Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

II. UNE EXÉCUTION AFFECTÉE PAR LA DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

Désormais, la programmation de l'évolution du solde des administrations publiques s'effectue en termes effectifs, mais surtout structurels . Ces aspects seront développés dans la suite de cette partie.

L' article liminaire du projet de loi de règlement ^{13 ( * )} , qui retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2012, fait apparaître :

- un écart de -0,3 point de PIB entre le solde effectif de l'exercice 2012 (-4,8 % du PIB) et la prévision de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 ^{14 ( * )} (-4,5 % du PIB) ;

- un écart de -0,3 point de PIB entre le solde structurel de l'exercice 2012 (-3,9 % du PIB) et la prévision de la LPFP (-3,6 % du PIB).

Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2012

(en points de PIB)

	Exécution 2012	Soldes prévus par la LPFP*	Ecart avec les soldes prévus par LPFP*
Solde structurel (1)	-3,9	-3,6	-0,3
Solde conjoncturel (2)	-0,8	-0,8	0,1
Mesures ponctuelles et temporaires (3)	-0,1	-0,1	0,0
Solde effectif (1+2+3)	-4,8	-4,5	-0,3

* Loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017

Source : article liminaire du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

A. UN DÉFICIT EFFECTIF DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DE 4,8 % DU PIB, CONTRE UNE PRÉVISION DE 4,5 % EN LPFP 2012-2017

1. Un déficit effectif des administrations publiques de 98,2 milliards d'euros en 2012...

En 2012, le déficit effectif des administrations publiques notifié à la Commission européenne a atteint 4,8 % du PIB (98,2 milliards d'euros). Aussi le solde effectif présente-t-il un écart de -0,3 point de PIB avec celui prévu par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, soit 4,5 % du PIB (91,4 milliards d'euros).

Le déficit effectif a donc reculé de 0,5 point de PIB par rapport à 2011. Cette évolution est permise par une progression des recettes publiques plus rapide que celle des dépenses ( cf . infra ).

Evolution du solde des administrations publiques (2009-2012)

	2009	2010	2011	2012	Variation 2012/2011
Administrations centrales	-121,7	-112,7	-90,4	-82,5	7,9
dont Etat	-117,1	-121,8	-87,7	-80,0	7,7
dont organismes divers d'administration centrale	-4,6	9,1	-2,7	-2,5	0,2
Administrations publiques locales	-5,9	-1,4	-1,5	-3,1	-1,6
Administrations de sécurité sociale	-15,0	-23,3	-14,0	-13,1	0,9
Administrations publiques	-142,6	-137,3	-105,9	-98,8	7,1
Déficit public au sens de Maastricht*	-142,2	-136,8	-105,4	-98,2	7,2

* C'est-à-dire retraité des flux nets d'intérêts liés aux contrats d'échange de taux et de devise (opérations de swap) réalisées par les administrations publiques

Source : Insee

Le tableau ci-avant permet de constater que la réduction du déficit public a principalement reposé sur l'Etat et, dans une moindre mesure, sur les administrations de sécurité sociale , dont les déficits ont respectivement diminué de 7,7 milliards d'euros et de 0,9 milliard d'euros entre 2011 et 2012. Pour autant, la baisse du déficit effectif - en particulier dans les deux catégories d'administrations publiques précitées - n'a pas été aussi rapide que ce qui était prévu dans le cadre de la LPFP 2012-2017, notamment du fait de la dégradation de la situation économique ( cf . tableau ci-après).

Solde effectif des administrations publiques en 2012*

	Niveau en milliards d'euros	% du PIB
Loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
Administrations publiques	-91,4	-4,5
Administrations centrales	-79,8	-3,9
dont Etat	-75,0	-3,7
dont organismes divers d'administration centrale	-4,8	-0,2
Administrations publiques locales	-2,1	-0,1
Administrations de sécurité sociale	-10,4	-0,5
Exécution (Insee, mai 2013)
Administrations publiques	-98,2	-4,8
Administrations centrales	-82,6	-4,1
dont Etat	-79,7	-3,9
dont organismes divers d'administration centrale	-2,9	-0,1
Administrations publiques locales	-3,1	-0,2
Administrations de sécurité sociale	-12,8	-0,6
Ecart entre l'exécution et la programmation
Administrations publiques	-6,8	-0,3
Administrations centrales	-2,8	-0,2
dont Etat	-4,7	-0,2
dont organismes divers d'administration centrale	1,9	0,1
Administrations publiques locales	-1	-0,1
Administrations de sécurité sociale	-2,4	-0,1

* Soldes retraités des flux nets d'intérêts liés aux contrats d'échange de taux et de devise (opérations de swap) réalisées par les administrations publiques

Source : commission des finances (données de la loi de programmation des finances publiques et de l'Insee)

2. ...qui n'intègre pas la participation française au mécanisme européen de stabilité (MES)

Au titre de l'exercice 2012, le déficit effectif des administrations publiques notifié à la Commission européenne n'intègre pas la participation française au mécanisme européen de stabilité (MES), qui s'est élevée à 6,5 milliards d'euros.

Le déficit public de l'Etat notifié (79,8 milliards d'euros) est évalué en application des règles de la comptabilité nationale, différentes des règles de comptabilité budgétaire qui conduisent, quant à elles, à arrêter le niveau du déficit de l'Etat à 87,1 milliards d'euros .

La participation de la France au MES consiste en un apport en capital ; or, ces opérations sont enregistrées comme « investissements financiers » dès lors qu'ils permettent aux Etats d'acquérir une créance et ne constituent pas, au sens de la comptabilité nationale, une dépense publique . Toutefois, cette contribution est bien enregistrée au titre de la dette publique des administrations ^{15 ( * )} .

3. Des dépenses et des recettes publiques plus dynamiques que prévu

a) Une exécution « sauvée » par les mesures de l'été 2012

La réduction du déficit effectif de 5,3 % à 4,8 % entre 2011 et 2012 a résulté d' une évolution plus rapide des recettes par rapport aux dépenses . Si les dépenses des administrations publiques ont crû à un rythme plus élevé en 2012 (+2,9 % contre +2,1 % en 2011), cette tendance a été compensée par une hausse des recettes (+3,9 %) sensiblement supérieure à celle du PIB (+1,6 % en valeur).

Evolution des dépenses et des recettes publiques en 2012

(en %)

	Total des dépenses	Total des recettes
Administrations publiques centrales	1,8	4,4
dont Etat	1,6	4,4
Administrations publiques locales	3,1	2,4
Administrations de sécurité sociale	3,2	3,4
Administrations publiques *	2,9	3,9

* Les transferts au sein d'un même secteur sont consolidés si bien que la somme des dépenses (ou des recettes) des secteurs est supérieure à celle des APU dans leur ensemble.

Source : commission des finances (données de l'Insee)

La convergence du montant total des recettes et des dépenses publiques a ainsi permis de réduire le déficit effectif des administrations publiques de 7,2 milliards d'euros en 2012 .

Toutefois, cette diminution du déficit n'a été possible que grâce aux nouvelles mesures fiscales et sociales adoptées à compter de l'été 2012. A cet égard, la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a apporté :

- 5 milliards d'euros de recettes complémentaires à l'Etat ;

- 2,5 milliard d'euros de recettes complémentaires à l'ensemble composé du régime général de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en 2012.

En l'absence de ces mesures et de celles visant notamment à la maîtrise des dépenses de l'Etat, le déficit effectif des administrations publiques aurait été d'environ 105,7 milliards d'euros, soit 5,2 % du PIB .

b) Une croissance des dépenses publiques en volume de 1 % et 0,7% hors éléments exceptionnels

Les mesures nouvelles en recettes adoptées au cours de l'exercice 2012 ont permis de compenser une croissance des dépenses publiques en volume de 1 % ^{16 ( * )} , supérieure à la prévision de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 et 2017 (+0,4 %).

Croissance des dépenses publiques en volume*

(en %)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Administrations publiques	1,9	2,2	3,8	2,0	2,3	2,7	1,8	2,7	1,0	3,8	0,8	0,0	1,0
APUC	-0,7	2,7	4,1	-0,5	3,0	0,8	-3,2	2,4	0,9	2,2	7,2	-7,8	-0,1
ASSO	1,8	3,3	3,8	3,4	3,4	3,2	1,3	3,7	0,1	4,6	2,1	1,1	1,3
APUL	5,7	0,8	4,7	3,9	7,3	3,7	4,4	5,7	1,7	3,2	-1,8	0,2	1,2

Note de lecture : APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.

* Croissance des dépenses déflatée de l'évolution des prix à la consommation, soit 1,9 % entre 2011 et 2012.

Source : Insee, calculs de la commission des finances

Cet écart de 0,6 point par rapport à la programmation - soit environ 6 milliards d'euros - s'explique principalement par la recapitalisation de Dexia (2,6 milliards d'euros) et le prélèvement supplémentaire au profit de l'Union européenne de 580 millions d'euros. Le reste de l'écart résulte de dépenses publiques dont l'évolution ne fait pas l'objet d'une norme (collectivités territoriales, certaines administrations de sécurité sociale).

Toute comparaison avec l'évolution en volume des dépenses publiques constatée en 2011 (+0 %) serait peu pertinente . En effet, la stabilité des dépenses publiques en volume au cours de cet exercice résulte de la forte décroissance des dépenses des administrations publiques centrales ; celle-ci découle du fait que les recettes affectées transitoirement à l'Etat en 2010 dans le cadre de la réforme de le taxe professionnelle - qui étaient reversées aux collectivités territoriales sous la forme d'un transfert, comptabilisé comme dépense - sont, depuis 2011, perçues directement par les collectivités.

Hors éléments exceptionnels ^{17 ( * )} , les dépenses publiques ont progressé en volume de 0,7 % en 2012 après 0,9 % en 2011 et 1,7 % en moyenne ces cinq dernières années.

c) Une évolution spontanée des prélèvements obligatoires plus rapide que le PIB

En 2012, l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, c'est-à-dire hors mesures nouvelles, a été légèrement plus rapide que celle du PIB . Alors que la LPFP 2012-2017 avait retenu une élasticité des recettes au taux de croissance égale à un, celle-ci s'est élevée à 1,2.

Cela résulte principalement du dynamisme des cotisations sociales et des recettes de la contribution sociale généralisée (CSG) dont l'assiette, la masse salariale, a progressé plus rapidement que le PIB en valeur. Il faut néanmoins souligner que l'évolution spontanée des recettes fiscales de l'Etat a pour sa part été négative, affichant une élasticité de -0,13 ( cf . infra ).

4. Une analyse par sous-secteurs des administrations publiques

a) Les administrations publiques centrales

Les administrations publiques centrales ont ramené leur déficit effectif de 90,4 milliards d'euros à 82,5 milliards d'euros entre 2011 et 2012, ce qui s'explique par une progression des recettes plus rapide (4,4 %) que celle des dépenses (1,8 %) .

L'évolution des recettes et des dépenses de l'Etat fait l'objet d'une analyse approfondie dans le cadre de la deuxième partie du présent rapport.

En dépit de l'amélioration du solde des administrations publiques centrales, leur déficit a été supérieur de 2,8 milliards d'euros (soit 0,2 % du PIB environ) à la prévision de la LPFP pour 2012-2017 .

Cet écart traduit une réduction du déficit des administrations publiques centrales moins soutenue que prévu et résulte principalement de la dégradation de la situation économique .

A ce titre, la loi de finances initiale pour 2012 prévoyait une croissance spontanée des recettes fiscales de 10,1 milliards d'euros, mais leur évolution spontanée a été négative (-0,5 milliard d'euros). Ceci découle du recul de l'assiette taxable (comme dans le cas de la taxe sur la valeur ajoutée ou encore de l'impôt sur les sociétés) et du changement de comportement des contribuables (déformation de la consommation vers des produits bénéficiant d'u taux réduit, notamment).

Aussi, l'élasticité au taux de croissance constatée pour l'impôt sur les sociétés (IS), la TVA ou encore la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TIPCE) a été bien en deçà de la prévision ( cf . infra).

b) Les administrations publiques locales

S'agissant des administrations publiques locales, leur déficit effectif a été supérieur de près de 1 milliard d'euros à la prévision de la LPFP (soit un peu moins de 0,1 % du PIB). En effet, leur besoin de financement a atteint 3,1 milliards d'euros, soit un montant supérieur de 1,6 milliard à celui constaté en 2011 .

Ceci se justifie par une légère accélération des dépenses (de +3,1 % en 2012 contre +2,7 % en 2011) ajoutée à une légère décélération des recettes (+2,4 % en 2012 contre +2,6 % en 2011). A cet égard, il faut noter que les rémunérations ont crû de 3,1 % en 2012 (contre +2,1 % en 2011) alors que les consommations intermédiaires ont ralenti (+3,5 % en 2012, après +3,8 % en 2011).

En outre, la formation brute de capital fixe (FBCF) des collectivités territoriales a progressé de 3,5 % en 2012 - pour atteindre 45,4 milliards d'euros. Cette dynamique semble avoir été portée par l'investissement communal et pourrait correspondre à un effet du cycle électoral municipal.

Enfin, la stagnation du PIB a eu, à travers la dégradation du marché du travail, une incidence forte sur les dépenses des collectivités territoriales , les prestations et transferts sociaux ayant augmenté de 3,2 % en 2012. En raison de leur compétence sociale - s'agissant notamment du revenu de solidarité active (RSA) -, les départements ont été particulièrement concernés par cette évolution.

c) Les administrations de sécurité sociale

(1) Le régime général et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Selon le rapport de juin 2013 de la Commission des comptes de la sécurité sociale ^{18 ( * )} , le déficit de l'ensemble constitué du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a atteint 17,5 milliards d'euros en 2012 (dont 13,3 milliards d'euros pour le seul régime général), soit une diminution de 3,4 milliards d'euros par rapport à 2011.

La réduction du déficit du régime général en 2012 est partagée entre les branches maladie (pour 2,7 milliards d'euros) et retraite (pour 1,2 milliards d'euros) qui ont été les principales bénéficiaires des apports de recettes. Le déficit de la branche famille est resté stable.

Solde par branche du régime général et du FSV

(en milliards d'euros)

	2008	2009	2010	2011	2012
Maladie	-4,4	-10,6	-11,6	-8,6	-5,9
Accident du travail	0,2	-0,7	-0,7	-0,2	-0,2
Retraite	-5,6	-7,2	-8,9	-6,0	-4,8
Famille	-0,3	-1,8	-2,7	-2,6	-2,5
Régime général	-10,2	-20,3	-23,9	-17,4	-13,3
FSV	0,8	-3,2	-4,1	-3,4	-4,1
Vieillesse (y. c. FSV)	-4,8	-10,4	-13,0	-9,5	-8,9
Régime général + FSV	-9,4	-23,5	-28,0	-20,9	-17,5

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

En 2012, les charges nettes du régime général ont augmenté (2,9 %) moins rapidement que les recettes (4,4 %), de nouvelles ressources ayant résulté des textes financiers votés à la fin de 2011 et en 2012. Toutefois, le dynamisme des recettes a été moindre que prévu du fait d'un ralentissement de la masse salariale ; celle-ci a progressé de 2,2 % (contre une prévision d'évolution de cette dernière de +3 % en loi de financement de la sécurité sociale pour 2012).

La bonne tenue des dépenses du régime général a résulté notamment d'une exécution des dépenses d'assurance maladie inférieures à la prévision dans le champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), pour un montant de près de 0,9 milliard d'euros.

(2) L'assurance chômage

La situation financière de l'assurance chômage dépend fortement de la conjoncture économique . Aussi, l'augmentation du nombre de chômeurs indemnisés par l'Unédic - de près de 100 000 personnes en 2012 - de même que le moindre dynamisme des recettes - résultant du ralentissement de la croissance de la masse salariale - ont conduit à un creusement du déficit de l'assurance chômage.

Ainsi, la situation financière de l'assurance chômage fait apparaître un déficit de 2,7 milliards d'euros en 2012 ^{19 ( * )} .

Comme pour d'autres administrations publiques, l'ampleur non anticipée du ralentissement de l'activité économique a conduit à une sous-estimation du besoin de financement de l'Unédic : en septembre 2011, l'Unédic prévoyait un déficit de près de 1,8 milliard d'euros.

5. La dégradation de la conjoncture a provoqué un léger écart à la programmation pour la première fois depuis 2010

Depuis le programme de stabilité 2010-2013, la trajectoire de finances publiques de la France a respecté la programmation. Toutefois, la dégradation de la conjoncture a provoqué un écart à la programmation pour la première fois depuis 2010 .

Le graphique ci-après permet de mettre en regard les programmations et leur exécution depuis la fin des années 1990. Les programmations retenues ici sont celles des programmes de stabilité ainsi que des trois lois de programmation des finances publiques.

Comme cela a été indiqué, le solde effectif constaté en 2012 fait apparaître un écart de 0,3 % du PIB à la prévision de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017 .

Les programmations de solde public : prévision et exécution

(en points de PIB)

Source : commission des finances (données des documents indiqués)

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* ¹³ Cf . infra , le commentaire de l'article liminaire du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes.

* ¹⁴ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ¹⁵ Cf . infra , développements relatifs à la dette des administrations publiques.

* ¹⁶ Le calcul de la croissance en volume des dépenses publiques repose sur le déflateur des dépenses de consommation des ménages qui a progressé de 1,9 % entre 2011 et 2012.

* ¹⁷ Recettes issues de la cession de fréquences hertziennes, dépenses militaires, recapitalisation de Dexia, etc.

* ¹⁸ Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, « Comptes de la sécurité sociale : résultats 2012, prévisions 2013 », juin 2013.

* ¹⁹ Cf . publication de l'Unédic, « Situation financière de l'assurance chômage. Prévision pour les années 2013 et 2014 », mai 2013.