N° 464
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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• Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 avril 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l' approbation de la convention postale universelle ,
Par M. Jean BESSON,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini, Paul Vergès . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
701 (2009-2010) et 465 (2012-2013) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi du projet de loi autorisant l'approbation de la convention postale universelle, qui a été signée à Genève, le 12 août 2008.
La convention postale universelle, qui a été conclue dans le cadre de l'Union postale universelle, contient des règles applicables au service postal international, c'est-à-dire des stipulations concernant les services de la poste aux lettres et des colis postaux et des dispositions relatives aux rémunérations que les opérateurs postaux se versent pour compenser les coûts de traitement et de distribution des envois postaux internationaux.
Tous les quatre ans, les plénipotentiaires des pays membres de l'Union postale universelle se réunissent en congrès pour fixer le budget, adopter des normes et les principales décisions de stratégie et de politique générale.
Lors du Congrès de l'Union postale universelle qui s'est tenu à Genève en 2008, il a été procédé à la révision des Actes de l'Union postale universelle régissant les services postaux et notamment de la Convention postale universelle. Un nouveau texte, destiné à remplacer l'ancienne convention, a été adopté, notamment pour répondre aux évolutions du secteur postal, telles que la séparation juridique et fonctionnelle entre les Etats et les opérateurs postaux ou le développement du commerce électronique. L'approbation de cette nouvelle convention postale universelle fait précisément l'objet du présent projet de loi.
Avant de décrire les principales nouveautés de cette convention et ses effets sur notre droit, votre Rapporteur a jugé utile de présenter brièvement l'historique, le rôle et la structure de l'Union postale universelle et les nouveaux défis du secteur postal international.
I. LES ÉVOLUTIONS DU SECTEUR POSTAL INTERNATIONAL
A. L'UNION POSTALE UNIVERSELLE
Créée en 1874, l'Union postale universelle (UPU) est la deuxième plus ancienne organisation internationale, après l'Union internationale des télécommunications (UIT), et compte parmi les institutions spécialisées des Nations unies depuis 1948.
Organisation intergouvernementale composée de 192 pays-membres, l'UPU constitue le principal forum de coopération entre les gouvernements, les postes, les régulateurs et les nombreux autres acteurs du secteur postal.
Elle est la seule organisation internationale à représenter les intérêts du secteur postal dans le monde entier. Elle assure le fonctionnement d'un réseau véritablement universel dans ses dimensions physique, financière et électronique, fixe les règles concernant les échanges postaux internationaux et formule des recommandations visant à moderniser les produits et services, à stimuler la croissance du volume des échanges postaux, de la poste aux lettres, des colis et des services financiers, et à améliorer la qualité de service au profit des clients.
L'UPU n'intervient pas dans les affaires relevant des postes nationales. Les Etats et les postes nationales fixent leurs propres tarifs et décident de la nature et de la quantité des timbres-poste à émettre ainsi que du mode de gestion de l'exploitation et du personnel postal.
Tout membre de l'Organisation des Nations unies peut adhérer à l'UPU. Les pays souverains ne faisant pas partie de l'ONU peuvent également en devenir membres, à condition que leur demande soit approuvée par au moins les deux tiers des pays membres de l'Union. Actuellement, l'UPU compte 192 pays-membres.
Elle a son siège à Berne et sa langue officielle est le français.
La France fait partie des cinq plus gros contributeurs avec le Japon, l'Allemagne, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. Sa contribution a été de l'ordre de 1,37 million d'euros en 2010. A ce montant s'ajoutent des frais supplémentaires pour la traduction simultanée lors des réunions du congrès et des conseils.
Le Congrès postal universel, qui a lieu tous les quatre ans, est l'autorité suprême de l'Union postale universelle. Il rassemble les plénipotentiaires des 192 pays-membres, qui se réunissent en vue d'adopter une nouvelle stratégie postale mondiale et de fixer les futures règles concernant les échanges postaux internationaux.
Entre deux Congrès, le Conseil d'administration, composé de 41 pays-membres, et le Conseil d'exploitation postale, constitué de 40 pays-membres, poursuivent les travaux de l'Union. Le Comité consultatif, dont les membres représentent les acteurs du secteur postal au sens large, y participe également. Le Bureau international joue le rôle de secrétariat au sein de l'Union et emploie environ 250 personnes.
L'UPU a aussi mis en place deux coopératives. La Coopérative télématique, via le Centre de technologies postales, développe des solutions efficaces et abordables qui permettent aux postes non seulement d'améliorer le traitement du courrier et la qualité de service, mais aussi de fournir des services financiers postaux modernes. La Coopérative EMS aide les opérateurs postaux désignés des pays-membres de l'UPU à proposer le service de courrier express - le principal service de messagerie des postes - afin de maintenir un niveau de qualité de service élevé.
Les Actes de l'Union postale universelle régissent les modalités d'acheminement et de distribution des envois postaux internationaux. Ils garantissent la libre circulation des envois postaux sur un territoire postal unique composé de réseaux interconnectés et visent à encourager l'adoption de normes communes et équitables. Les Actes régissent également les rapports entre les Etats et entre les opérateurs désignés par les Etats pour assurer les obligations découlant de ces Actes.
Les Actes de l'Union postale universelle comprennent :
- la Constitution avec ses protocoles additionnels : c'est l'Acte fondamental, qui comprend les règles organiques de l'Union et la définition des Actes de l'UPU ; Des modifications ne peuvent y être apportées qu'à l'occasion des Congrès et sont consignées dans un protocole additionnel, également soumis à ratification. La Constitution actuelle date du Congrès de Vienne 1964, et il y a eu sept Protocoles additionnels ;
- le Règlement général, qui comporte les dispositions assurant l'application de la Constitution et le fonctionnement de l'Union ; Il est révisé à chaque Congrès ;
- la Convention postale universelle et ses règlements d'exécution, qui comportent les règles communes applicables au service postal international et les dispositions concernant les services de la poste aux lettres 1 ( * ) . Ces actes, comme les deux premiers, sont obligatoires pour tous les pays membres.
Tous les quatre ans, les plénipotentiaires des Pays membres de l'UPU se réunissent pour amender les Actes.
Lors du Congrès de Genève qui s'est tenu du 23 juillet au 12 août 2008, la Convention postale universelle a fait l'objet, comme à chaque congrès, des amendements estimés nécessaires pour garantir le bon fonctionnement du service postal international et prendre en compte les évolutions de ce secteur.
B. UN SECTEUR CONFRONTÉ À DE NOUVEAUX DÉFIS
On recense plus de cinq millions d'employés postaux et 663 000 bureaux de poste dans le monde. Ensemble, les réseaux postaux des différents pays constituent le plus vaste réseau de distribution physique au monde.
Les services postaux traitent et distribuent chaque année quelque 368,4 milliards d'envois de la poste aux lettres et 6,4 milliards de colis dans le monde. Ils fournissent également des services financiers utiles pour favoriser l'inclusion financière et des services électroniques afin de satisfaire les besoins évolutifs des clients du monde entier.
Entre 2006 et 2011, le trafic de la poste aux lettres intérieur a connu une baisse de 3,5 %, tandis que celui du régime international a chuté de 13 %. Toutefois, cette diminution générale n'est pas commune à tous les pays. En Amérique latine et dans les pays de l'Asie-Pacifique, la poste aux lettres est en progression.
En moyenne mondiale, chaque personne expédie 52 envois de la poste aux lettres (lettres, cartes postales, colis jusqu'à 2 kilogrammes, etc.) par an.
83,5 % de la population mondiale reçoit son courrier à domicile.
En revanche, le secteur des colis postaux a connu une forte augmentation ces dernières années. Les postes ont distribué 6,4 milliards de colis en 2011, soit 36 % de plus qu'en 2001. Le trafic international de colis a connu une croissance annuelle moyenne de 5,3 % depuis 2006 et était de 58 millions d'envois en 2011.
Les recettes postales mondiales ont été de 304 milliards de dollars en 2011.
L'avenir des postes dépendra de leur capacité à s'adapter à l'explosion du marché des communications. Ayant déjà lancé un processus de réforme et de restructuration, certaines d'entre elles sont devenues des entreprises commerciales plus indépendantes et autofinancées. Elles fournissent un service postal de meilleure qualité à des prix raisonnables ainsi qu'une gamme plus large de produits et de prestations répondant aux exigences de la clientèle.
Avec la levée des obstacles au commerce et la libéralisation des marchés, la concurrence s'est intensifiée non seulement entre les opérateurs postaux publics et privés, mais aussi entre les opérateurs publics eux-mêmes. Certaines postes, notamment en Europe occidentale, explorent les opportunités commerciales au-delà de leurs secteurs d'activité traditionnels et hors des frontières nationales. Elles sont devenues des entreprises postales prospères. Pour être compétitives également sur le marché international, elles ont forgé des alliances, opéré des acquisitions stratégiques et diversifié leurs activités ainsi que leurs produits commerciaux.
Bien que la législation sur les monopoles réserve la plupart des marchés intérieurs aux opérateurs postaux nationaux, certains secteurs ont été ouverts à la concurrence. Dans la plupart des pays, le changement implique surtout la réforme postale au sens large du terme, et notamment la transformation en entreprise plutôt qu'une libéralisation ou une privatisation complète.
En même temps, les postes continuent de remplir la mission de service public universel leur étant assignée par les gouvernements.
Ainsi, dans le cas de la France, la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales, qui a transposé en droit français la troisième directive postale 2 ( * ) , a modifié le statut de La Poste en société anonyme, dont le capital est détenu par l'Etat ou par d'autres personnes morales publiques, tout en réaffirmant les missions de service public assignées à La Poste. Depuis le 1 er janvier 2011, le courrier ordinaire (moins de 50 grammes) est ouvert à la concurrence.
Les Postes ont montré leur capacité d'adaptation rapide au progrès technologique. Beaucoup sont déjà entrées dans l'univers électronique en adoptant de nouvelles technologies pour améliorer leurs produits et en créer de nouveaux pour leurs clients. Le principal défi pour les postes consiste à trouver un moyen efficace de contrebalancer les effets de la substitution du courrier physique par la communication électronique et, en même temps, à exploiter les possibilités offertes par le progrès technologique pour développer et améliorer leurs produits et services.
* 1 la poste aux lettres comprend notamment : les lettres, les cartes postales, les imprimés, les cécogrammes, les journaux... etc., ainsi que des colis postaux
* 2 Directive 2008/6/CE du 20 février 2008 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté