C. LA PROPOSITION DE RÉVISION DES LIGNES DIRECTRICES VISE À PRÉCISER ET ASSOUPLIR LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL
Ni les lignes directrices de 1994 ni celles de 2005 ne comportent de clause d'expiration, mais l'évolution profonde du marché observée au cours de la dernière décennie a incité la Commission à lancer un processus de révision . Ces lignes directrices ont en effet été rédigées à une époque où le modèle du transport aérien était celui des grandes compagnies « de hub ». Le développement des acteurs low cost s'accompagne de nouvelles relations financières entre les aéroports régionaux et les compagnies aériennes , qui risquent de fausser les équilibres concurrentiels.
Dans ce contexte, les lignes directrices de 1994 et 2005 apparaissent d'autant plus obsolètes qu' elles sont en pratique peu ou pas appliquées . Ce climat délétère est d'autant plus préjudiciable qu'il conduit à des disparités de traitement entre les aéroports régionaux, parfois exacerbées par les effets de frontière. Il importe par conséquent que la Commission impose le respect des mêmes règles partout en Europe afin d'éviter, par exemple, des détournements de trafic.
Des consultations publiques sur la révision des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale ont eu lieu en 2012 et 2013. Les principales conclusions mettent en évidence le besoin :
- de simplification des lignes directrices et d'une plus grande transparence dans leur mise en oeuvre ;
- de nouvelles catégories de règles afin d'éviter que la concurrence ne soit faussée entre les aéroports partageant une même zone de rayonnement ;
- de davantage de clarté et de prévisibilité en ce qui concerne les critères financiers applicables aux régimes d'aides.
Le 3 juillet 2013, la Commission européenne a publié un projet de révision des lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes, pour remplacer simultanément les lignes directrices de 1994 et de 2005. Elle a ensuite ouvert une consultation publique, qui s'est achevée le 26 septembre dernier. Les Gouvernements pouvaient transmettre leurs observations sur ce projet jusqu'au 3 octobre.
Contrairement à ce que l'on pourrait craindre, ce projet de révision pose un cadre plus souple que le précédent . L'idée est en effet moins de contraindre le développement des lignes régionales low cost que de définir un cadre acceptable et appliqué, pour éviter les disparités.
Ce cadre est d'autant plus nécessaire que la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) a reconnu clairement, dans le contentieux qui a suivi la décision de la Commission sur une affaire d'aide d'État relative à l'aéroport de Leipzig Halle 4 ( * ) , que l'activité aéroportuaire était globalement une activité économique d'entreprise , y compris dans son volet construction d'infrastructures (en l'espèce, il s'agissait de la construction d'une nouvelle piste). En conséquence, il n'est désormais plus possible de soutenir juridiquement que la construction ou le développement des infrastructures aéroportuaires relève de la politique générale des États , et de faire échapper à ce titre les aéroports aux règles de la concurrence.
1. L'abaissement préliminaire du seuil d'exemption de notification pour les SIEG
La décision du 20 décembre 2011 relative aux SIEG a remplacé la version antérieure du 28 novembre 2005. La révision de cette décision est intervenue dans le contexte général de révision de l'ensemble des textes (règlement de procédure, décisions, lignes directrices, encadrements et communications) relatifs aux aides d'État, aussi appelé « paquet Almunia ». Elle s'inscrit dans le même processus que la révision des lignes directrices sur les aides aux aéroports, mais elle est intervenue plus en amont . À cette époque, la consultation sur la révision des lignes directrices venait tout juste d'être lancée.
Cette décision a abaissé à 200 000 passagers, au lieu d'un million, le seuil applicable aux aéroports pour pouvoir bénéficier d'une exemption de notification des aides d'État dans le cadre d'un SIEG. Elle témoigne de la volonté de la Commission d'élargir son contrôle en matière d'aides publiques aux aéroports. Les financements octroyés aux aéroports dont le trafic est compris entre 200 000 et un million de passagers, bien qu'exerçant une activité de SIEG, entrent désormais dans le champ du contrôle systématique de la Commission européenne. La logique de classification disparaît et, avec elle, la conclusion selon laquelle les aides aux aéroports régionaux étaient peu susceptibles d'affecter la concurrence. Cela est d'autant plus paradoxal que la Commission européenne reconnaît elle-même que les aéroports régionaux ont des difficultés à « supporter leurs coûts d'exploitation ».
La France s'est opposée à cet abaissement de seuil mais n'a pas obtenu gain de cause . Il convient néanmoins de relativiser la portée pratique de cette décision . Elle change en effet peu de choses au dispositif, tant les critères pour bénéficier de l'exemption de notification (mandat, modalités de compensation, absence de surcompensation) sont difficiles à satisfaire, à l'exception de quelques aéroports isolés ou pouvant être déclarés comme indispensables à l'accessibilité du territoire. Il s'agit concrètement des aéroports iliens des DOM . Parmi ces derniers, seul l'aéroport de Cayenne-Rochambeau, avec son volume de 415 000 passagers annuels, se trouve effectivement dans la catégorie impactée (entre 200 000 et 1 millions de passagers annuels).
2. Le projet de révision précise les critères d'application des trois catégories d'aides définies par les lignes directrices de 2005
Le projet présenté par la Commission européenne le 3 juillet dernier conserve la typologie des aides définie dans les lignes directrices de 2005. En revanche, la conditionnalité et les modalités des aides sont revues et quantifiées.
Les aides aux investissements dans les infrastructures aéroportuaires sont autorisées s'il existe un réel besoin en matière de transport et si l'aide publique est nécessaire pour garantir l'accessibilité d'une région. Alors que les lignes directrices de 2005 laissent ouverte la question du montant d'aide à l'investissement, le projet de règles révisées fixe les niveaux maximum d'aide autorisés en fonction de la taille de l'aéroport. Les possibilités d'octroi d'aides sont échelonnées en fonction de la taille de l'aéroport. Pour les aéroports de plus de trois millions de passagers annuels, ces aides peuvent uniquement prendre la forme d'avances remboursables.
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Trafic annuel moyen de passagers |
Plafond de l'aide en % des coûts éligibles |
Nombre d'aéroports français concernés 5 ( * ) |
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> 5 millions |
0% |
7 |
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3-5 millions |
25% |
3 |
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1-3 millions |
50% |
10 |
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< 1 million (et > 1000) |
75% |
68 |
Source : Direction générale de l'aviation civile
En ce qui concerne les aides au fonctionnement des aéroports, elles n'étaient pas autorisées par les lignes directrices de 2005. Dans le projet de révision, la Commission propose d'autoriser ce type d'aides de façon dégressive pour les aéroports de moins de trois millions de passagers annuels. Il ne s'agit toutefois que d'un régime transitoire, plafonné à dix ans, afin de laisser aux aéroports concernés le temps d'adapter leur modèle d'exploitation.
Les aides au démarrage , octroyées aux compagnies aériennes pour lancer une nouvelle liaison aérienne, étaient quant à elles déjà autorisées par les lignes directrices de 2005 et plafonnées à 30 % pendant trois ans. Le projet de lignes directrices simplifie les conditions de compatibilité de ces aides et les plafonne à 50 % sur deux ans. Hors circonstances exceptionnelles (régions ultrapériphériques par exemple), elles ne sont autorisées que pour les aéroports dont le trafic annuel est inférieur à trois millions de passagers.
Enfin, la Commission propose une solution pragmatique en matière de notification des aides . Pour les aéroports de moins de trois millions de passagers, la notification dépend d'un régime d'aides déterminé par chaque État avec accord de la Commission. Les aides aux plus grands aéroports doivent quant à elles être notifiées individuellement.
* 4 Arrêt de la CJUE (huitième chambre) du 19 décembre 2012, affaire C-288/11 P - Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle c/ Commission.
* 5 La liste détaillée de l'ensemble de ces aéroports figure dans le tableau joint en annexe.