Projet de loi de finances pour 2014 : Le budget de 2014 et son contexte économique et financier

Rapports législatifs

Rapport général n° 156 (2013-2014), tome I, déposé le

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET 2014 : UN REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE FONDÉ SUR UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉPENSES

Les principaux chiffres
du projet de loi de finances pour 2014 *

1. - LES RECETTES

Recettes fiscales nettes : 284,7 milliards d'euros (- 1,1 %)

Dépenses fiscales : 80,0 milliards d'euros (+ 11,1 %) hors CICE 70,3 milliards d'euros (- 2,5 %)

Recettes non fiscales : 13,8 milliards d'euros (- 0,7 %)

Taux de couverture des dépenses du budget général : 76,4 % (+ 0,4 point)

2. - LES DÉPENSES ET LES EMPLOIS

Dépense sous norme « zéro valeur » (hors PIA) : 278,4 milliards d'euros (- 0,5 %)

Dont dépenses de personnel (hors pensions) : 81,4 milliards d'euros (+ 0,7 %)

Dont PSR collectivités territoriales sous norme : 54,3 milliards d'euros (- 2,5 %)

Dont PSR Union européenne : 20,1 milliards d'euros

Dépense sous norme « zéro volume » (hors PIA) : 370,5 milliards d'euros (- 1,66 %)

Dont charge de la dette : 46,7 milliards d'euros (- 0,4 %)

Dont dépenses de pensions : 45,4 milliards d'euros (- 1,5 %)

Plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat : 1 906 007 ETPT (- 0,5 %)

3. - LE SOLDE ET SON FINANCEMENT

Solde général (hors PIA) : - 70,2 milliards d'euros (+ 2,4 %)

Dont solde primaire (y compris PIA) : - 23,5 milliards d'euros (+ 6 %)

Besoin et ressources de financement de l'Etat : 177 milliards d'euros (- 4,7 %)

Amortissement de la dette à moyen et long termes : 104,8 milliards d'euros (+ 1 %)

Encours de la dette à fin 2014** : 1 531,2 milliards d'euros (+ 4,9 %)

* Les pourcentages d'évolution sont établis par rapport au révisé 2013 pour les recettes et le solde, et par rapport à la LFI 2013 pour les dépenses et les emplois.

** Projection, en valeur actualisée.

Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire prévu pour 2014 repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées ci-après (IV de la deuxième partie).

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

I. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES RECETTES

A. DES RECETTES FISCALES NETTES EN RECUL PAR RAPPORT À 2013

Le montant des recettes fiscales nettes de l'Etat s'établirait à 286,3 milliards d'euros en 2014 à périmètre constant, en baisse de 1,6 milliard d'euros par rapport au révisé 2013 88 ( * ) (soit une diminution de 0,6 %).

A périmètre courant , la différence de champ étant analysée ci-après, ces recettes s'établissent à 284,7 milliards d'euros (soit une diminution de 3,2 milliards d'euros, correspondant à un recul de 1,1 %), et à 282,4 milliards d'euros sans les mesures nouvelles du PLF 2014.

1. Une diminution des recettes fiscales sous l'effet des mesures antérieures au PLF 2014

7,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires sont attendues au titre de l'évolution spontanée des recettes fiscales, c'est-à-dire de la dynamique naturelle de l'assiette des différents impôts, et les mesures nouvelles du présent PLF ont un impact de + 2,3 milliards d'euros . En sens inverse, les mesures antérieures au PLF 2014 entraînent une diminution des recettes fiscales nettes ( - 11 milliards d'euros ), à laquelle s'ajoutent les mesures de transfert et de périmètre ( - 1,6 milliard d'euros ). Au total, il est ainsi prévu une diminution des recettes fiscales nettes de 1,6 milliard d'euros à périmètre constant ( 3,2 milliards d'euros à périmètre courant, y compris mesures de transfert et de périmètre ) par rapport à l'évaluation révisée pour 2013, comme le détaille le tableau ci-après.

Tableau n° 37 : L'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat

(en millions d'euros)

Impôts

Révisé
2013

Evolution spontanée

Mesures antérieures
au PLF

Mesures
PLF

Prévision 2014 (constant)

Mesures de périmètre et de transfert

Prévision 2014 (courant)

Variation
2013-2014

M€

%

IR

69 291

3 626

186 1

2 201

75 304

0

75 304

6 013

8,7%

IS

49 702

1 700

-15 523 1

347

36 226

0

36 226

-13 476

-27,1%

TICPE

13 680

-3

62

62

13 801

-366

13 435

-245

-1,8%

TVA

135 624

1 829

5 205 2

-3 378

139 280

38

139 318

3 694

2,7%

Autres

19 554

4

-964

3 090

21 684

-1 283

20 401

847

4,3%

Total

287 851

7 156

-11 034

2 322

286 295

-1 611

284 684

-3 167

-1,1%

1 Dont CICE (LFR-3 2012) : - 9,8 milliards d'euros

2 Dont hausse de la TVA résultant de la LFR-3 2012 : 5,155 milliards d'euros

Source : commission des finances, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2014

Les prévisions 2014 intègrent l'impact de plusieurs contentieux fiscaux , qui diminueraient les recettes fiscales de 2,8 milliards d'euros en 2014 ; par rapport à 2013, ils représentent une perte de recettes fiscales estimée à 3,9 milliards d'euros, correspondant :

- à 1 milliard d'euros de pertes de recettes supplémentaires par rapport à 2013 dans le cadre du contentieux relatif aux retenues à la source applicables aux revenus distribués aux OPCVM ;

- à 0,7 milliard d'euros de pertes de recettes supplémentaires par rapport à 2013 dans le cadre du contentieux relatif au précompte immobilier ;

- au caractère exceptionnel du versement en 2013 de 2,2 milliards d'euros par France Télécom, au titre de l'impôt sur les sociétés et dans le cadre d'un contentieux.

Le tableau ci-après détaille l'impact des contentieux fiscaux en 2013 et en 2014.

Il s'agit toutefois d'estimations, dont les coûts peuvent varier en fonction du nombre de dossiers à traiter et des délais de traitement .

Tableau n° 38 : Impact des contentieux fiscaux sur les recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

Objet du contentieux

2013

2014

2015

OPCVM

- 1,0

- 2,0

- 1,0

Précompte

0,0

- 0,8

- 0,7

France Télécom

2,2

0,0

- 2,2

TOTAL

1,1

- 2,8

- 3,9

Source : annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2014

2. L'impact des mesures de périmètre et de transfert

Alors que les mesures de périmètre ont un impact quasi négligeable (- 33 millions d'euros), le présent projet de loi de finances procède à plusieurs transferts aux collectivités territoriales , dont les principes ont été posés par le pacte de confiance et de responsabilité entre l'Etat et les collectivités territoriales conclu le 16 juillet 2013 :

- au profit des départements, pour tenir compte des charges croissantes liées à plusieurs allocations de solidarité : l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), et le revenu de solidarité active (RSA) (ayant un impact de - 0,8 milliard d'euros sur les recettes fiscales de l'Etat), et sur la TICPE, s'agissant de régularisations (- 0,1 milliard d'euros) et au titre des droits à compensation relatifs au RSA (- 45 millions d'euros) ;

- au profit des régions, la dotation globale de décentralisation liée à la formation professionnelle étant remplacée par un panier de ressources fiscales (frais de gestion, TICPE) plus dynamique (- 0,9 milliard d'euros), ce qui permet de renforcer l'autonomie financière des régions ;

- enfin, un transfert spécifique à Mayotte (- 20 millions d'euros).

Au total, les mesures de périmètre et de transfert ont un impact de - 1,61 milliard d'euros dans le PLF 2014 .

3. Une évolution spontanée majorant les recettes fiscales nettes

Le taux de croissance spontanée des recettes fiscales dépend de la conjoncture économique et de leur sensibilité par rapport à la croissance du PIB en valeur, appelée élasticité.

En 2012 , l'évolution spontanée des recettes fiscales a été négative (- 0,5 milliard d'euros). Alors que le projet de loi de finances initiale pour 2012 avait prévu une élasticité de 1,5 (correspondant à la moyenne observée entre 2004 et 2011, exception faite de l'année 2009 marquée par une récession de - 3,1 %), l'élasticité constatée avait été de - 0,1. Il en était résulté un manque à gagner de 10 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

Le Gouvernement avait apporté les indications suivantes :

« Bien que la mesure appropriée de la sensibilité des recettes fiscales aux variations de l'activité économique soit le concept d'élasticité, cette méthode de calcul perd une grande partie de son intérêt lorsque les croissances sont négatives ou proches de zéro [...] Par ailleurs, l'élasticité au PIB des recettes fiscales nettes de l'Etat s'est toujours montrée volatile dans le passé, avec des valeurs parfois très supérieures à l'unité et parfois très proches de 0 ».

Pour l'année 2013 , la révision à la baisse de la prévision de déficit (de 3,7 % à 4,1 % du PIB) dans le PLF 2014, soit un moindre rendement des recettes publiques de 8 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale , est à nouveau la conséquence d'une croissance économique atone : pour les dernières années au cours desquelles la croissance économique a été inférieure à + 1 %, en 2002 (croissance économique de 0,9 %), 2003 (0,9 %), 2008 (- 0,1 %) et 2012 (0 %), l'élasticité a été proche de 0 : - 0,1 en 2002 ; 0,2 en 2003 ; 0,8 en 2008 et - 0,1 en 2012, comme le montre le tableau ci-après.

Pour 2013, l'estimation révisée d'élasticité des recettes fiscales au PIB s'élève à - 0,4 (contre 1,2 en LFI 2013), au regard notamment des encaissements constatés depuis le début de l'année. La révision à la baisse la plus forte de l'élasticité (de 2,3 en LFI 2013 à - 5,3 dans le révisé 2013) concerne l'impôt sur les sociétés, du fait d'une réévaluation à la baisse de la progression du bénéfice fiscal en 2012, à 8 % dans le révisé 2013 associé au PLF 2014 (contre 12 % dans la LFI 2013). D'autres facteurs expliquent la diminution de l'élasticité : une baisse de la consommation des ménages plus forte que le repli de l'activité, pesant sur la croissance spontanée de la TVA (réévaluée de 0,9 à 0,3) et, s'agissant également de la TVA, un effet de structure marqué par une part accrue dans la consommation des ménages des produits et services soumis aux taux de TVA intermédiaire et réduit.

Tableau n° 39 : Elasticité des recettes par rapport au PIB depuis 2002

Taux de croissance économique

Elasticité prévue
par la LFI

Elasticité constatée

Ecart élasticité constatée / élasticité prévue

2002

0,9 %

1

- 0,1

- 1,1

2003

0,9 %

0,9

0,2

0,7

2004

2,5 %

0,7

1,7

1

2005

1,8 %

1,5

1,3

- 0,2

2006

2,5 %

1,2

2

0,8

2007

2,3 %

1,3

1,5

0,1

2008

- 0,1 %

1,3

0,8

- 0,4

2009

- 3,1 %

1,2

3,9

2,7

2010

1,7 %

2,3

1,4

- 0,9

2011

2,0 %

1,5

1,6

- 0,1

2012

0,0 %

1,5

- 0,1

- 1,6

2013

0,1 %*

1,2

- 0,4*

- 1,6

* Révisé 2013

Source : ministère du budget

Deux autres facteurs expliquent la faiblesse de l'élasticité (révisée de 1,6 à 0,7 pour l'impôt sur le revenu et de - 0,2 à - 0,9 pour la TIPCE entre la LFI 2013 et le révisé 2013) : une révision à la baisse de l'inflation (l'élasticité se référant à la croissance nominale du PIB en valeur) et une réévaluation à la baisse de l'évolution de la masse salariale (de 2,2 % dans la LFI 2013 à 1,3 % dans le révisé 2013) plus marquée que pour l'activité économique.

S'agissant par ailleurs de l'élasticité des autres impôts, la révision des recettes spontanées de droits de mutation à titre onéreux dans un contexte de dégradation du marché immobilier explique également une révision à la baisse de leur élasticité.

Pour 2014, le PLF se fonde sur une prévision d'élasticité des prélèvements obligatoires (qui recouvre un champ plus large que les seules recettes fiscales) de 1,3 . Qualifiée d' « optimiste » par le Haut Conseil des finances publiques, cette prévision n'en est pas moins conforme à la moyenne observée depuis 2002, dans un contexte de rebond attendu de l'activité économique .

Les développements afférents aux principaux impôts ( cf . infra ) examinent plus en détail les prévisions d'élasticité en 2013 et 2014.

4. Une diminution des recettes liées aux mesures antérieures

L'impact des mesures antérieures au PLF 2014 retrace l'incidence de mesures exceptionnelles ou venant à expiration, des effets de l'extension en année pleine de mesures mises en oeuvre au cours de l'année 2013, ainsi que des conséquences de décisions législatives ou réglementaires ayant une première incidence budgétaire en 2014 (ou une incidence budgétaire différente de 2013).

Les mesures antérieures au PLF 2014 entraînent une réduction des recettes fiscales nettes de 11 milliards d'euros , se décomposant comme suit :

- un impact de - 6,4 milliards d'euros des mesures de la LFI 2013 ;

- une incidence de - 4,5 milliards d'euros des mesures de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ;

- un impact global de - 0,2 milliard d'euros des autres mesures antérieures au PLF 2014.

Le compteur des mesures nouvelles introduit par la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 avait évalué l'impact des mesures du PLF 2013 à + 14 milliards d'euros en 2013 et - 6,3 milliards d'euros en 2014, soit une estimation pour 2014 très proche de celle retenue dans le présent PLF.

L'impact négatif des mesures de la LFI 2013 (- 6,4 milliards d'euros) correspond principalement à l'incidence en 2014 de la suppression du prélèvement forfaitaire libératoire (- 0,7 milliard d'euros) et au contrecoup des mesures suivantes, dont le rendement était concentré en 2013 (à hauteur de 5 milliards d'euros) :

- l'imposition exceptionnelle des entreprises d'assurance (0,9 milliard d'euros) ;

- la réforme des calculs de quote-part pour frais et charges des plus-values de cessions à long terme (1,4 milliard d'euros) ;

- l'aménagement de la déductibilité des charges financières (1,3 milliard d'euros) ;

- la limitation de l'imputation des déficits au titre de l'impôt sur les sociétés (0,5 milliard d'euros) ;

- la réforme du cinquième acompte de l'impôt sur les sociétés (1 milliard d'euros).

L'effet (à hauteur de - 4,5 milliards d'euros) des mesures de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 retrace essentiellement la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi ou CICE (- 9,8 milliards d'euros, dont - 9,4 milliards d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés et - 0,4 milliard d'euros au titre de l'impôt sur le revenu) et la réforme des taux de TVA qui interviendra le 1 er janvier 2014 (+ 5,2 milliards d'euros).

En dehors même du CICE, les entreprises bénéficieront d'une baisse des prélèvements obligatoires, les mesures prises l'an dernier et non reconduites cette année n'étant pas intégralement compensées, à hauteur d'environ 2 milliards d'euros .

5. Les mesures nouvelles du PLF 2014

L'impact des mesures fiscales nouvelles du PLF 2014 est estimé à 2,3 milliards d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après, en intégrant la réindexation du barème de l'impôt sur le revenu ( - 0,715 milliard d'euros , se répartissant entre - 0,64 milliard d'euros au titre de l'impôt net sur le revenu et - 75 millions d'euros au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux).

S'ajoutent les mesures qui seront mises en oeuvre par voie réglementaire (+ 0,2 milliard d'euros suite à la réforme des crédits de paiement sur les successions) et le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale (+ 1,4 milliard d'euros 89 ( * ) ).

Les mesures fiscales nouvelles du PLF 2014 sont classées par le Gouvernement en fonction de plusieurs objectifs : une imposition plus juste, en opérant un rééquilibrage au profit des petites et moyennes entreprises et des ménages modestes ; un soutien à la croissance, à l'emploi et à l'innovation ; le renforcement de la fiscalité environnementale. Le classement des mesures en fonction des différentes thématiques est rappelé ci-après.

a) Rendre l'impôt plus juste : un rééquilibrage au profit des ménages les moins fortunés et des petites et des moyennes entreprises

Le PLF 2014 poursuit le rééquilibrage de la fiscalité engagé depuis 2012 au profit, d'une part, des ménages les moins fortunés et, d'autre part, des petites et moyennes entreprises (PME).

Concernant la fiscalité des particuliers , la réindexation du barème de l'impôt sur le revenu, qui avait été gelé pendant deux ans, améliore le pouvoir d'achat de l'ensemble des ménages. Son coût est évalué à 715 millions d'euros. En outre, les ménages les plus modestes bénéficieront d'une revalorisation de la décote applicable à l'impôt sur le revenu à hauteur de 5 % au-delà de l'inflation, pour un coût de 168 millions d'euros.

Par ailleurs, plusieurs mesures tendent à alléger le poids des dépenses de logement pour les ménages :

- la baisse de la TVA applicable aux travaux de construction et de rénovation de logements sociaux (- 355 millions d'euros) ;

- la réforme des régimes d'imposition des plus-values immobilières (- 270 millions d'euros) ;

- la mise en place d'un dispositif d'incitation fiscale à l'investissement institutionnel dans le logement intermédiaire (- 45 millions d'euros à compter de 2015).

A contrario , les mesures nouvelles du PLF 2014 tendant à une augmentation des impôts des particuliers sont concentrées sur les ménages les plus aisés. Le PLF 2014 propose l'instauration d'une taxe exceptionnelle sur les très hautes rémunérations versées par les entreprises (+ 260 millions d'euros, compte tenu d'un rendement brut de 310 millions d'euros et d'une perte d'impôt sur les sociétés à hauteur de 50 millions d'euros 90 ( * ) ) et plusieurs « niches fiscales » sont supprimées ou voient leur champ d'application réduit :

- la suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu sur les majorations de retraite ou de pensions pour charge de famille (+ 1,2 milliard d'euros) ;

- l'abaissement du plafond de l'avantage procuré par le quotient familial (+ 1,03 milliard d'euros) ;

Tableau n° 40 : Impact des mesures fiscales nouvelles du PLF 2014

(en millions d'euros)

Impôt sur le revenu

2 201

Réindexation du barême de l'impôt sur le revenu (art. 2)

-640

Suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charge de famille (art. 6)

1 200

Suppression de l'exonération fiscale de la prise en charge par l'employeur d'une partie des cotisations de prévoyance complémentaire (art. 5)

960

Suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité (art. 4)

440

Abaissement du plafond de l'avantage procuré par le quotient familial (art. 3)

1 030

Réforme du régime d'imposition des plus-values immobilières (art. 18)

-270

Réforme du régime d'imposition des plus-values de cession de valeurs immobilières ou de droits sociaux des particuliers (art. 11)

-350

Revalorisation de la décote applicable de l'impôt sur le revenu au bénéfice des ménages modestes (5 % au-delà de l'inflation) (art. 2)

-168

Amortissements accélérés des robots acquis par des PME au sens communautaire (art. 12)

-1

Impôts sur les sociétés

347

Lutte contre l'optimisation fiscale au titre des produits hybrides et de l'endettement artificiel (art. 14)

400

Taxe exceptionnelle sur les hautes rémunérations versées par les entreprises (art. 9)

-50

Amortissements accélérés des robots acquis par des PME au sens communautaire (art. 12)

-3

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

62

Aménagements de la TICPE (art. 20)

62

Taxe sur la valeur ajoutée

-3 378

Autoliquidation TVA dans la sous-traitance du bâtiment (art. 16)

30

Application du taux réduit de TVA aux travaux de construction et de rénovation de logements sociaux (art. 19)

-355

Baisse du taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux entrées dans les salles de cinéma (art. 7)

-55

Aménagements de la TICPE (art. 20)

42

Transfert au profit des organismes de sécurité sociale (art. 39)

-3 040

Contribution sur l'excédent brut d'exploitation des entreprises

2 480

Instauration d'une contribution sur l'excédent brut d'exploitation pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 50 M€ (art. 10)

2 480

Recettes diverses

360

Taxe exceptionnelle sur les hautes rémunérations versées par les entreprises (art. 9)

310

Fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés (art. 23)

50

Taxe intérieure sur les produits pétroliers

85

Suppression progressive de la défiscalisation des biocarburants et modification du régime de TGAP biocarburants (art. 22)

85

Autres taxes intérieures

236

Aménagements de la TICPE (art. 20)

236

Taxe générale sur les activités polluantes

4

TGAP air - introduction de nouvelles substances donnant lieu à assujettissement (art. 21)

4

Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

-75

Réindexation du barème de l'impôt sur le revenu (art. 2)

-75

Total recettes fiscales nettes

2 322


Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

- la suppression de l'exonération fiscale de la prise en charge par l'employeur d'une partie des cotisations de prévoyance complémentaire (+ 960 millions d'euros) ;

- la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité (+ 440 millions d'euros) 91 ( * ) .

S'agissant de la fiscalité des entreprises , les PME bénéficieront de l'amortissement accéléré des robots acquis par les PME au sens communautaire (- 4 millions d'euros). Par ailleurs, la réforme du plan d'épargne en actions (PEA), prévue à l'article 53 du PLF, favorisera l'investissement dans le capital des PME.

Enfin, les PME seront exclues du champ d'application de la surtaxe exceptionnelle d'impôt sur les sociétés qui, lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale, a remplacé la contribution sur l'excédent brut d'exploitation en majorant de 2,5 milliards d'euros la fiscalité des entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse 250 millions d'euros, au taux de 10,7 % en 2014 (contre 5 % en 2013).

b) Soutenir la croissance, l'emploi et l'innovation

Les mesures nouvelles du PLF 2014 en faveur de la croissance et de l'emploi interviennent dans un contexte de montée en puissance, en 2014, du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), établi par la troisième loi de finances rectificative pour 2012. A partir du 1 er janvier 2014, les entreprises bénéficieront ainsi d'une diminution de 4 % du coût du travail (porté à 6 % en 2015) pour les salariés rémunérés jusqu'à 2,5 SMIC, soit un coût de 10 milliards d'euros, qui sera porté à 20 milliards d'euros à horizon 2017. Une créance fiscale sera imputée en 2014, à hauteur de 10 milliards d'euros, sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'année 2013, ce qui correspond à un allègement significatif de la fiscalité sur les entreprises.

Par ailleurs, le PLF 2014 proroge le régime des jeunes entreprises innovantes (JEI) et simplifie, pour un coût évalué à 350 millions d'euros, le régime des plus-values de cessions de valeurs mobilières pour favoriser la création et le financement des entreprises.

c) Renforcer la fiscalité environnementale

Plusieurs mesures fiscales nouvelles traduisent une volonté de renforcer la fiscalité environnementale et de favoriser une croissance durable :

- la suppression progressive de la défiscalisation des biocarburants et la modification du régime de la TGAP biocarburants (+ 85 millions d'euros provenant de moindres remboursements et dégrèvements) ;

- l'élargissement de l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à sept nouveaux polluants de l'air (+ 4 millions d'euros) 92 ( * ) ;

- des aménagements de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), en introduisant dans l'assiette une « part carbone » qui montera en puissance progressivement (impact sur les recettes fiscales en 2014 : + 298 millions d'euros).

Par ailleurs, suite aux aménagements de la TICPE, le rendement de la TVA serait majoré de 42 millions d'euros, soit un rendement global de 340 millions d'euros. La montée en puissance progressive de ce dispositif, doit garantir un rendement de 4 milliards d'euros par an à l'horizon 2016, supérieur aux prévisions initiales de financement du TICPE par la mise en place d'une fiscalité écologique 93 ( * ) . Le Gouvernement s'inscrit dans une démarche progressive et ambitieuse, qui tient compte des réflexions menées dans le cadre du Comité pour la fiscalité écologique. La solution retenue permet par ailleurs de ne pas définir une nouvelle assiette d'imposition, puisqu'elle consiste à aménager des taxes existantes : il s'agit d'introduire une composante carbone dans le calcul de la TICPE, qui augmentera de façon progressive et proportionnée au contenu en dioxyde de carbone des différents produits énergétiques, alors qu'aujourd'hui la TICPE obéit à une pure logique de rendement, sans aucun lien avec la pollution engendrée par les différentes sources d'énergie.

En outre, la modification du régime du malus automobile entraîne une hausse de recettes fiscales en 2014 estimée à 103 millions d'euros 94 ( * ) , destinée à assurer l'équilibre financier du bonus-malus automobile.

6. L'évolution des différents impôts
a) Impôt sur le revenu : un scénario crédible de retour en 2014 à une croissance spontanée des recettes

Dans le révisé 2013 , le produit net de l'impôt sur le revenu devrait s'établir à 69,3 milliards d'euros en 2013, en hausse de 9,8 milliards d'euros (+ 16,5 %) par rapport à l'exécution 2012, sous l'effet presque exclusif des mesures nouvelles, dont l'impact est évalué à 9,1 milliards d'euros, alors que l'évolution spontanée de l'impôt est estimée à 1,3 %.

Par rapport aux prévisions de la LFI 2013, les recettes sont révisées à la baisse de 2,4 milliards d'euros, principalement du fait d'un déport sur 2014 (à hauteur de 1 milliard d'euros) des revenus des intérêts et dividendes soumis au prélèvement forfaitaire obligatoire, au regard de leur calendrier de versement, et d'une moindre croissance spontanée des recettes fiscales (pour un montant également estimé à 1 milliard d'euros).

L'évolution spontanée pour 2013, estimée à 1,3 %, traduit une révision à la baisse de l'élasticité des recettes d'impôt sur le revenu par rapport à l'évolution du PIB nominal (de 1,6 dans la LFI 2013 à 0,7 dans le révisé). Le contexte économique explique la faible élasticité : les revenus catégoriels 2012 d'une partie des travailleurs indépendants seraient revus à la baisse (- 0,6 milliard d'euros), tandis que les marchés mobiliers et immobiliers se sont dégradés, réduisant les plus-values (- 0,4 milliard d'euros).

L'examen des encaissements constatés dans les situations budgétaires mensuelles, retracé dans la courbe ci-après, montre que l'estimation révisée s'éloigne de la trajectoire des recettes d'impôt sur le revenu telle que constatée les années passées : fin septembre, les encaissements d'impôt sur le revenu atteignaient 74 % de l'objectif révisé annuel pour 2013, soit un niveau assez sensiblement plus faible que celui observé les années précédentes, en septembre 2012 (80 %) et en septembre 2011 (83,4 %). Cet écart doit toutefois être relativisé dès lors que, pour les contribuables mensualisés, les versements de fin d'année tiennent compte de l'augmentation de l'impôt dû, alors que les premières mensualités se basent sur l'impôt payé l'année précédente.

Le graphique ci-après montre, entre 2010 et 2013, une nette progression de l'impôt sur le revenu à hauteur de 21,9 milliards d'euros (+ 46,1 %) .

Graphique n° 41 : Les encaissements nets d'impôt sur le revenu

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

Les recouvrements nets d'impôt sur le revenu sont estimés à 75,3 milliards d'euros pour 2014 , en hausse de 6 milliards d'euros (+ 8,7 %) par rapport au révisé 2013, sous l'effet d'une évolution spontanée de + 3,6 milliards d'euros et des mesures nouvelles à hauteur de + 2,4 milliards d'euros (dont + 2,2 milliards d'euros au titre des mesures nouvelles du PLF 2014, détaillées plus haut).

Tableau n° 42 : Évolution du produit de l'impôt sur le revenu

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens »

L'évolution spontanée des encaissements bruts (hors remboursements et dégrèvements) est estimée à 4,7 % (hors réindexation du barème sur l'inflation), en net regain par rapport à 2013 (1,3 %), et correspondant à des niveaux comparables à ceux observés en 2011 (5,4 %) et 2012 (4,5 %). Ces prévisions se fondent sur une conjoncture économique plus favorable (notamment pour les revenus catégoriels et de valeurs mobilières) et une élasticité à la croissance du PIB nominale estimée à 1,6, soit également un retour aux niveaux observés jusqu'en 2011.

b) Un rendement de l'impôt sur les sociétés en 2014 marqué par l `entrée en application du CICE

La prévision révisée pour 2013 d'impôt sur les sociétés s'élève à 49,7 milliards d'euros, inférieure de 3,8 milliards d'euros à la prévision de la LFI. La progression par rapport à l'exécution 2012 (+ 8,9 milliards d'euros, soit + 21,7 %) traduit l'impact des mesures nouvelles de la LFI 2013, alors que l'évolution spontanée de l'IS net s'établit à - 9,5 % sous l'effet de la conjoncture économique et d'une élasticité à l'évolution du PIB nominal réévaluée à - 5,3 dans le révisé 2013 (contre + 2,3 en LFI).

Comme l'illustre le graphique ci-après, les encaissements nets d'impôt sur les sociétés s'élevaient, fin septembre 2013, à 68,4 % de l'objectif révisé annuel (et à 63,5 % de l'objectif initial fixé par la LFI 2013), dans la fourchette haute par rapport aux niveaux enregistrés à la même période en 2012 (66,1 %), 2011 (69 %) et 2010 (66,7 %). En effet, ils tiennent compte d'un encaissement de 2 milliards d'euros au titre du contentieux d'impôt sur les sociétés avec France Télécom.

On observe une forte dynamique des recettes attendues d'impôt sur les sociétés entre 2010 et 2013 : + 16,8 milliards d'euros (+ 51 %) . En 2013, les encaissements (49,7 milliards d'euros) devraient toutefois rester inférieurs au niveau enregistré en 2007 (50,8 milliards d'euros).

Par ailleurs, la réforme votée en LFI 2013 devrait relever de façon pérenne les niveaux de cinquième acompte brut d'environ 1 milliard d'euros . Ainsi, en 2013, le cinquième acompte (net des comportements d'autolimitation des sociétés 95 ( * ) ) devrait s'élever à environ 1,8 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros sous l'effet de la réforme de la LFI 2013. En 2014, le cinquième acompte net de l'autolimitation serait plus élevé et atteindrait environ 3 milliards d'euros (dont 1 milliard d'euros lié à la réforme de la LFI 2013), en lien avec le redémarrage attendu de l'activité.

Graphique n° 43 : Les encaissements nets d'impôt sur les sociétés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

Pour 2014, les prévisions d'impôt sur les sociétés s'établissent à 36,2 milliards d'euros, en baisse de 13,5 milliards d'euros (- 27,1 %) par rapport au révisé 2013, sous l'effet des mesures antérieures au PLF 2014, dont l'impact de - 15,5 milliards d'euros correspond à :

- la mise en place du CICE (- 9,4 milliards d'euros) ;

- le contrecoup en 2014 de hausses de la LFI 2013 (- 4,2 milliards d'euros) 96 ( * ) ;

- le contrecoup des mesures du plan de relance, à savoir la restitution anticipée des créances de crédit impôt recherche et la restitution immédiate des créances de carry-back (- 2 milliards d'euros).

Les mesures nouvelles du PLF 2014 ont un impact de - 0,3 milliard d'euros (+ 0,4 milliard d'euros dans le cadre de la lutte contre l'optimisation fiscale au titre des produits hybrides et de l'endettement artificiel ; - 0,05 milliard d'euros résultant de la mise en place de la taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations versées par les entreprises).

Le bénéfice fiscal 2013, qui servira de base au calcul de l'impôt dû en 2014, progresserait d'un peu plus de 1 % 97 ( * ) , après une évolution de + 8 % en 2012, + 3 % en 2011 et + 5 % en 2010. Pour 2014, il est envisagé une croissance de + 3 % du bénéfice fiscal.

Le Gouvernement retient l'hypothèse d'une élasticité de l'impôt sur les sociétés à la croissance de 3, soit un retour aux niveaux observés jusqu'en 2011. La croissance spontanée, à législation constante, entraînerait une hausse des recettes fiscales d'impôt sur les sociétés de 1,7 milliard d'euros (+ 3,4 %).

Tableau n° 44 : Evolution du produit de l'impôt sur les sociétés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens »

c) Des recettes de TVA sensibles à l'environnement macroéconomique

L'estimation révisée de TVA pour 2013 associée au présent PLF s'établit à 135,6 milliards d'euros, inférieure de 5,6 milliards d'euros à la cible de la LFI 2013 (141,2 milliards d'euros).

Au regard de la grande régularité des encaissements de TVA tout au long de l'année, l'estimation révisée correspond à la projection, sur l'ensemble de l'exercice, des encaissements constatés au cours des huit premiers mois de l'année 2013, comme l'illustre le graphique ci-après. Il fait apparaître une progression des encaissements de TVA de 8,1 milliards d'euros (+ 6,1 %) entre 2010 et 2013.

Graphique n° 45 : Les encaissements nets de TVA

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

L'exercice 2012 avait enregistré une baisse de 1,2 % des recettes de TVA dans un contexte de progression du PIB en valeur. L'écart avec la prévision initiale (4,5 milliards d'euros en 2012) s'explique en partie par des changements dans les comportements de consommation des ménages et des entreprises : s'agissant des ménages, il est observé une hausse de la part des produits soumis à une imposition à taux normal ou réduit dans la consommation ; quant aux entreprises, elles auraient demandé plus systématiquement une restitution de la TVA qui leur est due.

Dans les réponses au questionnaire budgétaire, le Gouvernement a apporté les précisions suivantes sur l'exécution 2012 et les écarts avec les prévisions de la LFI :

« Près des deux tiers de la moins-value observée sur la TVA nette de l'Etat au sens de la comptabilité nationale proviennent de la révision de l'environnement macroéconomique, de nouvelles estimations de la structure de consommation et dans une moindre mesure de changements de comportement des entreprises :

« - la dégradation rapide de l'environnement macroéconomique en fin d'année 2012 a entraîné une révision de la croissance des emplois taxables (hors effets de structure) de 0,7 point à la baisse. Cette révision a eu un impact de - 0,9 milliard d'euros ;

« - la faible croissance de la consommation des ménages en biens manufacturés taxés à taux normal (19,6 %) relativement à la consommation des biens et services a eu un impact baissier sur les recettes de TVA. Cet effet de structure aurait eu un impact de - 0,6 milliard d'euros sur les recettes ;

« - des changements de comportement des entreprises : certaines entreprises qui reportaient usuellement leurs crédits pour les imputer ou les réclamer ultérieurement, en ont fait en effet la demande de restitution dès l'exercice 2012.

« L'écart résiduel est donc d'environ 1 milliard d'euros et représente moins de 1 % des recettes totales de TVA. L'écart observé en 2012 entre recettes de TVA (hors changement de comportement des entreprises) et évolution de l'environnement macroéconomique est dans la moyenne des écarts observés historiquement. Cette estimation sera affinée progressivement avec les comptes semi-définitif et définitif de l'Insee ».

Dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au présent PLF, le Gouvernement détaille comme suit la répartition entre les effets d'assiette et de base pour justifier l'écart entre les prévisions de la LFI 2013 et le révisé 2013 :

- une croissance de l'assiette taxable limitée à 0,3 % (contre 2,2 % en LFI 2013), correspondant à un produit inférieur de 2,6 milliards d'euros : il s'agit des conséquences de la déformation de la structure de consommation des ménages au profit des biens taxés à taux réduits, et d'un ralentissement de la consommation, que retrace l'évolution spontanée des recettes de TVA par rapport à la croissance du PIB en valeur (élasticité de 0,9 dans la LFI 2013 réévaluée à 0,3 dans le révisé 2013) ; le faible niveau d'inflation, inférieur aux prévisions, accroît la faiblesse de l'évolution spontanée des recettes de TVA ;

- un effet base dû à la révision à la baisse des recettes nettes de TVA pour l'Etat en 2012 (- 3 milliards d'euros) ; en d'autres termes, le recul observé en 2012 se répercute sur les prévisions de recettes fiscales des années suivantes.

L'estimation pour 2014 (139,3 milliards d'euros, soit + 2,7 % par rapport au révisé 2013) s'avère prudente . L'élasticité prévisionnelle pour 2014 s'établit à 0,6, soit un niveau intermédiaire entre la prévision de la LFI 2013 (0,9) et le révisé 2013 (0,3). Cette prévision de croissance peu élevée est justifiée par le faible dynamisme des prix des produits importés (notamment pétroliers). Par ailleurs, la prévision pour 2014 ne retient pas la possibilité d'un rattrapage des effets de structure négatifs observés en 2012-2013. En d'autres termes, la reprise de la croissance économique ne contribuerait pas à accroître la part des produits soumis à une imposition au taux normal dans la consommation des ménages.

L'évolution de la prévision de recettes de TVA en 2014 par rapport au révisé 2013 se décompose comme suit :

- les mesures antérieures au PLF 2014 ont un impact de + 5,2 milliards d'euros, sous l'effet des modifications des taux de TVA votés dans la troisième loi de finances rectificative pour 2012,

- l'évolution spontanée est estimée à + 1,8 milliard d'euros,

- les mesures nouvelles du PLF 2014 (- 3,4 milliards d'euros) correspondent essentiellement à l'application du taux réduit de TVA dans le secteur du logement social et sur les droits d'entrée dans les salles de cinéma (- 0,4 milliard d'euros) et à un transfert de TVA supplémentaire aux organismes de sécurité sociale (- 3,04 milliards d'euros) , prévu par l'article 39 du présent PLF 98 ( * ) .

Comme le précise l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2014, « même si le financement de ces transferts est assuré par des mesures concernant l'impôt sur le revenu, dès lors qu'il était inenvisageable de transférer à la sécurité sociale une fraction de ces recettes fiscales exclusives de l'Etat, la TVA est utilisée comme le vecteur unique de transferts entre Etat et sécurité sociale ».

Tableau n° 46 : Evolution du produit de la TVA

(en millions d'euros)

2012 exécuté

LFI 2013

2013 révisé

2014

Produit

133 403

141 245

135 624

139 318

Variation 2012-2013 (révisé)

2 221

1,7%

Variation 2013 (révisé)-2014

3 694

2,7%

Décomposition évolution 2013-2014

Evolution spontanée

3 889

Mesures antérieures

5 205

Mesures 2014

-3 378

Mesures de périmètre et de transfert

38

Source : commission des finances d'après l'annexe Voies et moyens

d) Une diminution attendue du produit de la TICPE sous l'effet des mesures de transfert

Les recouvrements de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ( TICPE ) sont estimés à 13,7 milliards d'euros dans le révisé 2013 , sans changement par rapport à la LFI.

Pour 2014 , le produit attendu s'établit à 13,4 milliards d'euros , la diminution par rapport au révisé 2013 correspondant essentiellement à des mesures de transfert :

- aux régions, en remplacement de dotations budgétaires, conformément aux conclusions du pacte de confiance et de responsabilité entre l'Etat et les collectivités locales conclu le 16 juillet 2013 (0,3 milliard d'euros), et au titre des ajustements de compensation des transferts de compétences en matière de formation sanitaire ;

- aux départements et à Mayotte, dans le cadre des mesures d'ajustement des droits à compensation au titre des transferts de compétence (0,1 milliard d'euros).

S'agissant des mesures antérieures au PLF 2014, la sortie progressive de la baisse du prix à la pompe, engagée en 2012, entraîne par contrecoup une hausse des recettes fiscales de 25 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013.

Parmi les mesures nouvelles du PLF 2014, les aménagements au régime de la TICPE proposés à l'article 20 du présent PLF ont un impact de + 62 millions d'euros.

L'évolution spontanée de la TICPE devrait par ailleurs être nulle, sur la base des hypothèses de consommation suivantes :

- une hausse de la consommation de gazole de 1,0 % par rapport à 2013, « en lien avec la reprise économique » selon les précisions figurant dans l'annexe « Voies et moyens » au PLF ;

- une baisse de la consommation de super carburants de 4,0 % par rapport à 2013 ;

- une stabilité de la consommation de fioul domestique et de gazole non routier par rapport à 2013.

Tableau n° 47 : Evolution du produit de la TICPE pour l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens »

Compte tenu des transferts aux collectivités territoriales, la répartition du produit de la TICPE en 2013 et 2014, détaillée dans le tableau ci-après, montre que l'Etat ne devrait plus percevoir que 56 % de son produit en 2013 et 55 % en 2014.

Tableau n° 48 : Répartition du produit de la TICPE

(en millions d'euros)

Source : ministère du budget (réponse au questionnaire budgétaire)

e) Un rendement de la taxe sur les transactions financières toujours inférieur à la prévision

La première loi de finances rectificative du 14 mars 2012 a mis en place la taxe sur les transactions financières (TTF) à compter du 1 er août 2012, pour un rendement estimé à 460 millions d'euros en 2012 et à 1,1 milliard d'euros en année pleine.

La deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 a doublé le taux de la TTF (de 0,1 % à 0,2 %), conduisant à une réévaluation des prévisions de recettes au titre de la TTF à 537 millions d'euros en 2012 et à 1,6 milliard d'euros en année pleine 99 ( * ) .

Cependant, les recouvrements n'ont finalement atteint que 199 millions d'euros en 2012, soulevant la question d'une sous-exécution durable par rapport aux prévisions initiales qui avait déjà été pointée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2012 : le manque à gagner était estimé comme pouvant s'élever à près de 1 milliard d'euros par an.

La prévision actualisée s'élève à 0,7 milliard d'euros en 2013. La prévision figurant en loi de finances initiale pour 2013 était construite sur des hypothèses identiques au chiffrage ex ante du rendement attendu de la taxe et prévoyait une recette de 1,5 milliard d'euros. Selon les réponses apportées au Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général, « l'écart entre la prévision initiale et la recette effectivement collectée provient essentiellement de deux facteurs :

- l'essentiel de l'écart s'explique par la baisse généralisée des volumes de transactions sur les marchés mondiaux observée depuis 2011, année sur laquelle la prévision de recettes a été calibrée ;

- le chiffrage initial faisait une hypothèse sur les volumes échangés sur les marchés de gré à gré sur lesquels seules des informations lacunaires étaient disponibles. La mise en place de la taxe a permis de mieux connaître ces volumes ».

Pour 2014 , le produit attendu de la taxe (hors mesures de transfert) s'élèverait à 742 millions d'euros , certes en hausse de 7,5 % par rapport au révisé 2013, mais toujours inférieur très aux prévisions initiales. Par ailleurs, l'affectation d'une fraction de la taxe au fonds de solidarité pour le développement devrait diminuer le produit effectivement perçu par l'Etat de 40 millions d'euros : celui-ci s'établirait ainsi à 702 millions d'euros.

* 88 Le révisé 2013 correspond aux nouvelles prévisions de recettes pour l'année 2013, actualisées au regard des éléments connus (notamment les recettes fiscale encaissées) à la date de préparation du projet de loi de finances pour 2014.

* 89 Ces recettes supplémentaires sont réparties entre 0,4 milliard d'euros au titre de l'impôt sur le revenu ; 0,4 milliard d'euros pour l'impôt sur les sociétés ; 0,3 milliard d'euros s'agissant de l'impôt de solidarité sur la fortune ; 0,2 milliard d'euros pour l'imposition des successions ; 0,1 milliard d'euros pour les droits de mutation à titre gratuit

* 90 Un amendement adopté lors de la discussion à l'Assemblée nationale a prévu que la taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations versées par les entreprises ne serait pas déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu, améliorant les recettes fiscales à hauteur de 16 millions d'euros.

* 91 Cette disposition a été supprimée lors des débats à l'Assemblée nationale.

* 92 Cette modification poursuit une évolution engagée dans la LFI 2013 avec l'élargissement de l'assiette à cinq substances polluantes émises dans l'air, un triplement du taux existant sur certains types d'émission et un abaissement du seuil d'assujettissement à la TGAP portant sur les particules fines.

* 93 La troisième loi de finances rectificative pour 2012 a prévu un financement du CICE par la fiscalité écologique à hauteur de 3 milliards d'euros en 2016.

* 94 En outre, la mise en place d'une véritable fiscalité environnementale dans le cadre du PLF 2014 a été confortée par l'adoption, à l'Assemblée nationale, de dispositions tendant :

- d'une part, à la diminution de 10 % à 5,5 % du taux de TVA applicable aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique des logements (- 450 millions d'euros) ;

- d'autre part, à l'ajout d'une composante « air » à la taxe sur les véhicules de société, afin de tenir compte des oxydes d'azote, des composés organiques volatiles non méthaniques et des particules en suspension (+ 150 millions d'euros).

* 95 L'impôt sur les sociétés est payé par les entreprises qui en sont redevables sous la forme de quatre acomptes et d'une opération de solde. La somme des quatre acomptes versés est égale à l'impôt dû au titre de l'exercice précédent. A partir du troisième acompte, les entreprises peuvent moduler à la baisse leurs versements afin de tenir compte d'une éventuelle baisse de leur bénéfice courant, ce qu'on appelle l'autolimitation. Pour le quatrième et dernier acompte, les entreprises les plus grandes doivent le moduler à la hausse dès lors que leur bénéfice courant est supérieur à leur bénéfice de l'année précédente ; ce versement supplémentaire prend alors le nom de cinquième acompte.

* 96 Il s'agit de la réforme du 5 ème acompte (à hauteur de 1 milliard d'euros), de la limitation de la déductibilité des charges financières (1,3 milliard d'euros), de la limitation de l'imputation des déficits (0,5 milliard d'euros) et de l'application de la quote-part pour frais et charges sur les plus-values de long terme à la plus-value brute (et non nette), ainsi que l'augmentation de ce taux de 10 % à 12 % (1,4 milliard d'euros).

* 97 Cette progression inclut l'impact des mesures nouvelles. Hors mesures nouvelles, le bénéfice fiscal serait en recul de 3 %.

* 98 Ce transfert permet de compenser l'impact de la baisse du taux de cotisation famille sur l'équilibre du régime général (1,05 milliard d'euros) et de transférer les recettes perçues correspondant à la révision du quotient familial (1 milliard d'euros) et à la suppression de l'avantage fiscal sur la cotisation employeur pour les contrats collectifs santé (1 milliard d'euros).

* 99 Le doublement des taux ne s'est traduit par un doublement des produits attendus, car il a été tenu compte d'une révision à la baisse de la prévision d'assiette.

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