Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 : Accidents du travail et maladies professionnelles

B. UNE AUGMENTATION FAIBLE DES CHARGES

1. La structure des charges de la branche du régime général

Les dépenses de prestations (légales, extralégales et autres, augmentées des obligations comptables) représentent en 2012 près de 75 % des charges de la branche. Les transferts techniques vers d'autres régimes et fonds (mines, salariés agricoles, Cnam maladie, Fcaata, Fiva, Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie...) comptent pour 17,2 % des charges ; le reste est constitué des charges de gestion courante et de diverses charges techniques, ces dernières comprenant la provision passée au titre des déficits du Fcaata.

En 2012 , les charges nettes ont progressé moins rapidement que prévu, de 1,2 %, en raison de la stabilité des prestations d'incapacité permanente en volume ainsi que du recul des dépenses de soins de ville et d'indemnités journalières liées aux accidents du travail.

En 2013 , la progression des dépenses de prestations légales nettes serait un peu plus rapide avec une hausse de 1,7 %. Cette hausse résulterait de l'augmentation des prestations de ville et de la progression en volume des rentes d'incapacité permanente.

L'accélération des prestations légales serait amplement compensée par un recul de 16,2 % des charges techniques sous les effets d'une baisse conjoncturelle de 200 millions d'euros de la dotation au Fiva et d'un transfert nul au titre de la pénibilité, qui conjointement atténueraient de 2,6 points la croissance des charges nettes. Dans une moindre mesure, les allocations de préretraite du Fcaata se réduiraient de 6,8 % et contribueraient pour - 0,3 point à la progression des charges. Au total, les charges nettes de la branche se contracteraient de 1,9 %.

En 2014 , les prestations légales nettes d'incapacité temporaire augmenteraient en raison de la croissance de 3,9 % des IJ AT. L'absence, comme en 2013, de transfert au titre de la pénibilité limiterait la hausse des charges. A l'inverse, la dotation au Fiva, transitoirement abaissée en 2013, retrouverait non seulement son niveau de 2012 (315 millions d'euros) mais augmenterait de 120 millions d'euros pour atteindre 435 millions d'euros. Au final, les charges nettes après mesures du PLFSS 2014 devraient s'élever à 12 milliards d'euros, en hausse de 4,4 % par rapport à 2012.

2. Une obligation : la prise en charge des victimes de l'amiante

Près d'un cinquième des charges de la branche AT-MP est constitué de dépenses de transfert vers d'autres régimes de sécurité sociale, vers la branche maladie du régime général ou vers différents fonds, notamment ceux dédiés aux victimes de l'amiante. Ces charges reculent en 2014 comme en 2013 sous l'effet de la disparition du transfert à la Cnav. A l'inverse, la dotation du Fiva retrouve son niveau de 2012, l'augmentation de 120 millions d'euros prévue l'an prochain s'apparentant à un rattrapage, partiel, de la baisse enregistrée en 2013.

La charge des transferts est globalement croissante sur la période  2004-2014, l'année 2013 faisant figure d'exception.

Tableau n° 9 : Les principaux transferts à la charge de la branche AT-MP

(en millions d'euros)
	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013 (e)	2014 (e)
Mines	545,2	436,1	443,7	407,4	400,9	375,7	358,0	343,6
MSA	113,3	115,6	114,5	110,9	114,9	117,4	117,4	116,7
Branche maladie	410,0	410,0	710,0	710,0	710,0	790,0	790,0	790,0
Branche vieillesse	na	na	na	na	35,0	110,0	0	0
Fcat	44,0	38,3	34,5	28,5	27,9	23,5	20,0	17,4
Fcaata	800,0	850,0	880,0	880,0	890,0	890,0	890,0	821,0
Fiva	315,0	315,0	315,0	315,0	340,0	315	115	435,0
Total des principaux transferts	2 227,5	2 165,0	2 497,7	2 451,8	2 518,7	2 621,6	2 290,4	2523,7

Source : Cnam

a) Les transferts à la branche maladie et à la branche vieillesse

La branche AT-MP du régime général assure des transferts de compensation vers les régimes de sécurité sociale dont les effectifs diminuent, notamment les régimes des mines et des salariés agricoles, afin de les aider à faire face à leurs obligations financières. Le montant du transfert au régime agricole et la compensation au régime des mines seraient en baisse en 2014.

Elle effectue, on l'a vu, un reversement à la branche maladie du régime général pour compenser la sous-déclaration et la sous-reconnaissance des AT-MP ; pour 2014 , ce reversement s'élève à 790 millions.

La LFSS pour 2011 a également mis à la charge de la branche AT-MP une contribution à la branche vieillesse tendant à compenser le coût du dispositif de départ en retraite anticipé au titre de la pénibilité. Cette contribution est passée de 35 millions d'euros en 2011 à 110 millions en 2012. Elle a été supprimée en 2013 et à nouveau en 2014 en raison du faible nombre de dossiers susceptibles de répondre aux critères actuels de reconnaissance de la pénibilité. Votre rapporteur a eu l'occasion de souligner les limites du système actuel et les difficultés que pose son financement par la branche AT-MP.

b) La contribution aux fonds de l'amiante

L'indemnisation des victimes de l'amiante repose sur deux dispositifs principaux : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), institué par la LFSS pour 1999, et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), créé par la loi de financement pour 2001.

Le Fcaata verse aux salariés ayant été exposés à l'amiante une allocation de cessation anticipée d'activité et s'assimile donc à un régime de préretraite. Le Fiva complète l'indemnisation offerte par les régimes de sécurité sociale afin que les victimes de l'amiante obtiennent une réparation complète de leur préjudice.

Bien que les sommes versées par ces fonds n'entrent pas dans le champ des prestations du régime général, la branche AT-MP du régime général en est le principal financeur. Depuis 2012, l'ensemble des dépenses et recettes du Fcaata est intégré dans le compte de la branche. En 2014, le montant versé aux deux fonds serait de 1,235 milliard d'euros (821 millions pour le Fcaata, 435 millions pour le Fiva). Par rapport à 2013 il baisse de 69 millions pour le Fcaata mais augmente considérablement pour le Fiva (+ 320 millions). La dotation de 115 millions votée en 2013 reposait sur la prise en compte du fond de roulement accumulé par cet organisme. En fait l'accélération heureuse du rythme de règlement des dossiers par le Fiva a considérablement accru ses besoins par rapport aux estimations faites en 2012. Il est donc nécessaire de prévoir non seulement un retour à la dotation tendancielle de la branche mais encore une augmentation de celle-ci. S'il se félicite de l'efficacité retrouvée du Fiva, votre rapporteur regrette que l'intégralité de l'effort financier repose sur la branche AT-MP alors que le PLF envisage l'absence de dotation de l'Etat (50 millions d'euros en 2012) pour 2014 comme pour 2013 et sans garantie pour l'avenir .

Votre rapporteur rappelle que, s'agissant de la participation de l'Etat, la mission d'information sénatoriale avait émis une préconisation, reprise depuis par la Mecss, tendant à ce que l'Etat assume un tiers de la dotation du Fiva. Il regrette que cette solution d'équité ne semble pas être envisagée.

La part des charges liées à l'amiante rapportée aux dépenses totales de la branche AT-MP pour le régime général est passée de 12,8 % en 2001 (1 milliard sur 8,4 milliards de charges) en 2012, elle atteint 18,8 % des charges. En 2014, la part des charges renouerait avec cette tendance longue après la baisse enregistrée en 2013 du fait de la réduction importante de la dotation au Fiva.

Cette évolution s'explique principalement par la croissance des dotations au Fcaata, qui ont été multipliées par plus de quatre entre 2001 et 2011 en raison de la montée en charge du dispositif. En 2014, pour la première fois, la dotation au Fcaata baisserait de 69 millions.

La stabilisation des dépenses du Fcaata

Le financement du fonds est assuré, pour l'essentiel (97 %), par la branche AT-MP du régime général, dont la contribution devrait baisser pour la première fois en 2014 depuis la création du fonds pour se situer à 821 millions.

Tableau n° 10 : Financement du Fcaata

(en milliers d'euros)
	2008	2009	2010	2011	2012	2013 (e)	2014 (e)
Contributions de la branche AT-MP du régime général	850 000	880 000	880 000	890 000	890 000	890 000	821 000
Fraction des droits sur les tabacs	30 324	31 137	32 654	34 000	34 000	34 000	34 000
Contribution MSA	-	300 000	260 000	600	600	600	600
Contribution sur les entreprises	34 402	- 2 735	- 4 832	- 1	0	0	0
Produits financiers	564	189	46	0	0	0	0
Reprise sur provisions	930	6 114	394
Total	916 220	915 005	908 522	924 000	925 000	925 000	856 000

Source : rapport annuel du Fcaata

Après de nombreuses années durant lesquelles les charges de ce fonds ont été supérieures à ses recettes, leur montant s'est stabilisé après 2009 et décroît depuis cette date. Les recettes ont pour leur part continué à augmenter jusqu'en 2013 permettant au Fcaata de présenter un résultat net excédentaire depuis 2010.

Cette situation s'explique par l'accroissement régulier des sorties du dispositif (plus de 6 000 par an) car les bénéficiaires arrivent à l'âge de la retraite, et par la réduction du nombre d'entrants (4 300 prévus en 2014). Depuis 2008, le nombre d'allocations en cours de versement est en baisse. En 2014, le nombre d'allocataires devrait atteindre 22 000 personnes contre 33 900 en 2007.

Cette situation permet au fonds de rembourser progressivement son déficit cumulé qui devrait être entièrement résorbé en 2014. Il convient toutefois de noter l'amorce d'un décrochage entre le nombre d'allocations servies et les charges totales du Fcaata. En effet, l'article 87 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a maintenu les conditions de départ en retraite des allocataires. En conséquence, l'article 98 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a mis à la charge du Fcaata, et donc de la branche AT-MP, un versement à la Cnav destiné à compenser les charges pesant sur les régimes de retraite. Cette allocation a cru régulièrement en charge et devrait atteindre 67 millions en 2013.

Tableau n° 11 : Résultats financiers du Fcaata

(en millions d'euros)
	2008	2009	2010	2011	2012	2013 (p)	2014 (p)
Résultat net	- 12	- 11	8,7	50,5	64	102	58
Fonds propres	- 272	- 284	- 275	- 225	- 160	- 58	0

(p) prévisions

Source : Direction de la sécurité sociale

Tableau n° 12 : Dépenses du Fcaata

(en millions d'euros)
	2008	%	2009	%	2010	%	2011	%	2012 (p)	%	2013 (p)	%	2014 (p)	%
Charges	929	1,2	926	- 0,2	900	- 2,9	874	- 2,9	851	- 2,6	822	- 4,1	798	-2,9

(p) prévisions

Source : Direction de la sécurité sociale

Une question encore pendante : l'ouverture d'une nouvelle voie d'accès individuelle au dispositif de cessation anticipée d'activité
des travailleurs de l'amiante

En 2008 un groupe de travail présidé par M. Jean Le Garrec a remis au ministre du travail un rapport sur le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante intitulé « Propositions pour une réforme nécessaire et juste ». La réforme devait s'inscrire dans le respect des trois objectifs suivants : équité, faisabilité et soutenabilité financière.

La principale proposition du rapport consistait à envisager l'établissement d'une liste de métiers afin de permettre aux salariés qui ont été les plus exposés de pouvoir bénéficier du dispositif. Il est apparu après expertise de l'administration qu'une telle liste de métiers devrait s'articuler avec le dispositif actuel de liste d'établissements, être ciblée sur les métiers les plus exposés en fonction de critères préalablement définis et garantir une gestion pratique et homogène des demandes présentées.

Un premier travail de recensement des métiers a été effectué conjointement par les services de la Cnam, de la direction de la sécurité sociale et de la direction générale du travail. En outre, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a été saisie en mai 2009 afin d'établir une synthèse des connaissances scientifiques et techniques nationales et internationales sur les expositions professionnelles à l'amiante. L'agence a rendu en mai 2011 son rapport sur le sujet.

Ce dernier présente d'abord les bases de données existantes en matière de niveaux d'exposition professionnelle, puis présente les résultats de l'exploitation de différentes expérimentations de suivi post-professionnel de personnes exposées à l'amiante sous l'angle d'une approche par exposition, et présente enfin les modalités de fonctionnement des dispositifs de reconnaissance et d'indemnisation des victimes de l'amiante en Europe. Il conclut à la faisabilité technique d'une nouvelle voie d'accès individuelle au Fcaata.

Aucune modification du dispositif n'est cependant intervenue à ce jour en raison de la difficulté à évaluer les coûts associés aux différents scénarii et de celle que représenterait pour les salariés la charge de la preuve de l'exercice d'un des métiers listés, dans la mesure où les bulletins de salaire antérieurs à 1990 ne mentionnaient bien souvent pas le métier exercé.

Toutefois, en application de l'article 90 de la LFSS pour 2013, le Gouvernement devait remettre au Parlement, avant le 1 ^er juillet 2013, un rapport sur les modalités de création d'une nouvelle voie d'accès individuelle au dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. L'élaboration de ce rapport a été confiée à une mission de l'Inspection générale des affaires sociales dont les travaux sont encore en cours.

Cette situation ne paraît pas satisfaisante à votre rapporteur qui note le blocage de l'évolution de l'accès au Fcaata qui résulte de l'absence de l'ouverture d'une voie individuelle mais également de la nécessité pour les personnes exposées d'engager un contentieux et d'obtenir une injonction judiciaire pour faire inscrire un établissement de flocage, de calorifugeage et de fabrication de l'amiante sur la liste ouvrant droit à l'accès au dispositif de cessation anticipée d'activité.

Une augmentation continue des charges du Fiva

La situation financière du Fiva longtemps plus saine que celle du Fcaata, dans la mesure où les dotations qu'il a obtenues ont excédé ses dépenses jusqu'en 2004, est désormais plus fragile du fait de la résorption en 2013 de ses déficits cumulés.

Tableau n° 13 : Situation financière du Fiva

(en millions d'euros)
	2010	2011	2012	2013 (p)	2014 (p)
CHARGES	465	400	481	530	480
PRODUITS	429	485	433	233	540
Contribution de la branche AT-MP	315	340	315	115	435
Contribution de l'Etat	48	48	47	0	0
Autres produits (dont reprise sur provisions)	67	97	71	118	115
Résultat net	- 36	84	- 48	-297	60
Résultat cumulé depuis 2001	258	345	298	0	60

(p) prévisions

Source : Fiva, huitième rapport d'activité

Depuis la création du fonds et jusqu'au 31 décembre 2012, le Fiva a adressé aux seules victimes directes de l'amiante 73 374 offres. Les dépenses d'indemnisation cumulées depuis 2002 atteignent un montant total de 3,523 milliards d'euros.

L'année 2012 se caractérise par une diminution du nombre de demandes d'indemnisation déposées par les victimes directes (4 414 demandes contre 5 508 en 2011). A l'inverse, le nombre total des offres d'indemnisation notifiées a augmenté (7 567 contre 7 125 en 2011). L'année 2012 a été marquée par une activité très importante des services du fonds, ceux-ci ayant proposé 19 201 offres d'indemnisation au total et le montant total des indemnisations (provisions incluses) a atteint 472 millions d'euros.

En 2012, la part des pathologies graves est plus importante que les années précédentes et représente près de 38 % des demandes (5,4 % de victimes d'asbestoses, 20,4 % de victimes de cancers broncho-pulmonaires et 12,3 % de victimes d'un mésothéliome).

L'effort accompli en 2012 et 2013 a permis de mettre fin à l'allongement des délais de présentation des offres qui se rapproche désormais des délais légaux (9 mois fin septembre 2013 au lieu des 6 mois prévus par la loi, mais moins que les 11 mois de délai moyen constatés fin 2012). Le contrat de performance 2014-2016 qui doit être signé en début d'année prochaine doit permettre d'améliorer les conditions de prise en charge des victimes de l'amiante.

Dans l'appréciation des délais relatifs aux offres, il convient néanmoins de distinguer deux types de demandes : les demandes pour aggravation et les demandes d'ayants droit. Or, le premier type de demande entraîne normalement un montant d'indemnisation élevé (125 000 euros pour un mésothéliome et 136 000 pour un cancer pulmonaire en 2009), en lien avec la gravité de la pathologie, alors que les demandes des ayants droit, portant, pour la plupart d'entre elles, sur le seul préjudice moral, sont indemnisées selon un barème faible (23 900 euros pour le conjoint, 5 400 euros pour un enfant hors du foyer, en application du barème revalorisé d'avril 2008).

En 2013 les dépenses d'indemnisation ont été plus importantes que prévu et ont conduit au vote d'un budget modificatif par le conseil d'administration en octobre 2013. Au total 455 millions d'euros auront été nécessaires au lieu des 355 prévus. Quatre facteurs expliquent cette situation :

- une sous-estimation initiale des besoins de la branche par les tutelles ;

- un report important lié à une augmentation du nombre d'offres sur la fin 2012 dont le paiement a effectué en 2013 (29 millions de plus de report sur les neuf premiers mois de 2013 que sur la même période en 2012) ;

- un nombre d'offres croissant. Sur les neufs premiers mois de l'année, le nombre d'offres globales faites en 2013 est en hausse de 22,5 % ;

- un mode de fonctionnement du service financier plus efficace avec un délai moyen de paiement des offres acceptées de deux mois et une semaine (le délai légal est de deux mois).

La gestion du Fiva en 2012 a été marquée par les conséquences de l'annulation par la Cour de cassation des décisions de la cour d'appel de Douai entrainant une augmentation de l'indemnisation perçue par les victimes de l'amiante.

Le 28 juin 2012, la ministre des affaires sociales et de la santé et le ministre délégué au budget ont demandé au Fiva d'accorder une remise gracieuse totale du supplément d'indemnisation que les victimes avaient reçu initialement au titre du préjudice corporel en application de la décision de la cour d'appel. Le champ d'application de cette décision a été étendu par le conseil d'administration du fonds par une délibération du 29 octobre 2012 aux victimes concernées par des arrêts de la Cour de cassation rendus à la suite d'un pourvoi effectué par le Fiva sur la question de la déduction des indemnités versées par les organismes de sécurité sociale. Au total, 666 dossiers sont concernés.

Il convient de souligner que les sommes perçues par les victimes à raison de l'imputation par la cour d'appel sur la rente AT-MP due par le Fiva des prestations versées par la sécurité sociale à raison du même préjudice devront pour leur part être remboursées. Les victimes pourront toutefois obtenir des délais de paiement voire une remise partielle ou totale des sommes dues. Un protocole entre la directrice et l'agent comptable sera proposé lors d'un prochain conseil d'administration pour le traitement de ces remises exceptionnelles pour définir dans quelles conditions sont traités les recouvrements de créances et mises en oeuvre de remises. La décision du Gouvernement ne devrait donc pas aboutir à maintenir la double indemnisation de certaines victimes même si le Fiva n'a encore reçu aucun remboursement sur les titres de créance qu'il a émis.

Votre rapporteur approuve ce qui parait être une solution d'équité. Il regrette cependant la très importante charge de travail qui pèse sur les services du Fiva . Ceci est d'autant plus regrettable que les conséquences juridiques et financières des décisions prises conformément à la demande des ministres reposent directement sur l'agent comptable, la directrice et le conseil d'administration de l'établissement. Il note néanmoins la persistance d'un nombre important de recours contre les décisions d'indemnisation du Fiva. Même si le nombre de recours introduits décroît chaque année depuis 2010, 1 128 recours ont été engagés en 2012 dont près de la moitié portait sur le quantum des préjudices pour lequel le fonds applique le barème spécifique adopté par son conseil d'administration.