toute la période de projection aux taux en vigueur à la date d'évaluation) et par la poursuite de la fiabilisation des effectifs de cotisants fournis par l'Insee suite au changement de système d'information concernant les agents de la fonction publique d'Etat.

Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2013-2112.

Graphique n° 69 : Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires

(en milliards d'euros)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2014

(2) L'impact des réformes sur les dépenses de pensions

En application de la réforme des retraites du 9 novembre 2010, le régime de retraite des agents de l'Etat a été modifié sur deux points principaux :

- la mise en oeuvre des mesures transversales d'augmentation progressive de l'âge légal de départ de 60 à 62 ans, ainsi que la hausse de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans ;

- des mesures spécifiques de convergence vers les paramètres des régimes de droit commun, en particulier l'évolution des modalités de calcul du minimum garanti, la mise en extinction progressive du départ anticipé des fonctionnaires parents de 3 enfants après 15 ans de carrière et la hausse progressive du taux de cotisation salariale des fonctionnaires, suivant un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %), alors que le taux initial s'élevait à 7,85 %.

En 2014, les économies résultant de la réforme des retraites pour les fonctionnaires de l'Etat sont évaluées par le Gouvernement à 1,32 milliard d'euros , correspondant à 0,67 milliard d'euros de moindres dépenses (au titre des mesures d'âge et des mesures de convergence entre les régimes public et privé) et à 0,65 milliard d'euros de recettes supplémentaires , du fait de l'alignement du taux de cotisation.

Le décret du 2 juillet 2012 ^{148 ( * )} a prévu l'assouplissement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue par rapport à la réglementation antérieure : la condition de début d'activité a été élargie aux assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans et les conditions de validation de la durée d'assurance ont été assouplies.

L'élargissement de ce dispositif est financé par une hausse des cotisations vieillesse de 0,5 point :

- 0,2 point dès le 1 ^er novembre 2012, réparti à parts égales entre les salariés (0,1 point) et les employeurs (0,1 point) ;

- 0,1 point les trois années suivantes à partir du 1 ^er janvier 2014, réparti à parts égales entre les salariés (0,05 point) et les employeurs (0,05 point).

En 2012, cette mesure a permis à 1 300 fonctionnaires de la fonction publique d'Etat d'anticiper leur départ en retraite. Les prévisions de flux de départs supplémentaires s'élèvent à 1 500 fonctionnaires en 2013-2014, avant d'atteindre un pic de 2 000 fonctionnaires en 2015 puis de diminuer progressivement pour atteindre 0 en 2018. L'impact sur les dépenses a été limité en 2012 à 5 millions d'euros, du fait d'une application sur seulement deux mois. Il est estimé à 60 millions d'euros en 2013, 85 millions d'euros en 2014 et 200 millions d'euros en 2015, avant de décroître après cette date.

Enfin, le décalage de six mois de la revalorisation des pensions représente une économie budgétaire évaluée à 200 millions d'euros en 2014 pour la fonction publique d'Etat .

2. Les économies sur les dépenses de fonctionnement

Sur les 8,5 milliards d'euros d'économies prévues dans le PLF 2014 par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses de l'Etat, les dépenses de fonctionnement et de personnel représentent une économie de 2,6 milliards d'euros. Ces économies se répartissent entre 1,7 milliard d'euros au titre des dépenses de personnel (81 milliards d'euros dans le PLF 2014, hors pensions) et 0,9 milliard d'euros pour les dépenses de fonctionnement retenues dans ce champ de dépenses ( 18 milliards d'euros dans le PLF 2014 ^{149 ( * )} ), soit une économie de 5 % de ces dépenses de fonctionnement par rapport à leur évolution tendancielle.

Le tableau ci-après apporte des exemples de ces économies, mieux documentées que dans les documents budgétaires associés au PLF 2013 .

Selon les ministères, ces économies recouvrent des champs variés d'activité courante : dépenses immobilières, déplacements, communication, fournitures, etc.

S'il s'agit de sommes relativement réduites, les réductions de crédits n'en sont pas moins significatives en proportion.

Par ailleurs, s'agissant des économies de fonctionnement sur les dépenses des opérateurs, le manque d'exemples les concernant traduit certaines lacunes dans le suivi des mesures prises, compte tenu des lacunes dans l'information comptable actuelle : en particulier, les subventions pour charges de service public ne sont pas ventilées par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, interventions, investissement).

Tableau n° 70 : Exemples d'économies sur les dépenses de fonctionnement des ministères proposées dans le PLF 2014

(en millions d'euros)

Mission	Poste	Montant des économies
Action extérieure de l'Etat	Rationalisation et valorisation du parc immobilier à l'étranger	22
Administration générale et territoriale de l'Etat	Baisse des dépenses de fonctionnement des services centraux et préfectoraux	7
Défense	Baisse des dépenses de fonctionnement (rationalisation des structures, optimisation de l'organisation, frais de déplacement et de communication)	100
Gestion des finances publiques et des ressources humaines de l'Etat	Dépenses d'entretien immobilier	35
	Impression des documents budgétaires	1
Justice	Optimisation des frais de justice	45

Source : documents budgétaires

3. Les économies sur les dépenses d'intervention et d'investissement

Près d'un tiers (2,6 milliards d'euros) de l'ensemble des économies sur les dépenses de l'Etat (8,5 milliards d'euros) par rapport à leur évolution tendancielle portent sur les dépenses d'investissement et les interventions de l'Etat , au sein d'un ensemble de dépenses qui s'élève à 78 milliards d'euros dans le PLF 2014, soit une économie de plus de 3 % par rapport à l'évolution tendancielle .

Dans cet ensemble, les dépenses d'intervention s'élèvent à 65,8 milliards d'euros, réparties entre les interventions de guichet ^{150 ( * )} (38,9 milliards d'euros) et les autres dépenses d'interventions discrétionnaires (26,9 milliards d'euros) ^{151 ( * )} .

Les dépenses de guichet représentent une dépense dynamique et rigide, du fait, d'une part, de l'automaticité des versements aux bénéficiaires dès lors que les conditions fixées par la loi et la réglementation sont remplies et, d'autre part, de l'indexation automatique de la plupart de ces dispositifs.

Entre la LFI 2013 et le PLF 2014, la progression de ces dépenses, à périmètre constant, s'élève à 1,15 milliard d'euros (soit + 3 %).

La progression de ces dépenses est toutefois limitée par plusieurs mesures d'économies figurant dans le PLF 2014 :

- le recentrage des exonérations outre-mer sur les bas salaires, pour lesquelles elles sont les plus efficaces (soit une économie prévisionnelle de 90 millions d'euros) ;

- la désindexation des aides au logement en 2014 (soit une économie de 177 millions d'euros) ;

- une diminution de 20 % du taux de majoration spécifique des rentes mutualistes (30 millions d'euros).

Les dépenses d'intervention hors guichet diminuent de 0,9 milliard d'euros entre la LFI 2013 et le PLF 2014 (soit - 3 %).

Le PLF 2014 propose un recentrage des dispositifs en fonction de leur efficacité, notamment sur les postes suivants :

- les aides au transport postal (soit une économie de 100 millions d'euros) ;

- la stabilisation des engagements du fonds unique interministériel (représentant une économie de 50 millions d'euros) ;

- la suppression de la prime d'apprentissage et la création d'une nouvelle prime pour les entreprises de moins de 10 salariés (550 millions d'euros) ;

- la baisse des contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (43 millions d'euros), par une baisse des taux de contribution et des efforts d'économies sur les dépenses.

Les dépenses d'investissement civil de l'Etat diminuent de 0,3 milliard d'euros, de 3,3 milliards d'euros en LFI 2013 (au périmètre du PLF 2014) à 3 milliards d'euros en PLF 2014, en raison notamment des opérations suivantes :

- l'arrêt des grands chantiers culturels annoncés par le précédent Gouvernement (à hauteur de 55 millions d'euros), comme la Maison de l'histoire de France ;

- la révision de la programmation immobilière pénitentiaire (12 millions d'euros), dans le cadre d'un changement de cap de la politique publique de la justice et de la sécurité visant à privilégier les peines alternatives à l'incarcération ;

- la révision de la programmation immobilière du ministère de la recherche (30 millions d'euros) ;

- la renégociation du contrat de concession du Stade de France (16 millions d'euros).

Par ailleurs, l'article 17 de la LPFP a rendu obligatoire l'évaluation socio-économique des projets d'investissement et, pour les plus importants d'entre eux, une contre-expertise indépendante. Elle prévoit une communication de ces éléments au Parlement et renvoie à un décret d'application pour déterminer les seuils d'application de cette nouvelle procédure.

En réponse à la question de votre rapporteur général sur l'avancement de ces travaux, le Gouvernement a apporté les précisions suivantes :

« Il y a près d'un an, le Premier ministre a, parallèlement à l'élaboration de la LPFP, demandé au commissaire général à l'investissement (CGI) de proposer une approche transversale et homogène pour mieux contrôler la décision d'investir. C'est sur la base de ces travaux que le Premier ministre a engagé un travail de concertation avant l'été avec l'ensemble des ministères pour s'accorder sur le schéma retenu.

« Le décret d'application est en cours de rédaction et devrait être publié prochainement » ^{152 ( * )} .

Votre rapporteur général sera vigilant sur l'avancement de ces travaux, en vue de disposer d'éléments d'appréciation objectifs sur les projets d'investissement .

4. Des économies supplémentaires sur la charge de la dette par rapport aux prévisions de la loi de programmation

Dans le PLF 2014, la charge des intérêts de la dette atteint 46,7 milliards d'euros , soit une diminution de 0,2 milliard d'euros par rapport à la LFI 2013 et de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision 2014 de la LPFP (48,4 milliards d'euros ). Toutefois, ce montant traduit une augmentation de 1,7 milliard d'euros par rapport au montant de la charge de la dette (45 milliards d'euros) révisé pour 2013 dans les documents annexés au PLF 2014 ^{153 ( * )} .

Graphique n° 71 : Evolution de la charge de la dette de l'Etat

(en milliards d'euros)

PLF 2014 (46,7)

Source : commission des finances

Dans un contexte de remontée attendue des taux d'intérêt, la charge de la dette négociable devrait à nouveau augmenter en 2015. Le taux à 10 ans, qui s'établit à 3,3 % dans les prévisions du PLF 2014, remonterait progressivement et régulièrement pour atteindre 3,65 % en moyenne sur l'année 2015 selon les prévisions de la LPFP. Ces prévisions apparaissent prudentes, le taux à 10 ans s'établissant à 2,25 % en novembre 2013, en deçà des hypothèses de la LPFP (2,9 % en moyenne sur l'année 2013). Il est donc probable que la charge de la dette augmente en 2015, mais dans des proportions inférieures aux prévisions de la LPFP (50,9 milliards d'euros).

Cette situation témoigne d'une confiance des investisseurs dans la politique économique et budgétaire de la France.

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* ¹⁴⁰ Dont le transfert des emplois du réseau scientifique et technique du ministère de l'égalité des territoires et du logement et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie vers le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), créé au 1 ^er janvier 2014 (- 2 966 ETPT pour le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie) et la poursuite du transfert de personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche dans le cadre du passage à l'autonomie des universités (- 1 876 ETPT pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche).

* ¹⁴¹ Si l'on intègre les suppressions d'emplois dans les budgets annexes, comme détaillé dans le tableau ci-après, le solde s'établit à - 3 280 ETP.

* ¹⁴² Le retour catégoriel correspondait aux mesures catégorielles dont bénéficiaient les agents du fait des économies liées aux suppressions d'emplois qui résultaient, jusqu'en 2012, du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Ce retour catégoriel devait être de 50 %, mais cette norme était, en pratique, souvent dépassée.

* ¹⁴³ 274,3 millions d'euros si l'on intègre les budgets annexes, comme dans les tableaux ci-après.

* ¹⁴⁴ Votre rapporteur général rappelle que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif (+ 1 139,5 millions d'euros dans le PLF 2014), correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité),

- le GVT négatif (- 979,3 millions d'euros dans le PLF 2013), traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.

* ¹⁴⁵ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ¹⁴⁶ Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée. Rapport n° 69 (2012-2013). Citation de l'alinéa 240 du rapport annexé (p. 46).

* ¹⁴⁷ Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).

* ¹⁴⁸ Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* ¹⁴⁹ Les crédits de fonctionnement relevant du titre 3 (fonctionnement) couvrent un champ plus large : 55 milliards d'euros dans le PLF 2014 (y compris PIA).

* ¹⁵⁰ On entend par intervention de guichet les dispositifs d'interventions versés automatiquement dès lors que le bénéficiaire du dispositif répond aux conditions définies par les textes.

* ¹⁵¹ Il convient d'observer que la nomenclature budgétaire ne distingue pas les dépenses d'intervention de guichet des autres dépenses de titre 6, ce qui ne facilite pas l'édiction de normes spécifiques basée sur une telle classification.

* ¹⁵² Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹⁵³ Rapport annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».