B. UN BILAN DES DEUX PREMIÈRES LPFP
1. Une logique différente
a) La LPFP 2009-2012 : un engagement portant essentiellement sur les dépenses de l'Etat
La première LPFP comprenait 13 articles et un rapport annexé.
La trajectoire de solde effectif ne constituait pas un engagement, mais une simple prévision. Ainsi, selon l'article 2 de la LPFP 2009-2012, elle s'entendait « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».
L'article 4, prévoyant une évolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle, était lui aussi purement déclaratif. En particulier, une règle de dépenses exprimée non année par année, mais en moyenne sur une période, et dont il n'est par conséquent pas possible de déterminer, pour une année donnée, si elle est ou non respectée, ne peut être utilisée comme instrument de programmation.
Il n'y avait pas non plus d'engagement de prendre un certain montant de mesures sur les recettes. L'article 10 se contentait de prévoir que les mesures nouvelles ne pouvaient avoir pour effet de faire passer les recettes fiscales de l'Etat d'une part, les impôts et cotisations sociales des régimes obligatoires de base d'autre part, sous certains planchers annuels. Compte tenu de l'effondrement des recettes en 2009, cette disposition - qui était un simple engagement à ne pas aggraver le déficit par des allégements de recettes au-delà d'un certain seuil - s'est trouvée privée de toute portée.
b) La LPFP 2011-2014 : à l'initiative du Sénat, un engagement défini en termes d'effort structurel
La LPFP 2011-2014 n'exprimait pas non plus un engagement en termes de solde effectif. Ainsi, son article 3 prévoyait que la trajectoire de solde effectif ne s'entendait que « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ».
Le véritable engagement était défini en termes d'effort structurel. Le texte initial fixait en effet un plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9), et à l'initiative de la commission des finances l'article 4, relatif aux dépenses des administrations publiques, a été exprimé non par un taux de croissance moyen sur la période de programmation, mais par des montants définis année par année, exprimés en milliards d'euros.
Toutefois l'effort structurel correspondant avait été sous-calibré par le Gouvernement, avec une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an.
2. Un bilan décevant
a) La LPFP 2009-2012
La LPFP 2009-2012 a été critiquée, en particulier parce que les objectifs de solde et de dette figurant à son article 2 étaient manifestement caducs lorsqu'elle a été définitivement adoptée.
Cependant, ces objectifs de solde ne pouvaient, par nature, qu'avoir un rôle indicatif. Il aurait été économiquement dommageable de chercher à maintenir le déficit à 4,4 points de PIB en 2009.
Les seuls articles censés correspondre à des engagements (juridiques dans le cas des articles 12 et 13) étaient les articles 4 à 13, correspondant à ce qui dépendait en principe de l'action des pouvoirs publics.
En 2009, les seuls articles effectivement respectés ont été ceux relatifs aux plafonds de dépenses des missions du budget général de l'Etat, aux dotations aux collectivités territoriales, et au suivi des niches fiscales et sociales.
b) La LPFP 2011-2014
Le bilan pour l'année 2011 de la LPFP 2011-2014 est également contrasté, comme votre rapporteur l'a souligné dans son rapport 11 ( * ) sur le projet de loi de règlement pour 2011.
Toutefois le problème fondamental de cette loi était on l'a vu qu'elle prévoyait un effort structurel manifestement sous-calibré. Aussi, le fait que cet effort structurel ait été réalisé (et même largement dépassé) ne présente qu'un intérêt limité.
* 11 François Marc, rapport n° 658 (2011-2012) du 11 juillet 2012.