Proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat

Rapport n° 280 (2012-2013) de M. Bernard SAUGEY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 23 janvier 2013

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N° 280

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 janvier 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mme Jacqueline GOURAULT et M. Jean-Pierre SUEUR visant à faciliter l' exercice , par les élus locaux , de leur mandat ,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

120 et 281 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 23 janvier 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné le rapport de M. Bernard Saugey et établi son texte sur la proposition de loi n° 120 (2012-2013) présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

Les mesures préconisées par la proposition de loi constituent des « améliorations notables des garanties » offertes aux élus communaux, départementaux, régionaux et intercommunaux pour l'exercice de leur mandat.

La commission a adopté deux amendements de son rapporteur ainsi que quatre amendements de MM. Alain Anziani et René Vandierendonck, un amendement de M. Jean-Claude Peyronnet, un amendement de M. Alain Anziani et un amendement de M. Antoine Lefèvre, afin de compléter la présente proposition de loi :

- reversement au budget de la collectivité à laquelle appartient l'élu concerné de la part écrêtée au-delà du plafond fixé par la loi, en cas de cumul de rémunérations et d'indemnités (article 1 ^er bis ) ;

- extension aux candidats salariés des communes de 1 000 habitants et plus du bénéfice du congé électif (article 2 bis ) ;

- institution d'un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de 1 000 à 3 499 habitants (article 2 ter ) ;

- attribution du statut de salarié protégé aux maires, adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins, président et vice-présidents ayant reçu délégation de conseil général et régional (article 3) ;

- suspension, jusqu'au terme du mandat électif, du décompte de la période de validité de l'admission à un concours de la fonction publique territoriale (article 4 bis ) ;

- abaissement de 3 % à 2 % du montant total des indemnités de fonction, du plancher du montant prévisionnel des dépenses de formation des élus (article 6) ;

- obligation pour la collectivité d'organiser, à l'attention des membres des assemblées délibérantes ayant reçu délégation, une formation au cours de la première année de leur mandat (article 6 bis ) ;

- institution d'un droit individuel à la formation (article 5 bis ).

La commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Les Etats généraux de la démocratie territoriale organisés les 4 et 5 octobre 2012, en conclusion d'une réflexion ouverte par le Sénat avec les élus locaux à la fin de l'année précédente ont clairement souligné les deux préoccupations principales des élus : l'inflation normative et le statut de l'élu. C'est pourquoi leur initiateur, le président de la Haute assemblée, M. Jean-Pierre Bel, a saisi le président de la commission des lois et la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation pour y répondre.

La question du statut de l'élu est, depuis longtemps, le serpent de mer de la vie publique. Pourtant, force est de constater qu'au fil du temps et singulièrement ces vingt dernières années, le législateur a progressivement construit un ensemble de garanties constitutives d'un tel régime.

Cependant, si celui-ci est perfectible, il ne répond pas totalement aux attentes des élus locaux. L'insatisfaction régulièrement exprimée, et encore tout dernièrement lors des Etats généraux, ne résulte-t-elle pas tout autant de la méconnaissance, par les intéressés, des garanties qui leur bénéficient que des lacunes qu'elles comportent ?

La proposition de loi adoptée à l'unanimité, par le Sénat, le 30 juin 2011, visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local mais jamais examinée par l'Assemblée nationale, entendait répondre à ces questions.

Postérieurement, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a conduit une réflexion sur le statut de l'élu.

La dernière retouche à ce dispositif vient d'intervenir avec l'amélioration, dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, du régime de protection des élus locaux.

Nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, tenant compte tout à la fois de la « technicité croissante de l'action locale et des responsabilités correspondantes », de l'ensemble des mesures existantes et de leurs insuffisances avérées, préconisent « des améliorations notables » pour « conforter les garanties accordées aux élus locaux afin qu'ils accomplissent leur mission d'intérêt général dans de meilleures conditions » ^{1 ( * )} .

Il s'agit donc, dans la mesure du possible, de prolonger raisonnablement le régime en vigueur en ciblant les dispositions les plus nécessaires pour endiguer le déclin des candidatures aux responsabilités locales et maintenir la vitalité et la diversité de la démocratie locale.

I. ÉLABORER UN « STATUT DE L'ÉLU » : UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE, DES AMÉLIORATIONS SUCCESSIVES

Le mandat électif ne constitue pas un métier non plus que l'exercice de certaines fonctions exécutives une activité salariée. Il ne relève donc pas du même régime de protection.

Rapidement, cependant, il est apparu nécessaire de tenir compte des conséquences, pour leur activité professionnelle, des contraintes auxquelles sont soumis ceux qui ont choisi de servir l'intérêt général par leur appartenance aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales. C'était d'ailleurs un impératif démocratique pour permettre à chacun, quelle que soit ses revenus, de déclarer sa candidature aux élections locales.

C'est pourquoi les premiers éléments d'un régime de garanties remontent aux lois de la III ^ème République. Ils ont été ensuite complétés parallèlement à l'approfondissement des libertés locales et à l'accroissement des compétences décentralisées.

Après l'avènement, en 1982, de la décentralisation, deux grandes étapes ont été franchies avec, d'une part, la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux et, d'autre part, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

A. LES AMÉNAGEMENTS AU PRINCIPE DE GRATUITÉ PAR LA MISE EN PLACE D'UN RÉGIME D'INDEMNISATION

Si le principe de gratuité des fonctions électives demeure affirmé par la loi  (« les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites » ^{2 ( * )} ), il a été aménagé par l'effet de la démocratisation du système électif.

Institué en 1831, il a été atténué une première fois par la loi municipale du 5 avril 1884 pour autoriser le remboursement de frais résultant de l'exécution de mandats spéciaux.

Puis des amendements successifs ont permis d'ouvrir l'accès aux élections aux différentes catégories socio-professionnelles, notamment aux salariés.

Aujourd'hui, la loi reconnaît aux élus le droit d'être remboursés des frais résultant de l'exercice du mandat et leur ouvre la perception d'une indemnité correspondant à l'exercice effectif d'une fonction locale.

Le cadre financier d'exercice des mandats locaux ^{3 ( * )} réside tout à la fois dans la mise en place de garanties financières et le bénéfice d'une protection sociale.

1. Les conditions matérielles de l'exercice des fonctions électives

Il s'agit d'une compensation soit des frais exposés par l'élu, soit des sujétions résultant pour lui du mandat électif.

a) Le remboursement des frais exposés dans le cadre du mandat

Ce dispositif vise à indemniser ponctuellement certaines dépenses engagées par les élus :

• frais découlant de l'exécution d'un mandat spécial par un conseiller municipal ou communautaire, général ou régional, comme le lancement d'un chantier important ou la participation à la gestion d'une catastrophe naturelle.

Ce sont essentiellement des frais de déplacement et de séjour ;

• frais spécifiques dans certaines collectivités ou pour certaines fonctions. Ce peut être :

- le remboursement des frais de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique résultant de la participation d'élus handicapés à des réunions ;

- le défraiement, après délibération du conseil municipal, de dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours engagées, par l'élu, en cas d'urgence sur ses deniers personnels ;

- l'allocation au maire d'une indemnité pour frais de représentation sur décision expresse du conseil municipal pour couvrir les dépenses qu'il engage à l'occasion de ses fonctions et dans l'intérêt de la commune.

b) Les indemnités pour l'exercice effectif des fonctions

Ces indemnités de fonction ne présentent ni le caractère d'un salaire, ni celui d'un traitement ou d'une rémunération quelconque ^{4 ( * )} .

Dans la limite du taux maximal fixé par la loi en fonction de la strate démographique à laquelle appartient la collectivité, ces indemnités ne sont ouvertes que pour des mandats et des fonctions expressément prévues par les textes :

- fonctions exécutives de maire, président d'EPCI (établissement public de coopération intercommunale), de syndicat mixte, de président de conseil général et régional ;

- fonctions exécutives assumées par délégation par les adjoints au maire et les vice-présidents d'EPCI, de conseil général et régional ;

- fonctions délibératives des conseillers municipaux dans les communes de 100.000 habitants au moins, des conseillers communautaires des communautés urbaines et d'agglomération de même effectif, des conseillers généraux et régionaux.

A titre facultatif, elles le sont également pour :

- les conseillers municipaux des communes de moins de 100.000 habitants, dans les limites de l'enveloppe indemnitaire, constituée par les indemnités susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints en exercice ;

- les conseillers municipaux avec délégation du maire sans condition de seuil démographique mais dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire ;

- les conseillers municipaux qui suppléent le maire en cas d'absence, de suspension, de révocation ou d'empêchement.

L'ensemble de ces indemnités est assujetti aux prélèvements sociaux obligatoires et à l'impôt sur le revenu.

2. Le régime de protection sociale des élus

Comme l'a souligné notre collègue Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales, lors de la dernière modification apportée à ce régime, « le droit commun de la sécurité sociale applicable aux élus locaux consiste à ne pas assimiler le mandat de l'élu local à une activité salariée, l'élu ne se trouvant pas dans une situation de subordination par rapport à son employeur » ^{5 ( * )} .

Cependant, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a harmonisé les disparités du régime existant pour prévoir l'affiliation systématique des élus locaux percevant une indemnité de fonction au régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques et l'assujettissement des indemnités de fonction à cotisation sociale sous condition de seuil.

Auparavant, l'affiliation de ces élus au régime général était subsidiaire par rapport aux régimes auxquels ils pouvaient être affiliés à un autre titre que l'exercice du mandat (notamment une activité professionnelle).

Depuis le 1 ^er janvier 2013, les élus régionaux, départementaux et communaux ainsi que les délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles) sont affiliés au régime général de la sécurité sociale, au titre de leur indemnité, pour l'ensemble des risques : maladie, maternité et invalidité, vieillesse, famille et accidents du travail - maladies professionnelles ^{6 ( * )} .

Leurs indemnités de fonction sont assujetties aux cotisations de sécurité sociale lorsque leur montant total est supérieur à une fraction, fixée par décret, de la valeur du plafond de la sécurité sociale
(la moitié de ce plafond soit 18 192 € par an ou 1 516 € par mois en 2012, d'après le rapport de la commission des affaires sociales ^{7 ( * )} ).

Les élus concernés -par application du seuil retenu- sont les maires des communes d'au moins 1 000 habitants, les adjoints au maire des communes de 50 000 habitants et plus, les conseillers généraux des départements d'au moins 250 000 habitants et les conseillers régionaux des régions d'un million d'habitants et plus.

Toutefois, à l'initiative de la commission des affaires sociales et de son rapporteur général, notre collègue Yves Daudigny, pour prévoir une couverture sociale à ceux qui en seraient privés, les élus locaux percevant des indemnités de fonction inférieures au seuil fixé par décret, seront affiliés lorsqu'ils ont cessé toute activité professionnelle et ne relèvent plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale.

Il convient de noter que les temps d'absence intervenant dans le cadre du droit à autorisations d'absence et du crédit d'heures sont assimilés à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales.

En dehors du régime de retraite de base, les élus perçoivent une complémentaire et peuvent se constituer une pension par rente.

Le risque vieillesse recouvre donc trois aspects :

1/ l'affiliation au régime général d'assurance vieillesse pour les élus locaux qui perçoivent des indemnités de fonction à partir d'un certain seuil fixé par décret ( cf supra );

2/ l'affiliation obligatoire à l'IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques) de tous les élus percevant une indemnité de fonction ;

3/ l'adhésion facultative à un fonds de pension par rente spécifique (CAREL ^{8 ( * )} ou FONPEL ^{9 ( * )} ) des élus qui perçoivent des indemnités de fonction ^{10 ( * )} .

La constitution de cette rente incombe pour moitié à l'élu et pour moitié à la collectivité.

B. LES SOUPLESSES OFFERTES POUR CONCILIER MANDAT ÉLECTIF ET ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

Les aménagements sont de deux ordres :

- des droits d'absence (qui sont également prévus pour les candidats aux élections locales).

Le temps total d'absence ne peut dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année civile ;

- le droit à la suspension de son activité professionnelle.

1. Les droits d'absence

La loi a prévu :

1. des autorisations d'absence au profit des conseillers municipaux, généraux et régionaux pour se rendre et participer :

- aux séances plénières de leur assemblée ;

- aux réunions des commissions auxquelles ils appartiennent, instituées par une délibération de leur assemblée ;

- aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où ils ont été désignés pour représenter leur collectivité.

Par ailleurs, un congé électif de 10 jours ouvrables pour participer à la campagne électorale est ouvert aux salariés candidats aux élections régionales, cantonales et municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants, seuil d'application aujourd'hui du scrutin proportionnel de liste.

La durée des absences est imputée sur celle du congé payé annuel. Sinon, elle n'est pas rémunérée.

2. Un crédit d'heures selon les fonctions exercées

Il est destiné à disposer du temps nécessaire :

- à l'administration de la collectivité ;

- à la préparation des réunions des instances dans lesquelles siège l'élu.

Le crédit d'heures est décompté par trimestre et le volume non utilisé n'est pas reportable.

2. Le droit à la suspension de son contrat de travail

Il s'agit d'une garantie essentielle pour ouvrir largement l'accès aux fonctions électives et diversifier le « recrutement » des exécutifs locaux : le dispositif encadrant la suspension du contrat de travail permet à l'élu de se consacrer exclusivement à son mandat tout en lui assurant des garanties de retour à l'emploi à l'issue de celui-ci.

• Il est ouvert sous réserve d'une ancienneté minimale d'une année chez l'employeur à la date de son entrée en fonction :

- aux maires, présidents de communauté urbaine, d'agglomération et de communes, aux présidents de conseil général et régional ;

- aux adjoints au maire des communes de 20.000 habitants au moins, aux vice-présidents des EPCI à fiscalité propre sous la même condition démographique, aux vice-présidents avec délégation de fonction de conseil général ou régional.

• A l'expiration du mandat, le salarié bénéficie d'un droit à réintégration professionnelle dans son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente dans les deux mois suivant sa demande de réintégration. Il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice du mandat.

•  Si la demande de réintégration est présentée après plusieurs mandats, le salarié bénéficie pendant un an d'une priorité de réembauche dans les emplois auxquels sa qualification lui permet de prétendre. En cas de réemploi, il recouvre tous les avantages acquis au moment de son départ.

Notons que les fonctionnaires bénéficient du droit au détachement pour fonctions électives s'ils sont maire, adjoint au maire d'une commune de 20.000 habitants au moins, président ou vice-président avec délégation de conseil général ou régional.

3. Les facilités offertes pour permettre la réorientation professionnelle

Trois dispositifs visent à sécuriser la sortie du mandat :

1 - Le droit à un stage de remise à niveau lors du retour dans l'entreprise.

Il bénéficie, à leur demande, aux élus qui ont suspendu leur activité professionnelle, compte tenu de l'évolution de leur poste de travail ou de celle des techniques utilisées.

2 - Le droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences.

Il est également ouvert à ces élus qui ont suspendu leur activité professionnelle pour assumer ces fonctions.

3 - L'allocation différentielle de fin de mandat.

En bénéficient, lorsqu'ils ont suspendu leur activité professionnelle pour l'exercice de leurs fonctions :

- les maires d'une commune d'au moins 1.000 habitants, présidents d'un EPCI à fiscalité propre de même taille, présidents de conseil général ou régional ;

- les adjoints au maire des communes d'au moins 20.000 habitants, vice-présidents d'un EPCI regroupant une population analogue, vice-présidents avec délégation de fonction de leur président de conseil général et régional.

Le montant mensuel de l'allocation qui est versée pendant six mois maximum et ne peut l'être qu'au titre d'un seul ancien mandat, est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle versée pour l'exercice effectif des fonctions électives et l'ensemble des ressources perçues à l'issue du mandat (revenus du travail, revenus de substitution et indemnités liées à d'autres mandats électifs).

II. MIEUX GARANTIR LES FACILITÉS PRÉVUES POUR L'EXERCICE DES FONCTIONS ÉLECTIVES

Empruntant une démarche pragmatique et réaliste, nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur ont évalué les facilités aujourd'hui offertes pour l'exercice des mandats locaux afin de proposer les améliorations susceptibles d'élargir le vivier des responsables locaux et de mieux concilier fonction élective et activité professionnelle.

L'objectif des deux auteurs de la proposition de loi est de permettre une mise en oeuvre rapide des mesures qu'ils préconisent pour conforter la démocratie locale.

Il s'agit de dispositions ciblées dont certaines résultent d'un vote unanime du Sénat, le 30 juin 2011, lors de l'examen de la proposition de loi précitée visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local.

A. HARMONISER LE RÉGIME INDEMNITAIRE DES EXÉCUTIFS DES PETITES COLLECTIVITÉS

La proposition de loi modifie le dispositif en vigueur à deux niveaux pour permettre le dédommagement du temps consacré au service de la collectivité.

1. Faciliter l'indemnisation des maires des petites communes

Pour tenir compte de la réalité locale dans les petites communes, l' article premier supprime la faculté, pour le conseil municipal, de modifier la fixation au taux maximal prévu par le barème de l'indemnité de fonction versée aux maires des communes de moins de 3 500 habitants.

Aujourd'hui, l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriale prévoit que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'indemnité de l'exécutif communal est fixé au taux maximal prévu par la loi -c'est-à-dire 646,25 € dans les communes de moins de 500 habitants et 1 178,46 € dans les autres- sauf si le conseil municipal en décide autrement.

Or, l'adoption de cette délibération peut provoquer des discussions interminables au sein de l'assemblée sur l'opportunité ou le niveau de l'indemnité, voire aboutir à une mise en cause du maire. C'est pourquoi certains d'entre eux renoncent à inscrire cette question à l'ordre du jour du conseil.

Ce régime spécifique aux petites communes conduit en conséquence à des décisions disparates selon les collectivités alors que les responsabilités assumées sont les mêmes.

Aussi, la proposition de loi vise à gommer ces inégalités en étendant la fixation automatique de l'indemnité aux communes de moins de 3 500 habitants.

2. Unifier le cadre intercommunal

L' article premier harmonise le dispositif applicable à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il prévoit donc, comme dans les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, l'attribution d'une indemnité de fonction aux membres de l'organe délibérant des communautés de communes ayant reçu délégation du président. Cette indemnité s'inscrit, à enveloppe constante, dans les limites du montant total des indemnités maximales susceptibles d'être versées aux président et vice-président.

3. Clarifier la nature de l'indemnisation des frais d'emploi

L' article 2 exclut des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale sous conditions de ressources la fraction représentative des frais d'emploi.

Cet élément du régime indemnitaire consiste en un forfait dont le montant correspond à l'indemnité maximale du maire d'une commune de moins de 500 habitants soit 646,25 € par mois. Il vise à compenser les frais susceptibles d'être engagés par l'élu pour l'exercice de son mandat.

Cette fraction n'est ni imposable ni intégrée dans le revenu fiscal de référence.

Destinée à rembourser forfaitairement des dépenses liées aux fonctions électives, elle n'est donc pas un revenu.

B. PROTÉGER DAVANTAGE LES ÉLUS SALARIÉS

Les articles 3, 4 et 5 s'inscrivent dans la volonté d'aplanir les barrières entre vie professionnelle et exercice d'une fonction élective.

Trop souvent les difficultés à concilier les deux fonctions ou à reprendre une carrière interrompue le temps du mandat, réfrènent la volonté de se consacrer à la gestion d'une collectivité et réduisent le vivier des candidatures.

Pour encourager les vocations, la proposition de loi présente trois mesures applicables durant la mandature et à son issue pour faciliter la mise entre parenthèses de la carrière professionnelle et favoriser le retour à l'emploi :

- l' article 3 assouplit le régime de suspension du contrat de travail.

D'une part, il abaisse de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique des communes et communautés de communes dont, respectivement, les adjoints au maire et les vice-présidents bénéficient de ce droit.

D'autre part, il double la période d'effet du droit à réintégration professionnelle aujourd'hui limitée au terme du premier mandat ;

- l' article 4 prolonge de six mois à un an la durée de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat ;

- l' article 5 ouvre aux titulaires d'une fonction élective locale le dispositif de validation de l'expérience acquise à ce titre pour la délivrance d'un diplôme universitaire.

C. ENCOURAGER LA FORMATION DES ÉLUS LOCAUX

Comme le relevait notre collègue Patrice Gélard, lors de l'examen de la proposition de loi visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local, « la formation des élus est aujourd'hui devenue un élément clé de leurs fonctions, pour leur permettre d'opérer en toute connaissance de cause le meilleur choix pour leur collectivité ; en outre, elle contribue à conforter l'autonomie des collectivités décentralisées en leur permettant de se doter de leur propre capacité de décision . » ^{11 ( * )} .

Cette nécessité est même devenue, aujourd'hui, impérative dans les petites communes alors que l'Etat a réduit drastiquement le champ de son intervention auprès des collectivités.

C'est le cas emblématique de l'ingénierie technique de l'Etat : traditionnellement assurée par les services déconcentrés, particulièrement ceux de l'équipement et de l'agriculture pour les projets intervenant en matière d'aménagement du territoire et de voirie, cette assistance technique couvre l'expertise et la maîtrise d'ouvrage. Certes, au travers de l'ATESAT (assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire), l'Etat maintient ses interventions au profit de certaines collectivités déterminées par un double critère démographique et financier en y maintenant -doit-on l'espérer- les effectifs correspondants.

Pour en assurer l'effectivité, l' article 6 instaure un plancher  de dépenses obligatoires de formation des élus locaux municipaux, départementaux et régionaux, qu'il fixe à 3 % de l'enveloppe des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la collectivité considérée.

Les sommes non dépensées par les collectivités seraient reportées sur les exercices suivants dans la limite du mandat en cours.

Rappelons qu'un tableau récapitulant les actions de formation doit être annexé au compte administratif de la collectivité et donner lieu à un débat annuel sur la formation des élus ^{12 ( * )} .

III. ADOPTER EN LA PROLONGEANT LA DÉMARCHE PROPOSÉE

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a retenu les mesures qui lui étaient soumises.

Celles-ci lui paraissent de nature à prévenir une désaffection -déjà constatée- pour les fonctions électives : complexité croissante de la gestion locale, difficulté à concilier activité professionnelle et mandat électif, incertitude de l'avenir pour ceux qui ont abandonné leur métier pour mieux se consacrer à leur fonction publique...

L'ensemble de ces considérations conduit certains maires à ne pas solliciter le renouvellement de leur mandat et altère l'attractivité des fonctions électives. Or, il importe de préparer la relève.

Doit-on rappeler la contribution de ces milliers d'élus locaux à la solidité et à la vitalité de la démocratie locale ? Ils participent, bénévolement, pour une grande majorité d'entre eux, au maintien de la cohésion sociale. Leur action est d'autant plus déterminante que, sous l'effet de la contrainte budgétaire, l'Etat a dû adapter sa présence dans les territoires et réduire le nombre de ses implantations.

Aussi, il importe d'encourager l'engagement au service de la collectivité et de conforter l'exercice des responsabilités publiques.

C'est pourquoi, dans l'esprit qui l'a conduit à adopter, le 15 juin 2011, la proposition de loi visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local, la commission des lois a adhéré aux mesures raisonnables et réalistes préconisées par les deux auteurs de la proposition de loi.

Ces dispositions pratiques visent essentiellement à tenir compte de la complexification croissante de la gestion locale et à favoriser l'entrée et le maintien au sein des assemblées délibérantes des élus salariés trop souvent tiraillés entre leurs responsabilités locales et leurs obligations professionnelles.

Les améliorations proposées sont consensuelles. Plusieurs d'entre elles ont été unanimement adoptées le 30 juin 2011 ; d'autres ont été avancées par nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet à l'issue de la réflexion qu'ils ont menée au sein de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ^{13 ( * )} .

La commission des lois a, cependant, complété le dispositif proposé d'une part, pour mieux protéger les élus et d'autre part, pour élargir les modalités de leur formation.

A. COMPLÉTER LE RÉGIME DE FORMATION DES ÉLUS LOCAUX

La commission a tout d'abord abaissé de 3 % à 2 % du montant total des indemnités de fonction, le plancher du montant prévisionnel des dépenses de formation des élus.

Cette enveloppe lui est apparue plus conforme aux contraintes budgétaires des collectivités sans, toutefois, obérer la nécessité de former les titulaires d'un mandat local. Plusieurs élus en ont fait la demande.

Puis la commission a institué l'obligation, pour les membres des assemblées délibérantes ayant reçu délégation, de suivre une formation au cours de la première année de leur mandat.

Cette mesure est destinée à faciliter l'accomplissement des responsabilités au sein de leur collectivité alors que la gestion locale se caractérise par une complexité croissante.

Par ailleurs, les élus locaux auront la faculté de bénéficier d'un droit individuel à la formation, d'une durée de vingt heures, cumulable sur toute la durée du mandat et financé par une cotisation à la charge de l'élu.

Les droits ainsi constitués pourront aussi contribuer à la réinsertion professionnelle de l'élu après la fin de son mandat.

B. ACCROÎTRE LES FACILITÉS OFFERTES POUR CONCILIER EXERCICE DU MANDAT ET ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

A cette fin, la commission a adopté plusieurs mesures destinés à renforcer les garanties existantes :

- elle a étendu le champ du bénéfice du congé électif aux candidats salariés des communes de 1 000 habitants au moins ;

- elle a institué un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes dont la population est comprise entre 1 000 et 3 499 habitants ;

- elle a étendu le statut du salarié protégé aux maires, adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins, président et vice-présidents ayant reçu délégation de conseil général et régional ;

- elle a complété les cas de suspension du décompte de la période de validité de la liste des lauréats à un concours de la fonction publique territoriale pour y intégrer les élus le temps de leur mandat.

C. CLARIFIER LE RÉGIME INDEMNITAIRE

La commission a institué le reversement au budget de la collectivité à laquelle appartient l'élu concerné, de la part écrêtée au-delà du plafond fixé par la loi en cas de cumul de rémunérations et d'indemnités.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée .

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - (art. L. 2123-20-1 et L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 3 500 habitants et régime indemnitaire dans les communautés de communes

Cet article poursuit un double objectif :

- fixer l'indemnité du maire au taux maximal dans les communes de moins de 3 500 habitants ;

- harmoniser le régime indemnitaire dans l'ensemble des EPCI à fiscalité propre.

1 - Un taux unique pour l'indemnité de fonction du maire

L'article 1 ^er supprime la faculté, pour le conseil municipal, de modifier le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 3 500 habitants.

Rappelons que l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'indemnité de fonction est fixée au taux maximal du barème fixé par ledit code « sauf si le conseil municipal en décide autrement ». Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal détermine librement le montant de l'indemnité dans les limites imposées par la loi.

L'article 1 ^er élargit ce dispositif de fixation de droit aux communes de moins de 3 500 habitants. Sur leurs maires, en effet, pèsent de lourdes charges sans qu'ils puissent toujours s'appuyer sur des services municipaux suffisamment structurés.

L'automaticité de la perception du taux maximal (646,25 euros dans les communes de moins de 500 habitants ; 1 178,25 euros dans celles de 500 à 999 habitants ; 1 634, 63 euros dans celles de 1 000 à 3 499 habitants ^{14 ( * )} ) se présente comme une juste contrepartie du temps passé au service de la collectivité.

Elle permettra de simplifier la vie municipale.

2 - Un traitement égal pour les délégués des communautés de communes

L'article 1 ^er vise à harmoniser les dispositifs applicables à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En conséquence, il prévoit, comme pour les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, l'attribution d'un régime indemnitaire aux membres de l'organe délibérant des communautés de communes.

Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, déposé le 21 octobre 2009 sur le bureau du Sénat, parallèlement à la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Toutefois, comme c'est déjà le cas pour les communautés d'agglomération et les communes de moins de 100.000 habitants, cette attribution est plafonnée à 6 % de l'indice brut 1015 et elle doit être comprise dans l'enveloppe constituée des indemnités du président et des vice-présidents ( cf . article L. 2123-24-1 -II).

En conséquence, la mesure proposée n'entraîne pas d'augmentation du montant total des indemnités mais permet simplement d'en distraire une partie pour la verser aux conseillers communautaires.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a rectifié une référence erronée puis a adopté l'article 1er ainsi modifié .

Article 1er bis (nouveau) (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales) - Reversement à la collectivité de la part écrêtée des indemnités

Sur la proposition de nos collègues, Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a modifié le régime de l'écrêtement indemnitaire.

Celui-ci résulte de la limite fixée par la loi au cumul des rémunérations et indemnités versées à l'élu titulaire de plusieurs mandats électoraux ou de fonctions (membre du conseil d'administration d'un établissement public local, d'une société d'économie mixte...) : dans ce cas, l'intéressé ne peut percevoir, pour l'ensemble de ses activités, un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, déduction faire des cotisations sociales obligatoires, soit 8.272,02 euros mensuels.

Le surplus fait l'objet d'un écrêtement qui peut être reversé à un autre élu sur délibération nominative de l'assemblée délibérante ou de l'organisme concerné.

La commission des lois a supprimé ce mécanisme : désormais, la part écrêtée serait reversée au budget de la collectivité ou de l'établissement concerné.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, de conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, le Sénat a adopté une disposition analogue à l'initiative de notre collègue Jean-Louis Masson ^{15 ( * )} .

La commission des lois a adopté l'article 1er bis (nouveau) ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales) - Clarification de la nature de la fraction représentative des frais d'emplois

L'article 2 exclut des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale sous condition de ressources la fraction représentative des frais d'emploi des indemnités de fonction perçues par les élus locaux, laquelle ne constitue donc pas un revenu.

Aussi, cette partie de l'indemnité de fonction n'est ni saisissable ( cf . article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales), ni imposable en application de l'article 204-0 bis du code général des impôts qui en détermine le montant : c'est un forfait égal à 100 % des indemnités versées aux maires des communes de moins de 500 habitants, soit 646,25 euros mensuels.

L'article 204-0 bis envisage la situation de cumul de mandats : dans ce cas, les fractions sont cumulables dans la limite d'une fois et demi la fraction initiale soit un montant de 969,38 euros.

La délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation s'est déjà souciée des conséquences inéquitables de la situation présente : aujourd'hui incluse dans le montant des revenus de l'élu attributaire, elle conduit parfois à exclure celui-ci de l'éligibilité à certaines prestations alors même que cette fraction n'est qu'un remboursement de frais qu'il a engagé à l'occasion de son mandat.

C'est pourquoi, suivant la présidente de la délégation, notre collègue Jacqueline Gourault, nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet ont proposé d' « exclure la fraction représentative des frais d'emploi des revenus pris en compte par le versement d'une prestation ou d'une allocation sous condition de ressources ». Les deux rapporteurs mentionnent notamment la difficulté de certains élus à « continuer de percevoir l'allocation adulte handicapé (AAH) » ^{16 ( * )} .

L'article 2 constitue autant une mesure d'équité qu'un élément de clarification.

Aussi, la commission des lois a-t-elle adopté l'article 2 sans modification .

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 3142-56 du code du travail) - Extension du congé électif aux communes de 1 000 habitants et plus

La commission des lois a étendu le champ du bénéfice du congé électif, ouvert aux candidats salariés, aux communes de 1 000 habitants au moins, sur la proposition de nos collègues Alain Anziani et René Vandierendonck.

Ce congé -d'une durée de dix jours ouvrables- permet aux salariés candidats de participer à la campagne électorale pour les élections régionales, cantonales et municipales. Cependant, pour ces dernières, il est actuellement limité aux communes d'au moins 3 500 habitants.

La durée des absences intervenant dans ce cadre est imputée sur celle du congé payé annuel. Sinon, elle n'est pas rémunérée.

En étendant ce dispositif aux communes de 1 000 à 3 499 habitants, la commission des lois l'adapte à l'abaissement du seuil d'application du scrutin municipal proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus, tel qu'il a été voté par le Sénat lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral ^{17 ( * )} . Le scrutin municipal modifiera nécessairement la nature de la campagne électorale dans les communes concernées.

La commission des lois a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 2 ter (nouveau) (art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales) - Crédit d'heures ouvert aux élus municipaux

Sur la proposition de nos collèges Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a mis en place un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes dont la population est comprise entre 1 000 et 3 499 habitants.

Le crédit d'heures, destiné à offrir aux élus le temps nécessaire pour se consacrer à l'administration de la collectivité et à la préparation des réunions, est ouvert aux maires et adjoints ainsi que dans les communes de 3 500 habitants au moins aux conseillers municipaux.

Il s'agit d'un droit que l'employeur doit accorder à son employé. Ce temps d'absence n'est pas rémunéré. Il est toutefois assimilé à une durée de travail effective pour les droits à congés payés, pour la détermination des droits à prestations sociales et pour ceux découlant de l'ancienneté. Son montant dépend de la population de la commune dans laquelle siège l'élu.

Volume trimestriel du crédit d'heures

Taille de la commune	Maire	Adjoint et conseiller municipal délégué	Conseiller municipal
- de 3 500 hab.	105 h	52 h 30	Pas de crédit d'heures
3 500 à 9 999 hab.	105 h	52 h 30	10 h 30
10 000 à 29 999 hab.	140 h	105 h	21 h
30 000 à 99 999 hab.	140 h	140 h	35 h
+ 100 000 hab.	140 h	140 h	52 h 30

Source : Association des maires de France

Le forfait trimestriel, retenu par la commission pour les conseillers municipaux des communes de 1 000 à 3 499 habitants, est fixé à 7 heures.

Il facilitera l'exercice, par les élus des communes rurales, de leur mandat.

La commission des lois a adopté l'article 2 ter (nouveau) ainsi rédigé .

Article 3 (art. L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales) - Suspension du contrat de travail

L'article 3 élargit le champ des bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail et à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat. Il en prolonge, par ailleurs, la période d'effet jusqu'au terme du second mandat consécutif.

• Le droit en vigueur : le bénéfice des garanties accordées aux parlementaires

En raison des responsabilités et des compétences propres à leurs fonctions, certains élus bénéficient de la faculté de suspendre leur activité professionnelle jusqu'à la fin de leur mandat : ils disposeront ainsi du temps nécessaire à son exercice ^{18 ( * )} .

La suspension ne peut être demandée que si le salarié élu justifie d'une ancienneté minimale d'une année chez son employeur à la date de son entrée en fonction.

1. Des bénéficiaires ciblés

Ce sont :

- les maires ;

- les adjoints au maire des communes de 20.000 habitants au moins ;

- les présidents et vice-présidents ayant délégation de conseil général ;

- les présidents et vice-présidents ayant délégation de conseil régional,

s'ils justifient d'une ancienneté minimale d'un an chez l'employeur.

2. Des garanties favorables à la carrière professionnelle des élus

• Un droit à la réinsertion :

- A l'expiration du mandat, l'élu retrouve son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente dans les deux mois de la saisine de son employeur ;

- il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat ;

- une réadaptation professionnelle , le cas échéant, lui est assurée.

S'il a donné lieu à une première suspension d'au moins cinq ans, le mandat renouvelé modifie les conditions de la réintégration : le salarié bénéficie alors d'une priorité de réembauche dans les emplois auxquels sa qualification lui permet de prétendre assortie, en cas de réemploi, des avantages acquis au moment de son départ.

• L'assouplissement proposé

Il est de deux ordres :

- l'élargissement du champ des bénéficiaires

L'article 3 étend aux adjoints au maire des communes de 10.000 habitants et plus, salariés, le droit à suspension du contrat de travail accompagné du droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat.

Rappelons que cette disposition figurait dans la proposition de loi adoptée par le Sénat le 30 juin 2011 ;

- le doublement de la période d'effet

L'article 3 reporte à l'expiration de deux mandats consécutifs la validité du droit à réintégration professionnelle dans l'entreprise, soit à l'issue d'une période de douze ans.

Il élargit raisonnablement le régime encadrant la suspension du contrat de travail des élus.

Cet article prend en compte le poids et les charges résultant de la gestion d'une commune de 10 000 habitants. Il permettra aux élus concernés de conduire plus longuement les projets pour lesquels ils ont été élus : souvent, en effet, le premier mandat ne permet pas de les mener à leur terme.

Cependant, à l'initiative de nos collègues Jean-Claude Peyronnet, Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a étendu la qualité de salarié protégé aux bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail qui n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle.

Rappelons que cette protection institue une procédure spécifique en cas de licenciement qui requiert l'autorisation de l'inspecteur du travail.

La mesure proposée vise à répondre à l'inutilisation fréquente, par les élus salariés, des facilités ouvertes par la loi telles que les droits d'absence, pour ne pas encourir de sanction professionnelle. Elle devrait contribuer à encourager les candidatures des salariés du secteur privé aux élections locales.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. L. 2123-11-2, L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat

Le législateur a pris en compte la situation de certains titulaires de fonctions qui ont suspendu leur activité professionnelle pour mieux les exercer mais qui, en les quittant, peuvent se trouver dans une situation financière précaire.

1 - Les bénéficiaires du droit à allocation

Peuvent prétendre au versement de l'allocation différentielle de fin de mandat  lorsqu'ils ont suspendu leur activité professionnelle :

- les maires des communes de 1 000 habitants et plus ;

- les adjoints au maire, ayant reçu délégation de fonction, des communes de 20 000 habitants au moins ;

- les présidents des communautés de 1 000 habitants et plus ;

- les vice-présidents, ayant reçu délégation de fonction, des communautés de communes de 20 000 habitants au moins ;

- les vice-présidents, ayant reçu délégation de fonction, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ;

- les président et vice-présidents, ayant reçu délégation, du conseil général ;

- les président et vice-présidents, ayant reçu délégation, du conseil régional.

Ce droit ne peut être exercé que si deux conditions son réunies :

- le mandat a pris fin à l'occasion d'un renouvellement général de l'assemblée délibérante ou -pour les conseils généraux- lors du renouvellement d'une série sortante ;

- le demandeur doit être inscrit à Pôle emploi ou, s'il a repris une activité professionnelle, les revenus qu'il en retire sont inférieurs aux indemnités de fonction qu'il percevait au titre de sa dernière fonction élective.

2 - Le régime de l'allocation

Le montant mensuel de l'allocation est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle, avant retenue à la source de l'imposition ^{19 ( * )} , versée à l'intéressé pour l'exercice de ses fonctions dans la limite des taux maximums fixés par la loi, et l'ensemble des ressources qu'il perçoit à l'issue du mandat : celles-ci prennent en compte les revenus du travail, les revenus de substitution et les indemnités liées à d'autres mandats électifs ( cf. art. R. 2123-11-4 du code général des collectivités territoriales).

L'allocation est versée pendant une période de six mois au plus . Elle n'est pas cumulable avec celle qui peut être perçue au titre d'un autre mandat local.

Elle est allouée chaque mois dès lors que son montant est supérieur à 100 €, ou deux fois au cours de la période de six mois s'il est inférieur. Les bénéficiaires de l'allocation sont tenus de faire connaître au gestionnaire du fonds et sans délai tout changement de situation au regard du montant des ressources qu'ils perçoivent.

L'allocation est financée par l'intermédiaire d'un fonds de financement ^{20 ( * )} alimenté par une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de plus de 1 000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre.

L'assiette de la cotisation est constituée par le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées par la collectivité ou l'établissement à ses élus.

Le taux de la cotisation est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds mais il ne peut excéder 1,5 %.

Actuellement, il est de 0 %.

Le fonds (« fonds d'allocation des élus en fin de mandat - FAEFM ») est géré par la Caisse des dépôts et consignations auprès de qui doit être effectuée la demande d'allocation.

Le directeur général des collectivités locales, M. Serge Morvan, a indiqué à votre rapporteur que ce dispositif était très peu utilisé, ce qui explique la situation excédentaire du fonds.

Les motifs de ce désintérêt ne sont pas déterminés : faible nombre des demandeurs potentiels ? Méconnaissance de ce droit ?

Toujours est-il que, sur la période 2006-2010, 151 élus avaient déposé une demande dont 117 après les élections municipales de 2008, soit :

- 2 maires en 2006 et 2007 ;

- 53 maires et adjoints, 5 présidents d'EPCI et 11 vice-présidents de conseil général en 2008 ;

- 1 vice- président d'EPCI en 2009 ;

- 12 vice-présidents de conseil régional en 2010 ^{21 ( * )} .

• Un élargissement opportun des droits

L'article 4 propose de doubler la période de perception de l'allocation en la portant à un an.

Votre rapporteur approuve cette mesure qui ne devrait pas bouleverser l'équilibre du fonds, ni être trop coûteuse pour les collectivités au regard du nombre actuel d'allocataires.

Cette allocation demeure, cependant, utile car elle constitue une garantie de ressources pour les anciens élus quelle que soit, à l'issue de leur mandat, leur situation professionnelle. Elle est également un élément incitatif à l'entrée du mandat de nature à diversifier les candidatures aux responsabilités locales.

Le doublement raisonnable de la période de perception de l'allocation différentielle, tel qu'il est proposé par les deux auteurs de la proposition de loi, permettra aux élus de mieux envisager leur retour à la « vie civile ». Il est une réponse équitable au renoncement professionnel consenti par ces personnes pour mieux se consacrer au service de la collectivité.

En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 4 sans modification .

Article 4 bis (nouveau) (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Suspension du décompte de la période de validité de la liste d'aptitude de concours

L'article 4 bis , adopté à l'initiative de nos collègues René Vandierendonck et Alain Anziani, propose de suspendre, pour les élus locaux, le décompte de la période de validité de trois ans de la liste des lauréats à un concours de la fonction publique territoriale le temps de leur mandat électif.

Aujourd'hui, la suspension est prévue pour la durée des congés parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ainsi que du congé de longue durée et de celle de l'accomplissement des obligations du service national.

L'élargissement de ce dispositif aux élus locaux permettrait de prendre en compte leur disponibilité au service de l'intérêt général.

La commission des lois a adopté l'article 4 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 5 (art. L. 613-3 du code de l'éducation) - Validation des acquis de l'expérience

L'article 5 offre aux titulaires d'une fonction élective locale (maire, adjoint au maire, président, vice-président avec délégation de conseil général ou régional...) la faculté de demander la validation de l'expérience acquise dans ce cadre pour l'obtention d'un titre universitaire.

Ce dispositif permettrait, à titre d'exemple, la prise en compte de l'activité d'un adjoint à l'urbanisme pour la délivrance d'un diplôme en aménagement du territoire.

L'article L. 613-3 du code de l'éducation prévoit déjà un dispositif identique pour toute personne qui a exercé pendant trois ans au moins une activité professionnelle, salariée, non salariée, bénévole ou de volontariat : celle-ci peut demander la validation des acquis de son expérience pour justifier tout ou partie des connaissances et des aptitudes exigées pour l'obtention d'un diplôme ou d'un titre délivré, au nom de l'Etat, par un établissement d'enseignement supérieur.

L'élargissement de ce mécanisme aux titulaires de fonctions électives permettrait que l'expérience acquise dans ce cadre soit prise en compte pour une telle délivrance.

La valorisation des responsabilités exercées au sein de la collectivité facilitera également la réorientation professionnelle des anciens titulaires de mandats électifs. Ce faisant, elle renforcera l'attractivité du mandat local propice à une plus grande diversité de la composition des assemblées délibérantes.

Votre rapporteur précise que ce dispositif de validation qui s'inscrit dans une procédure précisément fixée par l'article L. 613-4 du code de l'éducation, s'appuye sur la réalité des fonctions exercées au sein de l'assemblée locale qui, seule, pourra permettre leur valorisation. L'expérience acquise dans ce cadre (gestion financière et budgétaire, environnement, culture, voirie ...) devra donc être fondée.

La procédure de validation

La validation est prononcée par un jury dont les membres sont désignés par le président de l'université ou le chef de l'établissement d'enseignement supérieur en fonction de la nature de la validation demandée. Pour la validation des acquis de l'expérience, ce jury comprend, outre les enseignants-chercheurs qui y sont majoritaires, des personnes compétentes pour apprécier la nature des acquis, notamment professionnels, dont la validation est sollicitée.

Le jury se prononce au vu d'un dossier constitué par le candidat, à l'issue d'un entretien avec ce dernier et, le cas échéant, d'une mise en situation professionnelle réelle ou reconstituée lorsque cette procédure est prévue par l'autorité qui délivre la certification. Le jury statue sur l'étendue de la validation et, en cas de validation partielle, sur la nature des connaissances et aptitudes devant faire l'objet d'un contrôle complémentaire.

Précisons qu'un dispositif analogue existe pour les formations professionnelles dans un périmètre plus vaste que le champ des bénéficiaires prévus à l'article 5 : le mandat de conseiller municipal, général ou régional peut être pris en compte pour la délivrance d'un titre ou d'un diplôme ^{22 ( * )} .

La commission des lois a adopté l'article 5 sans modification .

Article 5 bis (nouveau) (art. L. 2123-12-1, L. 3123-10-1, L. 4135-10-1, L. 5214-8-1, L. 5215-16-1 et L. 5216-4-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Droit individuel à la formation des élus

Adopté sur la proposition de notre collègue Antoine Lefèvre, l'article 5 bis institue la faculté, pour les membres des assemblées délibérantes, de se constituer un droit individuel à la formation (DIF) d'une durée annuelle de 20 heures, cumulable sur toute la durée du mandat et financée par une cotisation à la charge de son titulaire.

Ce DIF pourrait être utilisé pour des formations sans lien avec l'exercice du mandat dans la perspective de la réorientation professionnelle de l'élu après la fin de son mandat.

La cotisation, obligatoire, fixée à 1 %, serait assise sur les indemnités de l'intéressé et collectée par un organisme national.

Le droit serait ouvert aux conseillers municipaux, généraux, régionaux et aux membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

L'article 5 bis met en oeuvre une recommandation formulée par l'auteur de l'amendement au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ^{23 ( * )} : « un « 1 % formation » (...) (pour) financer les formations de réinsertion professionnelle de l'élu ». Elle permettra « la poursuite d'une carrière professionnelle à la suite d'un mandat électif » et devrait favoriser « la diversification des profils sociologiques des responsables politiques locaux ».

La commission des lois a adopté l'article 5 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 6 (art. L. 2123-14, L. 3123-12, L. 4135-12 du code général des collectivités territoriales) - Dépenses de formation

L'article 6 instaure un plancher  de dépenses obligatoires pour la formation des élus locaux municipaux, départementaux et régionaux.

Les sommes non dépensées par les collectivités seraient reportées sur le budget suivant dans la limite du renouvellement de l'assemblée délibérante concernée.

• La formation des élus, corollaire de la libre administration

La formation des élus locaux est indispensable au bon fonctionnement de la République décentralisée, à l'exercice des compétences transférées aux collectivités locales dans le cadre des actes I et II de la décentralisation.

Comme le relevait, en 2011, notre collègue Patrice Gélard, « Le renforcement de la capacité d'action des élus locaux est une exigence renforcée par la complexification de l'action publique au fil de l'adoption de nouvelles normes techniques législatives et réglementaires. » ^{24 ( * )} .

C'est pourquoi, parallèlement, la commission des lois s'est aussi attelée au vaste chantier de la simplification des normes.

Introduit par la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, le dispositif a été élargi par la loi du 27 février 2002.

Le droit à la formation

1 - Le principe

Chaque élu local a le droit de bénéficier d'une formation adaptée à ses fonctions selon les modalités définies par l'organe délibérant de la collectivité à laquelle il appartient.

A cette fin, le conseil municipal, le conseil général, le conseil régional ainsi que l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine et métropole) doivent, dans les trois mois suivant leur renouvellement, délibérer sur l'exercice du droit à la formation de leurs membres. Ils déterminent les orientations et les crédits ouverts à ce titre.

En fin d'exercice, un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité territoriale ou l'établissement est annexé au compte administratif. Ce document donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus.

2 - Les modalités de mise en oeuvre

Indépendamment des autorisations d'absence et des crédits d'heures, les élus locaux, s'ils ont la qualité de salarié, ont droit à un congé de formation fixé à 18 jours par élu, pour toute la durée du mandat et quel que soit le nombre de mandats exercés simultanément. Ce congé est renouvelable en cas de réélection.

Le bénéfice du congé de formation est par principe de droit pour suivre un stage ou une session de formation dans un organisme agréé par le ministère de l'intérieur. Il peut toutefois être refusé par l'employeur  si celui-ci estime, après avis du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel lorsque l'entreprise en comporte, que l'absence du salarié aurait des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l'entreprise.

La procédure d'agrément vise à garantir la qualité et le pluralisme des organismes de formation.

Dans le cas d'un élu ayant la qualité d'agent public, l'autorité hiérarchique peut de même refuser le congé de formation si les nécessités du fonctionnement du service s'y opposent. Une telle décision doit être communiquée avec son motif à la commission administrative paritaire au cours de la réunion qui suit ce refus.

Si le salarié ou l'agent public renouvelle sa demande à l'expiration d'un délai de quatre mois après la notification d'un premier refus, un nouveau refus ne peut lui être opposé. Tout refus doit en tout état de cause être motivé et notifié à l'intéressé.

Notons que le principal obstacle à une large diffusion de la formation réside dans la disponibilité des élus.

3 - La prise en charge financière

Les frais de déplacement, de séjour et d'enseignement résultant de l'exercice du droit à la formation, donnent droit à un remboursement par la collectivité à laquelle appartient l'intéressé, à la condition que l'organisme dispensateur du stage ou de la session dispose de l'agrément du ministre de l'intérieur.

En outre, les pertes de revenus subies par l'élu du fait de l'exercice de son droit à formation sont compensées par la collectivité dans la limite de 18 jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demi la valeur horaire du SMIC par heure.

Le montant total des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la collectivité. Ces charges constituent une dépense obligatoire.

4 - Les organismes agréés

Il convient de souligner que, parallèlement aux organismes du secteur privé, les partis politiques ont mis en place un secteur formation.

Il en est de même des associations nationales d'élus (AMF -Mairie 2000 ^{25 ( * )} -, ADF -l'IFET, association loi 1901-, FNVM, APVF...) et des associations départementales des maires (ADM) dont la moitié a obtenu un agrément du ministère de l'intérieur.

Les ADM bénéficient du soutien technique et financier de Mairie 2000. Il est intéressant de noter le développement de pratiques de mutualisation régionale : spécialisation de chaque ADM sur un pôle de compétence particulier, mutualisation du conseil juridique ou création d'un intranet pour les adhérents des ADM concernées. ^{26 ( * )}

Source : rapport n° 621 (2010-2011) de M. Patrice Gélard.

Les dépenses moyennes consacrées à la formation sur la période 2004-2008 -dernières données disponibles- s'élèvaient à :

- 6,61 millions d'euros pour les communes ;

- 0,83 million d'euros pour les EPCI à fiscalité propre ;

- 1,7 million d'euros pour les départements ;

- 2,63 millions d'euros pour les régions.

Elles représentaient respectivement 0,6 % ; 0,5 % ; 1,4 % et 4,2 % par rapport au montant total d'indemnités versées par les collectivités ^{27 ( * )} .

Pour les années 2009, 2010 et 2011, d'après les éléments transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités territoriales, ces taux s'établissaient respectivement à :

- 0,81 %, 0,71 % et 0,69 % pour les communes ;

- 1,41 %, 1,43 % et 1,46 % pour les départements ;

- 4,77 %, 5,23 % et 5,26 % pour les régions.

Force est de constater que si les départements et les régions accroissent leur effort de formation, le mouvement est inverse pour les communes. Cette évolution négative est préoccupante et rend d'autant plus impérative l'intervention du législateur.

• La nécessité de renforcer l'effectivité du droit à la formation

Dans l'esprit qui présidé au dépôt de la proposition de loi n° 449 (2010-2011) ^{28 ( * )} , l'article 6 instaure un plancher de dépenses de formation obligatoire variable assis sur le montant total des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux membres de l'assemblée délibérante. Il organise, par ailleurs, un système de report sur le prochain budget de la collectivité des crédits inutilisés dans la limite du renouvellement de l'assemblée afin de ne pas engager l'assemblée délibérante issue des élections suivantes.

Dans les petites communes, ces reports cumulés pourraient permettre, en raison de la modicité des sommes en cause, de réunir le financement nécessaire à l'organisation de formations pour l'ensemble des membres du conseil municipal ou de formations plus pointues pour l'un ou plusieurs d'entre eux en vue de l'exercice des compétences de la collectivité.

• Assouplir l'obligation imposée aux collectivités

Si le plafond du montant réel de ces dépenses ne peut, aujourd'hui, pas excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres de l'assemblée délibérante, le législateur n'a pas imposé de minimum : l'effectivité du droit à la formation demeure, en conséquence illusoire.

C'est pourquoi le Sénat, le 30 juin 2011, avait déjà retenu un plancher de budget formation mais en le fixant à 1 % du montant maximal des indemnités de fonction.

Les simulations effectuées pour mesurer les conséquences de l'article 8 du projet de loi n° 61 (2009-2010), qui prévoyait une novation analogue, établissaient son impact financier :

- 12,93 M€ pour les communes ;

- 2,17 M€ pour les EPCI à fiscalité propre ;

- 1,08 M€ pour les départements ;

- 1,04 M€ pour les régions.

L'effort financier estimé compte tenu de la moyenne des dépenses de formation observées s'établit respectivement à 6,32M€ ; 1,34 M€ ; - 0,62 M€ ; - 1,59 M€.

Départements et régions sont en effet déjà au-delà du plancher proposé ^{29 ( * )} .

Notre collègue Antoine Lefèvre, dans les recommandations qu'il a formulées au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation, a maintenu ce taux ^{30 ( * )} .

Les deux auteurs de la proposition de loi, en revanche, proposent de le porter à 3 %.

Votre rapporteur considère, cependant, que ce taux peut être trop élevé pour le budget de certaines petites collectivités.

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois l'a ramené à 2 %.

Elle a adopté l'article 6 ainsi rédigé .

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales) - Formation obligatoire

Sur la proposition de notre collègue Alain Anziani, la commission des lois a institué l'obligation, pour la collectivité, d'organiser une formation au cours de la première année du mandat des conseillers municipaux, généraux, régionaux et des délégués intercommunaux ayant reçu délégation.

Cette mesure complète utilement le plancher de dépenses instauré par l'article 6 pour renforcer l'effectivité de ce droit à la formation. Elle contribuera à faciliter l'exercice des responsabilités locales alors que la gestion des collectivités se complexifie sous le poids des normes.

La commission des lois a adopté l'article 6 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 7 - Compensation financière des pertes de recettes potentielles

Cet article vise à compenser, à due concurrence, les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales et pour l'Etat de l'application de la présente proposition de loi, d'une part, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et, d'autre part, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION - MERCREDI 23 JANVIER 2013

La commission examine le rapport de M. Bernard Saugey et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 120 (2012-2013), présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Je vous prie d'excuser l'absence de Mme Gourault.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Les états généraux de la démocratie territoriale, organisés en octobre dernier, ont clairement souligné les deux préoccupations principales des élus : l'inflation normative et le statut de l'élu. Le président du Sénat a donc saisi de ces sujets le président de la commission des lois et la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation.

La question du statut de l'élu est, depuis longtemps, le serpent de mer de la vie publique. Pourtant, au fil du temps - et singulièrement ces vingt dernières années - le législateur a construit un ensemble de garanties constitutives d'un tel régime. Ce régime ne répond cependant pas totalement aux attentes des élus locaux. La proposition de loi adoptée le 30 juin 2011 à l'unanimité par le Sénat, mais qui n'a jamais été examinée par l'Assemblée nationale, visait à résoudre le problème. Ultérieurement, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a conduit une réflexion sur le statut de l'élu. La dernière retouche à ce dispositif vient d'intervenir : c'est l'amélioration, dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, du régime de protection des élus locaux. Pour nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, il s'agit, dans la mesure du possible, de prolonger le régime en vigueur tout en proposant les dispositions les plus nécessaires pour endiguer le déclin des candidatures aux responsabilités locales et maintenir la vitalité et la diversité de la démocratie.

Le mandat électif ne constitue pas un métier, non plus que l'exercice de certaines fonctions exécutives une activité salariée. Ils ne relèvent donc pas du même régime de protection. Toutefois, il est indispensable de tenir compte des conséquences, pour leur activité professionnelle, des contraintes auxquelles sont soumis les élus locaux. Que chacun, quels que soient ses revenus, puisse déclarer sa candidature aux élections locales est également un impératif démocratique. Les premières garanties ont été établies sous la IIIème République et ont été complétées au fil du temps, parallèlement à l'approfondissement des libertés locales et à l'accroissement des compétences décentralisées. Après l'avènement, en 1982, de la décentralisation Deferre, deux grandes étapes ont été franchies avec, d'une part, la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, d'autre part la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Si le principe de gratuité des fonctions électives demeure, il a été aménagé : aujourd'hui, la loi reconnaît aux élus le droit d'être remboursés des frais résultant de l'exercice d'un mandat et leur ouvre la perception d'une indemnité correspondant à l'exercice effectif d'une fonction locale.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a harmonisé les disparités du régime de protection sociale existant pour prévoir l'affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale et l'assujettissement des indemnités à cotisation sociale, sous condition de seuil. Depuis le 1 ^er janvier 2013, les élus régionaux, départementaux et communaux ainsi que les délégués intercommunaux sont affiliés au régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques : maladie, maternité, invalidité, vieillesse, famille, accidents du travail, maladie professionnelle. A l'initiative de la commission des affaires sociales et de son rapporteur général, Yves Daudigny, ceux qui perçoivent des indemnités de fonction inférieures au seuil fixé par décret sont affiliés lorsqu'ils n'ont plus d'activité professionnelle et ne relèvent plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale. En dehors du régime de retraite de base, les élus peuvent se constituer une pension par rente.

Le risque vieillesse recouvre donc trois aspects : affiliation au régime général d'assurance vieillesse ; affiliation à l'Ircantec ; adhésion facultative à un fonds de pension par rente.

Les souplesses offertes pour concilier mandat électif et activité professionnelle sont de deux ordres. D'une part, des droits d'absence et un congé électif de dix jours ouvrables pour participer à la campagne électorale, sauf dans les communes de moins de 3 500 habitants. D'autre part, un crédit d'heures destiné à disposer du temps nécessaire à l'administration de la collectivité et la préparation des réunions. Le crédit d'heures est décompté par trimestre et le volume non utilisé n'est pas reportable.

Le droit à la suspension de son activité professionnelle est ouvert, sous réserve d'une ancienneté minimale d'une année chez l'employeur.

A l'expiration du mandat, le salarié bénéficie d'un droit à réintégration professionnelle dans son précédent emploi ou un emploi analogue, assorti d'une rémunération équivalente, et ce, dans les deux mois suivant sa demande. Il bénéficie de tous les avantages acquis dans l'intervalle par les salariés de sa catégorie. Si la demande de réintégration est présentée après plusieurs mandats, le salarié bénéficie pendant un an d'une priorité de réembauche dans les emplois auxquels sa qualification lui permet de prétendre. En cas de réemploi, il recouvre tous les avantages acquis au moment de son départ.

Trois dispositifs visent à sécuriser la sortie du mandat : le droit à un stage de remise à niveau lors du retour dans l'entreprise ; le droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences ; l'allocation différentielle de fin de mandat. Le montant mensuel de l'allocation, qui est versée pendant six mois maximum et ne peut l'être qu'au titre d'un seul mandat, est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle versée pour l'exercice effectif des fonctions électives et l'ensemble des ressources perçues à l'issue du mandat.

Les dispositions contenues dans la proposition de loi sont ciblées ; certaines résultent d'un vote unanime du Sénat le 30 juin 2011.

Pour tenir compte de la réalité locale dans les petites communes, l'article premier supprime la faculté pour le conseil municipal de revenir sur la fixation de l'indemnité du maire au taux maximal, dans les communes de moins de 3 500 habitants ; il harmonise le dispositif applicable à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre. L'article 2 exclut la fraction représentative des frais d'emploi des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale. Cette fraction n'est ni imposable ni intégrée dans le revenu fiscal de référence. Destinée à rembourser forfaitairement des dépenses liées aux fonctions électives, elle n'est pas un revenu. L'article 3 assouplit le régime de suspension du contrat de travail. D'une part, il abaisse de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique des communes et communautés de communes dont, respectivement, les adjoints au maire et les vice-présidents bénéficient de ce droit. D'autre part, il double la période d'effet du droit à réintégration professionnelle, aujourd'hui limitée au terme du premier mandat. L'article 4 prolonge de six mois à un an la durée de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat. L'article 5 ouvre aux titulaires d'une fonction élective locale la validation des acquis de l'expérience (VAE) pour l'obtention d'un diplôme universitaire. Pour assurer une formation effective aux élus locaux, l'article 6 instaure un plancher de dépense correspondant à 3 % de l'enveloppe des indemnités de fonction. Les sommes non dépensées seraient reportées sur les budgets suivants dans la limite du mandat en cours. Les petites communes se plaignent de n'avoir pas suffisamment de crédits pour en consacrer à la formation. En mettant de côté 2% (puisque je vous proposerai par amendement de réduire le seuil de 3 à 2%), on peut constituer une petite cagnotte et, au bout de quelque temps, payer une formation.

Je vous propose de retenir ces mesures, qui sont de nature à freiner la désaffection pour les fonctions électives, résultant à la fois de la complexité croissante de la gestion locale, de la difficulté à concilier activité professionnelle et mandat électif, et de l'incertitude de l'avenir pour ceux qui ont abandonné temporairement leur métier.

Les élus salariés sont tiraillés entre leurs responsabilités locales et leurs obligations professionnelles. Les améliorations proposées font consensus. Plusieurs d'entre elles ont été unanimement adoptées le 30 juin 2011 ; d'autres ont été avancées par nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet à l'issue de la réflexion qu'ils ont menée au sein de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Je vous proposerai, je l'ai dit, d'abaisser de 3 % à 2 % du montant des indemnités de fonction les dépenses obligatoires de formation. Ce pourcentage me paraît plus conforme aux contraintes budgétaires des collectivités sans toutefois obérer la nécessité de former les élus.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Merci. J'approuve ce que vous avez dit du statut de l'élu, mais n'en faisons pas un objectif mythique, comme dans ces discours politiques qui appellent à « un vrai statut de l'élu » - on s'attend presque à ce qu'il descende du ciel en majesté. En réalité, la construction de ce statut a commencé il y a longtemps. La loi de 1992 a apporté de grandes avancées, en particulier sur la retraite et la formation, d'autres évolutions sont intervenues depuis. Bref, c'est un ouvrage inachevé, qui progresse petit à petit.

Nous avons retenu uniquement les propositions qui, à l'issue des états généraux de la démocratie territoriale et après consultation des principales associations d'élus, donnaient lieu à un accord très large. Ce texte marque donc des avancées, même si ce n'est pas le grand soir. Par petits pas, l'Histoire avance.

M. Hugues Portelli . - Je trouve cette proposition de loi sympathique. Nous avons cependant un point de divergence à l'article 7 : qui va payer ? Comment ? Dans l'état actuel des finances publiques, il n'est pas sérieux de prétendre augmenter les dotations et les aides d'État. D'ailleurs, avec quelles recettes ? Où les trouverez-vous ? N'oublions pas l'article 40 !

Je crois que le progrès n'est pas à chercher dans une professionnalisation généralisée des élus locaux. Un élu local n'a pas vocation à exercer sa fonction de manière pérenne. Beaucoup d'indemnités sont versées de manière tout à fait excessive, par des syndicats intercommunaux par exemple, au point que certains vivent uniquement de l'addition de tels revenus. Ce n'est pas sain ! Ce n'est pas ce qui peut rapprocher les citoyens de leurs élus.

Il importe de procéder à budget constant. Notre commission devrait aussi se pencher sur la formation : en tant que maire, je refuse constamment des demandes de formation, car je sais qu'une fois sur deux ces formations servent à financer indirectement les partis politiques.

M. Pierre-Yves Collombat . - J'ai été, par un hasard étrange, rapporteur de l'atelier consacré au statut de l'élu local lors des états généraux. Je n'ai pas l'impression que ces propositions vont, je ne dis même pas soulever l'enthousiasme, mais simplement être remarquées. Qui a besoin d'un statut ? Les élus des petites collectivités. Les autres, qui sont parlementaires, qui gèrent des syndicats, n'ont aucun problème.

Il est illusoire de prétendre réformer le statut de l'élu sans bourse délier : vous perdez votre temps ! Inutile de nous amuser avec un titre portant sur le statut de l'élu, quand en réalité vous n'apportez que de minuscules retouches aux dispositifs existants. Si le résultat des états généraux de la démocratie territoriale se résume à ce texte, cela fera rire ! Dans le rapport de MM. Peyronnet et Dallier, il était question de rien moins que la suppression de la gratuité des fonctions, ce qui crée une ambigüité considérable sur la nature des indemnités.

Cela me rappelle Zénon, immobile à grands pas ! Si vous voulez amuser la galerie, faites-le donc, mais soyez au moins conscients que cela n'aura qu'un temps.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Si tous les maires des communes de moins de 3 500 habitants touchaient le montant maximal de l'indemnité à laquelle ils ont légitimement droit, ce serait un changement important. Vive Zénon, donc !

M. Alain Anziani . - Je comprends la fureur de M. Collombat. Mais elle doit être modérée par ce qu'a dit M. Sueur précédemment : devons-nous rêver à un statut de l'élu tout achevé, qui nous arriverait comme on gagne à la loterie nationale ? Ou les questions qu'il pose sont-elles si complexes qu'il ne peut se constituer que progressivement ? Je crois qu'elles le sont et qu'il faut donc chaque jour remettre l'ouvrage sur le métier.

Ce texte est bon, les huit mesures qu'il contient vont effectivement modifier la vie des élus dans les petites collectivités. Je songe en particulier à la fixation automatique de l'indemnité de maire, qui sera très appréciée.

J'ai assisté, la semaine dernière, aux voeux du président de la République. Il a mentionné, dans son programme pour cette année, la limitation du cumul des mandats, qui serait articulée avec la définition d'un véritable statut de l'élu. Ce que nous faisons s'ajoutera à l'existant, mais sera sans doute repris dans un cadre plus global.

J'approuve donc les huit mesures, même si j'ai des réticences sur l'une : il me semble déraisonnable de prévoir qu'on puisse, après deux mandats, réintégrer son emploi. Les dispositifs en matière de validation des acquis de l'expérience doivent permettre à l'élu de retrouver du travail.

Je suis partisan d'une formation obligatoire - c'est d'ailleurs une demande de l'AMF depuis longtemps - au moins dans les communes de plus de 3 500 habitants, et pour tous les élus ayant une délégation : le métier d'élu est le seul où l'on est supposé, par l'onction du suffrage, tout savoir du jour au lendemain, que ce soit sur le droit de l'urbanisme, sur les finances... Il est grand temps de rendre la formation obligatoire, car souvent, les intéressés n'osent pas dire qu'ils en ont besoin. Cela ne doit pas nous empêcher de clarifier les choses en matière d'organismes de formation - même si cela ne relève pas du domaine de la loi.

M. Christian Favier . - Notre groupe soutient ce texte. Il s'agit, certes, de propositions a minima, qui ne bouleverseront pas les choses, mais vis-à-vis des maires de communes de moins de 3 500 habitants elles sont importantes. Nos concitoyens comprendront parfaitement qu'on n'oblige pas les maires à faire délibérer leur conseil municipal sur une compensation parfaitement légitime : disposant de peu de moyens et de personnels, ils sont très sollicités. Pour inciter nos concitoyens à s'engager dans la vie élective locale, le texte fait en sorte que le mandat, qui est un sacrifice, n'entraîne pas des difficultés telles qu'elles deviennent des freins à l'engagement. Peut-être faudrait-il évaluer les mesures qui existent déjà : sont-elles réellement utilisées ? Notons aussi qu'il est plus facile de faire valoir ces droits dans le secteur public que lorsqu'on travaille dans une petite entreprise.

Comment faire en sorte que les coûts supplémentaires ne soient pas un obstacle dans les petites collectivités ? Il faudrait peut-être créer un fonds national pour amortir les difficultés.

M. Jean-René Lecerf . - La question du statut de l'élu est indissociable de la limitation du cumul des mandats. Or sur ce dernier point, on n'y voit pas très clair : le président de la République avait pris un engagement...

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Il faut s'y tenir. Un engagement est un engagement, comme le mariage pour tous.

M. Jean-René Lecerf . - Certes, mais il se peut que des délais soient ajoutés à d'autres, et qu'on laisse encore passer quelques élections... Or les deux sujets vont de pair.

La notion d'élu local recouvre des réalités très diverses. Qu'y a-t-il de commun entre l'élu d'une ville de plus de cent mille habitants, et celui d'une commune rurale ? Quelle ressemblance, même, entre un département comme la Lozère et la Région du Nord ? Développer le financement de la formation ne présente aucun intérêt pour les grandes communes, qui sont déjà suffisamment dotées... si ce n'est d'accroître le financement des partis politiques ! Je mène une liste d'opposition, or j'obtiens pour mes collègues toutes les formations qu'ils pourraient souhaiter, y compris au soleil... En revanche, pour les petites communes, cette disposition a du sens.

M. François Pillet . - Même si c'est à petit pas, les avancées sont incontestables. Le traitement de la fin du mandat n'est pas aisé et sera amélioré par ces propositions. Mais certains élus sont particulièrement désavantagés : les petits artisans, les petits commerçants, ceux qui gèrent une petite entreprise... C'est pour eux un choix très difficile de devenir élu. Or, sans eux, comment les conseils municipaux reflèteront-ils la physionomie de la société ? Il y a donc encore des progrès à faire pour ces catégories.

L'article premier est bienvenu : combien de fois avons-nous vu des candidats se faire élire par de médiocres promesses démagogiques consistant à annoncer qu'ils renonceraient à leurs indemnités ? On sait bien que s'ils le font, c'est qu'ils n'en ont pas besoin. Mieux vaut que l'indemnité échappe au vote du conseil municipal. Si l'élu veut la reverser à son CCAS (centre communal d'action sociale), libre à lui de le faire.

Mme Catherine Tasca . - Une politique des petits pas est respectable dans ce domaine où le consensus n'est pas facile à obtenir. Je salue la modération du rapport de M. Saugey. Je voudrais souligner l'importance de l'article 6. C'est celui qui est le plus porteur de changements. Il faudrait prolonger ce travail par des propositions concernant l'organisation concrète de la formation, afin que des personnes éloignées du monde de la gestion politique puissent s'engager dans cette voie.

Quelle est la probabilité que le texte soit repris à l'Assemblée nationale et ne termine pas dans le vaste et froid cimetière des propositions de loi ?

M. Philippe Bas. - Ce texte me semble pratique et bien construit, il règle des problèmes concrets, prend en compte les responsabilités des délégués communautaires, la situation des maires ruraux, celle des adjoints des communes de moins de 10 000 habitants et des vice-présidents d'intercommunalités de moyenne importance. Il organise mieux le retour à l'activité professionnelle...

J'aimerais toutefois revenir sur deux points : à l'article premier, le texte initial prévoyait dans les communes de moins de 1 000 habitants que l'indemnité du maire se situerait au taux maximal, sauf vote en sens contraire du conseil municipal. Sont désormais concernées les communes de moins de 3 500 habitants. Fort bien. Mais nous supprimons dans le même temps la possibilité du remords, ou d'une vue différente, pour le conseil municipal : je trouve cela un peu excessif. Souvenons-nous que les indemnités des élus ne sont pas des rémunérations mais la compensation d'un manque à gagner professionnel et le moyen de couvrir de manière forfaitaire des dépenses liées à l'exercice du mandat. Des élus peuvent n'avoir aucun manque à gagner professionnel : notre règle ne doit pas empêcher un conseil municipal, d'ailleurs souvent en accord avec le maire, de revenir sur le taux maximal.

Nous ne traitons pas le problème des exécutifs les plus importants. Un président de conseil général, cadre dans son entreprise, n'a droit qu'à un volume de temps prélevé sur son temps professionnel. Veut-on attirer vers les grands mandats exécutifs des personnalités qui ont fait leurs preuves dans des fonctions professionnelles fortement rémunérées, ou prend-on le risque de réserver ces fonctions à des professionnels qui n'ont pas ce type d'expérience ? On ne pourra pas traiter du cumul des mandats en s'intéressant seulement aux mandats parlementaires...

M. Jean-Yves Leconte . - A l'Assemblée des Français de l'étranger, nous avons 155 grands électeurs qui travaillent sur un territoire s'étendant sur des millions de kilomètres carrés : ces élus travaillent sur l'ensemble des politiques publiques touchant les Français de l'étranger, mais ils n'ont eux-mêmes aucun statut, aucun moyen, aucune protection. Compte tenu du droit local, s'ils sont salariés, il leur est encore plus compliqué qu'en France de faire valoir des droits.

Mme Hélène Lipietz . - Il y a deux éléments : le statut personnel de l'élu et son statut politique. Sur le premier point, il faut prendre en considération le point de vue de la famille. Comme l'élu ne cotise plus, son conjoint perd le droit à une pension de réversion pendant la durée du mandat : il s'agit là d'un sacrifice familial important. Si l'élu était auparavant chômeur, il perd ses droits aux allocations, puisqu'il ne peut plus être considéré comme étant en recherche active d'un travail. Cela peut poser problème quand ses allocations étaient supérieures à ce qu'il perçoit désormais - même si le versement est simplement reporté à la fin de son mandat.

On parle beaucoup de la validation des acquis de l'expérience, mais pour certains élus, cela fait doublon. Mieux vaudrait instaurer une vraie formation tout au long de la vie et aider les élus à se reconvertir à la fin de leur mandat.

Quant au statut politique, les élus appartenant à l'opposition se sentent parfois totalement démunis dans les villes moyennes ; ils ont parfois le sentiment que leur mandat ne sert à rien. Il serait donc bon de renforcer les droits de l'opposition et que ses représentants accèdent plus tôt aux documents préparatoires des délibérations. Et d'élaborer un guide du futur élu, à l'intention des candidats à des élections locales, qui souvent ignorent tout de ce qui les attend.

Je voudrais aussi aborder un aspect du cumul des mandats : aujourd'hui, il demeure possible de percevoir à la fois une rémunération publique et une indemnité d'élu. N'est-ce pas exagéré ?

M. Christophe Béchu . - Si !

M. Yves Détraigne . - Ce texte est intéressant sur plusieurs points. L'article 6 est important : je connais plus d'un maire qui s'abstient d'expliquer à ses conseillers municipaux qu'ils ont droit à une formation, de manière à faire des économies. Dommage !

L'article premier prévoit que l'indemnité sera automatiquement versée au taux maximal au maire dans les communes de moins de 3 500 habitants. Le maire qui souhaite renoncer à son indemnité pourra-t-il toujours le faire, ou reversera-t-il les sommes à la commune ?

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Le mieux est de les reverser au CCAS.

M. Christophe Béchu . - J'approuve la quasi-totalité du texte même si son ambition demeure modeste. Il a l'avantage d'être consensuel : cela nous évite de nous écharper et de donner publiquement un triste spectacle... En outre, l'opinion serait prompte à s'enflammer si elle considérait qu'il s'agit d'améliorer les privilèges d'une caste.

Plusieurs sujets mériteraient d'être inclus dans une réflexion sur le statut de l'élu : le droit aux absences, prévu par les textes mais jamais appliqué ; le droit de garde des enfants, qui n'est pas plus effectif, souvent par autocensure des bénéficiaires ; le remboursement des frais de déplacement ; la résolution des conflits d'intérêt potentiels ; les droits de l'opposition. Je pense comme Mme Lipietz que le cumul des mandats est à aborder de manière globale. Faut-il accepter des dérogations ? Est-il juste que les professeurs d'université puissent cumuler leur indemnité et la rémunération de l'activité professionnelle qu'ils poursuivent ? Si dérogation nous acceptons, est-il juste qu'elle soit si limitative ? Pour poursuivre mon exemple, les professeurs agrégés qui enseignent en lycée, une fois élus, n'ont pas cet avantage.

J'ai deux réserves. Je suis opposé au dispositif d'écrêtement automatique et au reversement à d'autres élus de la part non perçue.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Un amendement a été déposé sur ce point.

M. Christophe Béchu . - De même, le report des crédits de formation non consommés est contraire à la règle d'annualité budgétaire. Pourquoi une telle exception ? La formation est-elle plus importante que, par exemple, les dépenses sociales ? Cela me paraît juridiquement discutable. De plus toutes les collectivités ne sont pas en situation d'égalité, puisque les crédits de la formation sont fixés en pourcentage de la masse globale des indemnités. Dans les grandes collectivités, l'enveloppe est rarement intégralement utilisée. Il appartient au ministère de l'Intérieur de veiller au bon emploi des crédits. La sanctuarisation de ces sommes, la constitution d'un bas de laine ne se justifient pas, il y a d'autres priorités. Je présenterai un amendement pour, au moins, supprimer cette obligation dans les départements et les régions.

M. André Reichardt . - Je n'ai pas d'objection contre ce texte qui améliore simplement certains aspects matériels. La question du statut de l'élu, liée à la celle du cumul des mandats, méritera d'être abordée dans son ensemble. Cependant, l'intitulé de la proposition de loi me dérange, car celle-ci ne tend nullement à faciliter l'exercice de leur mandat par les élus municipaux. Lors des états généraux de la démocratie territoriale et notamment dans l'atelier consacré au statut, les élus se sont plaints, non tant des conditions matérielles que du peu de soutien et de reconnaissance qu'ils reçoivent dans l'accomplissement de leurs fonctions. Ils évoquent la condamnation d'un maire pour une gifle à un gamin insolent, se disent las de recevoir de la préfecture des rafales de lettres le jour de l'échéance du contrôle de légalité, pour invalider des approuvés au préalable par l'administration.

Je n'attendais pas un grand soir, mais je regrette que l'on n'ait pas réfléchi à ces questions. Ce texte n'aborde que des modalités d'ordre matériel ; le mal-être relève d'un autre registre.

M. Philippe Kaltenbach . - Je suis favorable à la stratégie des petits pas, même si le chantier restera immense.

La facilitation du travail de l'opposition me semble mériter un texte spécifique. A ce sujet, pourquoi ne pas instaurer un droit de tirage pour la réalisation d'études ou d'audits publics ?

Les crédits d'heures accordés aux élus - 35 heures par trimestre dans le cas d'une grande collectivité, 10 heures 30 pour des communes de 3500 à 10 000 habitants - sont modestes et ne sont pas pris en charge : c'est un sacrifice pour les intéressés. De même, afin de favoriser l'émergence d'élus jeunes et d'éliminer les inégalités entre élus, il est nécessaire de prendre en charge la garde des enfants. Je proposerai des amendements en ce sens.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Monsieur Portelli, je suis sensible à vos remarques. Le texte est-il trop coûteux ?

En 1992, j'avais souhaité inscrire dans la loi que la formation des élus était dispensée dans les établissements d'enseignement supérieur : j'ai été mis en minorité au sein du gouvernement et par les associations d'élus, voire les partis politiques... Une telle mesure serait pourtant utile. De même je ne comprends pas pourquoi les retraites des élus dépendent d'un système par capitalisation et non par répartition.

Le président du Sénat s'est beaucoup investi dans les états généraux. Il est à l'origine de notre proposition de loi. Il aura à coeur de solliciter auprès de son homologue une inscription à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale dans des délais rapprochés. Soit dit en passant, il est absurde qu'une proposition de loi adoptée par une assemblée ne soit pas examinée systématiquement par l'autre. Notre proposition de loi sur les sondages est au placard à l'Assemblée nationale depuis 18 mois. Les propositions de loi ne doivent pas présenter qu'un caractère proclamatoire.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - L'article 7, Monsieur Portelli, n'a d'autre objet que d'éviter une irrecevabilité au titre de l'article 40. M. Collombat a déposé de nombreux amendements. Mais pour citer Molière, nous devons faire bonne chère avec peu d'argent. Les crédits sont limités. N'allons pas trop loin, nous risquons de nous voir opposer l'article 40.

Je souscris à l'avis de M. Anziani : avançons progressivement. La formation des élus sera obligatoire. Le report de ces crédits a déjà dans le passé été accepté par le gouvernement. Certes, on note des différences entre les petites et les grandes communes, les crédits de formation s'étalant de 0,69 % à 5,26% pour les régions : nous essayons d'aider les plus petites.  M. Collombat, qui aborde régulièrement ce sujet dans son éditorial dans le Journal des maires ruraux, y sera sensible.

La proposition de loi ne traite pas du cumul des mandats ni du statut de l'élu. N'oublions pas que les élus des petites communes sont les plus nombreux : ce texte consacre des avancées en leur faveur, même modestes.

La loi prévoit une fixation automatique de l'indemnité des maires. Le conseil municipal ne se prononcera plus ; les maires n'auront plus à mendier. Ils ne volent pas leur argent !

Madame Tasca, je suis favorable à une réflexion sur la formation, sujet important. Le cimetière des propositions de loi est très encombré, je ne peux qu'en convenir !

Concernant l'indemnité, le maire en dispose à sa guise. Il peut la reverser au centre communal d'action sociale.

M. François Pillet . - Ou à sa commune.

M. Bernard Saugey . - Au CCAS, cela vaut mieux.

M. Jean-Jacques Hyest . - S'il y en a un...

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Un guide du statut de l'élu local, très bien fait, existe déjà : il a été réalisé par l'Association des maires de France.

La proposition de loi comporte des avancées importantes : le doublement de la durée de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat, l'exclusion de la fraction représentative des frais d'emploi dans le calcul des ressources pour le versement d'une prestation sociale, la fixation par la loi et au taux maximal de l'indemnité allouée au maire dans les communes de moins de 3500 habitants.

Elu depuis 42 ans, je sais que la proposition de loi de M. Sueur et de Mme Gourault répond à des attentes concrètes.

Article additionnel avant l'article 1er

M. Pierre-Yves Collombat . - Il existe un émouvant consensus conservateur en faveur de l'immobilisme. C'est au pied du mur que l'on voit... le mur, en l'occurrence le statut de l'élu. Quand en parlera-t-on enfin ? Moi, j'en parle : la première partie de l'amendement n° 1 introduit cette notion dans le code général des collectivités territoriales et supprime l'article 2123-17, celui qui pose le principe de la gratuité des fonctions municipales, entretenant une confusion sur le statut des indemnités.

L'amendement réaffirme également le principe des autorisations d'absence et réintroduit des dispositions que nous avons adoptées à l'unanimité dans le passé, sur la prise illégale d'intérêt ou le délit de favoritisme dans la passation de marchés publics. Enfin il donne force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai dans l'affaire de Cousolre, où le maire avait été condamné en première instance pour avoir giflé un adolescent insolent - l'exercice de fonctions électives avait même été considéré comme une circonstance aggravante !

Mes autres amendements - je sais hélas qu'aucune suite ne leur sera donnée - tendent à augmenter l'indemnité des élus, forger un vrai statut de l'élu, élargir les droits de l'opposition : c'est que je suis favorable non à une démocratie participative directe mais à une revalorisation de la démocratie représentative.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Je suis souvent sur la même longueur d'onde que M. Collombat. Ici cependant, il est difficile de se prononcer par un avis unique tant les dispositions, souvent à portée symbolique, sont nombreuses. J'en approuve certaines, d'autres excèdent l'objet du présent texte. Je demande le retrait de cet amendement.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je maintiens mon amendement.

Mme Virginie Klès . - Il est indispensable de définir un statut de l'élu. Par exemple, il existe un vide juridique en matière de santé : en tant qu'élue, je n'ai pas accès à la médecine préventive.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - La dernière loi de financement de la sécurité sociale prévoit que les élus sont affiliés au régime général.

Mme Virginie Klès . - Cela ne concerne pas la médecine du travail.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - En effet. Peut-être pourriez-vous proposer un amendement extérieur ?

M. François Pillet . - Nous avons voté à l'unanimité des dispositions proposées à la suite d'un étrange arrêt de la cour d'appel de Versailles sur l'intérêt général et l'intérêt personnel. La proposition de M. Collombat concernant le statut de l'élu est-elle un cavalier ? L'inclure ici serait en tout cas s'assurer que l'Assemblée nationale examinera des dispositions que nous avions adoptées à l'unanimité.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Pour intégrer ces dispositions, il faudrait toiletter le texte de l'amendement.

M. François Pillet . - Ou sous-amender !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - M. Collombat pourra déposer plusieurs amendements.

L'amendement n° 1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 22.

Article 1er

L'amendement n° 24 tendant à corriger une référence est adopté.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - L'amendement n° 2 tombera sous le coup de l'article 40...

L'amendement n° 2 n'est pas adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 1er

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 4 supprime la possibilité pour un élu de reverser la part écrêtée de son indemnité à d'autres élus de la même assemblée.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Avis favorable.

M. Jean-Jacques Hyest . - Pourquoi prévoir que les maires reçoivent obligatoirement leur indemnité ? En cas d'écrêtement, ils ne perçoivent rien.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le maire percevra le montant maximal de l'indemnité. Si celle-ci est soumise à l'écrêtement, il ne la touchera pas.

M. Jean-Jacques Hyest . - Inscrire l'indemnité au budget est dans ce cas inutile ! Pendant longtemps je n'ai pas perçu mon indemnité de maire, car elle représentait une part non négligeable du budget de fonctionnement de ma commune, environ 5%.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Fort bien, mais que se passera-t-il si l'élu perd un de ses mandats ? Il ne sera plus écrêté et aura droit à son indemnité. Quoi qu'il en soit, cette affaire sera réglée avec le non-cumul des mandats.

M. Jean-Jacques Hyest . - C'est aussi ce que je pense...

L'amendement n° 4 est adopté et devient article additionnel.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - L'amendement n° 23 est irrecevable.

L'amendement n° 23 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 6

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 13 vise à amplifier les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 qui a amélioré la couverture des élus, en instaurant une obligation d'adhésion à un régime de couverture retraite complémentaire, ce qui implique un financement de la collectivité.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Cet amendement, en rendant l'affiliation obligatoire, tombe sous le coup de l'article 40.

M. Christophe Béchu . - Certains élus auront du mal à trouver équitable une mesure qui se traduit par une réduction de 7% de leur indemnité, alors même qu'ils cotisent déjà au titre de leur profession. Une approche statutaire globale est nécessaire et cet amendement va dans ce sens, alors que la mesure de la loi de financement n'avait d'autre but que d'accroître les recettes...

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Les élus locaux s'inquiètent des conséquences budgétaires : les collectivités seront elles aussi soumises à une cotisation supplémentaire.

M. Christophe Béchu . - « Travailler plus pour gagner moins », disent les élus.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Commençons par évaluer les conséquences pour les collectivités de l'affiliation des élus au régime général.

L'amendement n° 13 est retiré ainsi que l'amendement n° 15.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - L'amendement n° 19 est satisfait par l'affiliation au régime général.

L'amendement n° 19 est retiré.

L'article 2 est adopté sans modification.

Articles additionnels après l'article 2

M. Alain Anziani . - L'amendement n° 10 étend le congé électif aux salariés candidats des communes de 1 000 à 3 499 habitants.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Avis favorable. La mesure ne coûtera rien car cette absence s'impute sur le congé payé annuel - sinon, elle n'est pas rémunérée.

L'amendement n° 10 est adopté et devient article additionnel.

M. Alain Anziani . - Dans le même esprit, l'amendement n° 11 étend le bénéfice du crédit d'heures aux communes de 1 000 habitants et plus.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Le crédit d'heures est un droit mais ce temps d'absence n'est pas rémunéré et il est assimilé à une durée de travail effective pour les droits à congés payés, pour ceux découlant de l'ancienneté. L'amendement est satisfait par la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L 2123-2 du code général des collectivités territoriales car la mention du seuil de 3500 habitants a été supprimée. J'en demande donc le retrait.

L'amendement n° 11 est retiré.

L'amendement n° 12 est adopté et devient article additionnel.

Article 3

M. Alain Anziani . - Dans l'amendement n° 18, nous supprimons le droit à réintégration après deux mandats, mesure qui n'est ni raisonnable ni réaliste. Nous étendons aux élus salariés le statut de salarié protégé.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - D'accord : douze ans, c'est long. L'octroi du statut de salarié protégé est une avancée. J'y suis très favorable.

M. Christophe Béchu . - Porter à douze ans le droit de réintégration professionnelle n'est pas réaliste. On touche du doigt une difficulté : l'inégalité devant le mandat électif, selon que l'on est fonctionnaire ou non... Est-il souhaitable de geler un poste dans la fonction publique pendant douze ans ? Comment font les agriculteurs ou les commerçants ? Nous n'allons pas au bout de la logique du statut de l'élu. Voter cet amendement sera un stimulus pour rapprocher les conditions d'accès aux fonctions électives.

En revanche, il ne me paraît pas justifiable de conférer un statut de salarié protégé aux élus. Le président d'un conseil général ou le maire d'une grande ville bénéficient d'une protection médiatique contre le licenciement. Assimiler les élus à des représentants syndicaux me pose une difficulté de principe. C'est la première fois que je ne suis pas d'accord avec un amendement de M. Anziani sur ce texte !

M. Alain Richard . - Je ne partage pas cette appréciation. La protection implique simplement une procédure particulière pour apprécier le caractère justifié du licenciement. Il n'y a pas de quoi en faire une montagne.

N'existe-t-il pas un dispositif d'indemnisation, pendant un an, financé sur la DGF (dotation globale de fonctionnement), pour les anciens élus locaux ayant perdu leur mandat et n'ayant pas retrouvé d'activité ?

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Il ne s'agit pas ici de l'indemnité différentielle de fin de mandat.

M. André Reichardt . - À titre personnel, je ne suis pas favorable à la première partie de l'amendement. Il n'y a pas lieu de faire de distinguo entre la fonction publique et le privé : ce qui est possible dans la première doit l'être aussi dans le second. Je suis favorable à l'extension de la qualité de salarié protégé aux élus, mais pourquoi la limiter aux maires et adjoints des communes de plus de 10 000 habitants ? Les petites communes sont confrontées aux mêmes difficultés, souvent aggravées par des questions de personne. Je préférerais, s'il faut un seuil, celui de 3 500 habitants.

M. Christian Favier . - Je regrette que ces deux sujets soient abordés dans un même amendement. Nous sommes contre la première partie de l'amendement mais pour la seconde. Ne peut-on voter par division ?

M. Jean-Pierre Sueur , président. - C'est ce que je vais proposer. Nous réécrirons l'amendement si nécessaire.

M. Philippe Bas . - Je suis très gêné par l'extension du statut de salarié protégé aux élus. Pourquoi dès lors ne pas l'étendre aux responsables des associations d'intérêt général ? Le statut de salarié protégé est fait dans l'intérêt de la communauté de travail que représente le délégué syndical, dans le dialogue avec l'employeur. Or l'intérêt général que nous poursuivrions en protégeant les élus n'est pas lié à l'entreprise. Je m'interroge sur le bienfondé de limiter ainsi la liberté fondamentale de licenciement, sans qu'il y ait un intérêt lié à la vie de l'entreprise ou à l'exécution du contrat de travail.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Sur la réintégration, je partage l'avis de M. Anziani : douze ans, c'est trop. Il faut songer à l'employeur.

Sur le deuxième point, je maintiens ma position. Il s'agit aussi de protéger l'élu contre toute brimade en réaction à son activité politique mais je reconnais que le statut de salarié protégé n'est pas lié, dans ce cas, à l'entreprise elle-même.

M. Patrice Gélard . - Il n'y a pas seulement les représentants syndicaux : les pompiers volontaires bénéficient également d'un statut de salarié protégé. L'employeur est obligé de leur accorder un certain nombre de garanties et de libertés, sans qu'il y ait de lien direct avec l'entreprise. Le cas de l'élu s'apparentera à celui-là.

M. René Vandierendonck . - L'élu est le pompier volontaire de la démocratie !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Nous votons par division. Je vais mettre aux voix les dispositions de l'amendement n° 18 qui tendent à limiter le droit à réintégration à six ans.

Ces dispositions ne sont pas adoptées.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Nous en restons donc sur ce point au texte de la proposition de loi. Je mets aux voix le deuxième aspect de l'amendement, qui consiste à octroyer à l'élu la qualité de salarié protégé et qui est identique à l'amendement n° 9.

Cette proposition est adoptée.

M. Gaëtan Gorce . - Jean-Baptiste Calvignac, militant de la verrerie de Carmaux, soutenu par Jaurès, fut licencié par le marquis de Solages pour son engagement social et politique. Il devint maire de Carmaux. Je salue sa mémoire.

L'amendement n° 9 est, en conséquence, adopté et l'amendement n° 18, par voie de conséquence, n'est pas adopté..

L'article3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Alain Anziani . - Mon amendement n° 17 élargit le champ des bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat à tous les maires ainsi qu'aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Article 40.

L'amendement n° 17 n'est pas adopté.

L'article 4 est adopté sans modification, ainsi que l'article 5.

Article additionnel après l'article 5

M. François-Noël Buffet . - L'amendement n° 20 institue la faculté, pour les élus, de se constituer un droit individuel à la formation.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Favorable.

L'amendement n° 20 est adopté et devient un article additionnel.

Article 6

M. Bernard Saugey , rapporteur. - L'amendement n° 25 abaisse le plancher des dépenses prévisionnelles de formation à 2% de la masse globale des indemnités de fonction.

L'amendement n° 25 rectifié est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 6

M. Alain Anziani . - Mon amendement n° 14 rend obligatoire la formation au cours de la première année de mandat pour les conseillers municipaux ayant reçu une délégation dans les communes d'au moins 3500 habitants ainsi que pour les conseillers généraux et régionaux ayant reçu une délégation. Il s'agit d'éviter une forme d'autocensure dans les conseils municipaux, les nouveaux élus hésitant parfois à demander une formation.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Avis très favorable.

Mme Esther Benbassa . - Qui assurera cette formation ? Quel en sera le contenu ? Combien de temps durera-t-elle ? Où se déroulera-t-elle ? La formation est devenue un business. En tout cas, n'envoyez pas les élus à l'université !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - J'avais proposé, il y a 22 ans, que cette formation soit délivrée par des organismes publics. C'est une position très minoritaire, mais je l'assume.

M. Patrice Gélard . - Je suis réticent devant ce caractère obligatoire : l'impératif n'est pas conforme au statut de l'élu.

M. André Reichardt . - Absolument.

M. Patrice Gélard . - Deuxième objection : nous sommes là dans le domaine réglementaire. L'amendement devrait prévoir un décret en Conseil d'État, il est donc incomplet.

Tous les nouveaux élus n'auront pas besoin d'une telle formation. De quelle utilité serait-elle à un ancien secrétaire général de mairie ? Il faudra prévoir des exceptions. Le fera-t-on dans la loi ou par décret ? C'est une usine à gaz... Quelle sanction prévoyez-vous dans l'hypothèse où un élu refuserait de suivre cette formation ?

M. André Reichardt . - Je suis franchement hostile à l'amendement. Une nouvelle fois, on va freiner les candidatures alors que beaucoup de communes, notamment les plus petites, peinent à trouver des personnes pour figurer sur les listes. En instaurant une telle obligation, on va accroitre leurs difficultés. Que se passera-t-il si un élu ne suit pas la formation ? Sera-t-il déclaré démissionnaire d'office ?

Mlle Sophie Joissains . - Je suis favorable à une telle obligation. Beaucoup d'élus n'ont pas les connaissances minimales en matière de marchés publics ou d'autres domaines techniques. Reste que l'amendement ne règle pas la question de la sanction, ni du contenu de la formation.

Mme Catherine Tasca . - Je partage l'objectif de cet amendement mais pas sa formulation. Il faut que l'élu qui le souhaite puisse accéder à une formation, dès la première année, sans que celle-ci soit pour autant obligatoire. Comme l'a dit le doyen Gélard, l'obligation n'est pas compatible avec le mandat électif.

Mme Virginie Klès . - Ne pourrait-on modifier l'angle et obliger la collectivité à proposer une formation à ses élus ?

M. René Vandierendonck . - Bonne idée !

M. Alain Anziani . - L'obligation n'est pas considérable pour les élus. Comment prétendre s'occuper des marchés publics ou de l'urbanisme sans avoir jamais reçu la moindre formation en la matière ? Il y va de la crédibilité de l'action publique. Le caractère obligatoire vise à protéger l'élu contre toute critique. La profession d'élu est la seule à ne pas être soumise à une obligation de formation. Or les élus ne sont pas omniscients !

Mme Catherine Tasca . - Il faut tenir compte de la diversité des élus : certains sont parfaitement préparés. Je partage la position de Mme Klès.

Mme Virginie Klès . - Le maire est seul responsable en matière d'urbanisme, pas son adjoint. Si ce dernier refuse une formation, le maire peut toujours lui retirer sa délégation.

M. Bernard Saugey , rapporteur- Toute obligation imposée aux élus relève de la loi, non du domaine réglementaire.

M. Patrice Gélard . - En effet.

M. Bernard Saugey , rapporteur - Le code général des collectivités territoriales prévoit déjà que les membres des assemblées délibérantes ont droit à une formation adaptée à leur fonction. Je propose de rédiger l'amendement ainsi : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une formation est obligatoirement organisée au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation » ; la même modification rédactionnelle doit être portée aux cinquième et dernier alinéas de l'amendement.

M. Alain Anziani . - On pourra renvoyer à un décret le soin d'en fixer les modalités.

M. Alain Richard . - La forme passive est imprécise : à qui s'impose cette obligation ? A la personne morale ou au maire ?

M. Bernard Saugey , rapporteur. - À la collectivité.

L'amendement n° 14 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. François-Noël Buffet . - L'amendement n° 21 reprend une recommandation du rapport de notre collègue Antoine Lefèvre sur la formation des responsables locaux, déposé au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Il s'agit de demander au gouvernement un rapport sur l'utilisation des fonds publics pour la formation des élus, dans un objectif de transparence.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Amendement superflu. Le Conseil national de la formation des élus locaux, qui est obligatoirement consulté sur l'agrément des organismes de formation, établit déjà un rapport annuel d'activité qui pourrait être complété. Avis défavorable.

L'amendement n° 21 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 4

M. René Vandierendonck . - L'amendement n° 16 corrige un oubli, afin que les élus locaux reçus à un concours administratif de la fonction publique territoriale conservent le bénéfice de leur inscription sur la liste d'aptitude jusqu'au terme de leur mandat.

M. Bernard Saugey , rapporteur. - Favorable.

L'amendement n° 16 est adopté et devient article additionnel.

Article additionnel après l'article 6

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 3.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article(s) additionnel(s) avant l'article 1er
M. COLLOMBAT	1	Diverses dispositions destinées à clarifier le statut de l'élu local	Rejeté
M. LEFÈVRE	22	Suppression du principe de gratuité	Rejeté
Article 1 ^er Fixation de l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 3 500 habitants et régime indemnitaire dans les communautés de communes
M. COLLOMBAT	2	Augmentation du taux maximal des indemnités susceptibles d'être allouées dans les communes de moins de 10 000 habitants	Rejeté
M. SAUGEY, rapporteur	24	Rectification d'une référence	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 1er
M. ANZIANI	4	Reversement au budget de la collectivité de la part écrêtée des indemnités de fonction	Adopté
M. LEFÈVRE	23	Généralisation de la faculté, pour les élus percevant une indemnité de fonction, d'adhérer à un régime de retraite par rente	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après l'article 2
M. ANZIANI	10	Extension du congé électif aux communes de 1 000 habitants au moins	Adopté
M. ANZIANI	11	Extension du crédit d'heures aux communes de 1 000 habitants et plus	Retiré
M. ANZIANI	12	Montant du crédit d'heures dans les communes de 1 000 à 3 499 habitants	Adopté
Article 3 Suspension du contrat de travail
M. ANZIANI	18	Suppression de la prorogation jusqu'à l'expiration du 2 ^ème mandat consécutif du droit à réintégration professionnelle et extension aux élus salariés du statut de salarié protégé	Rejeté
M. PEYRONNET	9	Extension du statut de salarié protégé aux élus salariés	Adopté
Article 4 Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat
M. POVINELLI	17	Elargissement du bénéfice de l'allocation différentielle de fin de mandat à tous les maires et aux adjoints des communes de 10 000 habitants au moins	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après l'article 4
M. VANDIERENDONCK	16	Suspension du décompte de la période de validité de l'admission à un concours de la fonction publique territoriale jusqu'au terme du mandat	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 5
M. LEFÈVRE	20	Mise en place d'un droit individuel à la formation	Adopté
Article 6 Dépenses de formation
M. SAUGEY, rapporteur	25	Abaissement à 2 % du plancher du montant prévisionnel des dépenses de formation	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 6
M. ANZIANI	14	Formation obligatoire pour les conseillers avec délégation au cours de la première année du mandat	Adopté avec modifica-tion
M. PEYRONNET	15	Choix entre le régime général et une pension par rente offert aux élus municipaux qui ont cessé d'exercer leur activité professionnelle et n'acquièrent aucun droit à pension au titre d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse	Retiré
M. POVINELLI	19	Protection sociale des conseillers municipaux ayant reçu délégation	Retiré
M. COLLOMBAT	3	Extension des droits de l'opposition dans les assemblées locales	Rejeté
M. LEFÈVRE	21	Rapport au Parlement sur le marché de la formation	Rejeté
M. PEYRONNET	13	Obligation par tous les élus percevant des indemnités de fonction d'adhérer à un régime de retraite par rente	Retiré

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

- Mme Jacqueline Gourault , sénatrice, présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, coauteur de la proposition de loi

- M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président de la commission des lois, coauteur de la proposition de loi

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

- M. Serge Morvan, directeur général

- M. Christophe Peyrel , sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

- M. Claude Chagnet , chef du bureau des élus locaux, du recrutement et de la formation des personnels territoriaux

Assemblée des départements de France (ADF)

- M. Yves Ackermann , vice-président, président du conseil général du Territoire de Belfort

- M. Baptiste Maurin, conseiller du groupe majoritaire

- Mme Marylène Jouvien , chef du service « Relations et actualités parlementaires »

---

* ¹ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 120 (2012-2013), consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-120.html .

* ² Sans préjudice des garanties accordées aux titulaires de mandats municipaux - Cf. article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales.

* ³ Cf. données de la direction générale des collectivités locales : www.interieur.gouv.fr .

* ⁴ Cf. circulaire du 15 avril 1992.

* ⁵ Cf. rapport n° 107, tome VII (2012-2013) sur la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-107-7/l12-107-7.html

* ⁶ Cf. art. L. 382-31 du code de la sécurité sociale.

* ⁷ Cf. rapport n° 107, tome VII (2012-2013) précité.

* ⁸ Caisse autonome de retraite des élus locaux.

* ⁹ Fonds de pension des élus locaux.

* ¹⁰ Cf art. 18 de la loi du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013. Auparavant, cette faculté était réservée à ceux de ces élus qui n'étaient pas affiliés ès qualité au régime général d'assurance vieillesse

* ¹¹ Cf rapport n° 621 (2010-2011).

* ¹² Cf. articles L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³ Cf. rapport d'information n° 218 (2011-2012) - Faciliter l'exercice des mandats locaux : réflexions autour du statut de l'élu.

* ¹⁴ Depuis le 1 ^er juillet 2010.

* ¹⁵ Cf. débats Sénat, séance du 18 janvier 2013.

* ¹⁶ Cf. rapport n° 318 (2011-2012), préc.

* ¹⁷ Ce projet de loi a été finalement rejeté par le Sénat lors de sa séance du 18 janvier 2013.

* ¹⁸ Cf. articles L. 3142-60 à L. 3142-64 du code du travail.

* ¹⁹ Cf. art. R. 2123-11-4 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰ Cf. art. L. 1621-2 et D. 1621-2 du code général des collectivités territoriales.

* ²¹ Données direction générale des collectivités territoriales.

* ²² Cf. article L. 335-5 du code de l'éducation qui exige l'exercice des fonctions durant au moins une mandature pour prétendre à la validation.

* ²³ Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) préc.

* ²⁴ Cf. rapport n° 621 (2010-2011).

* ²⁵ Association créée en 1985 par l'AMF, la Caisse des dépôts et consignations et la CAECL -devenue depuis Dexia Crédit local-.

* ²⁶ Données AMF.-

* ²⁷ Cf. étude d'impact du projet de loi n° 61 (2009-2010).

* ²⁸ Cf. proposition de loi de M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local.

* ²⁹ Cf. étude d'impact du projet de loi n° 61 (2008-2009).

* ³⁰ Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) - La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2012/r12-094-notice.html.