Projet de loi Programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Rapport n° 241 (2012-2013) de M. François MARC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 décembre 2012

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N° 241

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ,

Par M. François MARC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung .

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 234 , 246 et T.A. 28

Nouvelle lecture : 347 , 543 et T.A. 67

Première lecture : 69, 73, 96, 97 et T.A. 21 (2012-2013)

Commission mixte paritaire : 195 et 196 (2012-2013)

Nouvelle lecture : 239 et 242 (2012-2013)

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 comptait 21 articles initialement.

En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé un article et adopté deux nouveaux articles.

Le Sénat a rejeté le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

La commission mixte paritaire a échoué.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES ARTICLES MODIFIÉS PAR RAPPORT À LEUR RÉDACTION ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ont pour objet quasiment exclusif de prendre en compte les conséquences du pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi annoncé le 6 novembre 2012 par le Premier ministre, et en particulier de l'article 24 bis du projet de loi de finances rectificative pour 2012, actuellement en cours de discussion, instaurant un crédit d'impôt pour la croissance, la compétitivité et l'emploi (CICE).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté quatorze amendements :

- douze amendements lors de l'examen du texte par sa commission des finances, dont un d'elle-même et onze du Gouvernement ;

- deux amendements lors de l'examen en séance publique, dont l'un de sa commission des finances et un du Gouvernement.

Ces amendements étaient attendus. On rappelle que le 7 novembre 2012, le Gouvernement a présenté un amendement - rejeté par le Sénat, malgré un avis favorable de votre rapporteur général - au présent projet de loi de programmation des finances publiques, prévoyant que les principales dispositions de la programmation « pourront être révisées pour prendre en compte les impacts du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi en termes d'allègement des prélèvements obligatoires et de baisse de la dépense publique, ce qui modifiera les trajectoires de l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques ».

A. ARTICLE 2 (OBJECTIFS DE SOLDES PUBLICS)

La répartition entre sous-secteurs de l'effort supplémentaire sur les dépenses résultant du CICE reste à déterminer.

Ainsi, à l'article 2, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement précisant que l'évolution du solde effectif par sous-secteur est « indicative » .

B. ARTICLE 2 BIS (OBJECTIFS D'EFFORT STRUCTUREL)

A l'article 2 bis , l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement prévoyant un effort structurel supplémentaire de 0,5 point de PIB sur les dépenses en 2014 et en 2015, réparti entre 0,2 point de PIB en 2014 et 0,3 point de PIB en 2015.

L'effort structurel global serait quant à lui maintenu inchangé.

L'effort structurel prévu par l'article 2 bis du présent projet de loi

(en points de PIB)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (en points de PIB)
Effort structurel	1,4	1,9	0,5	0,5	0,4	0,1
Dont :
Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires	1,1	1,6	0,1	0,1	0	-0,3
Effort en dépenses	0,3	0,3	0,4	0,4	0,4	0,4
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (en points de PIB)
Effort structurel	1,4	1,9	0,5	0,5	0,4	0,1
Dont :
Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires	1,1	1,6	-0,1	-0,2	0,0	-0,3
Effort en dépenses	0,3	0,3	0,6	0,7	0,4	0,4
Ecart*
Effort structurel	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Dont :
Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires	0,0	0,0	-0,2	-0,3	0,0	0,0
Effort en dépenses	0,0	0,0	0,2	0,3	0,0	0,0

* Calculs de votre rapporteur général.

Source : commission des finances

Comme on le verra ci-après, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement au rapport annexé, prévoyant que les économies supplémentaires pour financer le CICE sont de 10 milliards d'euros, répartis entre 4 milliards en 2014 et 6 milliards en 2015 (montants qui ne constituent donc pas de simples « arrondis » de la conversion des 0,2 et 0,3 points de PIB figurant dans le tableau ci-avant). Le même amendement précise que l'impact sur les recettes sera rigoureusement identique, d'où un impact net absolument nul. Il s'agit évidemment d'une convention.

L'impact des mesures de compétitivité sur le solde public, selon le Gouvernement

(tableau inséré aux alinéas 116 et 375 du rapport annexé)

(montants en milliards d'euros,
impact en écart à la trajectoire sous-jacente de la LPFP)

	2014	2015	2016	2017
Dépenses publiques	-4	-10	-10	-11
Prélèvements obligatoires (impact État seul)	-4	-10	-10	-11

Cette modification de la chronique d'effort structurel sur les dépenses est compatible avec la prévision de montée en puissance du CICE et des mesures sur les recettes destinées à le financer.

La prise en compte des informations antérieurement transmises par le Gouvernement sur la prévision de « montée en puissance » du CICE suggère toutefois une légère amélioration du solde, allant jusqu'à 1,6 milliard d'euros (soit près de 0,1 point de PIB) en 2016, comme le montre le tableau ci-après.

La montée en puissance du CICE et la chronique de mesures destinées à le financer

(impact sur le solde en milliards d'euros,
en écart par rapport à l'absence de mesures)

	2013	2014	2015	2016	2017
CICE (article 24 bis du PLFR)*	0,0	-9,9	-16,5	-18,7	-21,1
Augmentations de prélèvements obligatoires**	0,0	6,4	6,8	10,3	10,7
TVA (article 24 quater du PLFR)*		6,4	6,8	7,3	7,6
Fiscalité écologique***				3,0	3,1
Impact sur le solde hors économies supplémentaires**	0,0	-3,5	-9,7	-8,4	-10,4
Economies supplémentaires****	0,0	4,0	10,0	10,0	11,0
Impact sur le solde y compris économies supplémentaires**	0,0	0,5	0,3	1,6	0,6

* Informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général dans le cadre de l'examen des articles 24 bis et 24 quater du PLFR.

** Calculs de la commission des finances.

*** 2016 : objet de l'amendement du Gouvernement insérant l'article 24 bis du PLFR. 2017 : on suppose que le produit augmente de 4 % en valeur.

**** Montants figurant dans la nouvelle rédaction du rapport annexé (tableau aux alinéas 116 et 375).

Source : commission des finances

C. ARTICLE 3 (OBJECTIFS DE DÉPENSE PUBLIQUE, DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ET D'ENDETTEMENT)

A l'article 3, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement modifiant la chronique de taux de dépenses publiques et de taux de prélèvements obligatoires résultant de l'instauration du CICE.

Il s'agit de simples modifications de coordination, qui conduisent à fixer désormais l'objectif de dépense publique pour 2017 à 53,1 points de PIB, contre 53,6 points de PIB dans le texte initial. Le taux de prélèvements obligatoires de 2017 passerait quant à lui de 46,3 points de PIB à 45,9 points de PIB.

Objectifs de dépense publique, de prélèvements obligatoires et d'endettement

(en points de PIB)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Texte initial
Dépense publique	56,3	56,3	55,6	54,9	54,2	53,6
Taux de prélèvements obligatoires	44,9	46,3	46,5	46,7	46,6	46,3
Dette des administrations publiques	89,9	91,3	90,5	88,5	85,8	82,9
Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro	87,4	88,4	87,3	85,4	82,9	80,1
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Dépense publique	56,3	56,3	55,4	54,4	53,7	53,1
Taux de prélèvements obligatoires	44,9	46,3	46,3	46,2	46,2	45,9
Dette des administrations publiques	89,9	91,3	90,5	88,5	85,8	82,9
Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro	87,4	88,4	87,3	85,4	82,9	80,1
Ecart*
Dépense publique	0	0	-0,2	-0,5	-0,5	-0,5
Taux de prélèvements obligatoires	0	0	-0,2	-0,5	-0,4	-0,4
Dette des administrations publiques	0	0	0	0	0	0
Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro	0	0	0	0	0	0

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

D. ARTICLE 5 (NORMES ANNUELLES D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT)

A l'article 5, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement révisant à la hausse, pour environ 700 millions d'euros, les plafonds relatifs à l'application de la double norme de dépenses de l'Etat.

Les montants des agrégats de la norme de dépenses de l'Etat

(en milliards d'euros)

	Texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture	Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture	Ecart*
Périmètre de la norme « zéro valeur »	369,8	370,5	0,7
Périmètre de la norme « zéro volume » (idem+charge d'intérêts+CAS « Pensions »)	278,742	279,455	0,713

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il s'agirait de « tenir compte des amendements adoptés au cours du débat parlementaire qui constituent des modifications du périmètre des dépenses de l'Etat comprises dans le champ des normes. Il s'agit notamment de mesures de décentralisation et de l'extension du périmètre du plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de missions de service public, d'une part à la fraction de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises affectée aux chambres de commerce et d'industrie, d'autre part au prélèvement sur le potentiel financier pesant sur les bailleurs sociaux, remplacé en PLFR par une taxation sur les plus-values immobilières autre que sur les terrains nus ».

E. ARTICLE 7 (CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS DE L'ÉTAT À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES)

A l'article 7, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte en séance publique), à l'initiative du Gouvernement, un amendement complétant l'article 12 de la LPFP 2011-2014, interdisant le recours à l'emprunt des opérateurs de l'Etat, pour prévoir que ceux-ci peuvent s'endetter auprès de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il s'agit de « sécuriser juridiquement l'implication de la Banque européenne d'investissement (BEI), acteur clé du pacte européen pour la croissance et l'emploi adopté au mois de juin 2012, dans le financement de projets en France, notamment dans le cadre du plan Campus ».

On rappelle que les « mesures de croissance à effet rapide » annoncées par le Conseil européen le 29 juin 2012 dans le cadre du « Pacte pour la croissance et l'emploi » prévoient, au niveau de l'Union européenne, l'engagement de 120 milliards d'euros, dont une augmentation de la capacité de prêt de la BEI de 60 milliards d'euros en 2013-2015.

F. ARTICLE 9 (NORMES ANNUELLES D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE SÉCURITÉ SOCIALE)

A l'article 9, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement modifiant la programmation des dépenses de sécurité sociale.

Tout d'abord, l'article ne prévoit plus que l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) sont « fixé[s] », « à périmètre constant, aux montants » figurant dans le tableau, mais qu'ils « ne peu[vent], à périmètre constant, excéder [ces] montants ». Il s'agit de prendre en compte le fait que les objectifs de dépenses de chaque sous-catégorie d'administrations publiques restent à préciser, dès lors que la répartition entre elles de l'effort supplémentaire rendu nécessaire par le CICE n'est pas connue.

Ensuite, le présent article révise en hausse de 300 millions d'euros en 2013 et 400 millions d'euros les années suivantes le plafond de dépenses des ROBSS, comme le montre le tableau ci-après.

Le plafond de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Texte initial	454,7	469,6	484,2	499,2	514,4	530,5
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture	454,7	469,9	484,6	499,6	514,8	531,0
Ecart*	0,0	0,3	0,4	0,4	0,4	0,5

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement indique qu'il s'agit d'un « ajustement de la trajectoire des ROBSS avec les montants définitivement adoptés dans la loi de financement de la sécurité sociale après son examen au Parlement ». Cet ajustement ne concerne pas l'ONDAM, dont les montants sont maintenus inchangés.

G. ARTICLE 10 (PROGRAMMATION TRIENNALE DES CRÉDITS DES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT)

1. La modification des plafonds de crédits des missions

A l'article 10, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement révisant à la hausse la programmation triennale des crédits de paiement des différentes missions - hors contribution du budget général au CAS « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements -, d'environ 20 millions d'euros en 2013, 60 millions d'euros en 2014 et 50 millions d'euros en 2015, afin de tirer les conséquences des votes intervenus lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013.

Les plafonds des missions (hors contribution du budget général au CAS « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements)

(crédits de paiement, en milliards d'euros et à périmètre constant)

	Texte adopté par l'AN en première lecture				Texte adopté par l'AN en seconde lecture				Ecart*
	LFI 2012 Format 2013	2013	2014	2015	LFI 2012 Format 2013	2013	2014	2015	LFI 2012 Format 2013	2013	2014	2015
Action extérieure de l'État	2,79	2,83	2,81	2,81	2,79	2,83	2,81	2,81	0,00	0,00	0,00	0,00
Administration générale et territoriale de l'État	2,22	1,96	2,19	1,95	2,22	1,97	2,19	1,95	0,00	0,01	0,00	0,00
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	3,47	3,10	3,00	2,92	3,47	3,10	3,00	2,92	0,00	0,00	0,00	0,00
Aide publique au développement	3,30	3,10	3,07	3,07	3,30	3,10	3,07	3,07	0,00	0,00	0,00	0,00
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	3,12	3,04	2,95	2,83	3,12	3,04	2,95	2,83	0,00	0,00	0,00	0,00
Conseil et contrôle de l'État	0,48	0,49	0,50	0,50	0,48	0,49	0,50	0,50	0,00	0,00	0,00	0,00
Culture	2,54	2,43	2,38	2,35	2,54	2,44	2,38	2,35	0,00	0,01	0,00	0,00
Défense	30,35	30,15	30,15	30,15	30,35	30,11	30,15	30,15	0,00	-0,04	0,00	0,00
Direction de l'action du Gouvernement	1,10	1,10	1,08	1,08	1,14	1,14	1,13	1,12	0,04	0,04	0,05	0,04
Écologie, développement et aménagement durables	8,00	7,64	7,28	7,08	8,00	7,63	7,29	7,09	0,00	-0,01	0,01	0,01
Économie	1,59	1,56	1,53	1,52	1,59	1,56	1,53	1,52	0,00	0,00	0,00	0,00
Égalité des territoires, logement et ville	8,20	7,77	7,73	7,73	8,20	7,77	7,73	7,73	0,00	0,00	0,00	0,00
Engagements financiers de l'État	1,15	1,11	1,04	0,98	1,15	1,11	1,04	0,98	0,00	0,00	0,00	0,00
Enseignement scolaire	45,40	45,70	46,10	46,58	45,40	45,69	46,10	46,58	0,00	-0,01	0,00	0,00
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	9,08	8,91	8,83	8,66	9,03	8,85	8,78	8,61	-0,05	-0,06	-0,05	-0,05
Immigration, asile et intégration	0,59	0,67	0,66	0,64	0,59	0,67	0,66	0,64	0,00	0,00	0,00	0,00
Justice	6,02	6,20	6,30	6,32	6,02	6,20	6,30	6,32	0,00	0,00	0,00	0,00
Médias, livre et industries culturelles	1,41	1,22	1,09	0,97	1,41	1,22	1,09	0,97	0,00	0,00	0,00	0,00
Outre-mer	1,90	1,99	2,07	2,14	1,90	1,99	2,07	2,14	0,00	0,00	0,00	0,00
Politique des territoires	0,34	0,32	0,31	0,30	0,34	0,32	0,31	0,30	0,00	0,00	0,00	0,00
Provisions	0,15	0,16	0,21	0,16	0,15	0,03	0,23	0,18	0,00	-0,13	0,02	0,02
Recherche et enseignement supérieur	25,12	25,64	25,74	25,86	25,12	25,62	25,74	25,86	0,00	-0,02	0,00	0,00
Régimes sociaux et de retraite	6,37	6,54	6,75	6,84	6,37	6,54	6,75	6,84	0,00	0,00	0,00	0,00
Relations avec les collectivités territoriales	2,56	2,61	2,57	2,56	2,56	2,74	2,60	2,59	0,00	0,13	0,03	0,03
Santé	1,41	1,29	1,30	1,30	1,41	1,29	1,30	1,30	0,00	0,00	0,00	0,00
Sécurité	11,58	11,61	11,78	11,96	11,58	11,68	11,78	11,96	0,00	0,07	0,00	0,00
Sécurité civile	0,39	0,39	0,40	0,41	0,39	0,39	0,40	0,41	0,00	0,00	0,00	0,00
Solidarité, insertion et égalité des chances	12,53	13,17	13,48	13,74	12,53	13,18	13,48	13,74	0,00	0,01	0,00	0,00
Sport, jeunesse et vie associative	0,49	0,46	0,48	0,56	0,49	0,47	0,48	0,56	0,00	0,01	0,00	0,00
Travail et emploi	9,95	10,12	9,68	9,74	9,95	10,13	9,68	9,74	0,00	0,01	0,00	0,00
Pour mémoire : Pouvoirs publics	1,00	0,99	0,99	0,99	1,00	0,99	0,99	0,99	0,00	0,00	0,00	0,00
Total*	204,60	204,27	204,45	204,70	204,59	204,29	204,51	204,75	-0,01	0,02	0,06	0,05

* Calculs de la commission des finances. Les chiffres peuvent être légèrement inexacts en raison de problèmes d'arrondis.

Source : commission des finances

Les missions bénéficiant de cette révision à la hausse des crédits de paiement sont, en 2014 et en 2015, « Direction de l'action du Gouvernement », « Relations avec les collectivités territoriales », « Provisions » et « Écologie, développement et aménagement durables ».

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il s'agit de tenir compte des « amendements adoptés au cours du débat parlementaire sur le projet de loi de finances ». Il est précisé que « ces mouvements concernent à titre principal :

« - des amendements modifiant la répartition des crédits entre missions en 2013, afin de garantir le financement des systèmes d'information et de communication du ministère de l'intérieur et de répondre favorablement aux souhaits exprimés par les commissions des finances des deux assemblées. Ces mouvements se traduisent par des transferts de crédits en provenance de la mission « Provisions » et des autres missions du budget général ;

« - un amendement majorant à titre pérenne les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au profit de la dotation de développement urbain (DDU). Cette ouverture de crédits est gagée par une minoration des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, au sein des allocations compensatrices d'exonérations de fiscalité locale, dites « variables d'ajustement » ;

« - des mesures de transfert de crédits pour modifier l'imputation de la dépense, suite au changement de rattachement ministériel des services de la modernisation de l'Etat, au transfert à l'opérateur « Voies navigables de France » des services de navigation ou encore à des mesures de décentralisation désormais financées par la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;

« - des mesures de périmètre liées à des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales compensés sous forme de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ».

2. La précision que les plafonds de crédits peuvent être inférieurs aux montants prévus par l'article

L'amendement du Gouvernement modifie en outre l'article 10 afin de préciser non que les plafonds de crédits des missions « respectent » les montants du tableau, mais qu'ils « ne peuvent (...) excéder » ces montants.

Il s'agit de prendre en compte le fait que l'instauration du CICE obligera à des efforts supplémentaires sur les dépenses, dont la répartition entre catégories d'administrations publiques reste on l'a vu à préciser.

H. ARTICLE 11 (RÉDUCTION DU PLAFOND DE CERTAINES IMPOSITIONS DE TOUTE NATURE AFFECTÉES À DES ORGANISMES CONCOURANT À UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC)

A l'article 11, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement révisant à la hausse de 65 millions d'euros l'objectif de réduction du plafond des taxes affectées aux opérateurs.

L'objectif de réduction du plafond des taxes affectées aux opérateurs

(en millions d'euros)

	2013	2014	2015
Texte initial	126	200	400
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture	191	265	465
Ecart*	65	65	65

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, il s'agit de prendre en compte les dispositions adoptées lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 et du projet de loi de finances rectificative pour 2012.

Selon les indications transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, cette modification du plafond des taxes affectées tire les conséquences de la suppression d'une taxe intervenue après le dépôt du projet de loi de programmation, et du remplacement du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux par un prélèvement sur les plus-values immobilières dans le cadre de la loi dite « Duflot » sur le logement social.

I. ARTICLE 12 (NORME ANNUELLE D'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES)

A l'article 12, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement prévoyant non que l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales est « fixé » aux montants du tableau, mais qu'il « ne peut (...) excéder » ces montants.

Il s'agit, comme précédemment, de prendre en compte le fait que l'instauration du CICE obligera à des efforts supplémentaires sur les dépenses, dont la répartition entre catégories d'administrations publiques reste à préciser.

J. ARTICLE 13 (INCIDENCE BUDGÉTAIRE ANNUELLE DES MESURES ADOPTÉES PAR LE PARLEMENT OU LE GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES)

A l'article 13, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, un amendement diminuant le plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires de 3 milliards d'euros en 2014 et 6 milliards d'euros en 2015. Cela s'explique par le fait que les moindres recettes d'impôt sur les sociétés au titre du CICE ne seront que partiellement compensées par des augmentations du produit de la TVA (et, à partir de 2016, de la fiscalité écologique).

Comme le montre la ligne G du tableau ci-après, le « véritable » impact du CICE et des augmentations de prélèvements obligatoires destinées à le financer semble plus proche, si l'on s'appuie sur les données publiées précédemment par le Gouvernement, de 3,5 milliards en 2014 et 6,2 milliards d'euros en 2015. Il s'agit donc de montants arrondis au milliard d'euros inférieur.

On observe que les montants retenus par l'article 3 sont légèrement différents de ceux figurant dans le tableau inséré aux alinéas 116 et 375 du rapport annexé, qui indique pour 2014 un impact net de ces mesures de - 4 milliards d'euros (et non - 3 milliards d'euros). La cause de cet écart n'est pas explicitée.

L'absence de correction, par le Gouvernement, des montants pour les années 2016 et 2017, vient semble-t-il du fait qu'il conserve une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1, même après instauration du CICE. Cette hypothèse étant conventionnelle, il n'y a pas lieu de tenir compte, pour ces deux années, de l'impact du CICE et des mesures sur les prélèvements obligatoires devant contribuer à son financement. Dans le cas contraire, les mesures nouvelles seraient de l'ordre de - 1,7 milliard et - 9 milliards d'euros en 2016 et en 2017 (ligne I), et non de respectivement -3 et -7 milliards d'euros (ligne J).

Les planchers de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

		2013	2014	2015	2016	2017	2018
Le CICE et son financement partiel par des augmentations de prélèvements obligatoires : synthèse des informations disponibles (impact sur le solde en écart par rapport à l'absence de mesures)
A	CICE (article 24 bis du PLFR)*	0,0	-9,9	-16,5	-18,7	-21,1	-22,5
B	Augmentations de prélèvements obligatoires finançant partiellement le CICE [C+D]**	0,0	6,4	6,8	10,3	10,7	11,1
C	TVA (article 24 quater du PLFR)*		6,4	6,8	7,3	7,6	7,9
D	Fiscalité écologique***				3	3,1	3,2
E	Mesures correspondant au CICE et à son financement
F	Cumulées [A+B]**	0,0	-3,5	-9,7	-8,4	-10,4	-11,4
G	Non cumulées (= en mesures nouvelles) [évolution de la ligne F par rapport à l'année précédente]**		-3,5	-6,2	1,3	-2,0	-1,0
Les planchers de mesures nouvelles après prise en compte de l'impact du CICE et de son financement
1. Recalcul par la commission des finances, en fonction des éléments ci-avant
H	Mesures nouvelles prévues par le projet de LPFP adopté en première lecture par l'Assemblée nationale	24,0	0,0	-1,0	-3,0	-7,0
I	Mesures nouvelles recalculées par la commission des finances après prise en compte du CICE [H+G]**	24,0	-3,5	-7,2	-1,7	-9,0
2. Montants adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
J	Mesures nouvelles prévues par le projet de LPFP adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale	24,0	-3,0	-7,0	-3,0	-7,0
K	Ecart entre les deux textes adoptés par l'Assemblée nationale [J-H]**	0,0	-3,0	-6,0	0,0	0,0

* Informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général dans le cadre de l'examen des articles 24 bis et 24 quater du PLFR. Dans le cas de la TVA, on suppose que le produit augmente de 4 % en valeur en 2018.

** Calculs de la commission des finances.

*** 2016 : objet de l'amendement du Gouvernement insérant l'article 24 bis du PLFR. Pour 2017 et 2018, on suppose que le produit augmente de 4 % en valeur.

Source : commission des finances

L'amendement du Gouvernement précise en outre que la règle de « gel » des dépenses fiscales à 70,8 milliards d'euros à compter de 2013, insérée par l'Assemblée nationale en première lecture, s'entend hors CICE. En effet, dans le cas contraire il serait inconcevable qu'elle soit strictement appliquée.

K. ARTICLE 19 (BILAN DE LA MISE EN oeUVRE DE LA FUTURE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES)

A l'article 19, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative de sa commission des finances, un amendement précisant que le bilan « indique en particulier les données d'exécution, à périmètre constant, des objectifs prévus aux I et II de l'article 5, aux I et II de l'article 9, à l'article 10 et à l'article 11 ».

Il s'agit de prévoir que le bilan annuel de la LPFP ne peut pas se contenter de porter une appréciation globale, mais qu'il doit indiquer la mise en oeuvre de chacun des articles, et en particulier les données d'exécution à périmètre constant. L'article 16 de la LPFP 2011-2014 comprenait une disposition analogue.

Si l'on excepte la référence à l'article 11 ^{1 ( * )} (au lieu de l'article 12 ^{2 ( * )} ), il s'agit, au mot près, de la reprise d'un amendement adopté par votre commission des finances à l'initiative de votre rapporteur général, avant son rejet global du texte résultant de ses travaux.

L. ARTICLE 21 (ABROGATION DES DISPOSITIONS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES EN VIGUEUR)

A l'article 21, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte en séance publique), à l'initiative de sa commission des finances, un amendement complétant l'article 11 du projet de loi de finances pour 2013, afin de corriger une erreur de référence ^{3 ( * )} .

M. RAPPORT ANNEXÉ

Dans le cas du rapport annexé, l'Assemblée nationale a adopté (lors de l'examen du texte par sa commission des finances), à l'initiative du Gouvernement, deux amendements prévoyant de nombreuses modifications de coordination, dont l'on ne présentera ci-après que les principales.

1. L'amendement du Gouvernement relatif aux administrations publiques dans leur ensemble

Le premier de ces amendements, relatif aux administrations publiques dans leur ensemble, apporte essentiellement les modifications suivantes :

- il modifie le tableau relatif à l'évolution du solde public, de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires (alinéa 32), de manière à tirer les conséquences des modifications de l'article 3. On constate que les modifications apportées au projet de loi de programmation ne modifient ni la trajectoire de solde effectif, ni la trajectoire de solde structurel ;

Evolution du solde public, de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(alinéa 32 du rapport annexé)

(en points de PIB)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Texte initial
Solde structurel	-4,8	-3,6	-1,6	-1,1	-0,5	0,0	0,0
Solde public	-5,2	-4,5	-3,0	-2,2	-1,3	-0,6	-0,3
Ratio de dépenses publiques	56,0	56,3	56,3	55,6	54,9	54,2	53,6
Ratio de prélèvements obligatoires	43,9	44,9	46,3	46,5	46,7	46,6	46,3
dont ratio de PO hors contentieux	43,8	45,0	46,5	46,5	46,7	46,6	46,3
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires	7,2	7,1	7,2	7,2	7,2	7,2	7,2
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Solde structurel	-4,8	-3,6	-1,6	-1,1	-0,5	0,0	0,0
Solde public	-5,2	-4,5	-3,0	-2,2	-1,3	-0,6	-0,3
Ratio de dépenses publiques	56,0	56,3	56,3	55,4	54,4	53,7	53,1
Ratio de prélèvements obligatoires	43,9	44,9	46,3	46,3	46,2	46,2	45,9
dont ratio de PO hors contentieux	43,8	45,0	46,5	46,4	46,2	46,2	45,9
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires	7,2	7,1	7,2	7,2	7,2	7,2	7,2
Ecart*
Solde structurel	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Solde public	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Ratio de dépenses publiques	0,0	0,0	0,0	-0,2	-0,5	-0,5	-0,5
Ratio de prélèvements obligatoires	0,0	0,0	0,0	-0,2	-0,5	-0,4	-0,4
dont ratio de PO hors contentieux	0,0	0,0	0,0	-0,1	-0,5	-0,4	-0,4
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

- aux alinéas 34 et 36, il précise que le taux de croissance des dépenses publiques en volume, de 0,7 % par an en 2013-2017, serait ramené à 0,5 % après prise en compte des « économies supplémentaires de 10 milliards d'euros prévues par le pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi » ;

- à l'alinéa 37, le taux de croissance des dépenses publiques en volume est modifié conformément au tableau ci-après. On observe que la prévision d'inflation du Gouvernement est maintenue inchangée malgré l'instauration du CICE ^{4 ( * )} ;

Le taux de croissance des dépenses publiques en volume

(alinéa 37 du rapport annexé)

(en %)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	Moyenne 2000-2011
Texte initial
Taux de croissance de la dépense publique en volume	0,4	0,9	0,7	0,7	0,7	0,8	2,1
Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)	0,5	0,5	0,7	0,7	0,7	0,8
Inflation hors tabac	2,0	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Taux de croissance de la dépense publique en volume	0,4	0,9	0,4	0,2	0,7	0,8	2,1
Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)	0,5	0,5	0,4	0,2	0,7	0,8
Inflation hors tabac	2,0	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8
Ecart (en points)*
Taux de croissance de la dépense publique en volume	0,0	0,0	-0,3	-0,5	0,0	0,0	0,0
Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)	0,0	0,0	-0,3	-0,5	0,0	0,0
Inflation hors tabac	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

* Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

- aux alinéas 46 et 47, la chronique des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires est révisée pour prendre en compte l'instauration du CICE et des augmentations de prélèvements obligatoires devant contribuer à son financement. L'impact retenu pour 2014 est ici de - 4 milliards d'euros, (somme des lignes H et I), comme dans le cas du tableau inséré aux alinéas 116 et 375, contre -3 milliards d'euros dans le cas de la nouvelle rédaction de l'article 13. La cause de cet écart n'est pas explicitée ;

La décomposition des mesures nouvelles

(alinéa 47 du rapport annexé)

(en milliards d'euros)

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Texte initial
A	Mesures nouvelles en prélevements obligatoires*	21	20	30	5	3	-1	-6
B	Dont MN au sens du compteur LPFP	0	7	24	0	-1	-3	-7
C	Dont compétitivité	-	-	-	-	-	-	-
D	Dont contentieux	1	-3	-3	3	2	0	0
E	Dont autres	20	16	9	1	2	2	1
F	Elasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)	1,2	1	1	1	1	1	1
Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
G	Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires*	21	20	30	1	-3	-1	-6
H	Dont MN au sens du compteur LPFP (hors compétitivité)	0	7	24	0	-1	-3	-7
I	Dont compétitivité	0	0	0	-4	-6	0	0
J	Dont contentieux	1	-3	-3	3	2	0	0
K	Dont autres	20	16	9	1	2	2	1
L	Élasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)	1,2	1	1	1	1	1	1
Ecart**
M	Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires*	0	0	0	-4	-6	0	0
N	Dont MN au sens du compteur LPFP (hors compétitivité)	0	0	0	0	0	0	0
O	Dont compétitivité	0	0	0	-4	-6	0	0
P	Dont contentieux	0	0	0	0	0	0	0
Q	Dont autres	0	0	0	0	0	0	0

* On remarque que dans le cas de l'année 2014, la somme des mesures nouvelles est inférieure d'un milliard d'euros au montant indiqué par les lignes A et G. Les raisons de cet écart ne sont pas explicitées.

** Calculs de la commission des finances.

Source : commission des finances

- aux alinéas 116 et 375, il insère le tableau indiqué ci-avant dans les développements relatifs à l'article 2 bis , précisant l'impact des « mesures de compétitivité » (c'est-à-dire du CICE et des mesures destinées à le financer) sur le solde public. Chaque année, l'impact serait strictement équilibré, ce qui est évidemment une convention. L'impact en 2014 serait de - 4 milliards d'euros pour le seul Etat, mais l'article 3 suggère un impact de - 3 milliards d'euros, on l'a vu sans expliciter la cause de cet écart.

L'impact des mesures de compétitivité sur le solde public, selon le Gouvernement

(tableau inséré aux alinéas 116 et 375)

(montants en milliards d'euros,
impact en écart à la trajectoire sous-jacente de la LPFP)

	2014	2015	2016	2017
Dépenses publiques	-4	-10	-10	-11
Prélèvements obligatoires (impact État seul)	-4	-10	-10	-11

2. L'amendement du Gouvernement relatif au seul Etat

Le deuxième amendement du Gouvernement modifiant le rapport annexé concerne le seul Etat. Il s'agit de dispositions de coordination, destinées à prendre en compte les modifications adoptées par l'Assemblée nationale au projet de loi de finances pour 2013.

II. LES ARTICLES MAINTENUS DANS LEUR RÉDACTION ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a maintenu son texte de première lecture sur les dix articles suivants :

- l'article premier (Approbation du rapport annexé) ;

- l'article 4 (Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel) ;

- l'article 6 (Stabilisation des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation ) ;

- l'article 8 (Contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques) ;

- l'article 14 (Affectation des surplus de recettes) ;

- l'article 15 (Limitation de la durée des dépenses fiscales et des niches sociales) ;

- l'article 16 (Évaluation préalable de certains investissements publics) ;

- l'article 17 (Évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales) ;

- l'article 19 bis (Information du Parlement en matière de dépense fiscale) ;

- l'article 20 (Évaluation des taxes affectées à des personnes autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale).

L'Assemblée nationale a en outre maintenu sa suppression de l'article 18 (Rapport sur les comptes publics).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 décembre 2012, sous la présidence de Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport en nouvelle lecture de François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 239 (2012-2013) de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 .

La commission des finances a adopté un texte identique à celui issu des délibérations de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, par 21 voix pour, 19 voix contre et 1 abstention, après prise en compte des délégations de vote.

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* ¹ Réduction du plafond de certaines impositions de toute nature affectées à des organismes concourant à une mission de service public.

* ² Norme annuelle d'évolution des concours de l'État en faveur des collectivités territoriales.

* ³ L'article 11 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit que la dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants est comprise dans le périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales stabilisés en valeur en application de l'article 7 de la LPFP 2011-2014. Il convient de se référer non à l'article 7 précité, mais à l'article 12 du présent projet de LPFP (Norme annuelle d'évolution des concours de l'État en faveur des collectivités territoriales).

* ⁴ Selon les simulations transmises par le Gouvernement à votre commission des finances, le CICE et les mesures destinées à le financer devraient réduire l'indice des prix, par rapport à un scénario sans ces mesures, de 0,1 point en 2013, 0,2 point en 2014, 0,2 point en 2015, 0,6 point en 2016 et 0,8 point en 2017.