Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche Famille
Article 55 (art. L. 522-3 et L. 755-16-1 [nouveaux] du code de la sécurité sociale) - Majoration du complément familial pour les familles vivant sous le seuil de pauvreté
Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une majoration du complément familial au bénéfice des familles vivant sous le seuil de pauvreté.
I - Le dispositif proposé
Le complément familial
Créé par la loi n° 77-765 du 12 juillet 1977 en métropole et étendu par la loi n° 77-1455 du 29 décembre 1977 aux départements d'outre-mer (Dom), le complément familial a été réformé en 1985. Il s'agit d' une prestation versée sous condition de ressources pour aider financièrement les familles nombreuses qui disposent de revenus modestes .
En métropole , le complément familial est versé, sous condition de ressources, aux familles qui assument la charge d' au moins trois enfants , tous âgés de plus de 3 ans et de moins de 21 ans.
Les plafonds de ressources tiennent compte du nombre d'enfants à charge, de la situation familiale (parents en couple ou parent isolé) et de la mono-activité ou de la bi-activité du couple.
Plafonds de ressources en vigueur en 2013 en
métropole
pour le bénéfice du complément
familial
(revenus 2011 80 ( * ) , en euros/an)
|
Nombre d'enfants à charge |
Couple avec un seul revenu d'activité |
Parent isolé ou couple avec deux revenus d'activité |
|
3 enfants |
36 599 |
44 772 |
|
4 enfants |
42 699 |
50 872 |
|
Par enfant supplémentaire |
6 100 |
6 100 |
Source : Sécurité sociale
Le montant du complément familial est fixé à 41,65 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) par l'article D. 522-1 du code de la sécurité sociale. Au 1 er avril 2013, il est donc de 167,34 euros par mois , que le bénéficiaire ait trois enfants à charge ou plus.
Le versement du complément familial est dû à partir du troisième anniversaire du plus jeune enfant et prend fin :
- dès qu'il reste à la charge de l'allocataire moins de trois enfants âgés d'au moins 3 ans ;
- dès que l'allocataire a, à sa charge, un enfant de moins de 3 ans ;
- dès que l'allocataire bénéfice de l'allocation de base ou du complément de libre choix d'activité (CLCA) de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) pour un nouvel enfant.
Dans les Dom , le complément familial est versé, sous condition de ressources, aux familles qui assument la charge d' au moins un enfant âgé de plus de 3 ans et de moins de 5 ans.
Les plafonds de ressources en vigueur dans les Dom tiennent uniquement compte du nombre d'enfants à charge.
Plafonds de ressources en vigueur en 2013
dans les
Dom pour le bénéfice du complément familial
(revenus 2011 81 ( * ) , en euros/an)
|
Nombre d'enfants à charge |
Plafond |
|
1 enfant |
23 687 |
|
2 enfants |
29 153 |
|
3 enfants |
36 599 |
|
4 enfants |
42 699 |
|
Par enfant supplémentaire |
6 100 |
Source : Sécurité sociale
Le montant du complément familial est fixé à 23,79 % de la BMAF. Au 1 er avril 2013, le montant du complément familial est donc de 95,58 euros par mois , quel que soit le nombre d'enfant à charge.
Le versement du complément familial est dû à partir du troisième anniversaire du plus jeune enfant et jusqu'au mois précédant son cinquième anniversaire.
En juin 2013, on comptabilisait 814 905 familles bénéficiaires du complément familial (en France métropolitaine et dans les Dom).
La création d'une majoration du complément familial
Dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, présenté en janvier 2013, le Gouvernement s'est engagé à réviser l'architecture de la politique familiale dans un objectif de redéploiement des prestations familiales vers les familles les plus modestes, à travers notamment l'amélioration de l'allocation de soutien familial et du complément familial.
Le présent article met en oeuvre cet engagement en créant une majoration du montant du complément familial pour les familles dont les ressources n'excèdent pas un certain seuil de revenu correspondant au seuil de pauvreté 82 ( * ) .
Le 1° du paragraphe I rétablit un article L. 522-3 83 ( * ) dans le code de la sécurité sociale qui pose le principe de l'attribution d'un montant majoré du complément familial au ménage ou à la personne dont les ressources ne dépassent pas un nouveau plafond , inférieur au plafond exigible pour la prestation non majorée, et qui varie en fonction du nombre d'enfants à charge, de la situation familiale (parents en couple ou parent isolé) et de la mono-activité ou de la bi-activité du couple.
Le montant de la majoration et les nouveaux plafonds de ressources seront fixés par décret. L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que les plafonds de la majoration seront inférieurs de moitié aux plafonds existants, ce qui permet de cibler la mesure sur les familles vivant sous le seuil de pauvreté .
Plafonds de ressources pour le bénéfice
du complément familial majoré en métropole
(en euros/an)
|
Nombre d'enfants
|
Couple
|
Parent isolé ou couple
|
|
3 enfants |
18 301 |
22 388 |
|
4 enfants |
21 351 |
25 438 |
|
Par enfant supplémentaire |
3 050 |
3 050 |
Source : Sécurité sociale
Ces nouveaux plafonds permettraient de réserver la majoration à 50 % des bénéficiaires actuels du complément familial, soit environ 400 000 familles , et à la quasi-totalité de ses bénéficiaires pauvres (93 % d'entre eux seraient éligibles au montant majoré).
La majoration sera mise en oeuvre, par voie réglementaire, via une augmentation progressive, entre le 1 er avril 2014 et le 1 er avril 2018, du taux de la BMAF. Le complément familial majoré représentera ainsi, dès 2014, une majoration mensuelle de l'ordre de 17 euros par mois, soit 204 euros par an . Le supplément d'augmentation annuelle permettra d'atteindre 1 020 euros en 2018, compte tenu des revalorisations à venir de la BMAF.
Evolution prévisionnelle des montants
annuels
du complément familial majoré
|
Au 1 er avril |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
Taux BMAF
|
41,65 |
41,65 |
41,65 |
41,65 |
41,65 |
41,65 |
|
Montant annuel
|
2 008 |
2 028 |
2 048 |
2 069 |
2 090 |
2 110 |
|
Taux BMAF du complément familial majoré (en %) |
- |
45,82 |
49,99 |
54,16 |
58,33 |
62,48 |
|
Montant annuel de la majoration
|
- |
204 |
410 |
615 |
820 |
1 026 |
|
Montant annuel
|
2 008 |
2 232 |
2 458 |
2 684 |
2 910 |
3 136 |
Source : Etude d'impact
Le 2° du paragraphe I insère un nouvel article L. 755-16-1 dans le code de la sécurité sociale afin d' appliquer la majoration du complément familial dans les Dom .
Les nouveaux plafonds de ressources seront également inférieurs de moitié à ceux en vigueur pour la prestation non majorée.
Plafonds de ressources pour le bénéfice
du
complément familial majoré dans les Dom
(en euros/an)
|
Nombre d'enfants à charge |
Plafond |
|
1 enfant |
11 844 |
|
2 enfants |
14 577 |
|
3 enfants |
17 310 |
|
4 enfants |
20 043 |
|
Par enfant supplémentaire |
2 733 |
Source : Sécurité sociale
Le complément familial majoré représentera, dès 2014, une augmentation de 10 euros mensuels, soit 120 euros par an dans les Dom .
Le paragraphe II précise que cette réforme entrera en vigueur à compter du 1 er avril 2014. La majoration sera versée à l'ensemble des bénéficiaires, tant les allocataires existants que ceux nouvellement éligibles.
Elle représenterait un surcroît de dépenses pour la branche famille de 63 millions d'euros en 2014, qui atteindrait 380 millions en 2018.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A l'initiative de la rapporteure de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels au présent article.
III - La position de la commission
Face à la progression inquiétante de la pauvreté en France, il est urgent d'agir en direction des publics les plus vulnérables, parmi lesquelles les familles nombreuses disposant de faibles revenus (le taux de pauvreté des couples avec au moins trois enfants est aujourd'hui de 22,7 %).
L'aide financière supplémentaire qui leur est apportée par la création d'un complément familial majoré constitue, à ce titre, une mesure de justice sociale.
En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 56 (art. L. 531-2 et L. 531-3 du code de la sécurité sociale) - Modulation de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant et gel de son montant
Objet : Cet article a pour objet d'une part, de moduler le montant de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant selon le niveau de ressources des familles, d'autre part, de geler temporairement les montants de l'allocation de base ainsi que des primes à la naissance et à l'adoption.
I - Le dispositif proposé
L'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant
|
Créée en 2004, la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) est constituée de quatre éléments : - la prime à la naissance ou à l'adoption , attribuée sous condition de ressources et destinée à faire face aux dépenses liées à l'arrivée de l'enfant ; - l'allocation de base , attribuée sous condition de ressources et versée mensuellement jusqu'aux 3 ans de l'enfant, visant à compenser le coût lié à l'éducation du jeune enfant ; - le complément de libre choix d'activité (CLCA) attribué à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper de son enfant de moins de 3 ans ;
-
le complément de libre choix du mode de
garde
(CMG) versé pour compenser le coût de la garde
d'enfant.
|
L'allocation de base constitue la deuxième des quatre prestations composant la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Elle est une aide à l'éducation du jeune enfant , attribuée sous condition de ressources et versée mensuellement jusqu'aux 3 ans de l'enfant .
Les plafonds de ressources varient selon le nombre d'enfants à charge, la situation familiale (parent isolé ou parents en couple) et la mono-activité ou bi-activité du couple.
Plafonds de ressources de l'allocation
de base en
vigueur en 2013
(en euros, revenus nets annuels de 2011)
|
Plafond |
||
|
Nombre d'enfants à charge |
Couple
|
Parent isolé ou couple avec deux revenus d'activité |
|
1 enfant |
34 819 |
46 011 |
|
2 enfants |
41 783 |
52 978 |
|
3 enfants |
50 140 |
61 335 |
|
Par enfant supplémentaire |
8 357 |
8 357 |
Le montant de l'allocation de base, identique pour tous les allocataires, est fixé à 45,95 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), soit 185,54 euros mensuels depuis le 1 er avril 2013.
L'allocation de base est versée à compter de la date de naissance de l'enfant et jusqu'au mois précédant son troisième anniversaire.
En décembre 2012, 1 915 000 allocataires percevaient cette prestation (France métropolitaine et Dom).
La modulation de l'allocation de base selon le niveau de ressources des familles
Il résulte des niveaux actuels de plafonds de ressources que près de neuf familles sur dix peuvent percevoir l'allocation de base de la Paje, ce qui traduit son effet faiblement redistributif . Dans son rapport sur la sécurité sociale de 2012, la Cour des comptes relevait ainsi le caractère paradoxal d'une allocation établie sous condition de ressources, mais qu'elle qualifiait de « quasi universelle » dans les faits.
Dès lors, il est légitime de s'interroger sur la pertinence des plafonds de ressources aujourd'hui en vigueur. La solution consistant à les abaisser, préconisée par la Cour, n'a pas été retenue car elle aurait conduit à exclure du dispositif un trop grand nombre de bénéficiaires actuels.
Dans le cadre de la rénovation de la politique familiale, le Gouvernement a fait un autre choix, celui d' une modulation du montant de l'allocation de base selon le niveau de ressources des familles : ses bénéficiaires les plus aisés verront son montant diminué de moitié, tandis que ses bénéficiaires les plus modestes continueront de la percevoir à taux plein .
Le paragraphe I modifie l'article L. 531-3 du code de la sécurité sociale afin de distinguer deux cas de figure :
- le versement à taux partiel de l'allocation de base aux familles dont les ressources ne dépassent pas le plafond défini à l'article L. 531-2, qui est le plafond actuel de l'allocation de base ;
- le versement à taux plein de l'allocation de base aux familles dont les ressources ne dépassent pas un second plafond défini par décret. Comme le plafond actuel, ce nouveau plafond est déterminé selon le nombre d'enfants à charge, la situation familiale et la mono-activité ou bi-activité du couple.
Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les nouveaux plafonds de ressources de l'allocation de base à taux plein et à taux partiel seront les suivants :
Nouveaux plafonds de ressources
de l'allocation de
base à taux partiel et à taux plein
(en euros, revenus nets annuels de 2012)
|
Plafond exigible pour le bénéfice de l'allocation de base à taux partiel |
Plafond exigible pour le bénéfice de l'allocation de base à taux plein |
|||
|
Nombre d'enfants à charge |
Couple
|
Parent isolé ou couple avec deux revenus d'activité |
Couple
|
Parent isolé ou couple avec deux revenus d'activité |
|
1 enfant |
39 423 |
50 173 |
33 000 |
42 000 |
|
2 enfants |
46 590 |
57 341 |
39 000 |
48 000 |
|
3 enfants |
53 757 |
64 508 |
45 000 |
54 000 |
|
Par enfant supplémentaire |
7 161 |
7 167 |
6 000 |
6 000 |
|
1 Les montants sont arrondis. |
Ainsi que le précise le paragraphe IV, cette mesure s'appliquera uniquement aux nouveaux bénéficiaires de l'allocation de base à compter du 1 er avril 2014 . Les familles actuellement bénéficiaires de la prestation verront leurs droits maintenus.
La diminution de moitié de l'allocation de base devrait concerner 10 % des familles éligibles, soit près de 180 000 .
La montée en charge du dispositif s'échelonnerait sur trois ans. L'économie pour la branche famille serait de 10 millions d'euros la première année, de 80 millions la deuxième et atteindrait 170 millions en 2016.
L'incidence des nouveaux plafonds de ressources de l'allocation de base sur les plafonds de ressources des autres composantes de la Paje
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale prévoit que les plafonds de ressources de l'allocation de base varient selon le rang et le nombre d'enfants nés ou à naître. En conséquence, l'article R. 531-1 majore les plafonds de ressources de 25 % par enfant à charge et de 30 % par enfant à partir du troisième (cf. tableau 1).
A des fins de simplification, le paragraphe II du présent article supprime la référence au rang de l'enfant. Fixés par décret, les plafonds de ressources devraient désormais varier selon un pourcentage unique de 22 % par enfant à charge (cf. tableau 2).
L'étude d'impact indique que 30 000 familles , soit 3 % des actuels bénéficiaires, seraient à l'avenir exclues de l'allocation de base en raison de revenus supérieurs aux nouveaux plafonds permettant de bénéficier de son taux partiel. Pour le même motif, 10 000 familles ne bénéficieraient plus de la prime à la naissance ou à l'adoption 84 ( * ) . Les économies supplémentaires attendues pour la branche famille s'élèveraient, à l'horizon 2016, à 80 millions d'euros au titre de l'allocation de base et à 10 millions au titre des primes à la naissance et à l'adoption.
Les nouveaux plafonds de ressources de l'allocation de base entraîneront également, par coordination, des modifications dans le calcul des plafonds de ressources déterminant le niveau de prise en charge des frais de garde au titre du complément de libre choix du mode de garde (CMG) 85 ( * ) , ce qui devrait conduire 30 000 familles à percevoir un montant moindre de CMG . L'économie est évaluée à 40 millions d'euros en 2016.
Au total, l'économie pour la branche famille résultant de l'évolution des différents plafonds de la Paje avoisinerait les 130 millions d'euros en 2016 .
Le gel des montants de l'allocation de base ainsi que des primes de naissance et d'adoption
Le montant de l'allocation de base de la Paje est aujourd'hui supérieur de 17,28 euros à celui du complément familial en vigueur en métropole (cf. commentaire de l'article 56 du projet de loi), soit une différence de 207,34 euros par an.
D'après l'étude d'impact, « pour assurer une cohérence entre les deux prestations » , il est proposé d' aligner progressivement le montant de l'allocation de base (identique en métropole et dans les Dom) sur celui du complément familial en vigueur en métropole . Cette convergence progressive est l'une des préconisations formulées par le rapport Fragonard 86 ( * ) afin de réaliser des économies à destination de la branche famille.
La mise à niveau entre les deux prestations pourrait être réalisée par voie réglementaire, en attribuant au complément familial le même pourcentage de la BMAF que celui de l'allocation de base (passage du taux de 41,65 % à 45,95 %). Cette mesure n'a cependant pas été retenue en raison de son coût pour la branche.
Le paragraphe III du présent article propose donc une autre solution qui consiste à maintenir, à titre exceptionnel, le montant de l'allocation de base à son niveau actuel (185,54 euros), sans application des règles de revalorisation annuelle définies à l'article L. 551-1, jusqu'à ce que le montant du complément familial, régulièrement revalorisé selon les règles de droit commun, atteigne le niveau de l'allocation de base. Ce gel concernerait l'ensemble des bénéficiaires, qu'ils perçoivent l'allocation à taux plein ou à taux partiel.
Le rattrapage entre les deux prestations devrait intervenir à l'horizon 2020. Une fois cet objectif atteint, un décret déterminera le pourcentage de BMAF applicable au calcul de l'allocation de base et du complément familial.
Par cohérence, il est également prévu un gel des montants des primes à la naissance et à l'adoption , dans la mesure où ceux-ci sont établis en relation avec le montant de l'allocation de base 87 ( * ) .
Ces mesures de gel génèreraient une économie de 30 millions d'euros dès 2014, de 180 millions en 2016 et de 400 millions en 2019 .
Les économies attendues
D'après l'étude d'impact, l'ensemble des mesures prévues par le présent article (modulation de l'allocation de base, mise en place des nouveaux plafonds de la Paje, gel temporaire des montants de l'allocation de base ainsi que des primes à la naissance et à l'adoption), rapporterait à la branche famille une économie de près de 430 millions d'euros en 2016 et de 820 millions en 2019 .
Incidence financière globale
(en millions d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Modulation de l'allocation de base |
+ 10 |
+ 80 |
+ 170 |
+ 240 |
+ 250 |
+255 |
|
Mise en place des nouveaux plafonds de la Paje |
+ 10 |
+ 50 |
+ 100 |
+ 130 |
+ 130 |
+ 130 |
|
Gel des montants de l'allocation de base et des primes à la naissance et à l'adoption |
+ 30 |
+ 100 |
+ 180 |
+ 260 |
+ 360 |
+ 440 |
|
TOTAL |
+ 40 |
+ 210 |
+ 430 |
+ 650 |
+ 750 |
+ 820 |
Source : Etude d'impact
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteure entend l'argument selon lequel le ciblage de certaines prestations - comme l'allocation de base de la Paje - sur les familles les plus modestes conduira à une meilleure redistributivité du système actuel.
Elle estime cependant qu'une telle réforme remet en cause le principe d'universalité des prestations familiales auquel elle est fortement attachée. Elle craint, en outre, que la modulation du montant de l'allocation de base selon les ressources des familles ne soit source de complexité supplémentaire pour les allocataires et surtout de nouvelles difficultés de gestion pour les Caf.
Elle s'oppose, par ailleurs, aux mesures de gel des montants de l'allocation de base ainsi que des primes à la naissance et à l'adoption qui ne sont, à ses yeux, ni plus ni moins de la rigueur budgétaire et qui pénaliseront de fait les ménages les plus fragiles.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 57 (art. L. 531-4 du code de la sécurité sociale) - Modification des conditions d'attribution du complément de libre choix d'activité aux non-salariés et suppression de sa majoration
Objet : Cet article a pour objet d'une part, de clarifier les conditions d'attribution du complément de libre choix d'activité à taux partiel aux non-salariés, d'autre part, de supprimer le complément de libre choix d'activité majoré.
I - Le dispositif proposé
Le complément de libre choix d'activité (CLCA)
Troisième des quatre composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), le complément de libre choix d'activité (CLCA) s'est substitué à l'allocation parentale d'éducation (APE). Il s'adresse aux parents, qui ne travaillent plus ou qui travaillent à temps partiel, pour élever leur(s) enfant(s) de moins de 3 ans. Il vise à compenser, au moins en partie, la perte de revenu induite par l'arrêt ou la réduction de l'activité professionnelle.
Le CLCA est attribué à taux plein (CLCA à taux plein) lorsque le parent cesse toute activité professionnelle et à taux partiel (CLCA à taux partiel) lorsqu'il poursuit une activité à temps partiel au plus égale à 80 % du temps plein.
L'ouverture du droit au CLCA est subordonnée à l'exercice d'une activité professionnelle antérieure pendant une période de référence d'une durée qui varie en fonction du nombre d'enfants à charge 88 ( * ) .
La perception du CLCA n'est pas soumise à condition de ressources et ne dépend pas du niveau de rémunération antérieure des bénéficiaires. Son montant , non imposable, est toutefois modulé selon que la famille perçoit ou non l'allocation de base de la Paje . Il dépend également de la réduction d'activité réalisée par le parent qui sollicite le bénéfice de la prestation.
Au 1 er avril 2013, les montants du CLCA sont ainsi fixés :
- pour un arrêt total d'activité, le CLCA est de 388,19 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 572,81 euros par mois dans le cas contraire ;
- pour une activité professionnelle inférieure ou égale à un mi-temps ou une formation professionnelle rémunérée, le CLCA est de 250,95 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 435,57 euros dans le cas contraire ;
- pour une activité professionnelle comprise entre 50 % et 80 %, le CLCA est de 144,77 euros par mois en cas de perception de l'allocation de base de la Paje ; de 329,38 euros dans le cas contraire.
La durée de versement du CLCA varie selon le nombre d'enfants à charge :
- pour un premier enfant, le CLCA peut être versé au maximum pendant six mois à compter de la fin du congé de maternité, de paternité, d'adoption ou de maladie ou, à défaut, à partir de la naissance. Cette durée de six mois maximum inclut les éventuels congés (congés annuels, RTT...) que pourrait prendre le bénéficiaire ;
- pour deux enfants à charge ou plus, le CLCA peut être versé jusqu'au mois précédant le troisième anniversaire du dernier enfant.
La modification des règles d'éligibilité au CLCA à taux partiel pour les non-salariés
En l'état actuel du droit, l'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale dispose que le CLCA est attribué à taux partiel à la personne qui exerce une activité ou poursuit une formation professionnelle rémunérée, à temps partiel.
Cependant, la partie réglementaire du code (paragraphe II de l'article D. 531-9) prévoit que le bénéfice du CLCA à taux partiel est ouvert aux travailleurs non-salariés, représentants de commerce (VRP), employés de maison, artisans, commerçants, professionnels de santé et aux non-salariés agricoles à condition que :
- le temps partiel déclaré sur l'honneur soit compris entre 50 % et 80 % ;
- et que l'activité à temps partiel ne procure pas une rémunération mensuelle nette ou un revenu professionnel divisé par douze supérieur à 170 % du salaire minimum de croissance (Smic) multiplié par 169.
Du fait de ces conditions restrictives, les non-salariés représentent aujourd'hui moins de 3 % des bénéficiaires du CLCA à taux partiel .
Saisi d'une question préjudicielle de constitutionnalité (QPC), le Conseil d'Etat a jugé, dans sa décision n° 360815 du 8 mars 2013, que le paragraphe II de l'article D. 531-9 du code de la sécurité sociale était illégal au double motif qu'il soumettait le bénéfice du CLCA à taux partiel pour les non-salariés à un plafond de ressources ne s'appliquant pas aux salariés, et qu'il posait une condition non prévue par la loi.
Pour les mêmes raisons, les autres dispositions de l'article D. 531-9, qui conditionnent le bénéfice du CLCA à taux partiel à un plafond de ressources, peuvent être considérées comme illégales.
Ainsi que le précise l'exposé des motifs, « afin d'éviter la multiplication des contentieux visant cet article, il est nécessaire de prévoir de nouvelles modalités d'appréciation du travail à temps partiel des non-salariés » .
L'option consistant à abroger la disposition réglementaire jugée illégale n'a pas été retenue car, en conditionnant l'ouverture du droit au CLCA à taux partiel aux non-salariés à la seule déclaration sur l'honneur, elle aurait entraîné un risque important de fraude, aucun critère de contrôle ne permettant en effet de contester ces éléments déclaratifs.
Le 1° du paragraphe I du présent article propose d'inscrire, à l'article L. 531-4 précité, le principe selon lequel le droit au CLCA à taux partiel est ouvert aux non-salariés à condition que l'activité à temps partiel ne procure pas une rémunération mensuelle nette ou un revenu professionnel excédant des montants définis par décret .
Afin de ne pas exclure du bénéfice de cette prestation les parents ayant une rémunération ou un revenu supérieur à ces montants, bien qu'exerçant leur activité à temps partiel, il est également prévu de leur ouvrir le droit au CLCA à taux partiel dès lors que leur rémunération ou leurs revenus sont proportionnels à l'activité réduite déclarée.
Ces nouvelles dispositions entreront en vigueur à compter du 1 er avril 2014, ainsi que le précise le paragraphe II .
Le 2° du paragraphe I supprime, au même article, l'énumération des différentes catégories de travailleurs non-salariés définies par des dispositions spécifiques figurant dans les différents codes 89 ( * ) . La mention de la seule catégorie de « travailleurs non-salariés » suffit en effet à rendre le dispositif applicable à chacune de ces catégories. Ce faisant, cette nouvelle rédaction va permettre un élargissement de l'accès au CLCA à des catégories de travailleurs non-salariés qui n'étaient, jusqu'ici, pas visées.
D'après l'étude d'impact, l'augmentation consécutive du recours au CLCA à taux partiel par des travailleurs non-salariés représenterait une dépense supplémentaire pour la Cnaf d'un montant évalué entre 5 et 15 millions d'euros en 2017.
La suppression du CLCA majoré
Actuellement, les parents qui ne sont pas éligibles à l'allocation de base de la Paje en raison de revenus supérieurs au plafond de ressources, peuvent bénéficier d'un montant de CLCA majoré équivalent à cette allocation de base.
Le CLCA majoré est donc favorable aux parents dont les revenus sont supérieurs au plafond de ressources de l'allocation de base, soit les déciles de revenus les plus élevés . Cette majoration concerne environ 10 % des bénéficiaires actuels de la prestation, soit environ 60 000 personnes.
La majoration du CLCA pour les personnes non éligibles à l'allocation de base inverse donc la logique redistributive qui est attendue d'une prestation dont le montant varie selon le niveau de ressources.
Afin de remédier à cette incohérence et conformément à la volonté du Gouvernement de recentrer les prestations familiales sur les familles en ayant le plus besoin, le 3° du paragraphe I abroge le VII de l'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale relatif au CLCA majoré afin que le montant du CLCA soit le même pour tous les allocataires, quel que soit le niveau de leurs ressources . Ainsi, les familles bénéficiaires ou non de l'allocation de base, percevront un montant de CLCA identique.
Le paragraphe II précise que ces dispositions s'appliqueront uniquement aux nouveaux bénéficiaires . Aucune famille actuellement bénéficiaire du CLCA majoré ne verra le montant de sa prestation diminuer.
Selon l'étude d'impact, la suppression du CLCA majoré devrait générer une économie pour la branche famille de 30 millions d'euros en 2014 et de 120 millions à l'horizon 2017.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
La clarification des règles d'éligibilité au CLCA à taux partiel pour les non-salariés, rendue indispensable par une jurisprudence récente du Conseil d'Etat, devrait permettre à un plus grand nombre de ces assurés de bénéficier de cette prestation.
La suppression du CLCA majoré met fin au caractère injuste du dispositif actuel et participe d'une meilleure redistributivité des prestations familiales.
Pour ces raisons, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 58 (art. L. 531-5 et L. 531-6 du code de la sécurité sociale) - Simplification des modalités d'attribution du complément de libre choix du mode de garde et plafonnement des tarifs des microcrèches
Objet : Cet article a pour objet d'une part, de supprimer la condition d'un revenu minimal d'activité pour le bénéfice du complément de libre choix du mode de garde, d'autre part, de mettre en place un dispositif de plafonnement des tarifs pratiqués par les microcrèches.
I - Le dispositif proposé
Le complément de libre choix du mode de garde (CMG)
Quatrième des quatre composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), le complément de libre choix du mode de garde (CMG) est une prestation destinée à compenser le coût de la garde d'enfant .
Le CMG est versé aux parents d'un ou de plusieurs enfants de moins de six ans qui emploient un(e) assistant(e) maternel(le) agréé(e) ou une garde à domicile (CMG « direct ») ou qui font garder leur enfant par le biais d'une entreprise mandataire ou d'une microcrèche (CMG « structure »).
Il comporte deux volets :
- une prise en charge maximale de 85 % de la rémunération nette du salarié dans la limite d'un plafond variable selon les revenus des parents 90 ( * ) et la composition du foyer ; cette prise en charge est accordée pour chaque enfant accueilli par un assistant maternel mais une seule fois, quel que soit le nombre d'enfants au foyer, quand il est fait appel à une personne employée à domicile ;
Le montant de la prise en charge partielle de la rémunération varie selon les ressources des parents et l'âge de l'enfant .
|
Aide à la rémunération |
|
|
(en euros) |
|
|
Ressources des parents inférieures à : |
Montant mensuel de la prise en charge partielle de la rémunération : |
|
Pour 1 enfant : 20 079 |
448,25 pour un enfant de moins de 3 ans |
|
Pour 2 enfants : 23 118 |
|
|
Pour 3 enfants : 26 765 |
224,13 pour un enfant âgé de 3 à 6 ans |
|
Pour 4 enfants : 30 412 |
|
|
Ressources des parents comprises
|
Montant mensuel de la prise en charge partielle de la rémunération : |
|
Pour 1 enfant : entre 20 079 et 44 621 |
282,65 pour un enfant de moins de 3 ans |
|
Pour 2 enfants : entre 23 118 et 51 374 |
|
|
Pour 3 enfants : entre 26 765 et 59 478 |
141,35 pour un enfant âgé de 3 à 6 ans |
|
Pour 4 enfants : entre 30 412 et 67 582 |
|
|
Ressources des parents supérieures à : |
Montant mensuel de la prise en charge partielle de la rémunération : |
|
Pour 1 enfant : 44 621 |
169,57 pour un enfant de moins de 3 ans |
|
Pour 2 enfants : 51 374 |
|
|
Pour 3 enfants : 59 478 |
84,79 pour un enfant âgé de 3 à 6 ans |
|
Pour 4 enfants : 67 582 |
|
|
Source : Cnaf |
|
- une prise en charge des cotisations et contributions sociales dues par le parent employeur à 100 % pour l'emploi d'un assistant maternel (sous réserve que la rémunération de celui-ci ne dépasse pas un plafond de cinq salaires minimum de croissance - Smic - par jour) et à 50 % pour l'emploi d'une garde à domicile.
La suppression de la condition d'un revenu minimal d'activité pour le bénéfice du CMG
En application des articles L. 531-5 et R. 531-5 du code de la sécurité sociale, pour bénéficier du CMG, le(s) parent(s) doi(ven)t disposer d'un minimum de revenus tirés d'une activité professionnelle .
Concrètement, cette condition est vérifiée :
- pour les salariés, par la perception d'un revenu net mensuel égal ou supérieur à 399 euros pour une personne seule et 798 euros pour une personne en couple ;
- pour les non-salariés, par le respect des règles d'affiliation en matière d'assurance vieillesse.
En sont toutefois exemptés :
- les étudiants ;
- les bénéficiaires de l'AAH et de l'allocation temporaire d'attente (ATA) ;
- les bénéficiaires du RSA inscrits dans une démarche d'insertion.
Ainsi que le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi, malgré le faible montant du revenu minimum d'activité exigé, certains demandeurs sont écartés du bénéfice du CMG alors que leur situation financière ou familiale ne le justifie pas . C'est le cas des personnes exerçant un emploi à temps très partiel et retirant un très faible revenu de leur activité professionnelle.
Par exemple, un couple d'étudiants peut bénéficier du CMG en application de la dérogation prévue. En revanche, un couple d'étudiants dont l'un des membres exerce une activité salariée - aussi réduite soit elle -qui l'empêche de bénéficier du statut d'étudiant, ne pourra pas bénéficier de cette dérogation et sera exclu du bénéfice du CMG si ses revenus sont inférieurs au montant minimal prévu, ce qui peut être fréquent dans le cas d'une activité exercée en marge des études. Pourtant, dans les deux situations, le besoin de garde d'enfant est réel.
Depuis le début de l'année 2013, la Cnaf a recensé 8 306 refus d'ouverture de droit au regard de cette condition (pour revenus insuffisants ou pour « revenus non fournis »), dont la majorité (6 156 refus) concerne une demande de CMG « structure ».
Dans un double objectif de simplification et de soutien au retour à l'emploi des parents, même pour une activité réduite , le paragraphe I du présent article propose de supprimer, à l'article L. 531-5 précité, la condition de revenu minimum tiré d'une activité professionnelle pour ne conserver que la seule condition d'une activité professionnelle .
Il en résultera un accroissement du recours au CMG, donc une dépense supplémentaire pour la Cnaf d'environ 3 millions d'euros en 2014, de 16 millions en 2015, et qui pourrait atteindre 25 millions en 2017.
Le plafonnement du CMG « structure »
Depuis sa création en 2004, le CMG existe sous deux formes : un CMG « direct », lorsque la personne gardant l'enfant est directement employée par le(s) parent(s) ; un CMG « structure » , lorsque le(s) parent(s) recour(en)t à une association ou à une entreprise qui emploie une garde à domicile ou un(e) assistant(e) maternel(le), ou lorsqu'il fait appel à une microcrèche au moins 16 heures par mois 91 ( * ) .
Les microcrèches sont des établissements d'accueil collectif dont la capacité est limitée à dix places 92 ( * ) . Leurs gestionnaires peuvent être publics ou privés, à but lucratif ou non-lucratif. Il s'agit souvent d'entreprises de crèches. En 2011, la Cnaf dénombrait 720 structures relevant de la catégorie des microcrèches et proposant un peu plus de 7 000 places d'accueil.
Les microcrèches ne peuvent cumuler un financement au titre de l'action sociale de la Cnaf par le biais de la prestation de service unique (PSU) et une aide à la solvabilisation des familles par le biais du CMG. Elles doivent donc choisir entre d'une part, la PSU qui emporte application d'un barème tarifaire défini au niveau national, d'autre part, la liberté tarifaire, les familles utilisatrices devant dès lors recourir au CMG « structure ».
En moins de dix ans, le nombre de bénéficiaires du CMG « structure » a fortement augmenté pour atteindre près de 35 000 en 2012. Les microcrèches représentent aujourd'hui la très grande majorité des cas d'utilisation du CMG « structure » (plus de 80 %).
Selon une étude du centre d'analyse stratégique 93 ( * ) (CAS), les microcrèches font figure d'exception parmi les entreprises de crèches. Alors que celles-ci, hors microcrèches, appliquent le plus souvent le barème national de la PSU afin d'être éligibles à cette subvention, 57 % des microcrèches ont choisi d'être financées par le biais du CMG « structure ». « Sur le mode des médecins conventionnés qui peuvent pratiquer des dépassements d'honoraires, elles ont la liberté de tarifer aux parents les tarifs voulus » . Cette absence d'encadrement tarifaire donne lieu à de nombreux abus .
Ainsi, il ressort d'une enquête réalisée par la Cnaf en août 2012 auprès de 16 Caf et concernant 468 microcrèches, que certaines de ces structures auraient tendance à optimiser le prix de l'heure de garde facturée en fonction du montant du CMG auquel les parents ont droit : ceci les conduirait à renchérir le tarif horaire demandé aux familles qui bénéficient du montant maximal du CMG, c'est-à-dire les plus modestes. Il a été constaté que les tarifs horaires pouvaient varier de moins de 4 euros à plus de 44 euros selon les établissements. De plus, divers frais annexes sont facturés aux familles (frais d'entretien notamment).
Cette liberté tarifaire entraîne mécaniquement une hausse du coût associé à la garde de l'enfant une fois les aides publiques déduites. Le reste à charge moyen des familles ayant recours à une microcrèche financée par le CMG est près de deux fois plus élevé que celui d'une microcrèche financée par la PSU (2,60 euros par heure contre 1,27 euros), ce qui a pour conséquence la sélection des publics accueillis.
Afin de limiter les pratiques abusives et de rendre accessible ce mode de garde à un plus grand nombre de familles, le paragraphe II du présent article propose de compléter le dernier alinéa de l'article L. 531-6 du code de la sécurité sociale afin de fixer un plafond tarifaire au-delà duquel le recours à une microcrèche n'ouvre plus droit au versement du CMG pour les familles utilisatrices. Une telle mesure devrait conduirait à une limitation des tarifs facturés.
D'après l'étude d'impact, le plafond envisagé serait compris entre 8 euros et 12 euros , l'objectif étant de trouver un équilibre entre d'une part, la nécessité de contrôler les tarifs pratiqués par les microcrèches, d'autre part, la volonté de ne pas mettre en difficulté économique des structures qui participent au développement de l'offre d'accueil. Selon l'étude de la Cnaf précitée, 95 % des microcrèches pratiqueraient des tarifs horaires moyens inférieurs à 12 euros, 85 % des tarifs inférieurs à 9 euros et 64 % des tarifs inférieurs à 8 euros. En fixant, par exemple, le plafond à 8 euros, 36 % des microcrèches seraient contraintes de revoir leur politique tarifaire.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteure approuve la suppression de la condition d'un revenu minimal d'activité pour le bénéfice du CMG, mesure qui lève tout obstacle à l'accès aux droits pour les allocataires potentiels et participe d'une simplification de la gestion des prestations familiales.
Elle est, en revanche, plus réservée sur le dispositif d'encadrement des tarifs pratiqués par les microcrèches. Bien que partageant l'objectif poursuivi (la limitation des pratiques abusives), elle s'interroge sur le choix qui a été fait de passer par le CMG pour y parvenir.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 59 (art. L. 542-5 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale) - Définition des paramètres de calcul de l'allocation de logement familiale pour 2014
Objet : Cet article permet de déroger, pour l'année 2014, à la révision annuelle des paramètres de calcul de l'allocation de logement familiale.
I - Le dispositif proposé
L' allocation de logement familiale (ALF) est une aide financière versée aux personnes et aux couples ayant au moins un enfant ou une personne à charge. Intégralement financée par la branche famille pour un montant de 4,4 milliards d'euros en 2013, elle compte plus de 1,3 million d'allocataires.
Définis à l'article L. 542-5 du code de la sécurité sociale, et applicables aux départements d'outre-mer en application de l'article L. 755-21 du même code, les paramètres de calcul de l'ALF sont normalement révisés chaque année au 1 er janvier et indexés sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) 94 ( * ) .
La révision annuelle porte sur les paramètres suivants :
- les plafonds de loyers ;
- les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;
- le montant forfaitaire des charges ;
- les équivalences de loyer et de charges locatives ;
- le terme constant de la participation personnelle du ménage.
Comme l'explique l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la nécessité de réduire les dépenses publiques conduit à prendre des mesures visant à atténuer les augmentations mécaniques de dépenses publiques, lorsque celles-ci sont conséquentes, comme c'est le cas pour les aides personnelles au logement » .
Le présent article permet ainsi de déroger aux articles L. 542-5 et L. 755-21 précités afin que les paramètres de calcul de l'ALF ne soient pas révisés pour l'année 2014 . Ce « gel » devrait permettre une économie de 46 millions d'euros pour la Cnaf l'année prochaine .
Des dispositions analogues sont prévues à l'article 64 du projet de loi de finances pour l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL). Sachant que la Cnaf cofinance les APL ( via le Fonds national d'aide au logement - Fnal), une économie supplémentaire de 37 millions d'euros serait occasionnée, ce qui porterait l'économie globale à 83 millions d'euros pour la Cnaf en 2014 .
En atténuant la base sur laquelle seront appliquées, à l'avenir, les règles d'indexation des aides au logement, l'économie se renouvellera les années suivantes, portant l'impact financier de ces mesures (ALF et APL) à près de 340 millions d'euros en quatre ans .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteure déplore cette mesure d'austérité budgétaire qui pénalisera les familles les plus modestes.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 60 - Objectif de dépenses de la branche famille pour 2014
Objet : Cet article a pour objet de fixer l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2014.
I - Le dispositif proposé
Le 2° du D du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale issu de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit que la loi de financement « fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général » .
Cependant, le présent article fixe, pour la première fois, un objectif unique de dépenses de la branche famille de la sécurité sociale au lieu des deux objectifs habituels, l'un pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'autre pour la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). En effet, l'article 37 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a prévu l'intégration complète de l'ensemble des dépenses de prestations familiales servies en France au sein des comptes de la Cnaf. Seules les sommes versées par certains régimes spéciaux et ayant le caractère de complément de salaire ne sont pas prises en compte.
L'objectif de dépenses 2014 s'élève à 59,2 milliards d'euros , soit une augmentation de 2,07 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses de l'ensemble des régimes de base pour 2013. Le dynamisme de la dépense serait alimenté par la croissance du Fonds national d'action sociale (Fnas) de la Cnaf, conformément aux objectifs fixés dans la convention d'objectifs et de gestion (Cog) 2013-2017. La progression des charges serait toutefois atténuée par la hausse de 1 % en moyenne annuelle de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF).
L'objectif 2014 intègre en outre les effets de la rénovation de la politique familiale qui vise :
- d'une part, à renforcer le soutien apporté aux familles les plus vulnérables par l'augmentation de prestations ciblées : la majoration de l'allocation de soutien familial (ASF) et du complément familial va permettre de redéployer, dès 2014, 110 millions d'euros de prestations vers ces publics ;
- d'autre part, à permettre le redressement financier de la branche famille via des mesures d'économies : la modulation de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et la suppression de la majoration du complément de libre choix d'activité (CLCA) procureraient, dès 2014, des économies respectivement de 40 millions d'euros et de 30 millions d'euros. A cela s'ajoute la réaffectation des gains liés à la réforme des modalités de calcul du quotient familial, soit 1,03 milliard d'euros.
Au final, le déficit pour 2014 est ramené à 2,3 milliards d'euros , en baisse de 1 milliard par rapport au solde prévisionnel avant PLFSS et de 500 millions par rapport au solde 2013.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteure désapprouve la rénovation de la politique familiale telle que proposée par le Gouvernement pour deux raisons principales :
- les mesures prévues en recettes remettent profondément en cause le financement solidaire de la branche famille, qui repose historiquement sur les cotisations sociales. L'affectation du produit de l'abaissement du plafond du quotient familial et surtout le remplacement d'une part des cotisations patronales famille par des impôts et taxes sont, à ses yeux, révélateurs d'un basculement vers un financement fiscalisé, dont les premiers contributeurs sont les ménages ;
- les mesures inscrites en dépenses poursuivent certes des objectifs louables mais elles portent atteinte au principe fondamental d'universalité des prestations familiales et s'inscrivent en outre, pour certaines d'entre elles, clairement dans une logique d'austérité budgétaire qui ne dit pas non nom.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 80 Les revenus pris en compte sont ceux de l'année N-2.
* 81 Les revenus pris en compte sont ceux de l'année N-2.
* 82 Au sens de l'Insee, est pauvre un foyer dont le niveau de vie est inférieur de 60 % au niveau de vie médian.
* 83 Le précédent article L. 522-3 avait été abrogé par la loi n° 86-1307 relative à la famille du 29 décembre 1986.
* 84 Les plafonds de ressources des primes à la naissance et à l'adoption sont identiques à ceux de l'allocation de base.
* 85 Le CMG est attribué sans condition de ressources, mais le montant de la prise en charge des frais de garde est modulé en fonction de l'âge de l'enfant et des ressources de l'allocataire. L'article D. 531-18 du code de la sécurité sociale définit les montants versés au titre du CMG selon trois plafonds de ressources par application d'un pourcentage au plafond de ressources « mentionné au troisième alinéa de l'article R. 531-1 », c'est-à-dire celui de l'allocation de base.
* 86 « Les aides aux familles », rapport établi par Bertrand Fragonard, président du Haut Conseil de la famille, 9 avril 2013.
* 87 Au 1 er avril 2013, le montant de la prime à la naissance était de 927,71 euros, soit cinq fois celui de l'allocation de base et le montant de la prime à l'adoption de 1 855,42 euros, soit dix fois celui de l'allocation de base.
* 88 Il faut ainsi justifier d'au moins huit trimestres de cotisations vieillesse (en continu ou non) au titre d'une activité professionnelle au cours des deux années qui précèdent la naissance pour un premier enfant, au cours des quatre années qui précèdent la naissance pour un deuxième enfant, et au cours des cinq années qui précèdent la naissance à partir du troisième enfant.
* 89 Les articles L. 7311-3 et L. 7221-1 du code du travail pour les VRP et les employés de maison, l'article L. 615-1 du code de la sécurité sociale pour les artisans et les commerçants, l'article L. 722-1 du même code pour les professionnels de santé, les articles L. 722-4, L. 722-9, L. 722-22 et L. 722-28 du code rural et de la pêche pour les non-salariés agricoles.
* 90 Un minimum de 15 % du salaire versé reste obligatoirement à la charge des parents.
* 91 Article D. 531-23 du code de la sécurité sociale.
* 92 Article R. 2324-17 du code de la santé publique.
* 93 CAS, « Quel avenir pour l'accueil des jeunes enfants ? », note d'analyse n° 257, janvier 2012.
* 94 L'IRL est défini à l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Il serait de 1,3 % en 2014.