TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mardi 9 avril 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'audition de M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social sur le projet de loi n° 494 (2012-2013) relatif à la sécurisation de l'emploi.
Mme Annie David , présidente . - Nous accueillons Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, pour évoquer le projet de loi relatif à la sécurisation de l'emploi. Le ministre ayant dû annuler hier un déplacement à l'étranger, nous avons pu organiser cette audition à un horaire plus compatible avec les réunions des groupes politiques.
Je déplore néanmoins les conditions de travail difficiles qui nous sont imposées par le calendrier fixé par le Gouvernement pour l'examen de ce projet de loi très important : l'Assemblée nationale le votera cet après-midi, après une discussion qui s'est prolongée jusqu'à une heure ce matin. Son passage au Sénat étant programmé pour le 17 avril, notre commission devra examiner le texte jeudi et nous devrons d'ici là examiner les nombreuses modifications apportées par les députés. Ces conditions de travail ne sont pas satisfaisantes pour la commission, et plus particulièrement pour le rapporteur. En outre, nous pouvons difficilement admettre un déséquilibre manifeste entre le temps qui nous est laissé pour préparer l'examen de ce texte et celui dont aura disposé l'Assemblée nationale.
M. Michel Sapin, ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. - Je comprends les difficultés que vous rencontrez. Avec mes textes, cela devient une habitude ! Je ne cherche évidemment pas à brimer le Sénat. Comprenez-moi : l'emploi doit être, en France, la première des priorités. Le projet de loi portant création des contrats d'avenir était une première réponse, ponctuelle, apportée au problème du chômage des jeunes sans formation. Le texte relatif à la sécurisation de l'emploi que je vous présente aujourd'hui est plus profond et touche bien davantage de domaines. Il s'appuie sur l'accord signé par les partenaires sociaux, considéré quasi-unanimement comme une avancée majeure : à court terme en évitant les licenciements, à moyen et long termes en rendant l'économie plus apte à créer des emplois.
Ce texte est issu de la procédure de négociation engagée par la grande conférence sociale de juillet 2012, et de la feuille de route qui en a découlé. La négociation nationale interprofessionnelle existe depuis très longtemps : elle a permis la signature des grands accords de 1936, 1945, 1968, ainsi que d'importants accords relatifs à la formation professionnelle. Certes, cette méthode a aussi connu des échecs, comme celui de 1984, malgré l'engagement de tous les partenaires à travailler de concert sur l'ensemble des aspects du marché du travail.
Ce projet de loi fera date, notamment par l'ampleur des sujets qu'il traite. Sa genèse caractérise la singularité française, à l'heure où l'on parle beaucoup de modèles étrangers, notamment allemand. L'Allemagne fait certes des choses intéressantes : les employeurs et les salariés négocient davantage, et des accords importants de maintien de l'emploi ont pu être signés au plus fort de la crise. Mais si le chômage a effectivement baissé depuis 2008, le dualisme du marché du travail s'est accru et la précarité a progressé dans certains secteurs, à tel point que, sous l'impulsion des socio-démocrates et de la droite chrétienne notamment, un grand débat sur le salaire minimum a été ouvert.
Le dialogue social à la française se caractérise notamment par une absence d'« autonomie normative » des partenaires sociaux. Contrairement à ce qui se pratique dans certains pays du Nord de l'Europe comme les Pays-Bas, où il est des secteurs dans lesquels le législateur ne peut intervenir, les partenaires sociaux ne peuvent fixer eux-mêmes les règles qui s'imposeront à eux. La tradition française s'oppose à l'inversion de la hiérarchie des normes en droit social : la loi reste la norme supérieure. Le projet que je vous présente donne donc sa pleine valeur juridique à l'accord négocié par les partenaires sociaux.
Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale qualifie cette procédure de « valse à trois temps ». Le Gouvernement saisit d'abord les partenaires sociaux d'une demande de négociation précise. C'était l'objet du document d'orientation que je leur ai transmis en septembre 2012. Tous les sujets y étaient abordés, y compris la recherche d'un repreneur en cas de fermeture d'un site, dont le Medef n'était guère enclin à discuter.
Deuxième étape : le dialogue social proprement dit. Celui-ci a donné lieu à l'accord du 11 janvier 2013, signé par le Medef, la CGPME et l'UPA pour les organisations patronales, ainsi que la CFTC, la CFDT et la CFE-CGC pour les organisations syndicales, soit une majorité d'entre elles, représentant 51,2 % des salariés. Cela n'ôte en aucun cas leur valeur aux arguments des non-signataires, auxquels nous continuons à prêter attention.
Troisième et dernier temps de la valse : sa retranscription. Ce terme suggère que le Gouvernement ne fait que recopier l'accord : ce n'est pas le cas. Cela serait d'ailleurs impossible tant certains de ses termes sont volontairement flous ou contradictoires. C'était inévitable, car la complémentaire santé obligatoire, la présence de représentants des salariés aux conseils d'administration des entreprises de plus de 5 000 salariés, ou encore les procédures de maintien dans l'emploi devaient recueillir le plus large accord possible. Le Gouvernement s'est donc attaché à préciser la nature de cette complémentaire santé, les modalités de désignation des représentants des salariés au sein des conseils d'administration, et les caractéristiques du retour de l'Etat-garant dans les procédures de licenciement collectif.
Le Gouvernement s'est imposé deux principes dans la retranscription de l'accord. D'une part, un principe de loyauté à l'égard des signataires de l'accord. Respecter leur volonté, c'est rendre la loi plus forte, plus stable, plus facile à mettre en oeuvre. D'autre part, un principe de transparence, car la loi ne s'applique pas seulement à ceux qui ont signé l'accord, elle s'applique à tous. Tout a été conduit dans le dialogue avec les non-signataires.
La force du projet de loi réside dans son ampleur. Il aborde tous les sujets. D'aucuns y voient un texte contre l'emploi, qui faciliterait le licenciement. Le débat parlementaire démontrera le contraire. Il y a en France une préférence pour le licenciement. Nous pouvons procéder autrement, en faisant participer les salariés plus tôt au processus, en favorisant l'activité partielle, en développant la formation afin de préserver les liens des salariés avec l'emploi. Les licenciements peuvent toutefois être inévitables. Jusqu'alors, l'employeur en décidait unilatéralement. Désormais, la procédure de licenciement collectif sera soumise aux salariés. En l'absence d'accord, le plan de licenciement devra être homologué par l'administration, qui tiendra compte de la santé de l'entreprise, de l'accompagnement des salariés et des possibilités de réindustrialisation et de revitalisation du bassin concerné. C'est le retour de l'Etat-garant.
Aujourd'hui, les plans sociaux peuvent être contestés devant la justice, ce que les syndicats font fréquemment. Les salariés ne sont pas mécontents lorsqu'ils obtiennent une indemnisation au bout de quatre ans de procédure, mais sans doute auraient-ils préféré conserver leur emploi. Ce texte permettra d'agir plus en amont. Ce n'est pas une déjudiciarisation : l'administration ne se substitue pas au juge, elle le précède. Le juge administratif est désormais compétent pour connaître du contentieux des actes de validation d'un accord ou d'homologation d'un plan de licenciement, tandis que le juge judiciaire conserve sa compétence pour les litiges individuels.
Mme Annie David , présidente . - Pouvez-vous nous donner des précisions sur les principaux points du texte qui ont été modifiés par les députés cette nuit ? Par exemple, l'article 8 a fait l'objet d'une seconde délibération, aboutissant à en retirer des éléments qui y avaient été introduits auparavant en séance.
M. Claude Jeannerot , rapporteur . - D'après les non-signataires, cet accord constituerait une régression sociale. D'une part, il ne ferait que recycler des dispositions anciennes en matière de maintien de l'emploi, à la suite des accords compétitivité-emploi du Gouvernement précédent, et serait de nature à susciter des stratégies d'évitement, substituant des procédures de rupture conventionnelle aux licenciements pendant la durée de l'accord de maintien de l'emploi.
D'autre part, ce texte serait plein de faux-semblants : les droits rechargeables à l'assurance chômage dépendent des capacités financières de l'Unedic, dont on connaît le déficit sévère, quant au compte personnel de formation, ce ne serait jamais qu'un droit individuel à la formation (Dif) revisité.
Enfin, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) ont-elles seulement les moyens de remplir ces missions supplémentaires ?
Voici quelques-unes des objections sur lesquelles je souhaiterais avoir la réponse du Gouvernement.
M. Michel Sapin, ministre . -Les critiques du texte estiment qu'il désavantage les salariés. C'est faux. Les droits acquis par les salariés trouvent leurs fondements dans la loi mais sont, dans la plupart des cas, mis en oeuvre par des négociations entre partenaires sociaux.
En matière de complémentaire santé, ce texte propose une avancée considérable. Aujourd'hui, 4 millions de salariés payent l'intégralité de leur complémentaire santé, et 400 000 en sont totalement dépourvus, faute de moyens. Ce sont autant de salariés qui pourront en acquérir une, qui sera financée à hauteur de 50 % minimum par leur employeur. Elle sera en outre portable pendant un an à compter du licenciement. Le Gouvernement ne peut toutefois décider de tout : en cette matière, la négociation prévaudra, au niveau généralement considéré, même par les non-signataires, comme le plus adapté : celui de la branche. Des dates ont été fixées. La mise en oeuvre du dispositif ne peut être plus rapide, compte tenu du coût qu'il représente pour les entreprises - près de 2 milliards d'euros - et pour l'Etat, à travers les avantages fiscaux associés à la conclusion d'un accord collectif.
Deuxième exemple : l'assurance chômage. En premier lieu, la création de droits rechargeables à l'assurance chômage vise à protéger les plus faibles. Nous savons bien qu'ils sont nombreux, pour ne pas perdre les droits acquis grâce à l'exercice de petits boulots, à consommer intégralement leurs droits à indemnisation. Cette situation pénalise tout le monde. On reproche au projet de loi son mutisme sur les conditions d'application de ce dispositif : elles ne peuvent y figurer puisque le régime d'assurance chômage est géré paritairement. Il sera mis en oeuvre avant la fin de l'année. Il est difficile de faire plus rapide ! En second lieu, ce texte instaure une modulation des cotisations sociales en fonction de la durée du contrat : elles passeront de 4 % à 7 % sur les contrats très courts, ceux de moins d'un mois. Un quasi-doublement, mis en oeuvre avant le 1 er juillet : on peut difficilement faire plus rapide et plus efficace.
Dernier exemple : le compte personnel de formation. C'est le fondement de la sécurité sociale professionnelle. Les salariés peu formés sont les plus touchés par le chômage en cas de coup dur. Aujourd'hui, un licenciement entraîne la perte des droits à formation. L'Assemblée nationale a précisé ce point, initialement le moins abouti de l'accord. Non signataire de celui-ci, la CGT est pourtant satisfaite d'y voir figurer les mots de formation professionnelle et de portabilité. Le Président de la République a annoncé une grande réforme de la formation professionnelle avant la fin de l'année. Avant l'été, j'aurai pour ma part saisi les partenaires sociaux d'un document d'orientation sur le sujet, qui abordera le contenu du dispositif et son mode de financement. Les collectivités territoriales, notamment les régions, acteurs incontournables sur ces questions, seront bien sûr associées à la négociation. En résumé, les points non applicables au lendemain de la signature de l'accord ne pouvaient pas l'être, mais tous le seront avant la fin de l'année.
Aux critiques qui estimaient que les outils existaient déjà, je démontrerai point par point, lors des débats parlementaires, que cet accord n'a rigoureusement rien à voir avec le projet présenté par Nicolas Sarkozy.
« Quand bien même tout cela serait efficace » concèdent par exemple les élus du Front de gauche, « l'Etat en a-t-il encore les moyens ? ». C'est une manière de valider la pertinence de toutes les autres mesures que nous proposons... Je vous signale que cent plans de sauvegarde de l'emploi (PSE) sont décidés chaque mois. Par comparaison, 25 000 ruptures conventionnelles sont conclues mensuellement. Sachez que 85 % des PSE font déjà l'objet de lettres d'observation des Direccte. Elles feront donc demain le même travail, dans des volumes comparables, mais avec davantage de pouvoir et de responsabilité.
Mme Annie David , présidente . - La formation professionnelle a déjà fait l'objet d'une réforme, partant de l'idée que cela permettait aux salariés de se maintenir dans l'emploi. Reste que ceux qui ont le plus besoin de formation sont ceux qui y ont le moins facilement accès, et réciproquement.
Vous nous annoncez un compte personnel de formation et une grande réforme. Le droit individuel à la formation est portable, lui aussi, mais cette caractéristique n'a jamais été mise en oeuvre. Comment vous y prendrez-vous cette fois-ci ?
L'article L. 6111-1 du code du travail est clair et dispose que la formation professionnelle doit permettre de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. L'article 2 du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale dispose pour sa part que la formation professionnelle permet de « progresser professionnellement ». Cela ne veut pas dire grand-chose.
Nous sommes demandeurs de débat pour faire de la formation professionnelle un véritable outil à la disposition du plus grand nombre.
M. Yves Daudigny . - Je soutiendrai ce texte et fais miens vos arguments.
Un mot toutefois sur la complémentaire santé obligatoire. Ses conséquences sur l'organisation du système de protection sociale sont-elles bien mesurées ? Va-t-on vers un système à trois étages, une sécurité sociale pour les cas les plus graves socialement et médicalement, et deux étages de couverture complémentaire ?
M. Michel Sapin, ministre . - La question que vous posez est la suivante : les progrès réalisés pour les salariés constituent-ils des obstacles à l'accès à une complémentaire santé pour les autres catégories de Français qui en sont dépourvues ? L'universalisation de la complémentaire santé, telle que promise par le Président de la République à l'horizon 2017, n'est nullement remise en cause. Marisol Touraine viendra s'en expliquer en séance publique.
Le Gouvernement souhaite faciliter la solidarité et la mutualisation des risques au sein des branches car, à cet égard, la situation est différente selon les entreprises. L'accord, imprécis sur ce point, a été précisé. Les mutualisations ne sont pas obligatoires mais pourront être librement décidées. Tel est l'enjeu du débat sur les clauses de désignation, terrain d'affrontement entre intérêts économiques divergents...
M. Jacky Le Menn . - Il s'agit d'un texte de progrès. Il n'est pas le simple décalque d'un accord. L'extension des complémentaires santé constitue une avancée mais des inquiétudes concernent les clauses de désignation.
Comme la Mutualité Française, les assureurs craignent un monopole des institutions de prévoyance. Parmi 51 accords de branche conclus, 43 comportent des clauses de désignation et ont retenu des institutions de prévoyance. Autant le développement de la couverture santé est nécessaire, autant il conviendra de veiller à l'équité des procédés de mise en concurrence.
M. Dominique Watrin . - L'inversion des normes n'est pas nouvelle. Les partenaires sociaux peuvent déjà conclure des accords dérogatoires au code du travail et aux conventions collectives, mais le texte ouvre de nouvelles possibilités : les accords, désormais, devront seulement respecter l'ordre public social. On quitte le champ du principe de faveur.
Concernant les droits rechargeables à l'assurance chômage, leur financement n'est pas défini et sera sans doute renvoyé à la prochaine négociation conventionnelle sur ce régime. Il ne faut pas que les salariés aient à payer cette avancée limitée sous une autre forme, le patronat clamant qu'il ne versera pas un centime de plus.
Dans le cadre des accords de maintien de l'emploi, le patronat s'engage à ne procéder à aucun licenciement tant que dure l'accord, soit deux ans au maximum, mais la jurisprudence ne sanctionne pas les infractions. De plus, alors que les salariés devront consentir des baisses de leur temps de travail et donc de leur salaire, aucune contrepartie équivalente n'est imposée aux actionnaires. Si un salarié refuse, il fera l'objet d'une procédure de licenciement économique individuel et l'entreprise sera dispensée des obligations d'un plan de sauvegarde de l'emploi.
En outre, attention aux effets d'aubaine : vu le taux de chômage, les entreprises seront tentées de faire du chantage à l'emploi pour remettre en cause les conventions collectives. Et la notion de difficultés conjoncturelles, très floue, permet toutes les interprétations.
L'inspection du travail sera-t-elle en mesure d'homologuer les PSE élaborés unilatéralement par l'employeur dans un délai bref de 21 jours ? Ce contrôle, d'ailleurs, sera-t-il efficace ? L'administration acceptait 85 % des licenciements lorsque ceux-ci étaient soumis à une autorisation administrative. De plus, elle ne pourra apprécier que la proportionnalité du plan de licenciement, sans examiner ses motifs. Notre proposition de loi sur l'interdiction des licenciements boursiers lui donnait plus de pouvoirs.
Enfin ce texte donne compétence à la juridiction administrative pour apprécier la contestation des licenciements économiques. Pourtant les juridictions civiles s'étaient montrées favorables à la préservation de l'emploi en contrôlant l'existence réelle des motifs économiques.
M. Michel Sapin, ministre . - Vos inquiétudes sont légitimes. Menons ce débat avec respect, il le vaut.
Certes, le juge administratif ne pourra contrôler les motifs des accords de maintien de l'emploi mais, jusqu'à présent, les accords n'étaient soumis à aucun encadrement juridique. Les syndicats sont conscients de cette lacune. Le projet de loi y remédie.
Les accords de maintien de l'emploi ne relèveront pas d'une procédure unilatérale mais devront être signés par des organisations syndicales représentant plus de la moitié du personnel, et non plus de 30 %. Les syndicats seront d'autant plus en mesure de veiller à la proportionnalité et à la réciprocité des efforts consentis par les salariés d'une part, et le patronat et les actionnaires d'autre part, que l'accord devra obligatoirement les détailler. De plus, la loi protégera les plus faibles car les salaires inférieurs à 1,2 Smic ne pourront être touchés.
Comme la Cour de cassation l'a rappelé récemment, l'absence ou l'insuffisance du motif économique n'entraîne pas la nullité de la procédure de licenciement économique. Le projet de loi confère le soin au juge administratif de vérifier la procédure suivie. En revanche, le salarié pourra saisir le Conseil des prud'hommes qui vérifiera le caractère réel et sérieux du motif. En cas de licenciements collectifs, l'administration appréciera le dossier dans son ensemble, ce qui inclut la situation économique de l'entreprise.
L'interdiction des licenciements boursiers est une idée difficile à mettre en place d'un point de vue juridique. Le Conseil constitutionnel a annulé en 2002 un dispositif en ce sens. Aussi avons-nous choisi la voie du renchérissement, afin de modifier l'intérêt financier des entreprises. C'est la proposition n° 25 du candidat François Hollande... Monsieur Watrin, nous divergeons sur les outils, mais nos objectifs sont les mêmes.
L'autorisation administrative de licenciement a été supprimée en 1986. Le patronat y était hostile car il considérait que le juge administratif était trop sévère. La juridiction administrative sera aussi juste que la juridiction civile. Elle disposera de plus de pouvoirs pour contrôler les accords collectifs ou les plans de licenciement. Les délais de jugement sont inférieurs et la loi a prévu des délais rapides.
Le patronat est divisé sur l'instauration de clauses de désignation en matière de complémentaire santé, qui autoriseraient les accords de branche à imposer le choix d'un organisme. Si l'UPA ou la CGPME y sont favorables, tout comme les organisations syndicales, le Medef y est opposé. J'ai souhaité donner une liberté totale aux partenaires au sein de chaque branche pour déterminer le meilleur dispositif. Les accords ne procèderont pas obligatoirement à la désignation d'un organisme ; ils pourront émettre une simple recommandation. Plus la branche est diversifiée, plus les petites entreprises ont intérêt à une mutualisation et les grosses entreprises à la liberté. Chaque situation est particulière.
De plus, si les accords comportent des clauses de désignation, celles-ci seront subordonnées à une mise en concurrence préalable obéissant à des modalités précises de transparence et d'égalité de traitement entre les candidats. Un décret les définira, qui procédera du même esprit que la loi « Sapin » de 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.
Enfin l'Assemblée nationale a apporté quelques nouveautés.
A l'article 1 er , la transparence dans les négociations de branche concernant la complémentaire santé a été renforcée et les conditions contractuelles devront être conformes à celles des contrats solidaires et responsables.
A l'article 2, la définition du compte personnel de formation ouvert à chaque salarié a été précisée. Une négociation sur la formation professionnelle aura lieu avant la fin de l'année.
La rédaction de l'article 3 sécurise les mobilités volontaires en créant un droit de retour dans un délai raisonnable, qui de fait ne pourra excéder quelques semaines.
A l'article 4, l'information des instances représentatives du personnel a été améliorée, notamment concernant la précarité dans l'entreprise et les questions d'ordre environnemental.
A l'article 5, le calendrier de mise en place de la représentation des salariés au sein des conseils d'administration a été avancé.
L'article 8 prévoit un meilleur encadrement des coupures de temps partiel. Les dérogations au temps partiel ne seront possibles que si un accord de branche étendu a été conclu. Il s'agit d'un progrès considérable, notamment pour les femmes.
A l'article 10, des précisions et des garanties ont été apportées avec la prise en compte accrue du respect de la vie personnelle et familiale, l'instauration d'une procédure individuelle de mise en oeuvre de la mobilité, le renforcement des obligations d'accompagnement et de reclassement en cas de licenciement. Autant de modifications substantielles qui répondent aux critiques des non-signataires.
A l'article 12, autre progrès : en cas d'accord de maintien de l'emploi et de baisse des rémunérations des salariés, les dirigeants et actionnaires devront faire des efforts proportionnés sur les rémunérations et dividendes.
A l'article 13, l'administration aura quinze jours, et non plus huit, pour valider un accord majoritaire. Faute d'accord, elle disposera de vingt et un jours pour homologuer la décision unilatérale de l'employeur. En réalité elle disposera d'un délai supérieur car elle sera saisie dès le début de la procédure.
Enfin le Gouvernement a pris l'engagement de soutenir une proposition de loi contre les stages abusifs et pour les droits des stagiaires qui devrait être déposé avant l'été.