N° 268
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 janvier 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de résolution européenne de Mme Fabienne KELLER, présentée en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l' autorisation d'une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières ,
Par M. François MARC,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
258 (2012-2013) |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
A l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, la commission des affaires européennes a adopté, le 29 novembre 2012, une proposition de résolution européenne (PPRE) relative à l'autorisation d'une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières .
Depuis le début de la crise financière la taxe sur les transactions financières ou TTF a connu un regain d'intérêt. Cet instrument fiscal, longtemps vilipendé, est en effet apparu comme une solution efficace afin de réduire la spéculation et l'instabilité sur les marchés financiers .
Néanmoins les négociations entamées dans le cadre du G20 ne permettent pas d'espérer, à court terme, une TTF au niveau international.
L'Union européenne, qui constitue un ensemble économique cohérent et suffisamment vaste, a par conséquent choisi d'être en pointe sur ce sujet. Le 28 septembre 2011, à la demande du Parlement européen 1 ( * ) et des Etats membres 2 ( * ) , la Commission européenne a déposé une proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières 3 ( * ) .
Au niveau européen, la matière fiscale relève des seuls Etats membres (le Conseil) et requiert l'unanimité. Or plusieurs Etats, en particulier le Royaume-Uni et la Suède, ont fait connaître leur plus vive opposition à tout projet de TTF au sein de l'Union européenne.
Le Traité sur l'Union européenne permet cependant qu'au moins neuf Etats membres établissent entre eux une coopération renforcée quand un objectif ne peut pas être atteint par l'Union dans son ensemble. Cette voie a été choisie par onze Etats, dont la France, pour la mise en place de la TTF.
La Commission européenne devra établir un nouveau texte qui, bien que proche de sa proposition initiale du 28 septembre 2011, en diffèrera sans doute sur plusieurs points.
C'est dans ce contexte, alors que la coopération renforcée doit encore être approuvée par le Conseil, que s'inscrit la présente PPRE, dont l'objectif est double : affirmer le soutien du Sénat au principe de la coopération renforcée et tracer des pistes en vue du travail technique qui devra se poursuivre au cours de l'année 2013.
I. L'ÉCHEC DE LA MISE EN PLACE DE LA TAXE SUR LES TRANSACTIONS FINANCIÈRES À L'ÉCHELLE DE L'UNION EUROPÉENNE
A. UNE PREMIÈRE PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE REJETÉE PAR PLUSIEURS ETATS-MEMBRES
A la demande du Conseil européen et du Parlement européen 4 ( * ) , la Commission européenne a proposé, le 28 septembre 2011, une directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières.
Son article 1 er énonce : « la présente directive s'applique à toute transaction financière dès lors qu'au moins une des parties à la transaction est établie dans un Etat membre et qu'un établissement financier établi sur le territoire d'un Etat membre est partie à la transaction, pour son compte propre ou pour le compte d'un tiers, ou agit au nom d'une partie à la transaction ».
Elle concerne toutes les transactions financières , à l'exception des changes au comptant et du marché des émissions (marché primaire) de valeurs mobilières. Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de directive, « le champ d'application de la taxe est large, car il vise à couvrir les transactions concernant tous les types d'instruments financiers, ces derniers étant souvent de proches substituts les uns des autres ».
La proposition de directive prévoit deux taux minimaux. Les produits dérivés seraient imposés, au minimum, au taux de 0,01 % (applicable au montant notionnel du contrat). Les autres produits financiers, principalement les actions et les obligations, seraient imposés, au minimum, au taux de 0,1 % .
D'après l'étude d'impact de la Commission européenne, le produit d'une telle taxe pourrait s'élever à près de 57 milliards d'euros , ce chiffre devant cependant être lu avec prudence compte tenu des difficultés méthodologiques d'une telle estimation.
La véritable innovation de la proposition de la Commission européenne réside dans le champ d'application territoriale de la TTF. L'Union européenne bénéficie en effet d'une taille critique suffisante lui permettant d'établir une taxe en fonction du principe de résidence de la partie à une transaction financière. La taxe est due à la fois par les acheteurs et les vendeurs établis dans l'Union européenne, ou qui ont un lien économique avec le territoire de l'Union européenne (dans ce cas, pourraient être taxées des opérations réalisées hors du territoire de l'Union européenne).
Aux termes de l'article 113 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la proposition de directive sur la TTF requiert l'accord unanime des vingt-sept Etats membres. Or plusieurs d'entre eux, dont le Royaume-Uni, se refusent catégoriquement à mettre en oeuvre une TTF. Le texte est donc voué à l'échec à l'échelle de l'Union européenne, ce que les réunions des Conseils ECOFIN en juin et juillet 2012 ont permis de constater.
B. UNE MISE EN oeUVRE QUI DOIT ÊTRE RECHERCHÉE DANS LE CADRE D'UNE COOPÉRATION RENFORCÉE
L'échec d'une TTF à vingt-sept ne marque cependant pas la fin du processus législatif. En effet, les traités européens prévoient que, en cas de positions inconciliables entre Etats membres, au moins neuf d'entre eux peuvent se regrouper au sein d'une coopération renforcée.
Les coopérations renforcées sont autorisées par l'article 20 du Traité sur l'Union européenne qui dispose que « la décision autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble, et à condition qu'au moins neuf États membres y participent ».
Aux termes de l'article 329 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Commission européenne doit d'abord soumettre une proposition de coopération renforcée à la demande des Etats membres. Au vu de ces éléments, le Conseil autorise la coopération renforcée à la majorité qualifiée.
A ce jour, onze Etats membres - la Belgique, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Slovénie et la Slovaquie 5 ( * ) - ont adressé à la Commission européenne une demande officielle indiquant qu'ils entendent constituer une coopération renforcée aux fins de l'établissement d'un système commun de TTF et invitant la Commission à soumettre au Conseil une proposition en ce sens.
Le 23 octobre 2012, la Commission européenne a formellement proposé au Conseil d'autoriser la coopération renforcée 6 ( * ) . Le 12 décembre, le Parlement européen a adopté une résolution législative donnant son approbation à cette coopération renforcée 7 ( * ) .
Il reste désormais au Conseil, statuant à la majorité qualifiée, à approuver la coopération renforcée, ce qu'il devrait faire dans les prochaines semaines.
La Commission européenne sera alors invitée à proposer un nouveau texte législatif que les Etats membres participant à la coopération renforcée discuteront selon les modalités habituelles 8 ( * ) . Il convient cependant de relever que les Etats non partis à la coopération renforcée peuvent participer aux négociations sans voix délibérative.
* 1 Résolution du Parlement européen du 10 mars 2010 sur la taxation des transactions financières et Résolution du Parlement européen du 8 mars 2011 sur les financements innovants à l'échelon mondial et à l'échelon européen.
* 2 Conclusions du Conseil européen du 11 mars 2011.
* 3 Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE, 28 septembre 2011.
* 4 Cf . conclusions du Conseil européen du 11 mars 2011 et les résolutions du Parlement européen du 10 et 25 mars 2010 et du 8 mars 2011.
* 5 Plus récemment, la Lituanie a également fait savoir qu'elle pourrait rejoindre la coopération renforcée.
* 6 Proposition de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières.
* 7 Résolution législative du Parlement européen du 12 décembre 2012 sur la proposition de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières.
* 8 En l'espèce, s'agissant d'une matière fiscale, le texte devra être adopté à l'unanimité des onze Etats participants à la coopération renforcée.