B. UNE MISSION À REPLACER DANS LE CONTEXTE DES POLITIQUES AGRICOLES ET DE LEUR RÉFORME
1. La mission ne représente que 20 % des dépenses publiques destinées à l'agriculture sans prendre en compte les dépenses fiscales qui lui sont rattachées
a) Un périmètre modifié par rapport à 2012
Le périmètre de la mission est, comme vu précédemment, modifié en 2013. En 2009, la programmation pluriannuelle des finances publiques s'était accompagnée d'une reconfiguration des missions du budget général de l'Etat visant à augmenter leur taille et à mieux faire coïncider leur périmètre avec ceux des départements ministériels. Pour la mission, alors intitulée « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », cette démarche avait conduit :
- à l'incorporation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de l'ancienne mission « Sécurité sanitaire ». L'intitulé de la mission avait été modifié en conséquence et était devenu : « Agriculture, pêche, alimentation , forêt et affaires rurales » ;
- à la fusion des anciens programmes 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », en un programme unique, intitulé « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » .
Le programme 154, doté de plus de la moitié des crédits de la mission, est donc devenu le pivot budgétaire de la politique d'intervention du ministère et met en oeuvre la plupart des dispositifs trouvant une contrepartie au titre de la politique agricole commune (PAC).
Le présent PLF fait le choix de transférer la pêche vers la mission « Écologie, développement aménagement et durables » . Une telle mesure répond à la préoccupation d'une cohérence entre la maquette du budget et la structure gouvernementale. En effet, le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a perdu sa compétence en matière de pêche au profit du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, ce dernier disposant désormais d'un ministère délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
b) Le poids prépondérant des dépenses d'intervention
La répartition des crédits de la mission manifeste très clairement la vocation de ministère d'intervention du MAAF.
Plus de 50 % des AE de la mission sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6 (soit 1,67 milliard d'euros), largement concentrées sur le programme 154. 28 % sont consacrés aux dépenses de personnel (924 millions d'euros) et 21 % aux dépenses de fonctionnement (692,4 millions d'euros).
Répartition par action et par titre des autorisations d'engagement de la mission
(en millions d'euros et en %)
Source : projet
annuel de performances annexé au projet de loi de finances
pour 2013
Les crédits de la mission doivent être rapprochés des autres concours publics à l'agriculture , et en particulier des dotations communautaires accordées au titre de la PAC . Vos rapporteurs spéciaux soulignent que celles-ci représentent près des trois quarts de l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France , faisant de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire.
c) La diversité des concours publics à l'agriculture
Selon les réponses du MAAF au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, la contribution du ministère au financement public du secteur agricole représente 5,3 milliards d'euros 4 ( * ) en 2011 et celles des autres ministères plus de 900 millions d'euros, soit une contribution du budget de l'Etat de 6,2 milliards d'euros à l'agriculture 5 ( * ) . De plus, les dépenses de protection sociale ont représenté 13,16 milliards d'euros en 2011. Enfin, le financement communautaire était de 8,7 milliards d'euros au titre du premier pilier et de 1,1 milliard d'euros au titre du second, ce qui porte l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France au titre de la PAC à 9,8 milliards d'euros .
Vos rapporteurs spéciaux observent que le périmètre de la mission AAFAR ne s'élève donc qu'à un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui représentent 16 milliards d'euros (et 11,4 % si l'on prend en considération la protection sociale, puisque le total des concours représenterait alors 29,16 milliards d'euros).
Les concours publics à l'agriculture en 2011
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances d'après les réponses au questionnaire adressé
au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la
forêt
L'ajout des dépenses fiscales à la somme de ces concours publics, conduirait à réduire davantage encore la part de la mission AAFAR dans l'ensemble des moyens consacrés à l'agriculture.
d) Des dépenses fiscales rattachées d'un montant d'au moins 3 milliards d'euros en 2013
Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'Etat une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer . En matière agricole, elles sont de l'ordre de 3 milliards d'euros : la remise au Parlement fin 2009 d'un rapport spécifique sur la fiscalité agricole 6 ( * ) , n'avait toutefois pas permis de préciser rigoureusement l'ampleur de ces mesures, concentrées sur le programmes 154. De manière générale, vos rapporteurs spéciaux demandent au Gouvernement d' améliorer l'information parlementaire en la matière , d'autant plus que l'évaluation de ces dispositifs est sujette à caution selon la Cour des Comptes 7 ( * ) .
Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume semble toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport a, en effet, jugé efficace la grande majorité des mesures rattachées à cette dernière. Sur trente-sept mesures évaluées, neuf ont le score le plus élevé (trois) , dix-neuf des scores intermédiaires (un ou deux) et seulement neuf sont estimées inefficaces (zéro).
En termes d'enjeux financiers, ces dernières ne représentent en outre que 2 millions d'euros, alors que les dispositifs jugés peu ou prou efficaces s'élèveraient à 2,157 milliards d'euros et que seul un montant de 45 millions d'euros de dépenses n'a pas été évalué (soit huit mesures). Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cet éclairage ponctuel, mais ils observent que cet effort dans l'évaluation des dépenses fiscales doit être poursuivi régulièrement .
Selon le tome II de l'annexe « Évaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, qui récapitule l'estimation de l'ensemble des dépenses fiscales, la mission AAFAR devrait compter trente-six dépenses fiscales différentes l'année prochaine, pour un coût d'environ 3,03 milliards d'euros, dont 2,94 milliards d'euros pour le seul programme 154 (qui supporte à lui seul 26 des 36 dépenses fiscales de la mission). L'analyse détaillée reste comme toujours incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné (12 missions non chiffrées dans le présent PLF) .
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que la présentation et l'évaluation des dépenses fiscales de la mission soient améliorées dans son projet annuel de performances (PAP). Ils déplorent ainsi, une fois de plus, l'absence de récapitulatif global de ces mesures à l'échelle de la mission au sein du PAP .
2. Les processus de réforme des politiques agricoles
a) Le résultat des évolutions appelées par la RGPP
Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les décisions du conseil de modernisation des politiques publiques ont trouvé ces quatre dernières années une traduction significative dans l'organisation du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la pêche, tant au niveau central 8 ( * ) , qu'à celui de ses services déconcentrées 9 ( * ) . Ces évolutions concernent également les opérateurs et les dispositifs d'intervention du ministère . Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette modernisation de l'administration centrale et déconcentrée du ministère ainsi que de ses opérateurs.
Les opérateurs placés sous la tutelle du ministère ont fait l'objet d'importants regroupements en 2009 et 2010 . L'Agence unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ont été fusionnés au sein de l' Agence de services et de paiement (ASP), organisme unique de paiement dans le secteur agricole. Les principaux offices agricoles ont également été regroupés au sein d'un établissement unique baptisé FranceAgriMer . Vos rapporteurs spéciaux précisent à cet égard que la commission des finances a demandé, par lettre en date du 23 novembre 2010, une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'ASP , en application de l'article 58-2° de la LOLF. Au terme d'une enquête qui s'est déroulée de janvier à mai 2011 et s'est conclue avec une procédure contradictoire en juillet 2011, la Cour des comptes a remis sa communication à la commission le 8 août 2011. Et comme à l'accoutumée, l'enquête de la Cour a donné lieu à une audition « pour suite à donner » le 26 octobre de l'année dernière qui a débouché sur la publication d'un rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux . Pour une analyse approfondie du bilan de ces fusions, ces derniers renvoient à ce rapport 10 ( * ) .
Le regroupement des Haras nationaux et de l'École nationale d'équitation a conduit à la création le 1 er février 2010 de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Alors que l'IFCE n'est centré que sur des missions de service public, les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) France Haras.
Pour mettre leurs compétences au service d'une approche transversale des questions sanitaires, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) ont fusionné le 1 er juillet 2010 dans une nouvelle Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (appelée « ANSéS »).
Le regroupement des opérateurs concerne enfin la politique forestière, les synergies permises devant conduire au renforcement de l'efficacité des actions menées pour le développement de la forêt en France. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ont ainsi été fusionnés le 1 er avril 2010 en un établissement unique.
b) Le Grenelle de l'environnement
L'agriculture et la forêt représentent des secteurs où l'impact du Grenelle de l'environnement est souvent important . A titre d'illustration de ces objectifs environnementaux, peuvent être mentionnées les politiques opérationnelles suivantes, le plus souvent issues de l'article 31 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite loi « Grenelle I ») et parfois précisées par différents articles de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi « Grenelle II ») :
- le plan « agriculture biologique : horizon 2012 » qui prévoit de tripler la surface cultivée en agriculture biologique pour atteindre 6 % de l'ensemble des surfaces agricoles d'ici 2012 ;
- le plan pour la certification environnementale des exploitations qui vise à engager 50 % des exploitations agricoles dans une démarche de certification environnementale d'ici 2012 ;
- le plan « Ecophyto 2018 » destiné à atteindre une réduction de l'utilisation de produits phytosanitaires de moitié en dix ans ;
- le plan pour la performance énergétique des exploitations agricoles qui doit permettre d'atteindre un taux de 30 % d'exploitations agricoles à faible dépendance énergétique d'ici 2013 ;
- le plan d'urgence en faveur de la préservation des abeilles qui s'appuie sur une évaluation toxicologique indépendante des effets des substances chimiques sur les abeilles, la création d'une interprofession de la filière apicole et d'un institut scientifique et technique de l'abeille (ISTA) ;
- les « Assises de la forêt » de janvier 2008 qui ont fixé un objectif de plus grande mobilisation des ressources forestières.
Les réponses du Gouvernement au questionnaire adressé par vos rapporteurs spéciaux a permis d'apporter des précisions sur l'impact de ces dispositions mais ce travail mérite d'être affiné . De même que le degré d'atteinte des objectifs fixés pourrait être communiqué .
c) L'impact de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche
La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a mis en oeuvre de nombreuses dispositions 11 ( * ) qui doivent être ajoutées aux réformes conduites par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.
Le titre I er de la loi vise ainsi à faire de l'alimentation une priorité , à travers une politique de l'alimentation inscrite dans le code rural, appuyée notamment sur un programme national pour l'alimentation et sur un observatoire de l'alimentation.
La LMAP vise, par ailleurs, à aménager les dispositions applicables en matière de foncier agricole en vue de préserver le développement durable des territoires ruraux . Elle a ainsi créé une taxe sur la plus-value foncière réalisée lors de la vente de terres agricoles devenues constructibles 12 ( * ) , un observatoire de la consommation des espaces agricoles et, enfin, une commission consultative de la consommation des espaces agricoles, qui formulera un avis simple sur le déclassement des terres agricoles.
Elle a, de plus, institué de nouvelles dépenses fiscales 13 ( * ) , pour un coût de l'ordre de 20 millions d'euros par an .
Cette loi contient également différentes mesures relatives à la moralisation et à la transparence des pratiques dans le secteur agricole, à l'instar de la contractualisation entre producteurs et acheteurs, de la création d'un observatoire de la formation des prix et des marges (opérationnel depuis deux ans) et d'une meilleure organisation des filières. Pour l'organisation des filières , il s'agit par exemple d'ajuster les règles relatives aux organisations de producteurs et, surtout, de définir les missions des interprofessions, les conditions de leur reconnaissance et de l'extension des décisions prises dans leur cadre. S'agissant de la contractualisation , la loi prévoit la mise en place de contrats écrits obligatoires entre agriculteurs et industriels ou représentants de la grande distribution. Fortement inspirée du secteur laitier, cette disposition permet de formaliser les engagements réciproques des acteurs de chaque filière en apportant une sécurité supplémentaire à l'amont. Les interprofessions ont la faculté d'aboutir à des contrats-types mais en cas d'échec ou d'abstention, l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat peut rendre les contrats obligatoires. Elles peuvent aussi diffuser des indicateurs de tendance des marchés , qui ne sauraient toutefois constituer des recommandations de prix. Une telle compétence ne serait, au demeurant, pas conforme au droit communautaire.
Bien qu'aucune étude d'impact rigoureuse n'ait été conduite, d'après les réponses au questionnaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, les dispositions introduites par la LMAP sont financées par redéploiement dans le cadre des dotations existantes ou sont neutres pour les finances publiques .
Au total, vos rapporteurs spéciaux invitent le Gouvernement à évaluer avec précision l'impact budgétaire des réformes importantes conduites par le MAAF, qu'elles soient liées à la mise en oeuvre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche , de la révision générale des politiques publiques ou, encore, du Grenelle de l'environnement .
* 4 Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission.
* 5 Il conviendrait de plus d'ajouter à cette somme les concours apportés par les collectivités territoriales. Ils sont estimés à environ un milliard d'euros par an.
* 6 Issu d'un amendement parlementaire, l'article 138 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoyait en effet la remise au Parlement d'un rapport sur la fiscalité agricole avant le 10 octobre 2009. Le Sénat l'a reçu du Premier ministre le 21 octobre 2009.
* 7 Dans sa note sur l'exécution budgétaire 2008, la Cour avait ainsi fait valoir que le montant des dépenses fiscales de la mission aurait alors été plus proche de 4 milliards d'euros que de 3 milliards.
* 8 La réorganisation de l'administration centrale du ministère suite à la RGPP a consisté à regrouper à partir de 2009 la direction générale de la forêt et des affaires rurales et la direction générale des politiques économique, européenne et internationale en une direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT). Ce regroupement est le pendant administratif de la fusion des programmes 154 et 227. La création d'un service de la prospective au sein du secrétariat général, ainsi que la réorganisation de la direction générale de l'alimentation et de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture constituent les deux autres aspects de cette refonte.
* 9 La réforme des administrations déconcentrées s'articule, quant à elle, autour de la fusion à compter de 2009 des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) dans de nouvelles directions départementales des territoires (DDT). Au niveau régional, ont été mises en place en 2010 les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). Au sein des nouvelles directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), des services du MAAF dédiés à la sécurité alimentaire et sanitaire ont été créés.
* 10 « Les opérateurs de l'agriculture française : une modernisation inachevée ? », rapport d'information n° 66 (2011-2012).
* 11 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Son examen par le Sénat puis par l'Assemblée nationale a conduit à enrichir le projet de loi de, respectivement, 42 et 30 articles : alors qu'il ne comportait initialement que 24 articles le texte voté est ainsi composé de 96 articles au total. Il nécessite un total de 68 mesures d'application regroupées en 58 décrets. Selon le Gouvernement, en septembre 2012, 83 articles sur les 93 comportant des dispositions autres que des habilitations sont entièrement entrés en vigueur, la quasi totalité des décrets prévus par la loi a été publiée et seuls ceux relatifs aux conditions de qualification et d'indépendance des gestionnaires forestiers professionnels et à celles de mise en oeuvre d'un dispositif de compte épargne d'assurance pour la forêt n'ont pas été publiés.
* 12 La taxe sur les cessions des terres agricoles rendues constructibles s'applique aux cessions à titre onéreux des terrains nus rendus constructibles, du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu. L'objet de cette taxe est de réduire la consommation de terres agricoles. Son produit est affecté à un fonds pour l'installation des jeunes agriculteurs, inscrit au budget de l'ASP, qui finance des mesures en faveur des jeunes agriculteurs visant à faciliter l'accès au foncier et à développer des projets innovants. Les recettes du fonds pour l'année 2011 ne s'élèvent qu'à 3,29 millions d'euros, mais l'exercice 2012 devrait permettre d'être plus proche des 10 millions d'euros escomptés par la LMAP. Une concertation conduite avec la profession agricole a permis de définir les modalités d'utilisation de cette taxe autour du principe des appels à projets « J'innovations ». Un premier appel à projets innovants au niveau national, ouvert aux jeunes agriculteurs qui satisfont aux conditions d'attribution des aides à l'installation durant les 5 ans suivant leur installation, a été lancé en octobre 2011. 22 dossiers ont été retenus par le comité national de sélection, pour un montant d'environ 250 000 euros. Le deuxième appel à candidatures a été lancé en juin 2012 et le comité de sélection examinera les projets en décembre 2012.
* 13 Ces dispositions de nature fiscale, introduites pour l'essentiel à l'initiative du Parlement, et en particulier de la commission de l'économie du Sénat, visent notamment à rendre plus attractive la déduction pour aléas (DPA), à apprécier sur trois ans au lieu d'un an le seuil de rattachement des « recettes accessoires » aux bénéfices agricoles (BA), à autoriser une minoration du revenu imposable pour le paiement par avance des cotisations sociales dues au titre des « bonnes années » ainsi qu'à calculer exceptionnellement la moyenne triennale en 2011 pour permettre un étalement de la charge fiscale due au titre de l'exercice 2010. En outre, la LMAP crée plusieurs dispositifs en faveur des sylviculteurs : une réduction de TVA pour les travaux de prévention des feux de forêt, le renforcement du dispositif d'encouragement fiscal à la réalisation d'investissements en forêt (DEFI), une aide au paiement des primes d'assurance en forêt et, enfin, un compte épargne d'assurance pour la forêt, pouvant être réutilisé pour financer les travaux de reconstruction à la suite de sinistres survenus dans les forêts privées. Ce compte bénéficie d'une fiscalité attractive (exonérations ou prélèvement libératoire de 18 %), qui ne portera que sur les sommes placées après le 1 er janvier 2011.