Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

Rapport n° 503 (2012-2013) de M. Michel DELEBARRE , fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 avril 2013

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N° 503

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 avril 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' élection des conseillers départementaux , des conseillers municipaux et des conseillers communautaires , et modifiant le calendrier électoral ,

Par M. Michel DELEBARRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

Première lecture : 166 , 250 , 252 et 74 (2012-2013)

Deuxième lecture : 389 , 404 , 406 et T.A. 117 (2012-2013)

Commission mixte paritaire : 478

Nouvelle lecture : 499 et 503 (2012-2013)

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :

Première lecture : 631 , 701 et T.A. 90

Deuxième lecture : 819 , 828 et T.A. 100

Nouvelle lecture : 478 , 883 et T.A. 104

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 11 avril 2013 sous la présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Sueur en remplacement de M. Michel Delebarre, empêché, et établi son texte sur le projet de loi n° 499 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral.

Après avoir constaté que plusieurs dispositions adoptées par le Sénat avaient été reprises par l'Assemblée nationale, particulièrement l'abaissement du seuil d'application du scrutin municipal proportionnelle à 1 000 habitants, la commission a adopté dix amendements , dont trois de coordination, proposés par le rapporteur, qui tendent à :

- maintenir les sections électorales dans les communes de moins de 20 000 habitants ;

- conserver l'effectif actuel des conseils municipaux, quelle que soit la population de la commune ;

- transférer au sein du nouvel article L. 273-4 du code électoral créé par l'article 20 le régime d'incompatibilités du mandat communautaire ;

- simplifier le régime des vacances de sièges dans les conseils municipaux des communes relevant du scrutin majoritaire, en prévoyant d'y pourvoir, quelle qu'en soit la cause, dans l'ordre du tableau sauf le cas de renoncement exprès : dans ce cas, le remplaçant serait désigné par le conseil municipal afin d'ouvrir la répartition des fonctions entre assemblées municipale et intercommunale ;

- adapter les modalités de désignation des délégués sénatoriaux dans les communes associées sous le régime de la loi « Marcellin » de 1971 qui, par le jeu de la répartition des sièges au conseil communautaire, seraient transformées en communes déléguées sans sectionnement électoral ;

- clarifier les dispositions applicables au nombre et à la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant résultant de la fusion d'EPCI pour les communes qui choisiraient d'anticiper le processus au 1 ^er janvier 2014 ;

- rétablir le principe selon lequel toute commune dont la population serait inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département ne pourrait faire l'objet d'un sectionnement entre plusieurs cantons.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Entamée le 28 novembre 2012, la réforme des modes de scrutin pour la constitution des assemblées délibérantes des communes, intercommunalités et départements parvient à son terme parlementaire.

Après son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, le 10 avril dernier, le Sénat doit, à son tour, se prononcer, pour la troisième fois, sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et portant modification du calendrier électoral, après l'échec de la commission mixte paritaire, réunie le 2 avril 2013, à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion entre les deux assemblées. Parallèlement, les membres de la commission mixte se sont accordés sur le projet de loi organique.

Le Sénat -faut-il le rappeler ?- n'est pas parvenu à réunir une majorité sur le nouveau mode de scrutin binominal proposé pour les élections départementales à partir de 2015. C'est pourquoi, à deux reprises, il a rejeté le texte proposé par votre commission des lois pour l'article 2 du projet de loi. Cette opposition a même conduit la Haute assemblée à rejeter l'ensemble du projet en première lecture puis à l'adopter en deuxième lecture, amputé du dispositif réformant le scrutin cantonal.

Le Sénat est à nouveau appelé à débattre, la dernière fois peut-être. En effet, à l'issue de cette nouvelle lecture par notre Haute Assemblée, le Gouvernement pourra, s'il le souhaite, conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans ce cas, cette dernière ne pourrait adopter que le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Les objectifs du présent projet de loi sont désormais bien connus.

• La rénovation du régime électoral des assemblées départementales

Le premier vise à moderniser le mode de scrutin cantonal . Aujourd'hui élus au scrutin majoritaire à deux tours, les conseillers généraux, qui deviendront, à compter de mars 2015, date des prochaines élections cantonales, des conseillers départementaux ; ils seraient élus au scrutin binominal à deux tours. Ainsi, les électeurs éliraient un binôme de candidats, un homme et une femme, qui seraient solidaires pendant les opérations électorales et la phase contentieuse, puis exerceraient leur mandat, pour une durée de six ans, indépendamment de leur colistier. Ce nouveau mode de scrutin vise à assurer la parité au sein des futures assemblées départementales à l'heure où on dénombre seulement 13,5 % d'élues dans les conseils généraux.

Le canton, en tant que circonscription électorale des conseillers départementaux, serait conservé afin de préserver le lien de proximité territoriale existant entre ces élus, leurs électeurs et le territoire qu'ils représentent. Toutefois, afin de maintenir l'effectif historique des conseillers départementaux, le présent projet de loi propose de réduire de moitié le nombre de cantons actuellement existants. Ce remodelage de l'ensemble de la carte cantonale reposerait sur le respect de trois principes - continuité territoriale de chaque canton, inclusion dans un seul canton de toute commune de moins de 3 500 habitants, limitation de l'écart de la population d'un canton à plus ou moins 20 % de la population moyenne des cantons du même département - dégagés par la jurisprudence du Conseil d'État, que seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pourraient atténuer au cas par cas.

Si le nouveau mode de scrutin binominal proposé par le présent projet de loi n'est pas parvenu à convaincre une majorité de sénateurs, votre commission des lois observe toutefois que les motifs d'inquiétude qui avaient conduit le Sénat à rejeter le texte ont bénéficié d'une écoute attentive de la part du ministre de l'intérieur. En effet, à la demande du Sénat, le seuil d'accès au second tour des élections départementales , aujourd'hui fixé à 12,5 % , a été maintenu alors que le projet de loi initial proposait de l'abaisser à 10 %, qui était d'ailleurs le seuil en vigueur avant la promulgation de la loi n° 1563-2010 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Par ailleurs, l'écart entre la population d'un canton et la population moyenne des cantons du même département, fixé à 20 % par le projet de loi dans sa rédaction initiale, a été relevé à 30 %. Cette avancée a été adoptée par l'Assemblée nationale. Toutefois, un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, supprime la référence à tout écart de population pour le remplacer par un principe plus général selon lequel le territoire de chaque canton serait défini sur des bases essentiellement démographiques. Cette nouvelle rédaction permet d'écarter tout risque de censure du Conseil constitutionnel.

Enfin, le Sénat, à l'unanimité et à l'initiative de votre rapporteur, avait adopté un amendement visant à élargir les dérogations qui pourraient être apportées aux trois principes encadrant le remodelage de la carte cantonale . Cet amendement précisait que les dérogations intègreraient, outre des motifs d'intérêt général, des considérations démographiques et d'aménagement du territoire. Cet alinéa a été modifié par l'Assemblée nationale pour, d'une part, préciser que les dérogations géographiques tiendraient compte de la superficie, du relief et de l'insularité et, d'autre part, que serait pris en compte le nombre de communes afin d'éviter la constitution de cantons trop étendus. La rédaction aujourd'hui soumise à notre Haute Assemblée a été proposée par le Gouvernement et adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture et reprend, en les clarifiant, l'ensemble des ajouts adoptés par les deux assemblées. Votre commission se félicite de ces avancées qui permettent de prendre en considération les inquiétudes exprimées par de nombreux sénateurs sur la représentation des territoires faiblement peuplés.

• Une plus grande diffusion de la parité dans les conseils municipaux

Le projet de loi vise à abaisser à 1 000 habitants le seuil d'application du scrutin municipal proportionnel, aujourd'hui fixé à 3 500 habitants. Plus de 6 550 communes bénéficieraient ainsi de la présence des femmes dans leur assemblée délibérante alors que la constitution d'une majorité de gestion serait facilitée par l'attribution d'une prime majoritaire.

A l'initiative de votre commission et de son rapporteur, le Sénat a retenu la limite démographique proposée en considérant qu'elle constituait un point d'équilibre entre l'objectif assigné à la représentation proportionnelle et la nécessaire prise en compte de la réalité socio-économique des plus petites communes.

Mais en première puis en deuxième lecture, l'Assemblée nationale lui a préféré le seuil de 500 habitants pour une plus grande diffusion de la parité et de la représentation des différentes sensibilités politiques. Cependant, les députés, en nouvelle lecture, ont rejoint la position du Sénat et relevé le déclenchement de la proportionnelle à 1 000 habitants.

• Une plus grande légitimité des élus communautaires

L'article 20 du projet de loi met en oeuvre, pour les communes régies par le scrutin proportionnel, le principe de l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale des membres des organes délibérants des intercommunalités adopté, en 2010, par le législateur.

Le Sénat a modifié les modalités du « fléchage » des candidats à l'intercommunalité sur deux points principaux destinés :

- à assouplir la constitution des listes par un « déstockage » encadré.

Afin de permettre une meilleure répartition des fonctions entre le conseil municipal et le conseil communautaire, les candidats communautaires pourront être désignés au-delà des premiers de la liste municipale à condition, afin de préserver la sincérité du choix des électeurs, qu'ils soient inscrits dans leur totalité dans les trois premiers cinquièmes des candidats à la commune ;

- à individualiser, sur le bulletin de vote, les candidats à l'intercommunalité afin de renforcer la lisibilité du scrutin.

En outre, le Sénat avait tenu compte de l'existence de secteurs municipaux à Lyon et Marseille ainsi que du sectionnement électoral dans les communes de moins de 30 000 habitants pour la répartition des sièges attribués à la commune au sein de l'intercommunalité et le fléchage des candidats.

Ces principes ont été retenus par l'Assemblée nationale en deuxième puis en nouvelle lecture.

Reste le règlement des vacances de siège dans les communes régies par le scrutin majoritaire, qui font l'objet d'un mécanisme différent dans chacune des deux assemblées : le Sénat, poursuivant son souci de favoriser la répartition des fonctions communale et intercommunale a retenu l'ordre du tableau de la municipalité sauf le cas de renoncement exprès au mandat intercommunal, auquel cas le conseil municipal désignerait le remplaçant. L'Assemblée nationale préfère à ce système celui du tableau dans tous les cas mais en différenciant les hypothèses (cessation du seul mandat communautaire ; cessation concomitante du mandat de maire ou d'adjoint) : l'ordre du tableau serait adapté à chacune de ces circonstances.

• Des compléments substantiels adoptés par les députés

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété le présent projet de loi par diverses mesures qui ne sont pas toutes de nature électorale. Il s'agit notamment de la modification du régime de l'écrêtement indemnitaire, initiée par le Sénat dans d'autres textes parallèlement débattus, et de la double dérogation temporaire aux critères démographiques de création d'une communauté d'agglomération.

Lors de son dernier examen, tout en s'en tenant aux principes qui l'ont guidée tout au long de la navette, votre commission des lois , sur la proposition de son rapporteur, a opéré divers ajustements au texte que lui ont transmis les députés.

Sur la question du scrutin binominal , votre commission a réaffirmé, à l'instar de ce qu'elle avait déjà indiqué en première et en deuxième lecture, que la modernisation du mode de scrutin des futurs conseillers départementaux permettrait à la fois de favoriser la parité dans les assemblées départementales et de mettre fin aux écarts démographiques que connaissent aujourd'hui la grande majorité des conseils généraux, ce qui est contraire au principe constitutionnel d'égal accès aux suffrages.

En revanche, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a rétabli les dispositions qu'elle avait adoptées en seconde lecture, tendant à élargir le principe selon lequel toute commune de moins de 3 500 habitants ne peut être découpée en plusieurs cantons à toute commune dont la population serait inférieure au dixième de la population moyenne des cantons. Cette disposition permet de prendre en compte les spécificités démographiques des départements les plus peuplés.

Pour le volet communal , la commission a maintenu le régime en vigueur des sections électorales ainsi que l'effectif présent des conseils municipaux.

Puis elle a rectifié les modalités du fléchage des conseillers communautaires , appellation finalement retenue par les députés et à la détermination de laquelle auront contribué les deux assemblées au fil de la navette.

D'une part, la commission a maintenu le régime assoupli des vacances de siège dans les communes de moins de 1 000 habitants, adopté par le Sénat en deuxième lecture. D'autre part, elle a procédé à une coordination dans le collège électoral sénatorial afin de tenir compte de la transformation en communes déléguées des communes associées qui, par le jeu de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'intercommunalité, ne se verraient attribuer aucun siège.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DÉPARTEMENTAL
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX

Article 2 (art. L. 191 du code électoral) - Mode de scrutin des élections départementales

Cet article modifie le mode de scrutin actuel des conseils généraux, qui deviendront, à compter du renouvellement intégral prévu en mars 2015, des conseillers départementaux. Dans chaque canton, serait élu un binôme de candidats, composé d'un homme et d'une femme, solidaires lors des opérations électorales et qui exerceraient ensuite leur mandat indépendamment de leur colistier. L'objectif de ce mode de scrutin est de favoriser la part des femmes au sein des futurs conseils départementaux : celles-ci ne représentent aujourd'hui que 13,5 % des élus au sein des conseils généraux.

En première et en deuxième lecture, le Sénat n'a pas adopté l'article 2, une majorité de sénateurs ayant estimé en particulier que le mode de scrutin proposé ne permettrait pas une représentation satisfaisante des territoires ruraux et urbains ainsi qu'une prise en compte de leurs spécificités.

L'Assemblée nationale a rétabli, en première, en deuxième comme en nouvelle lecture, cet article dans la rédaction issue de ses travaux, en précisant que les noms des candidats seraient ordonnés dans l'ordre alphabétique sur chaque bulletin de vote, afin de ne pas favoriser le candidat masculin au détriment de la candidate féminine.

Votre commission confirme la position qu'elle avait exprimée en première et en deuxième lecture : elle estime que ce nouveau mode de scrutin permettrait à la fois de moderniser le dispositif électoral des conseillers départementaux, de conserver l'ancrage territorial des élus et de garantir la parité dans les futures assemblées départementales. Cette novation électorale méritera toutefois d'être appréciée au regard des objectifs du projet de loi, comme votre rapporteur l'avait souligné lors des lectures précédentes.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification

Article 3 (art. L. 191-1 [nouveau] du code électoral) - Nombre de cantons par département

Cet article prévoit la division par deux du nombre actuel de cantons, dans chaque département, en vue des prochaines élections départementales qui auront lieu en mars 2015. Seraient concernés par la réforme 3 971 cantons, ceux de Paris, de la Martinique et de la Guyane n'étant pas affectés en raison de leur organisation institutionnelle spécifique.

Deux modifications majeures ont été introduites à cet article. D'une part, le Gouvernement a déposé, en première lecture au Sénat, un amendement prévoyant que le nombre de cantons qui s'appliquerait à partir des prochaines élections départementales serait arrondi à l'entier supérieur impair. Cet amendement fixait également à quinze le nombre de cantons minimal pour les départements de plus de 500 000 habitants. L'article 3 ayant été supprimé par le Sénat, la commission des lois de l'Assemblée nationale l'a rétabli en première lecture.

D'autre part, en seconde lecture au Sénat, un amendement de notre collègue M. Philippe Kaltenbach proposait que, dans les départements comptant entre 150 000 et 500 000 habitants, le nombre de cantons ne pourrait être inférieur à treize. Cet amendement a cependant été déclaré irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution par la commission des finances du Sénat. Cet amendement a ensuite été adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale en seconde lecture, à l'initiative de son rapporteur, M. Pascal Popelin.

Cet article a été supprimé de nouveau par le Sénat en première et en deuxième lecture, en cohérence avec la suppression de l'article 2 dont il est une conséquence, puis a été rétabli par l'Assemblée nationale, qui l'a complété par les deux ajouts présentés précédemment.

Votre commission maintient la position exprimée lors des deux précédentes lectures sur cet article en ce qu'il permet de concilier à la fois le maintien de l'effectif historique des conseils généraux, la nécessaire modernisation de la carte cantonale et le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 5 (art. L. 193 du code électoral) - Mode de scrutin des élections départementales

Cet article prévoit les coordinations légistiques rendues nécessaires par l'application du scrutin binominal. Il définit les conditions permettant à un binôme de candidats de se maintenir au second tour et prévoit qu'en cas d'égalité de suffrages entre deux binômes de candidats, celui comportant le candidat le plus âgé remporterait l'élection.

Par cohérence avec l'article 2 dont il est une conséquence, cet article a été supprimé en première et en deuxième lecture par le Sénat et rétabli par l'Assemblée nationale. Le Sénat, à l'initiative de nos collègues Mme Hélène Lipietz et M. Pierre-Yves Collombat, a toutefois introduit une novation dans le droit électoral en prévoyant, en cas d'égalité des suffrages entre deux binômes, que l'élection serait acquise au binôme comportant le plus jeune candidat. L'objectif de cet amendement est de favoriser un renouvellement générationnel des élus et de ne pas conforter une prime électorale aux élus sortants.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté l'article 5 dans la rédaction issue de ses travaux de deuxième lecture, au cours de laquelle les députés ont adopté un amendement de précision du rapporteur de la commission des lois, M. Pascal Popelin.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 5 quater (art. L. 203 et L. 233 du code électoral) - Simplification

Inséré par l'adoption d'un amendement de notre collègue député M. Lionel Tardy, cet article additionnel abroge l'article L. 203 du code électoral et en tire les conséquences à l'article L. 233 du même code.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Mme Hélène Lipietz, visant à supprimer un renvoi erroné dans la nouvelle rédaction de l'article L. 233. En deuxième lecture, à l'initiative de son rapporteur M. Pascal Popelin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision destiné à ne pas rendre applicable aux élections municipales les dispositions de l'article L. 200, qui ont leur équivalent à l'article L. 230. Cette rédaction a été également adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 5 quater sans modification .

Article 6 (art. L. 205 du code électoral) - Extension du mécanisme de la déclaration de démission d'office par le représentant de l'État

Cet article élargit les situations d'inéligibilité d'un conseiller départemental pouvant conduire à sa démission d'office, prononcée par le préfet de département, si celles-ci surviennent postérieurement à son élection, en application de l'article L. 205 du code électoral.

En seconde lecture, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Marc Todeschini, cet article a été complété par une disposition étendant les pouvoirs du préfet au cas où l'inéligibilité préexisterait à l'élection, sans que le préfet n'en ait eu connaissance au moment de l'enregistrement de la candidature. En effet, les dispositions actuelles de l'article L. 205 du code électoral ne s'appliquent que pour des faits survenus postérieurement à l'élection, comme l'a rappelé le Conseil d'État en 1994 ^{1 ( * )} . Ainsi, cette disposition permet de combler une lacune du code électoral en prenant en compte les cas dans lesquels des faits rendant inéligibles un candidat ont été délibérément dissimulés au moment de l'enregistrement de la candidature.

En deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur M. Pascal Popelin, a adopté un amendement tendant à améliorer la rédaction de cette nouvelle disposition. Cette rédaction a été confirmée par les députés en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. L. 194 et L. 209 du code électoral) - Domiciliation des conseillers départementaux

Cet article vise à actualiser les dispositions de l'article L. 209 du code électoral relatif à la domiciliation des conseillers généraux.

Le Sénat, en deuxième lecture et à l'initiative de votre rapporteur, a estimé que les dispositions actuelles de l'article L. 209 du code électoral remettaient en cause les dispositions de l'article L. 194 du même code. Cet article dispose en effet que peut être candidate aux élections cantonales toute personne domiciliée dans le département ou inscrite au rôle d'une des contributions directes au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle est organisée l'élection. Or, l'article L. 209 conduit à laisser le bureau du conseil départemental arbitrer les résultats de l'élection au conseil général, par la voie du tirage au sort, lorsque les conseillers généraux non domiciliés dans le département représentent plus du quart de l'effectif total du conseil général.

En d'autres termes, cet article établit une hiérarchie entre les conseillers départementaux selon qu'ils sont domiciliés dans le département ou inscrits à l'un des rôles d'une des contributions directes et remet en cause le principe selon lequel toute personne inscrite au rôle fiscal du canton est éligible aux élections cantonales. Votre rapporteur a estimé qu'il est nécessaire de s'en remettre à la sagesse de l'électeur et de respecter son vote.

C'est pourquoi le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l'article 7, supprimé par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à abroger l'article L. 209 du code électoral.

L'Assemblée nationale, en seconde lecture, a adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois, M. Pascal Popelin, supprimant le principe même de la limitation à un quart des membres du conseil départemental le nombre de conseillers départementaux non domiciliés dans le département, inscrit au dernier alinéa de l'article L. 194 du code électoral. Cette rédaction a été adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 (art. L. 210-1 du code électoral) - Déclaration de candidature et seuil d'accès au second tour

Le présent article adapte les dispositions de l'article L. 210-1 du code électoral au nouveau mode de scrutin binominal. Il prévoit, d'une part, que chaque candidat et son remplaçant seraient de même sexe, que chaque binôme de candidats devrait déposer une déclaration de candidature commune et que le refus d'enregistrement d'un binôme aux élections départementales serait motivé.

D'autre part, dans sa version initiale, il fixait le seuil de passage au second tour à 10 %, contre 12,5 % aujourd'hui, à la suite de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a fixé le seuil à 12,5 %, conformément aux engagements du ministre de l'Intérieur en séance publique au Sénat.

Cet article, supprimé en premier et en deuxième lecture au Sénat, en ce qu'il participe des modalités du mode de scrutin binominal prévu à l'article 2, a été rétabli par l'Assemblée nationale en deuxième lecture et en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 (art. L. 221 du code électoral) - Remplacement des conseillers départementaux

Cet article prévoit les cas conduisant au remplacement d'un conseiller départemental ainsi que les causes pouvant justifier l'organisation d'une élection partielle.

La nouvelle rédaction de l'article L. 221 du code électoral proposée par le présent article précise que toute cause de vacance d'un conseiller départemental autre que l'annulation de l'élection par le juge des élections ou la démission d'office dans les cas prévus par la loi entrainerait le remplacement dudit conseiller par son suppléant. Si un siège serait vacant en raison de l'impossibilité de recourir à la suppléance, il le demeurerait jusqu'au prochain renouvellement intégral du conseil départemental.

Ainsi, une élection partielle ne pourrait être organisée que dans trois cas : l'annulation de l'élection par le juge électoral, la démission d'office prononcée par le préfet de département en application de l'article L. 118-3 du code électoral et la vacance des deux sièges d'un même canton.

Supprimé par le Sénat en première et en deuxième lecture comme conséquence de la suppression de l'article 2, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, une nouvelle rédaction de cet article permettant de mieux distinguer les trois hypothèses conduisant à l'organisation d'une élection partielle. Cette rédaction a été rétablie en deuxième lecture par l'Assemblée nationale et confirmée en nouvelle lecture.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. L. 223 du code électoral) - Solidarité du binôme en matière contentieuse

Cet article tend à adapter plusieurs dispositions applicables en matière de contentieux électoral au mode de scrutin binominal. Il pose également le principe de la solidarité entre les deux membres du binôme en matière contentieuse.

Supprimé en première et en deuxième lecture par le Sénat en raison de la suppression de l'article 2, cet article a été rétabli par l'Assemblée nationale au cours des différentes lectures.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

Article 11 (art. L. 52-3-1 [nouveau], L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-7, L. 52-9, L. 52-11, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 du code électoral) - Solidarité du binôme en matière de financement et de plafonnement des dépenses électorales

L'article 11 adapte l'application de la législation sur le financement des campagnes électorales à l'institution du scrutin départemental binominal.

1. - En conséquence de l'instauration, proposée par l'article 2, d'un scrutin binominal pour les élections à l'assemblée départementale, la solidarité des deux candidats est posée en principe pour l'application , en ce qui les concerne, de la législation sur le financement des campagnes électorales :

- un mandataire financier unique est déclaré par le duo de candidats qui dépose un seul compte de campagne ;

- aucun des membres du binôme non plus que leurs remplaçants ne peuvent être membres de l'association de financement ;

- ils ne peuvent, de même, être désignés mandataire financier du binôme ;

- les dépenses exposées par chacun des deux candidats avant la constitution du binôme sont totalisées et décomptées comme faites au profit du binôme ;

- en cas de dépassement du plafond autorisé, le montant correspondant qu'est tenu de verser le candidat au Trésor public, constitue une dette solidaire des deux membres du binôme.

2. - L'article 11 modifie par ailleurs sur deux points le dispositif général de financement des campagnes électorales :

- d'une part, pour la déclaration, à la préfecture, du mandataire financier choisi par le candidat, la préfecture de la circonscription électorale dans laquelle il se présente est substituée à celle de son domicile ;

- d'autre part, il reviendrait, selon la même logique, au préfet du département d'élection de saisir le président du tribunal de grande instance pour déterminer les établissements reconnus d'utilité publique attributaires de l'actif net du compte de campagne ne provenant pas de l'apport du candidat, lorsque celui-ci n'en a pas décidé le destinataire - association de financement d'un parti politique ou établissement reconnu d'utilité publique - ou si le bénéficiaire ne l'a pas accepté.

Le Sénat, à deux reprises, a supprimé l'article 11 par coordination avec la suppression de l'article 2.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait précédemment adopté à l'initiative du Gouvernement : pour les élections départementales, il généralise l'obligation de déclarer un mandataire financier -aujourd'hui limitée aux cantons de moins de 9 000 habitants-.

Confirmant sa décision de deuxième lecture, votre commission des lois a souscrit à cet objectif, sous réserve d'un amendement de coordination rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. L. 118-3 du code électoral) - Contentieux des comptes de campagne

L'article 12 adapte au nouveau mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée départementale les conditions dans lesquelles l'inéligibilité du candidat peut être prononcée en cas de non-respect des règles de financement des campagnes : l'inéligibilité prononcée par le juge s'applique aux deux membres du binôme, comme l'annulation de l'élection. Il en est de même lorsque l'élection n'ayant pas été contestée, le juge déclare le candidat démissionnaire d'office.

En conséquence du rejet de l'article 2, le Sénat a supprimé l'article 12 en première comme en deuxième lecture.

L'Assemblée nationale a repris cet article dans la rédaction qu'elle avait adoptée en deuxième lecture.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DE COORDINATION

Article 13 (art. L. 51, L. 52-3, L. 52-19 (nouveau), L. 57-1, L. 65, L. 113-1, L. 118-4, L. 212, L. 216, L. 223-1, L. 562 du code électoral et L. 1111-9, L. 3121-9, L. 3121-22-1, L. 3122-1, L. 3122-2, L. 3123-9-2 du code général des collectivités territoriales et 200 du code général des impôts) - Dispositions de coordination

Cet article prévoit les coordinations imposées par l'application du scrutin binominal au sein du code général des collectivités territoriales, du code électoral et du code général des impôts.

Cet article a été supprimé en première lecture et en deuxième lecture par le Sénat, à la suite de la suppression de l'article 2. L'Assemblée nationale, en première lecture, a apporté plusieurs modifications tendant à apporter les coordinations et les précisions nécessaires. Les députés ont rétabli en seconde lecture, et confirmé en nouvelle lecture, cet article dans la rédaction issue de ses travaux.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DE LA COMMISSION PERMANENTE ET DES VICE-PRÉSIDENTS

Article 14 (art. L. 3122-5 du code général des collectivités territoriales) - Introduction de la parité pour l'élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents

L'article 14 modifie les modalités d'élection de la commission permanente et des vice-présidents du conseil départemental afin de favoriser la parité au sein de l'exécutif de la collectivité.

Le dispositif proposé reprend le régime adopté en 2007 pour les conseils régionaux ^{2 ( * )} . Il introduit la parité à deux niveaux - dans la composition des listes de candidats à la commission permanente puis aux postes de vice-président.

En deuxième lecture, le Sénat a modifié l'article 14 sur plusieurs points à l'initiative de votre commission des lois :

- il a inversé le principe d'attribution des sièges en cas d'égalité des suffrages : le plus jeune des candidats en lice pour l'élection des membres de la commission permanente et la liste présentant la moyenne d'âge la plus basse pour la désignation des vice-présidents du conseil départemental emporterait l'élection ;

- l'élection du président serait acquise à l'élu ayant la plus grande ancienneté acquise dans la continuité, au sein de l'assemblée ; si plusieurs élus étaient à égalité d'ancienneté, le candidat le plus jeune remporterait l'élection ;

- la parité a été réintroduite dans l'attribution des postes exécutifs en prévoyant que la tête de liste aux postes de la commission permanente du conseil départemental doit être de sexe différent de celui du président de l'assemblée départementale.

Confirmant la position qu'elle avait précédemment adoptée, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a supprimé ces modifications en considérant que « sans avoir d'opposition de principe au renversement de la règle du bénéfice de l'âge (...), une telle modification n'aurait de sens, pour être lisible par les citoyens, que si elle concernait l'ensemble des mandats électifs » tandis que le troisième amendement « n'apparaît guère nécessaire, compte tenu des avancées en matière de parité d'ores et déjà prévues dans la composition des conseils départementaux et (...) dans celle de leur commission permanente » ^{3 ( * )} .

Votre commission des lois a adopté l'article 14 sans modification .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS
CHAPITRE IER - ELECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

Article 16 A(art. L. 231 du code électoral et art. 8 de la loi n° 2010-1563
du 16 décembre 2010) - Inéligibilité affectant les emplois de direction au sein d'un EPCI et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article complète le régime des inéligibilités frappant le mandat municipal en y intégrant les emplois de direction au sein des services d'un EPCI et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

En deuxième lecture, le Sénat a modifié l'article 16 A sur deux points à l'initiative de notre collègue Jacques Mézard :

- hormis les membres du corps préfectoral pour lesquelles elle est fixée à une ou trois années selon la fonction, la durée de la période d'inéligibilité a été portée de 6 mois à un an ;

- l'ensemble des membres des cabinets des exécutifs locaux ont été soumis au dispositif.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé sa position précédente d'abord en supprimant le doublement de la durée de l'inéligibilité, puis en limitant les intercommunalités concernées aux seuls EPCI à fiscalité propre et enfin, pour les cabinets, en resserrant le périmètre de l'inéligibilité aux seuls directeur, directeur-adjoint et chef de cabinet ayant délégation de signature.

Pour votre rapporteur, le dispositif voté par les députés apparaît raisonnable.

Aussi, à son initiative, votre commission des lois a adopté l'article 16 A sans modification .

Article 16 B (art. L. 237-1 du code électoral) - Incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et un emploi au sein de l'intercommunalité ou de l'une de ses communes membres

L'article 16 B, introduit en première lecture par l'Assemblée nationale, complète l'article L. 237-1 du code électoral qui prescrit l'incompatibilité entre le mandat municipal et l'emploi salarié au sein du centre d'action sociale de la commune d'élection d'une part, entre la fonction de délégué au sein de l'EPCI et un emploi salarié au centre intercommunal d'action sociale (CIAS) lorsqu'il existe, d'autre part.

Parallèlement, l'article L. 237-1 est complété par l'intégration de l'interdiction pour un agent de l'EPCI, aujourd'hui prévue par l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales, de représenter une des communes membres au conseil communautaire.

Les députés ont complété le dispositif en vigueur pour prévoir une incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein de l'une des communes membres de l'intercommunalité.

En deuxième lecture, suivant votre commission des lois qui considérait qu'il convenait de procéder à un examen d'ensemble du régime des incompatibilités plutôt que de procéder par retouches successives, le Sénat a supprimé l'article 16 B.

Celui-ci a été rétabli en deuxième lecture par les députés, position confirmée en nouvelle lecture.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a, par un amendement , supprimé l'incompatibilité entre le mandat communautaire et l'exercice d'un emploi salarié dans l'une des communes membres de l'intercommunalité.

Son périmètre apparaît excessif à votre rapporteur : si le fonctionnement démocratique des collectivités locales s'oppose à ce qu'un de leurs agents siège parallèlement au sein de leur assemblée délibérante - on ne saurait être salarié et élu dans la même institution au mépris de tout conflit d'intérêt - le texte voté par l'Assemblée nationale est d'une autre nature : il interdit à un conseiller municipal, par ailleurs salarié d'une autre commune membre de l'EPCI, de représenter sa collectivité d'élection au conseil communautaire. Certaines intercommunalités sont par ailleurs fort étendues et peuvent comprendre plus de 80 communes. Il importe de trouver un équilibre entre les exigences de la gestion communale et la liberté de candidature.

C'est pourquoi cette incompatibilité a été écartée en ne retenant que celles qui frappent les agents salariés de l'EPCI et du CIAS.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a transféré les deux incompatibilités relatives à l'emploi salarié au sein de l'EPCI et du CIAS par amendement de l'article L. 237-1 applicable au mandat municipal dans le nouvel article L. 273-4 du code électoral, créé par l'article 20 pour fixer les conditions d'exercice du mandat communautaire ( cf. infra ).

La commission des lois a adopté l'article 16 B ainsi modifié .

Article 16 (art. L. 252 du code électoral) - Plafond d'application du scrutin municipal majoritaire

L'article 16 abaisse le plafond d'application du scrutin majoritaire pour les élections municipales.

A deux reprises, le Sénat a retenu le seuil de 1 000 habitants proposé par le Gouvernement qui lui est apparu permettre :

- le plein effet de la proportionnelle et donc de la parité dans des conseils municipaux d'au moins 15 membres ;

- la prise en compte de la réalité socio-politique des communes dont les plus petites connaissent des déficits de candidatures.

Les corollaires du scrutin proportionnel sont -ne l'oublions pas- le dépôt de listes de candidats complètes et paritaires et la suppression du panachage.

En revanche, en première comme en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a élargi l'application du scrutin proportionnel aux communes de 500 habitants et plus. Ce faisant, elle a entendu permettre « à 7 000 conseils municipaux supplémentaires de disposer d'une représentation de la minorité et d'une composition paritaire » ^{4 ( * )} .

Les difficultés tenant au vivier des candidatures n'ont cependant pas été absentes du débat.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, en adoptant les amendements identiques de MM. Jacques Pélissard, Philippe Gosselin, Guillaume Larrivé et Alain Tourret, a cantonné l'application du scrutin municipal proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 16 sans modification .

Article 16 bis (art. L. 238 et L. 255-2 à L. 255-4 [nouveaux] du code électoral) - Obligation d'une déclaration de candidature dans les communes relevant du scrutin majoritaire

L'article 16 bis généralise l'obligation de déclarer sa candidature aux communes régies par le scrutin majoritaire.

En deuxième lecture, sur la proposition de M. Jacques Pélissard, l'Assemblée nationale a prévu que seuls peuvent se présenter au deuxième tour de scrutin les candidats présents au premier tour, sauf si le nombre de candidats au premier tour est inférieur au nombre de sièges à pourvoir.

Aussi, au second tour, l'obligation de candidature est limitée aux seuls cas où le nombre de candidats au premier tour serait inférieur au nombre de sièges à pouvoir.

Selon l'auteur de l'amendement, « il s'agit ainsi de privilégier les candidatures cohérentes et la constitution d'équipe dès le premier tour de scrutin et d'éviter la dispersion des suffrages. Il s'agit également de ne pas créer des obligations de procédures inutiles (au second tour) à la charge des préfectures » ^{5 ( * )} .

En nouvelle lecture, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement pour préciser qu'au premier tour, la déclaration est obligatoire pour tous les candidats, alors qu'au second tour, elle ne l'est que pour ceux qui ne se sont pas présentés au premier tour.

Cet assouplissement adapté est de nature à faciliter la mise en oeuvre de l'obligation de candidature dans les petites communes, qui clarifiera et confortera l'émergence d'une majorité municipale de gestion.

Aussi votre commission des lois a adopté l'article 16 bis sans modification .

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) - Conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les sections électorales et les communes associées

Cet article tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus sur le régime des sections électorales que, par ailleurs, il supprime dans les communes de moins de 20 000 habitants, y compris en cas de fusions de communes.

Aujourd'hui, le sectionnement peut être opéré dans les communes de 30 000 habitants et moins. Le texte adopté par les députés maintient en conséquence le sectionnement électoral dans les seules communes de 20 000 à 30 000 habitants.

D'après les renseignements transmis à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, quatre communes bénéficieraient, aujourd'hui, du maintien de ce dispositif : Chaumont (Haute-Marne), Dôle (Jura), Oyonnax (Ain) et Saumur (Maine-et-Loire).

Votre commission, sans méconnaître les difficultés engendrées par le sectionnement électoral sur la constitution des conseils municipaux et le fonctionnement de la gestion communale, considère que la réforme de ce régime éminemment complexe commande un examen approfondi.

C'est pourquoi sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a, par amendement , maintenu le dispositif en vigueur.

Elle a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 18 bis (supprimé) (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales et L. 284 du code électoral) - Effectif des conseils municipaux

L'article 18 bis diminue de deux unités l'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants, soit sept membres au lieu de neuf. Ces communes conserveront le même nombre de délégués sénatoriaux qu'aujourd'hui.

Peut-être est-il utile de rappeler que la démarche a été initiée par le Sénat en première lecture : votre commission des lois, à l'initiative de nos collègues Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne, avait réduit de deux membres l'effectif des conseils municipaux dans les communes de moins de 500 habitants.

Ce travail avait été poursuivi en séance pour les communes de 500 à 1 499 habitants par l'adoption d'un amendement de notre collègue Yves Détraigne. Cependant, le « rabot » avait épargné les communes de 100 à 499 habitants à l'initiative de notre collègue Jacques Mézard qui souhaitait éviter toute difficulté pour la désignation des délégués communautaires alors que « nous disposons, avec les élus municipaux, d'un relais sur le terrain, d'un lien social inégalable et qui ne coûte rien » ^{6 ( * )} .

L'Assemblée nationale avait, à son tour, amplifié le mouvement en étendant le processus de réduction aux communes de moins de 3 500 habitants.

En deuxième lecture, alors que votre commission des lois l'avait limité aux communes de moins de 100 habitants, en séance, le Sénat, en adoptant trois amendements de suppression de l'article 18 bis respectivement déposés par nos collègues Eliane Assassi, Jean Boyer et Albéric de Montgolfier, a préféré s'en tenir à l'effectif actuel des conseils municipaux, quelle que soit la population communale : « dans ces petites communes, les conseillers municipaux jouent un rôle essentiel : ils sont les ouvriers de la démocratie locale sur le terrain et s'investissent, en outre, de manière bénévole » ^{7 ( * )} .

En deuxième puis en nouvelle lecture, les députés ont rétabli l'article 18 bis pour abaisser de neuf à sept l'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants, à effectif inchangé du nombre de délégués sénatoriaux.

Suivant son rapporteur, votre commission des lois a confirmé sa décision de deuxième lecture et a, par amendement , supprimé l'article 18 bis .

Article 18 ter (art. L. 2121-22, L. 2122-7-1, L. 2122-7-2, L. 2122-9 et L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

Créé à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 18 ter modifie, par coordination avec le seuil de 1 000 habitants retenu à l'article 16 pour l'application du scrutin majoritaire municipal, diverses dispositions du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des lois l'a adopté sans modification .

Article 19 bis (art. 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) - Régime du cumul de mandats du député européen

En conséquence de l'abaissement du seuil du scrutin proportionnel municipal, l'article 19 bis a pour premier objet d'opérer, dans le régime du cumul des députés européens, une coordination analogue à celle effectuée pour les parlementaires nationaux par l'article 1 ^er A du projet de loi organique pour en conforter la constitutionnalité.

Il harmonise ensuite le régime de cumul du député européen avec celui des députés et sénateurs, en y intégrant les mandats de conseiller aux assemblées de Guyane et de Martinique.

Confirmant sa précédente décision, votre commission des lois a adopté l'article 19 bis sans modification .

CHAPITRE II - ELECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

Article 20 A (Intitulé du livre premier et de son titre premier du code électoral) Coordination

L'article 20 A procède aux coordinations résultant des nouvelles modalités d'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, dans l'intitulé du livre premier et de son titre premier du code électoral, qui fixent les dispositions communes aux élections nationales et locales.

Votre commission des lois l'a adopté sans modification .

Article 20 (art. L. 273-1 à L. 273-12 [nouveaux] du code électoral) Modalités de désignation des conseillers communautaires

L'article 20 met en oeuvre le principe du fléchage pour l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

• Les assouplissements introduits par le Sénat

A l'initiative de son rapporteur et de notre collègue M. Alain Richard, la Haute assemblée a assoupli les modalités du fléchage pour « ouvrir » la composition des listes des candidats en prévoyant principalement que le premier quart des candidats aux sièges de délégué communautaire devrait être inscrit en tête des candidats au conseil municipal et la totalité des candidats comprise dans les trois premiers cinquièmes des candidats au conseil municipal.

Parallèlement, pour assurer une plus grande lisibilité du fléchage et conforter la liberté de choix de l'électeur, les candidats à l'intercommunalité seront individualisés sur le bulletin de vote.

• Les modifications apportées par les députés

De son côté, l'Assemblée nationale a précisé le régime électoral des conseillers communautaires, notamment les modalités d'exercice du mandat.

A l'issue de la nouvelle lecture, les principales modifications votées par les députés visent essentiellement à prévoir :

1. dans les communes de 1 000 habitants et plus,

• au cas où une section électorale ne se verrait pas attribuer de siège à l'intercommunalité par le jeu de la proportionnelle, non seulement le sectionnement électoral serait supprimé, mais les sections correspondant à une commune associée seraient alors instituées en commune déléguée soumise au régime rénové des communes nouvelles par la loi du 16 décembre 2010.

Le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jean-Louis Masson, pour sa part, confiait, dans ce cas, l'élection des conseillers communautaires au conseil municipal ;

• l'attribution d'un siège, par le jeu de la répartition à la proportionnelle, à un candidat non élu conseiller municipal, serait acquise au suivant de liste de même sexe élu conseiller municipal ;

• en cas de vacance d'un siège, pour quelque motif que ce soit, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le siège serait pourvu par le suivant de liste de même sexe .

2. Dans les communes relevant du scrutin majoritaire , les députés ont à nouveau prévu un règlement différencié des vacances de sièges en distinguant :

- la cessation du seul mandat de conseiller communautaire avec le remplacement de l'intéressé dans l'ordre du tableau établi à la date où la vacance devient définitive ;

- la cessation concomitante du mandat d'un conseiller communautaire et d'une fonction de maire ou d'adjoint ; le tableau trouverait encore à s'appliquer mais dans son ordre « établi à la date de l'élection subséquente du maire et des adjoints ».

En outre, dans ce cas, durant la période s'étendant entre la cessation du mandat et le remplacement, le siège vacant serait temporairement occupé par le conseiller suppléant lorsqu'il existe (communes ayant un siège unique au conseil communautaire).

Pour sa part, le Sénat a fixé une règle générale, pour le remplacement des délégués communautaires, assortie d'une dérogation : l'ordre du tableau, quel que soit le motif de la vacance sauf le cas de renoncement exprès d'un délégué à sa fonction ; son remplaçant serait alors élu par le conseil municipal afin d'élargir le choix de la collégialité des élus pour mieux répartir les tâches dans l'équipe municipale.

Sur la proposition de son rapporteur et de nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Michel Mercier, votre commission des lois a réintroduit cette souplesse par amendement .

De même, elle a repris dans le nouvel article L. 273-4 -créé au sein du code électoral pour fixer les conditions d'exercice du mandat communautaire - les incompatibilités s'y rapportant et introduites par les députés à l'article 16 B mais en supprimant l'incompatibilité avec l'emploi salarié d'une des communes membres de l'intercommunalité (cf. infra ).

Puis, elle a adopté l'article 20 ainsi modifié .

Article 20 bis AA (nouveau) (art. L. 290-1 du code électoral) Conséquences du régime électoral communautaire sur le collège sénatorial

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement pour adapter les modalités de désignation des délégués sénatoriaux dans les communes associées résultant d'une fusion de communes sous l'empire de la loi « Marcellin » du 16 juillet 1971.

Aux termes de l'article L. 273-7 du code électoral -que propose d'insérer l'article 20- si, par le jeu de la répartition des sièges attribués à la commune à la proportionnelle de sa population, une section électorale n'en obtenait aucun, le sectionnement de la commune serait alors supprimé ; celles des sections qui correspondaient à une commune associée seraient désormais soumises au régime de la commune déléguée établi par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Mais, aujourd'hui, en application des articles L. 284 et L. 290-1 du code électoral, les communes associées conservent le même nombre de délégués sénatoriaux que celui qui lui était attribué avant la fusion. Ce mécanisme disparaît avec l'instauration de la commune déléguée.

En conséquence, pour maintenir l'égalité de traitement entre les communes associées actuellement existantes, qu'il leur soit ou non attribué un siège à l'intercommunalité, votre commission, par amendement , a prévu, par coordination, de maintenir dans tous les cas un nombre inchangé de délégués sénatoriaux.

Elle a adopté l'article 20 bis AA ( nouveau ) ainsi rédigé .

Article 20 bis A Constitution de l'organe communautaire résultant d'une fusion d'EPCI ayant fusionné au 1er janvier 2014

L'article 20 bis A, introduit par l'Assemblée nationale, met en place un dispositif exceptionnel spécifique aux fusions d'établissements publics à fiscalité propre, qui entrerait en vigueur le 1 ^er janvier 2014.

Complété par le Sénat, en deuxième lecture, à l'initiative de notre collègue Claude Bérit-Debat, il propose une alternative aux communes concernées :

1- la prorogation du mandat du délégué en fonction avant la fusion des EPCI jusqu'à l'installation de l'assemblée délibérante de l'intercommunalité issue de la fusion, dans sa composition résultant de l'élection organisée en mars 2014.

Dans l'intervalle, un organe exécutif composé des présidents des EPCI ayant fusionné gèrerait les affaires urgentes ou courantes jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant ;

ou

2- soit la mise en place du nouvel organe délibérant selon les nouvelles règles de répartition des sièges résultant de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 -modifiées par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 ( cf . article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales).

• L'Assemblée nationale, en deuxième puis en nouvelle lecture, a modifié l'article 20 bis A sur trois points :

a) report du 30 juin au 31 août prochain du délai fixé aux communes concernées qui veulent anticiper le processus, pour s'accorder sur la mise en place de l'organe délibérant selon les nouvelles règles de répartition des sièges dès le 1er janvier 2014 ;

b) en cas de prorogation du mandat des délégués des EPCI fusionnés jusqu'après les prochaines élections municipales, allongement du délai fixé à l'organe délibérant du nouvel établissement pour décider de la restitution aux communes des compétences transférées à titre optionnel aux établissements fusionnés aux trois mois suivant son installation ;

c) dans ce dernier cas, durant la période transitoire, l'exécutif serait présidé par le président de l'établissement fusionné le plus peuplé (et non pas par le plus âgé comme l'a prévu le Sénat qui a ainsi repris le principe du droit commun des fusions d'intercommunalités - cf article L 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales).

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a, par amendement , clarifié les dispositions régissant la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein du nouvel organe délibérant résultant de la fusion pour les communes qui choisiraient d'anticiper le processus au 1 ^er janvier 2014.

Puis elle a adopté l'article 20 bis A ainsi modifié .

Article 20 ter (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18, L. 5211-12, L. 7125-21 et L. 7227-22 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 123-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Suppression de la faculté de reverser le montant de l'écrêtement des indemnités de fonction des élus locaux

L'article 20 ter modifie le régime de l'écrêtement indemnitaire en supprimant la faculté pour un élu local de reverser à un autre élu les sommes excédant le montant du plafond de ses indemnités de fonction.

L'article 20 ter a été modifié en séance par les députés pour renvoyer à l'article 20 nonies qui procède à l'application du titre II en outre-mer, celle de la réforme de l'écrêtement à la Polynésie française d'une part, et à la Nouvelle Calédonie d'autre part.

Votre commission des lois a adopté l'article 20 ter sans modification .

Article 20 quater (art. L. 5211-1, L. 5211-6, L. 5211-6-1, L. 5211-6-2, L. 5211-7, L. 5211-8, L. 5211-12, L. 5211-20-1, L. 5211-39, L. 5211-41, L. 5211-41-2, L. 5211-41-3, L. 5211-53, L. 5214-9, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5215-18, L. 5216-4, L. 5216-4-1, L. 5216-4-2, L. 5341-2 et L. 5341-3 du code général des collectivités territoriales) Adaptation des dispositions de la cinquième partie
du code général des collectivités territoriales à l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct

L'article 20 quater tire les conséquences de la dénomination retenue pour les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre dans les livres deuxième et troisième de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée à la coopération locale.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a maintenu les modifications aux règles de composition de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre en cas de création d'un EPCI ou à la suite de modifications l'affectant (fusion ou extension de son périmètre), entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, qu'elle avait introduites dès la première lecture.

En conséquence :

- si le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre des conseillers communautaires élus, ceux-ci font partie du nouvel organe délibérant et les sièges supplémentaires sont pourvus, le cas échéant, par le conseil municipal en son sein au scrutin proportionnel de liste paritaire à la plus forte moyenne ;

- cette dernière règle régit également la désignation des conseillers communautaires lorsque la commune en est dépourvue ;

- lorsque le nombre de sièges revenant à la commune est inférieur à celui dont elle disposait jusqu'alors, le conseil municipal procède par élection à la proportionnelle selon la plus forte moyenne parmi les conseillers communautaires sortants.

Votre commission des lois a adopté l'article 20 quater sans modification .

Article 20 quinquies (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales et 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) Allongement du délai ouvert aux communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération pour s'accorder sur la répartition des sièges au sein de l'organe communautaire

L'article 20 quinquies repousse de deux mois la date limite fixée aux communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération pour parvenir à un accord sur le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de l'intercommunalité d'abord en vue des prochaines élections municipales de mars 2014 puis, à l'avenir, avant chaque renouvellement général des conseils municipaux.

Votre commission des lois l'a adopté sans modification .

Article 20 septies A (art. L. 5211-6-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conséquences de l'annulation de l'élection d'un conseil municipal sur le fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article organise les conséquences de l'annulation de l'élection d'un conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants ou de l'annulation de l'élection des conseillers communautaires dans les communes relevant du scrutin proportionnel.

Votre commission a adopté l'article 20 septies A sans modification .

Article 20 septies (art. L. 5216-1 et L. 5842-25 du code général des collectivités territoriales) Dérogation aux critères démographiques de création d'une communauté d'agglomération

L'article 20 septies prévoit, à titre expérimental pour une durée de trois ans au plus, une double dérogation aux critères démographiques de création d'une communauté d'agglomération qui comprendrait la commune la plus peuplée du département.

Votre commission des lois a adopté l'article 20 septies sans modification .

Article 20 octies (art. L. 5332-2 du code général des collectivités territoriales) Extension aux syndicats d'agglomération nouvelle des règles de composition des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Inséré en première lecture par l'Assemblée nationale, l'article 20 octies étend au comité syndical des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) les modalités de calcul et de répartition des sièges ainsi que le nouveau mode d'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre (communautés des communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) résultant du présent projet de loi.

En deuxième lecture, le Sénat avait supprimé cet article sur la proposition de votre commission des lois qui observait que le SAN -structure de gestion d'une opération d'urbanisme, qui fonctionne comme un syndicat de communes- ne poursuit pas le même objectif qu'un EPCI à fiscalité propre qui associe des communes désireuses d'exercer en commun certaines de leurs compétences.

Cette évolution de l'intercommunalité a conduit le législateur à renforcer la légitimité des conseils communautaires par l'élection de leurs membres au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale.

L'Assemblée nationale a rétabli ce dispositif en deuxième lecture puis en nouvelle lecture.

Votre commission des lois a adopté l'article 20 octies sans modification .

Article 20 nonies (art. L. 388, L. 428, L. 437, L. 438 du code électoral, L. 5842-4, L. 5842-6, L. 2573-5 du code général des collectivités territoriales) Application des dispositions du projet de loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Cet article, inséré par un amendement de M. Pascal Popelin, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, visait, dans sa rédaction initiale, à étendre les dispositions du présent projet de loi relatives au fléchage des conseillers communautaires et à l'abaissement du seuil pour l'application du scrutin proportionnel aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux communes des deux collectivités françaises de l'Océan Pacifique disposant de communes sur leur territoire.

Comme votre rapporteur l'avait relevé en premier lecture, cet article soulevait plusieurs difficultés. En Polynésie française, la configuration locale explique les freins structurels à la construction intercommunale. En effet, les communes y sont de création récente puisqu'elles datent, pour la plupart d'entre elles, des années 1970. Elles présentent également de fortes particularités, liées à leur isolement, à leur éloignement géographique ainsi qu'à leurs spécificités administratives, en raison de la présence de communes associées (trente des quarante-huit communes polynésiennes comptent en leur sein quatre-vingt-dix-huit communes associées).

En Nouvelle-Calédonie, les dispositions relatives à l'intercommunalité à fiscalité propre contenues dans le code général des collectivités territoriales n'ont pas, à ce jour, été étendues.

Face à ce constat, votre commission a, en seconde lecture, et à l'initiative de votre rapporteur, supprimé cet article.

Cet article a été rétabli par l'Assemblée nationale, en seconde lecture, au motif qu'il n'était pas souhaitable de laisser les communes de ces deux collectivités « en marge des réformes votées par le Parlement », dans une rédaction semblable à celle adoptée en première lecture.

Toutefois, les débats en commission mixte paritaire ayant souligné la faiblesse du fait intercommunal, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur M. Pascal Popelin, une nouvelle rédaction du présent article : elle supprime les dispositions étendant la désignation par fléchage des conseillers communautaires des EPCI de Polynésie française, tout en conservant l'application des nouveaux seuils aux élections municipales organisées en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française. En séance publique, ont été adoptés trois amendements du rapporteur, M. Pascal Popelin, destinés à modifier les conditions d'application dans les communes de Polynésie française des modes de scrutin modifiés par le présent projet de loi, afin d'y préserver l'existence des sections électorales correspondant aux communes associées ainsi que deux amendements identiques de MM. Jacques Pélissard et Alain Tourret visant, par cohérence avec l'article 16, de relever à 1 000 habitants le seuil de population communale à partir duquel s'appliquera le scrutin de liste dans ces collectivités ultramarines.

Votre rapporteur regrette que l'Assemblée nationale ne prenne pas en compte la « jeunesse » du fait intercommunal en Nouvelle-Calédonie et de la non-application des dispositions du code général des collectivités territoriales en matière d'intercommunalité, malgré une réflexion conduite depuis plusieurs années par les services de l'État et les élus de la collectivités pour étendre ces dispositions, avec les adaptations nécessaires. Sous cette réserve, votre commission a approuvé les modifications adoptées par l'Assemblée nationale sur cet article.

Votre commission a adopté l'article 20 nonies sans modification .

Article 20 decies (suppression maintenue) (art. L. 338, L. 338-1, L. 346, L. 360, L. 361 et L. 363 du code électoral) Départementalisation du mode de scrutin régional

Adopté sur la proposition de notre collègue Alain Bertrand, cet article a été introduit par le Sénat en deuxième lecture contre l'avis du Gouvernement et de votre commission des lois mais avec l'avis favorable, à titre personnel, du rapporteur.

Il tend à départementaliser le mode de scrutin applicable aux élections régionales.

Considérant que « la modification du mode de scrutin des élections régionales n'est pas à l'ordre du jour et qu'elle excède, en tout état de cause, l'objet du présent projet de loi » ^{8 ( * )} , l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé l'article 20 decies .

Cette disposition a été reprise dans une proposition de loi déposée par l'auteur de l'amendement le 25 février 2013 ^{9 ( * )} . Elle a été renvoyée à l'examen de votre commission.

Votre commission des lois a maintenu la suppression de cet article.

TITRE III DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 23 (art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales) Remodelage de la carte cantonale

Cet article précise les principes applicables au remodelage de la carte cantonale, rendue nécessaire par l'application des articles 2 et 3 du présent projet de loi. Ce remodelage général sera le premier d'une telle envergure, depuis la création des cantons il y a plus de deux siècles.

En première lecture, le Sénat, avant le rejet de l'ensemble du projet de loi, avait adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement précisant les exceptions qui pourraient être apportées à la refonte de la carte cantonale. Aux exceptions géographiques avaient été ajoutées les considérations démographiques, d'équilibre d'aménagement du territoire et le nombre des communes. Par ailleurs, le principe selon lequel la population d'un canton ne devrait être ni supérieure, ni inférieure de 20 % à celle de la population moyenne des cantons du même département avait été supprimé.

L'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois, M. Pascal Popelin, s'inspirant des termes de l'amendement de votre rapporteur destiné à élargir le champ des exceptions devant être prises en compte. En séance publique, à l'initiative de nos collègues Mme Frédérique Massat, MM. Jean Lassalle et Laurent Wauquiez, a été précisé le critère de considérations géographiques, qui recouvriraient la superficie, le relief et l'insularité. Un autre amendement de M. Carlos Da Silva a ajouté la dérogation liée au nombre de communes, afin de ne pas conduire à la constitution de cantons surdimensionnés.

En deuxième lecture, cet article a été adopté par votre commission des lois qui y a apporté plusieurs modifications substantielles. Le seuil de 20 % a été relevé à 30 % à l'initiative de nos collègues MM. Philippe Kaltenbach et Jean-René Lecerf. Par ailleurs, un amendement de notre collègue M. Jean-René Lecerf a élargi le second critère selon lequel toute commune de moins de 3 500 habitants devrait être incluse dans le même canton. Afin de prendre en compte le caractère urbain ou rural d'un département, cet amendement a prévu que cette règle s'appliquerait également à toute commune dont la population serait inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département. En séance publique, la perte du statut de chef-lieu de canton a été reportée, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, au prochain renouvellement général des conseils départementaux, et non pas municipaux, soit mars 2015. Enfin, un amendement de ce dernier a également été adopté afin de prévoir que les futurs cantons issus de la nouvelle carte cantonale seraient découpés en deux sections, dont les limites correspondraient aux cantons actuels.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté le report de la perte de la qualité de chef-lieu de canton ainsi que le relèvement à 30 % de l'écart entre la population d'un canton et la population moyenne des cantons du même département, compte-tenu des engagements du ministre de l'Intérieur au Sénat et du large accord dont cette mesure a fait l'objet. En revanche, elle a supprimé l'élargissement du critère de non découpage d'une commune représentant le dixième de la population moyenne des cantons d'un département ainsi que le découpage des cantons en sections.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement proposant une « rédaction consolidée, plus claire et précise » des dérogations prévues au dernier alinéa du présent article. La nouvelle rédaction ainsi proposée prévoit que pourraient justifier, au cas par cas, des exceptions de portée limitée des considérations géographiques :

- d'ordre topographique, qui recouvrent les problématiques relatives à l'insularité, le relief et l'hydrographie ;

- d'ordre démographique, terme qui avait été adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur, qui vise la répartition de la population sur le territoire départemental ;

- d'équilibre d'aménagement du territoire, référence qui avait été proposée par notre collègue M. Jacques Mézard et adopté par votre commission, qui renvoie aux notions d'enclavement, de superficie et au nombre de communes.

En séance publique, a été adopté un amendement du Gouvernement visant à supprimer, « afin de ne pas fragiliser le texte sur le plan juridique », tout critère arithmétique. Ainsi, la nouvelle rédaction ainsi adoptée du troisième critère repose désormais sur le caractère « essentiellement démographique » de la définition des limites territoriales des circonscriptions cantonales. Votre commission a estimé que la solution ainsi retenue donnait davantage de souplesse tout en conservant la possibilité de déposer un recours devant le Conseil d'Etat.

Votre commission se félicite de ces modifications en ce qu'elles précisent les exceptions apportées aux critères encadrant le redécoupage. Comme votre rapporteur l'avait rappelé au cours des précédentes lectures, il appartient au législateur de prendre en considération les spécificités de l'ensemble des territoires de notre République. Les modifications adoptées par les deux assemblées permettent de répondre à ce souci ainsi qu'aux inquiétudes qui ont été exprimées par de nombreux parlementaires.

Toutefois, votre commission regrette que l'élargissement qu'elle avait adopté sur le second critère régissant le redécoupage de la carte cantonale n'ait pas été adopté par l'Assemblée nationale. Elle estime que le principe selon lequel toute commune de moins de 3 500 habitants ne peut faire l'objet d'un découpage entre plusieurs cantons, ne prend pas en compte l'importance démographique de certains départements. En effet, ce seuil est adapté aux départements à faible densité de population tandis que pour des départements dont la population peut dépasser le million d'habitants, la population des « petites communes » est plus élevée. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a rétabli le principe selon lequel toute commune dont la population serait inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département ne pourrait être découpée entre plusieurs cantons.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Article 26 Entrée en vigueur

L'article 26 fixe les modalités d'entrée en vigueur des modifications proposées par le projet de loi :

- le volet départemental prendra effet au prochain renouvellement général des conseils départementaux, fixé au mois de mars 2015 par l'article 24 ;

- les volets municipal et intercommunal s'appliqueront à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, prévu en mars 2014.

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a affiné le dispositif pour prévoir l'application immédiate de :

- l'article 20 bis A instituant un mécanisme exceptionnel pour régir les fusions d'intercommunalités au 1 ^er janvier 2014 ;

- l'article 20 quinquies reportant de deux mois le délai ouvert aux communes en 2013 pour s'accorder sur le nombre et la répartition des sièges au sein d'une communauté de communes ou d'agglomération ;

- l'article 20 septies ouvrant une période de trois ans aux communes désireuses de mettre en oeuvre le dispositif dérogatoire de création d'une communauté d'agglomération ;

le I de l'article 20 nonies prévoyant l'extension à la Polynésie française de certaines dispositions du présent projet de loi (cf. supra ).

Approuvant ces modalités, votre commission des lois a adopté l'article 26 sans modification .

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

JEUDI 11 AVRIL 2013

_____

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Notre collègue M. Delebarre, rapporteur, étant retenu, il m'a demandé de le suppléer dans ses fonctions.

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Sueur, en remplacement de M. Michel Delebarre, rapporteur . - Par rapport à la dernière version du texte dont nous avions débattu, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications substantielles. La première consiste à ne prévoir le scrutin de liste proportionnel aux élections municipales que pour les communes de 1 000 habitants et plus, position à laquelle nous étions nous-mêmes parvenus après un long débat. La seconde est la suppression de tout pourcentage d'écart de population entre les cantons. Le texte initial prévoyait 20 % puis le Sénat avait adopté un écart de plus ou moins 30 %, suivi en deuxième lecture par l'Assemblée nationale avant que le Gouvernement et la majorité des députés ne considèrent cette solution comme trop risquée, compte tenu des jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat sur cette question. En revanche, le texte prévoit toujours que le découpage sera effectué sur des bases essentiellement démographiques en prenant en compte les situations spécifiques, par exemple des régions de montagnes ou des îles. Je vous propose de suivre la position de l'Assemblée nationale sur ces deux points. La solution retenue donne davantage de souplesse, et le découpage est toujours susceptible de recours devant le Conseil d'Etat.

M. Michel Mercier . - Le découpage est une science...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'écart de 20 % ne fait en tous cas plus figure de norme absolue et l'essentiel sera de respecter l'esprit du texte.

En plus de ces modifications, je vous propose de maintenir à 9 - et non plus d'abaisser à 7 - le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants et d'en revenir à la version initiale du texte pour les sections électorales, afin de prendre en compte les risques d'inconstitutionnalité identifiés par notre collègue Alain Richard sur ce sujet éminemment complexe.

M. Jean-Jacques Hyest . - Il conviendrait d'appliquer la règle de l'entonnoir et donc de rejeter tous les amendements contraires aux dispositions adoptées conformes. Ne recommençons pas le débat.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - C'est précisément ce que je disais en arrivant.

M. Jean-Jacques Hyest . - La question essentielle est celle du binôme, sur lequel il n'y pas de majorité au Sénat. Pour le reste, je me réjouis du maintien du scrutin majoritaire pour les communes de moins de 1 000 habitants. Les élus qui suivent nos débats ne s'y retrouvaient plus : un jour c'était 500, l'autre 1 000 puis de nouveau 500 ! C'est une bonne chose que l'Assemblée nationale ait été convaincue...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Non sans mal...

M. Jean-Jacques Hyest . - J'avais voté en première lecture la diminution de 9 à 7 du nombre de conseillers municipaux mais il me semble désormais préférable de ne rien changer.

Eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel - mais est-elle pertinente ? - sur les 20 % pour les élections législatives et à la nécessité de tenir compte d'autres critères que la démographie, le tunnel de 30 % n'était-il pas un peu illusoire ? L'Assemblée nationale a finalement estimé que cette option était dangereuse. Il n'est en effet pas impossible que le Conseil constitutionnel considère que le Conseil d'Etat avait eu raison de préconiser 20 %. Si le découpage est contesté, un recours devant le Conseil d'État sera toujours possible. Mais ce n'est pas un sujet majeur...

M. Jean-René Lecerf . - La suppression du tunnel peut être la meilleure comme la pire de choses ; la meilleure, si elle ménage la souplesse nécessaire pour le découpage ; la pire, si elle aboutit à une interprétation très stricte des critères démographiques.

Exceptionnellement, je ne partage pas totalement l'avis de Jean-Jacques Hyest ; je ne me fais pas à l'idée que le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel décident en lieu et place des élus du peuple. Pour l'heure, faisons en sorte que l'intention du législateur soit claire et limpide. Si tel est le cas, je ne regretterai pas l'abandon du tunnel.

Nous avions abouti à un consensus quant au fait que soient comprises dans le même canton toutes les communes dont la population était inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département et, à la suite de mon intervention, Alain Richard avait pris la parole très efficacement pour en convaincre Manuel Valls. Serait-il possible de reprendre cette disposition ?

M. Michel Mercier . - Si la CMP a échoué, le bicamérisme a toutefois bien fonctionné, comme en témoigne le très large rapprochement opéré entre les positions des deux assemblées. Nous soutenons votre proposition sur les communes de 1 000 habitants tout en étant, comme la majorité des sénateurs, opposés au binôme. La décision de l'Assemblée nationale sur le tunnel est très satisfaisante ; si le ministère de l'intérieur devait à la fois respecter une marge de 20 ou de 30 % et tenir compte du nombre de cantons, on risquerait le blocage. Le principe retenu consiste donc à se référer au critère démographique...

M. Jean-Jacques Hyest . - ...pas seulement !

M. Michel Mercier . - ...sous le contrôle du juge, ce qui est la stricte application de notre droit public.

Enfin, il n'est nul besoin de faire la guerre sur le nombre de conseillers municipaux. Gardons-le en l'état... jusqu'au jour où il n'y aura plus assez de candidats.

M. Philippe Kaltenbach . - Le texte de l'Assemblée nationale reprend nombre des préoccupations des sénateurs. Sur le seuil de 1 000 habitants, il revient au texte initial. Sur l'effectif des conseils municipaux, pourquoi ouvrir un front supplémentaire ? Puissent nos débats sur le tunnel traduire sans équivoque notre souci d'apporter plus de souplesse. L'intention du législateur devra en effet éclairer le ministère, chargé de procéder au découpage comme le juge chargé de le contrôler. Une observation : si la CMP avait abouti, le texte retiendrait une marge de plus ou moins 30 %...

M. Nicolas Alfonsi . - Etant conseiller général depuis 50 ans et ne comptant pas le rester indéfiniment, vous pouvez considérer que mon propos est objectif : je m'en tiendrai volontiers aux 30 % qui donnent davantage de souplesse tout en limitant le travail du juge.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Le seul point de divergence majeur concerne le scrutin binominal, à propos duquel il n'y a ni majorité au Sénat, ni accord entre les deux assemblées. Quant à la deuxième partie de l'intervention de M. Lecerf, une réponse lui sera apportée par l'un des amendements de M. Delebarre.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'amendent n° 1.

L'amendement n° 1 est rejeté

Article 8

M. Jean-Jacques Hyest . - L'amendement n° 2 devrait tomber comme tous ceux contraires à des dispositions adoptées conformes.

Les amendements nos 2 et 3 sont rejetés.

Article 11

L'amendement de coordination n° 11 est adopté.

Article 16 B

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 12 est adopté.

Article 16 bis

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n° 6 prévoit que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, les déclarations de candidature pourront être déposées en mairie. Avis défavorable car nous nous sommes déjà prononcés sur cette question en sens contraire.

M. Jean-Jacques Hyest . - Appliquons la règle de l'entonnoir !

L'amendement n° 6 est rejeté.

Article 18

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Les amendements n ^os 13 et 14 tirent les conséquences du maintien des sections électorales dans les communes de moins de 20 000 habitants pour éviter toute disparité susceptible d'être déclarée inconstitutionnelle.

Les amendements nos 13 et 14 sont adoptés.

Article 18 bis

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Contrairement au point de vue de l'Assemblée nationale, l'amendement n° 15 maintient l'effectif actuel des conseils municipaux quelle que soit la population de la commune, en supprimant cet article du projet de loi.

L'amendement de suppression n° 15 est adopté.

Article 20

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n° 16 transfère au sein de l'article L. 273-4 du code électoral les incompatibilités applicables aux conseillers communautaires, insérées par l'article 16 B dans l'article L. 237-1 du code électoral qui concerne le mandat municipal.

L'amendement n° 16 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur. - L'amendement n° 17 simplifie le régime des vacances de siège dans les communes relevant du scrutin majoritaire. L'ordre du tableau s'appliquera, sauf en cas de renoncement exprès : dans ce cas, le remplaçant sera désigné par le conseil municipal.

M. Alain Richard . - Le gouvernement conçoit l'ordre du tableau comme un substitut au fléchage. Mais dans l'immense majorité des cas, il ne jouera pas car seulement un ou deux voire trois conseillers communautaires seront élus. Le vote sera indirect. Ne poursuivons pas cette chimère de rechercher le nombre de suffrages !

L'amendement n° 17 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Avis défavorable aux amendements n ^os 8, 4, 7 et 10. Ils concernent des dispositions déjà adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Les amendements nos 8, 4, 7 et 10 sont rejetés.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 9 est satisfait par l'amendement n° 17.

L'amendement n° 9 est considéré comme satisfait.

Article additionnel après l'article 20

L'amendement de coordination n° 18 est adopté.

Article 20 bis A

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n° 19 clarifie les dispositions applicables au nombre et à la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant résultant de la fusion d'EPCI pour les communes qui choisiraient d'anticiper le processus au 1 ^er janvier 2014.

M. Alain Richard . - En cas de fusion au 1 ^er janvier 2014, l'élection du président sera immédiate. Le mécanisme de priorité disparaît.

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 23

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 20 rétablit une disposition que nous avions adoptée, chère à M. Lecerf : les communes dont la population est inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département ne pourront être dissociées au sein de deux cantons.

M. Alain Richard . - Monsieur Lecerf, personne n'acceptera de découper une commune de 6 000 habitants dans un canton de 60 000 habitants. Les risques de contentieux sont trop importants. Dans les faits, aucune commune ne sera découpée si sa population représente le tiers de la population du canton.

M. Jean-René Lecerf . - Dans le département du Nord, des communes de moins de 5 000 habitants sont éclatées entre plusieurs circonscriptions.

L'amendement n° 20 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous sommes aussi hostiles au report des élections régionales. Nous ne voterons pas , en séance, le texte élaboré par la commission car il inclut toujours les articles sur le binôme.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Deux points nous séparent : le binôme et le report des élections régionales. Toutefois, des améliorations non négligeables ont été votées. Chacun est libre de son vote. Il serait pourtant souhaitable que notre commission puisse présenter un texte en séance.

M. Jean-Pierre Michel , président . - En cas de vote hostile, nous ne pourrons présenter un texte de la commission en séance.

M. Alain Richard . - A chacun de faire sa pesée en fonction de l'importance qu'il accorde aux dispositions qui restent en discussion avec l'Assemblée nationale !

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous ne participerons pas au vote afin de permettre l'adoption d'un texte de la commission comme nous l'avions fait en deuxième lecture. Nous ne soutenons pas ce texte pour autant.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - M. Delebarre et moi-même n'avons rien dissimulé. Les divergences et les convergences sont claires. Des avancées non négligeables ont eu lieu.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 2 Mode de scrutin des élections départementales
Mme LIPIETZ	1	Election des conseillers départementaux au scrutin de liste à deux tours.	Rejeté
Article 8 Déclaration de candidature et seuil d'accès au second tour
Mme LIPIETZ	3	Condition de fusion de deux binômes entre les deux tours d'une élection.	Rejeté
Mme LIPIETZ	2	Rétablissement du seuil de 10 % pour l'accès au second tour des élections départementales.	Rejeté
Article 11 Solidarité du binôme en matière de financement et de plafonnement des dépenses électorales
M. DELEBARRE, rapporteur	11	Coordination	Adopté
Article 16 B Incompatibilité entre le mandat de conseiller communutaire et un emploi au sein de l'intercommunalité ou de l'une de ses communes membres
M. DELEBARRE, rapporteur	12	Cohérence rédactionnelle	Adopté
Article 16 bis Obligation d'une déclaration de candidature dans les communes relevant du scrutin majoritaire
M. GUENÉ	6	Dépôt de candidature en mairie	Rejeté
Article 18 Conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les sections électorales et les communes associées
M. DELEBARRE, rapporteur	13	Maintien du régime actuel des sections électorales	Adopté
M. DELEBARRE, rapporteur	14	Maintien du régime actuel des sections électorales	Adopté
Article 18 bis Effectif des conseils municipaux
M. DELEBARRE, rapporteur	15	Suppression de l'article	Adopté
Article 20 Modalités de désignation des conseillers communautaires
M. DELEBARRE, rapporteur	16	Incompatibilité entre le mandat communautaire et un emploi salarié au sein de l'intercommunalité ou du centre intercommunal d'action sociale	Adopté
M. GUENÉ	8	Identification des candidats à l'intercommunalité sur la liste par un signe distinctif	Rejeté
Mme LIPIETZ	4	Faculté d'un ordre différent de la liste municipale pour les candidatures à l'intercommunalité	Rejeté
M. GUENÉ	7	Election des conseillers communautaires par le conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants	Rejeté
M. DELEBARRE, rapporteur	17	Règlement des vacances de siège dans les communes de moins de 1 000 habitants	Adopté
Mme GOURAULT	10	Election des conseillers communautaires par le conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants	Rejeté
Mme GOURAULT	9	Règlement des vacances de siège dans les communes de moins de 1 000 habitants	Satisfait
Article(s) additionnel(s) après Article 20
M. DELEBARRE, rapporteur	18	Coordination avec l'article L. 273-7 du code électoral créé par l'article 20	Adopté
Article 20 bis A Prorogation du mandat des délégués d'EPCI ayant fusionné au 1 ^er janvier 2014 jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant résultant de l'élection organisée en mars 2014
M. DELEBARRE, rapporteur	19	Clarification des dispositions applicables à la détermination du nombre et de la répartition des sièges à l'intercommunalité	Adopté
Article 23 Remodelage de la carte cantonale
M. DELEBARRE, rapporteur	20	Inclusion dans un même canton des communes dont la population est inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département	Adopté

ANNEXE - AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article 11

Amendement n° 11 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Après l'alinéa 19, insérer un alinéa ainsi rédigé :

6° bis (nouveau) Au premier alinéa de l'article L. 52-11, après les mots : « chaque candidat », sont insérés les mots : « , chaque binôme de candidats » ;

Article 16 B

Amendement n° 12 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Rédiger comme suit cet article :

Le second alinéa de l'article L. 237-1 du code électoral est supprimé.

Article 18

Amendement n° 13 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Alinéa 2

Remplacer le nombre :

20 000

par le nombre :

1 000

Article 18

Amendement n° 14 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

I. - Alinéas 4, 5 et 6

Supprimer ces alinéas.

II. - En conséquence, à l'alinéa 1, supprimer la mention : « I. - »

Article 18 BIS

Amendement n° 15 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Supprimer cet article.

Article 20

Amendement n° 16 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Après l'alinéa 12

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« En outre, le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l'exercice d'un emploi salarié au sein de l'établissement public de coopération intercommunale ou au sein du centre intercommunal d'action sociale créé par lui. »

Article 20

Amendement n° 17 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Alinéas 42 et 43

Remplacer ces deux alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 273-7. - En cas de vacance du siège d'un conseiller communautaire pour quelque cause que ce soit, il est remplacé par le conseiller municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l'ordre du tableau.

« Par dérogation au premier alinéa, si un conseiller communautaire renonce expressément à sa fonction, son remplaçant est désigné par le conseil municipal dans les conditions prévues à l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales. »

Article 20

Amendement n° 9 (Présenté par Mme Jacqueline Gourault et M. Michel Mercier)

Alinéas 42 et 43

Rédiger comme suit ces deux alinéas :

« Art. L. 273-7. - En cas de vacance du siège d'un conseiller communautaire pour quelque cause que ce soit, il est remplacé par le conseiller municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l'ordre du tableau.

« Par dérogation au premier alinéa, si un conseiller communautaire renonce expressément à sa fonction, son remplaçant est désigné par le conseil municipal dans les conditions prévues à l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales. »

Article additionnel après l'article 20

Amendement n° 18 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 290-1 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les communes déléguées visées au second alinéa de l'article L. 273-7 conservent un nombre de délégués égal à celui auquel elles auraient eu droit en l'absence de fusion. Ces délégués sont désignés par le conseil municipal de la commune issue de la fusion parmi les conseillers municipaux ou parmi les électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune dans les conditions fixées au présent titre. »

Article 20 bis A

Amendement n° 19 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par un alinéa ainsi rédigé :

1° Soit l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion est installé à la même date jusqu'à l'installation de l'organe délibérant résultant de l'élection concomitante au prochain renouvellement général des conseils municipaux, par accord exprimé, avant le 30 juin 2013, à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux de ces communes représentant les deux tiers de la population. Dans ce cas, par dérogation au premier alinéa du II de l'article 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, le nombre et la répartition des sièges des conseillers communautaires sont fixés selon les modalités prévues à l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la présente loi ;

Article 23

Amendement n° 20 (Présenté par M. Michel Delebarre, rapporteur)

Alinéa 12

Compléter cet alinéa par les mots :

« ainsi que toute commune dont la population est inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département »

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* ¹ Conseil d'État, 16 février 1994, M. Avrillier et autres.

* ² Cf. loi n° 2007-128 du 31 juillet 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* ³ Cf. rapport en deuxième lecture n° 828 (AN - XIV législature) de M. Pascal Popelin.

* ⁴ Cf. rapport n° 828 (XIVè législature) de M. Pascal Popelin.

* ⁵ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 205.

* ⁶ Cf. débats Sénat, séance du 18 janvier 2013.

* ⁷ Cf. débats Sénat, séance du 14 mars 2013. Intervention de M. Philippe Kaltenbach.

* ⁸ Cf. rapport n° 828 (AN, XIVe législature de M. Pascal Popelin.

* ⁹ Cf. proposition de loi n° 386 (2012-2013) tendant à assurer une représentation juste et équilibrée des territoires au sein des conseils régionaux.