Rapport n° 189 (2012-2013) de M. François MARC , fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 décembre 2012
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AVANT-PROPOS
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
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EXAMEN DES ARTICLES
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EXAMEN EN COMMISSION
N° 189
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 décembre 2012 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi organique , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relative à la nomination des dirigeants de BPI - Groupe et sur la proposition de loi organique de M. François MARC relative à la nomination du directeur général de la banque publique d' investissement ,
Par M. François MARC,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
349 , 419 et T.A. 53 |
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Sénat : |
67, 175 et 190 (2012-2013) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La Banque publique d'investissement (BPI), promise par François Hollande lors de sa campagne victorieuse pour la présidence de la République, devrait prochainement voir le jour. Le projet de loi relatif à sa création a, en effet, été adopté par l'Assemblée nationale, le 29 novembre 2012, de même que la présente proposition de loi organique.
La BPI, qui regroupera la société anonyme OSEO, le Fonds stratégique d'investissement (FSI) et CDC Entreprises, devrait être un acteur majeur du financement de l'économie française et singulièrement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). Elle sera active sur l'ensemble du spectre du financement, qu'il s'agisse des prêts (et même des garanties) ou des apports de capital
Banque publique, elle devra se montrer exemplaire tant en matière de gouvernance que pour ce qui concerne sa doctrine d'intervention. Pour autant, si elle sera conduite à s'exposer à des risques plus élevés que les établissements bancaires traditionnels, elle devra néanmoins se comporter en investisseur avisé.
L'atteinte de cette ambition passe évidemment par plusieurs facteurs. Parmi ceux-ci, le choix des personnes appelées à diriger ce groupe revêt une importance toute particulière.
Il s'agira de donner une unité à un ensemble issu de plusieurs structures à la culture différente (et forte). Il s'agira aussi de définir une stratégie cohérente tout en maintenant une stricte séparation entre les activités de financement et d'investissement, afin d'éviter tout conflit d'intérêts. Il s'agira enfin d'inspirer confiance à l'ensemble des parties prenantes, notamment aux entrepreneurs qui seront les clients de la BPI, aux établissements financiers partenaires et aux investisseurs qui souscriront aux émissions obligataires du nouveau groupe.
Il est donc indispensable que le Parlement soit associé à ce processus de nomination, conformément à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution - à l'instar de ce qui est actuellement prévu pour le président du conseil d'administration de l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) OSEO. A cette fin, votre rapporteur a déposé une proposition de loi organique en ce sens dès le 23 octobre 2012, six jours après l'adoption du projet de loi relatif à la création de la BPI par le Conseil des ministres, après avoir constaté qu'un tel processus n'avait pas été prévu.
Il faut donc se féliciter qu'une proposition de loi organique de même esprit ait été déposée par la suite, le 8 novembre 2012, à l'Assemblée nationale (première chambre saisie du projet de loi « ordinaire » sur la BPI) par nos collègues députés Gilles Carrez, Christian Eckert et Jean-Jacques Urvoas.
Si les deux textes ont le même objet, ils diffèrent néanmoins sur un point : la proposition des députés vise le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe, tout comme la proposition de votre rapporteur, mais également le président du conseil d'administration de l'établissement public BPI-Groupe.
Cette différence d'approche devra naturellement être débattue. Plusieurs raisons, détaillées ci-après, devraient conduire le Parlement à limiter son contrôle à la nomination du directeur général de la société anonyme, qui sera le véritable « patron » de l'ensemble.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT : UN FUTUR ACTEUR ESSENTIEL DU FINANCEMENT DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE
Traduction du premier des engagements du Président de la République lors de sa campagne présidentielle, le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement, adopté par le Conseil des ministres le 17 octobre 2012, est en cours d'examen par le Parlement.
L'ensemble du dispositif est détaillé dans le rapport relatif à ce projet de loi, auquel pourra se référer le lecteur. Il est néanmoins utile de rappeler brièvement quelques éléments dans le cadre du présent rapport.
A. LE REGROUPEMENT DE STRUCTURES DE FINANCEMENT PUBLIC AUJOURD'HUI ÉCLATÉES
Si l'Etat est actif en matière de soutien au financement de l'économie, il utilise de nombreux opérateurs, ce qui peut nuire à la lisibilité et à l'efficacité de l'ensemble.
Dans le rapport de la mission de préfiguration de la Banque publique d'investissement, Bruno Parent a ainsi dressé un portrait évocateur, reproduit ci-après, des structures actuellement en place.
Structure actuelle des principaux opérateurs publics actifs en matière de financement des entreprises
Source : rapport de la mission de préfiguration de la BPI
La création de la Banque publique d'investissement, qui regroupera en son sein les actuels OSEO, Fonds stratégique d'investissement (FSI) et CDC Entreprises, constituera donc une simplification pour les entreprises (en particulier les PME), qui pourront faire appel à un interlocuteur public unique pour leurs questions de financement.
De plus, la BPI agira en partenariat étroit avec Ubifrance et la COFACE, dont elle distribuera les produits.
Elle pourra donc proposer aux entrepreneurs un accompagnement complet, tant en matière de financement que de développement à l'international.
B. DEUX ACTIONNAIRES PUBLICS ET UNE HOLDING DE TÊTE
L'entité de tête de la BPI sera une holding, détenue à 50 % par l'Etat, au travers de l'EPI BPI-Groupe, et à 50 % par la Caisse des dépôts et consignations.
Cette holding coiffera des filiales, dont les deux principales seront une filiale « établissement de crédit », héritière de l'actuelle SA OSEO, et une filiale d'apport de capitaux, qui intégrera le FSI et CDC Entreprises.
Le schéma suivant retrace la structuration du groupe figurant dans l'étude d'impact annexée au projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement.
Schéma cible du futur groupe
Source : étude d'impact annexée au présent projet de loi
C. L'AMBITION DE CONSTRUIRE UNE BANQUE « PAS COMME LES AUTRES »
1. Une « force de frappe » importante
La BPI disposera d'une « force de frappe » importante. Le ministère de l'économie et des finances, interrogé par votre rapporteur, a ainsi considéré :
- qu'en reprenant le profil de risque actuel des prêts octroyés par OSEO, la capacité totale de prêts de la filiale de financement serait de l'ordre de 20 milliards d'euros. Avec l'effet d'entraînement de ces prêts sur les banques privés (en moyenne de 1 pour 1), les concours bancaires totaux à destination des PME et des ETI qui en seraient issus devraient représenter un total de 40 milliards d'euros ;
- que la capacité de prise de risque en garantie totale de cette même filiale s'élèverait à 13 milliards d'euros, ce qui permettrait de faciliter l'octroi de plus de 26 milliards d'euros de concours bancaires supplémentaires.
- que la capacité de la branche « innovation » serait de l'ordre de 600 millions d'euros par an pour le soutien individuel et collaboratif de projets innovants ;
- et que la capacité de la filiale spécialisée sur les interventions en fonds propres serait de l'ordre de 1,8 milliard d'euros par an.
2. Une ambition d'exemplarité
Au-delà de cet effet de taille, la BPI devra s'imposer comme une banque exemplaire, de grande réputation.
A cet égard, l'Assemblée nationale a notablement enrichi le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement, en particulier en prévoyant :
- que le principe de parité entre les hommes et les femmes prévale dans tous les principaux organes de direction et d'orientation de la BPI 1 ( * ) ;
- que ses actions soient conduites « en vue de soutenir la croissance durable, l'emploi et la compétitivité de l'économie » 2 ( * ) ;
- et que la Banque publique d'investissement prenne en compte « les enjeux environnementaux, sociaux, d'égalité professionnelle et de gouvernance dans ses pratiques ainsi que dans la constitution et la gestion de son portefeuille d'engagements », qu'elle « intègre les risques sociaux et environnementaux dans sa gestion des risques » et qu'elle tienne compte « des intérêts des parties prenantes, entendues comme l'ensemble de ceux qui participent à sa vie économique et des acteurs de la société civile influencés, directement ou indirectement, par les activités de la banque » 3 ( * ) .
II. LA NÉCESSITÉ DE SOUMETTRE LE PRINCIPAL DIRIGEANT DU GROUPE À LA PROCÉDURE DE CONTRÔLE DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES COMPÉTENTES
A. UNE PROCÉDURE DÉFINIE AU CINQUIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 13 DE LA CONSTITUTION
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le pouvoir de nomination du Président de la République à certains emplois publics est encadré.
En effet, aux termes du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».
Deux textes ont mis en oeuvre ces dispositions :
- la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, qui a fixé la liste des emplois concernés, actuellement au nombre de quarante-sept ;
- et la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, qui a désigné les commissions permanentes compétentes.
Le tableau suivant retrace les emplois et fonctions relevant de ce processus de nomination encadré.
Fonctions et emplois relevant de la procédure de nomination prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution
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Institution, organisme, établissement ou entreprise |
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Source : loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution
B. UNE PROCÉDURE QUI DOIT S'APPLIQUER A LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT
1. Une procédure applicable aux emplois de grande importance pour la vie économique et sociale de la Nation
Comme cela a été rappelé, la procédure de nomination prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution concerne des emplois ou fonctions de grande importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation.
Compte tenu de la place qu'occupera la Banque publique d'investissement dans le paysage financier français, il ne fait de doute que le titulaire de sa principale fonction dirigeante entre dans ce cadre.
En outre, le simple fait que ce nouvel ensemble englobe OSEO, dont le principal dirigeant est déjà nommé après avis public des commission des finances des deux assemblées, montre qu'il est indispensable de mettre en place un tel processus pour ce qui concerne la BPI.
2. Quelle(s) fonction(s) viser ?
Dès lors, il reste à définir quelle(s) fonction(s) le présent texte devrait concerner.
L'article 1 er de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale le 29 novembre dernier vise :
- d'une part, le président du conseil d'administration de l'EPIC BPI-Groupe ;
- d'autre part, le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
Il est effectivement indispensable que le directeur général de la SA relève de la procédure d'avis public des commissions des finances. En effet, le titulaire de ce poste sera le véritable dirigeant opérationnel de la Banque publique d'investissement. Le surcroît de légitimité que lui apportera cette « confirmation » parlementaire sera de nature à le renforcer dans un rôle qui sera nécessairement délicat.
Il ne faut pas oublier que l'Etat ne sera pas le seul actionnaire de la société anonyme ; il n'en détiendra même pas la majorité absolue du capital, tout l'édifice reposant sur un subtil équilibre entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations. La procédure de nomination du directeur général, dont on peut penser qu'il sera présenté au Parlement à l'issue d'un dialogue entre les deux actionnaires, participe évidemment de cet équilibre.
En revanche, il pourrait être contre-productif, du point de vue la répartition, effective ou perçue, des responsabilités au sein du groupe, de nommer selon le même processus (et donc avec la même force) un autre dirigeant de la BPI au sens large.
Le président du Conseil d'administration de l'EPIC qui porte les participations de l'Etat actionnaire n'a pas vocation à jouer un rôle opérationnel dans la BPI. Le désigner selon les modalités prévues à l'article 13 de la Constitution serait donc disproportionné et, en tout état de cause, sa mission ne présente pas une importance telle pour « la vie économique et sociale de la Nation » que le recours à cette procédure soit justifié. Au surplus, une désignation du Président de l'EPIC selon la même procédure que le directeur général de la SA pourrait soit susciter un conflit de légitimités qui n'a pas lieu d'être, soit laisser penser que le directeur général de la SA est, lui aussi, un représentant de l'Etat au sein de la BPI.
C'est pourquoi il est préférable de soumettre à la procédure de nomination prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution uniquement le titulaire pressenti de la fonction de directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
Cette solution correspond à celle retenue par votre rapporteur dans sa proposition de loi organique.
Pour permettre à la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale de poursuivre la navette parallèlement au projet de loi relatif à la BPI, votre commission des finances a décidé d'adopter un texte s'inspirant de la rédaction de la proposition de loi organique présentée par votre rapporteur, en modifiant en conséquence celui transmis par l'Assemblée nationale.
EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 1er (Tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010) - Instauration d'un avis public des commissions parlementaires sur la nomination des dirigeants de la Banque publique d'investissement
Commentaire : le présent article a pour objet d'instauration un avis public des commissions parlementaires sur la nomination des dirigeants de la Banque publique d'investissement, conformément à la procédure définie au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article propose de permettre aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat de se prononcer sur la nomination de deux dirigeants de la « Banque publique d'investissement » :
- d'une part, le président de l'EPIC BPI-Groupe ;
- d'autre part, le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
A cette fin, il propose de modifier le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution :
- en remplaçant la ligne visant actuellement le président du conseil d'administration de l'EPIC OSEO (naturellement appelée à disparaître) par une ligne visant le président du conseil d'administration de l'EPIC BPI-Groupe ;
- et en insérant une nouvelle ligne, visant quant à elle le directeur général de la SA BPI-Groupe.
De ce fait, ces deux fonctions relèveraient de la procédure de « confirmation parlementaire » précédemment décrite.
Il convient de parachever ce processus en précisant quelle commission devrait intervenir dans chaque assemblée, ce qui relève de dispositions législatives ordinaires. L'article 6 bis du projet de loi relatif à la création de la BPI en cours d'examen par le Parlement, introduit dans ce texte à l'initiative de notre collègue député Jean-Jacques Urvoas, y pourvoit en prévoyant, ce qui est normal, que ce soient les commissions compétentes en matière d'activités financières (c'est-à-dire les commissions des finances) qui aient à se prononcer.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme cela a été expliqué dans l'exposé général du présent rapport, il est préférable que l'intervention des commissions des finances des deux assemblées se limite à la nomination du directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
Le dirigeant opérationnel de la BPI pourrait ainsi être renforcé par le surcroît de légitimité que lui apporterait ce processus de nomination unique.
De plus, le Parlement préserverait sans doute mieux le nécessaire et délicat équilibre entre les deux actionnaires de la société anonyme, à savoir l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, en ne désignant pas également le principal représentant de l'Etat actionnaire au sein du nouvel ensemble.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement tendant à supprimer, dans la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale, l'application de la procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour ce qui concerne la nomination du président de l'EPIC BPI-Groupe.
En conséquence, elle a modifié l'intitulé de la présente proposition de loi organique, celui-ci devenant « proposition de loi relative à la nomination du directeur général de la société anonyme BPI-Groupe ».
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 2 - Entrée en vigueur
Commentaire : le présent article a pour objet de définir l'entrée en vigueur de l'article 1 er de cette proposition de loi organique.
Le présent article propose que la modification, prévue à l'article 1 er , du tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 entre en vigueur à compter de la promulgation de la loi relative à la création de la banque publique d'investissement.
Cette entrée en vigueur dépendrait donc du calendrier d'adoption du projet de loi relatif à la création de la banque publique d'investissement. A ce jour, l'intention du Gouvernement est que ce projet de loi soit adopté par le Parlement avant la fin de l'année, le premier conseil d'administration de la société anonyme BPI-Groupe devant se tenir dans le courant du mois de janvier 2013.
Les modalités d'entrée en vigueur prévues par cet article sont tout à fait logiques et doivent donc être préservées.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 5 décembre 2012, sous la présidence de Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de François Marc, rapporteur, sur la proposition de loi organique n° 175 (2012-2013), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe et sur la proposition de loi organique n° 67 (2012-2013) relative à la nomination du directeur général de la banque publique d'investissement.
M. François Marc , rapporteur général . - J'ai présenté l'objet de ces propositions de loi organique dans mon intervention liminaire sur le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement.
Les amendements n° 1 et n° 2 portent sur la proposition de loi organique transmise par l'Assemblée nationale. Ils tirent les conséquences de notre vote intervenu à l'article 6 bis du projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement et concernant la nécessité de limiter à la nomination du seul directeur général de la société anonyme BPI-Groupe l'usage de la procédure définie au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. En revanche, le président du conseil d'administration de l'établissement public BPI-Groupe ne relèverait pas de cette procédure. L'amendement n° 1 modifie en ce sens l'article 1 er de la proposition de loi organique. L'amendement n° 2, de conséquence, en modifie le titre.
Ainsi, par ces modifications apportées à la proposition de loi organique transmise par l'Assemblée nationale, nous retiendrions un dispositif s'inspirant de celui figurant dans ma proposition de loi organique.
M. Benoît Hamon . - Avis favorable.
Les amendements n° 1 et n° 2 sont adoptés.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Marc , rapporteur général . - Les modifications que nous venons d'apporter à la proposition de loi organique rendront nécessaire une navette. Il faut donc examiner en même temps en séance publique les deux textes, le projet de loi ordinaire et la proposition de loi organique, afin d'assurer une meilleure cohérence à nos débats. La semaine prochaine étant une semaine d'initiative parlementaire, il nous revient à nous, commission des finances, de faire la demande d'inscription de ce texte à l'ordre du jour.
M. Philippe Marini , président . - Je consulte la commission.
Il en est ainsi décidé.
* 1 Articles 3 et 4 du projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement adopté par l'Assemblée nationale le 29 novembre 2012.
* 2 Article 1 er du même projet de loi.
* 3 Article 3 bis A du même projet de loi.