Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Rapports législatifs

Rapport n° 83 (2012-2013), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER  DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 1er  Fixation en loi de programmation des finances publiques d'objectifs de soldes et d'endettement publics

Commentaire : le présent article prévoit que les LPFP fixent l'objectif à moyen terme (OMT) et des trajectoires de solde effectif, de solde structurel et de dette.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE SOLDE STRUCTUREL, UNE NOTION ÉTRANGÈRE AU DROIT FRANÇAIS

1. Aucune des deux LPFP adoptées jusqu'à présent n'a vu sa trajectoire définie en termes de solde structurel

Les LPFP ont pour base juridique l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui dispose, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Deux LPFP ont été adoptées :

- la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (« LPFP 2009-2012 ») ;

- la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (« LPFP 2011-2014 »).

a) L'absence, justifiée, de trajectoire définie en termes de solde effectif

Aucun de ces deux textes n'exprimait un engagement de respecter une certaine trajectoire de solde effectif.

Ainsi, selon l'article 2 de la LPFP 2009-2012, la trajectoire de solde effectif s'entendait « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ». De même, l'article 3 de la LPFP 2011-2014 prévoyait que la trajectoire de solde effectif ne s'entendait que « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ».

Une trajectoire de solde exprimée en termes de solde effectif aurait en effet été économiquement absurde, comme on l'a indiqué.

b) Des engagements peu exigeants en termes de politique de finances publiques

Au niveau de l'ensemble des administrations publiques, ces deux lois exprimaient des engagements peu exigeants :

- la LPFP 2009-2014 fixait un objectif vague de dépenses pour l'ensemble des administrations publiques, exprimé en termes de taux de croissance moyen sur la période de programmation, et ne prévoyait pas de mesures nouvelles minimales sur les recettes ;

- à l'initiative de la commission des finances, la LPFP 2011-2014 fixait, pour l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, outre un plancher de mesures nouvelles sur les recettes, un plafond de dépenses clairement défini année par année. Toutefois l'effort structurel correspondant avait été tellement sous-calibré par le Gouvernement (qui retenait une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an) qu'il était clair que ce plancher et ce plafond n'avaient pas de portée pratique.

2. Le projet de révision constitutionnelle retenait explicitement une règle d'effort structurel

Le projet de loi constitutionnelle relative à l'équilibre des finances publiques proposait, comme la LPFP 2011-2014, une règle définie en termes de plafond de dépenses et de plancher de mesures nouvelles sur les recettes.

Rien dans le dispositif proposé n'aurait empêché de définir l'effort structurel correspondant a minima , de manière à ce que là encore cette règle n'engage à rien en pratique.

B. LE TSCG ET L'EXIGENCE DU RECOURS À LA NOTION DE SOLDE STRUCTUREL

L'article 3 du TSCG instaure une règle explicitement définie en termes de solde structurel.

En particulier, les Etats doivent se fixer un objectif à moyen terme (OMT) défini en termes de solde structurel et ne pouvant être supérieur à 0,5 point de PIB (1 point de PIB pour les Etats ayant une dette inférieure à 60 points de PIB).

L'OMT est prévu non seulement par le TSCG, mais aussi par le volet « préventif » du pacte de stabilité (qui prévoit qu'il ne peut correspondre à un déficit structurel de plus de 1 point de PIB). Le lecteur peut se reporter à cet égard au rapport 59 ( * ) du rapporteur sur le projet de loi autorisant la ratification du TSCG.

L'article 3 du TSCG prévoit que « le calendrier de [la] convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays ». Dans sa communication du 20 juin 2012 60 ( * ) sur les modalités de transposition du TSCG, la Commission européenne indique qu'elle « présentera ce calendrier dans le courant de l'année », précisant que « les plans d'assainissement présentés par les Etats membres dans la dernière version actualisée de leur programme de stabilité ou de convergence serviraient de référence pour déterminer le rythme de la convergence vers l'OMT ».

La Commission européenne n'a pas encore présenté sa proposition de calendrier. Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement précise qu' « elle a à ce stade indiqué qu'elle demanderait aux Etats membres de lui envoyer leur proposition de trajectoire sur la base de laquelle elle proposerait le calendrier de convergence dans une Communication. Cet échange pourrait avoir lieu d'ici la fin de l'année, et au plus tard lors de la remise des prochains programmes de stabilité au printemps 2013 ».

Le fait que le calendrier soit seulement « proposé » par la Commission européenne conduit à ce que les Etats n'ont pas juridiquement d'obligation de s'y conformer.

L'article 3 du TSCG : extraits relatifs à la règle de solde structurel

« 1. Outre leurs obligations au titre du droit de l'Union européenne et sans préjudice de celles-ci, les parties contractantes appliquent les règles énoncées au présent paragraphe:

« a) la situation budgétaire des administrations publiques d'une partie contractante est en équilibre ou en excédent;

« b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. Les parties contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé;

« (...)

« d) lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché est sensiblement inférieur à 60 % et lorsque les risques pour la soutenabililité à long terme des finances publiques sont faibles, la limite inférieure de l'objectif à moyen terme telle que définie au point b) peut être relevée pour atteindre un déficit structurel d'au maximum 1,0 % du produit intérieur brut aux prix du marché;

« (...) »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DEVANT FIGURER DANS UNE LPFP

1. L'objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel

Le premier alinéa du présent article prévoit que « dans le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 » du TSCG.

On rappelle que le projet de LPFP 2012-2017 prévoit, comme le programme de stabilité d'avril 2012, de fixer un OMT correspondant à l'équilibre structurel.

La référence aux soldes « au sens de la comptabilité nationale » signifie que ceux-ci seront exprimés conformément aux concepts utilisés pour l'application du pacte de stabilité 61 ( * ) .

La référence à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques, qui figure à l'article 34 de la Constitution depuis la révision de 2008, permet de présenter la transposition en droit interne de la règle de solde structurel du TSCG comme une modalité de la poursuite d'un objectif constitutionnel existant.

2. Les trajectoires pour parvenir à cet équilibre : solde effectif, solde structurel, effort structurel

Le deuxième alinéa fixe les principaux éléments devant figurer dans une LPFP : trajectoires des soldes structurels et effectifs et évolution de la dette publique.

Le troisième alinéa, inséré à l'initiative de nos collègues députés, prévoit que « la loi de programmation des finances publiques détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ». On a vu que l'effort structurel se définit (en points de PIB) comme la somme des mesures nouvelles sur les recettes et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel.

Enfin, selon le quatrième alinéa, « la loi de programmation des finances publiques présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques ».

B. UNE PORTÉE JURIDIQUE À RELATIVISER

1. Seule la trajectoire de solde structurel des LPFP engage le Gouvernement

Bien que le présent article ne hiérarchise pas ces différents éléments, seuls l'objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, et la trajectoire de solde public, engagent réellement le Gouvernement.

En effet, comme le prévoit l'article 16, le mécanisme de correction des dérapages concerne exclusivement le solde structurel.

Cela vient du fait que le TSCG correspond, on l'a vu, à une règle définie en termes de solde structurel. Si la croissance était plus faible que prévu, la trajectoire de solde effectif ne serait pas respectée ; mais ce serait logique et ne devrait pas être interprété comme une absence de respect de la programmation.

2. La trajectoire de solde structurel des LPFP ne contraint pas juridiquement les LF et LFSS

L'engagement constitué par la trajectoire de solde structurel doit être relativisé, dans la mesure où, conformément à la décision précitée du Conseil constitutionnel n° 2012 653 DC du 9 août 2012, il n'entraîne juridiquement aucune obligation pour le contenu des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

Toutefois il est bien évident qu'un Etat qui ne suivrait pas la trajectoire de solde structurel serait susceptible de sanctions dans le cadre du pacte de stabilité.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur de la commission spéciale chargée d'examiner le présent projet de loi organique, l'Assemblée nationale a adopté neuf amendements, dont huit rédactionnels, au présent article.

Sur le fond, l'Assemblée nationale a prévu que les lois de programmation des finances publiques comportent aussi une trajectoire d'effort structurel, alors que dans le texte initial cette information devait seulement figurer dans le rapport annexé.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 3 du TSCG prévoit que les règles qu'il énonce prennent effet dans le droit national des parties contractantes « au moyen de dispositions (...) permanentes ». Le Conseil constitutionnel indique, dans le 23 e considérant de sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, que même si l'on interprète le traité comme n'impliquant pas de révision de la Constitution, les dispositions adoptées doivent « être de nature permanente ».

Le présent article prend le parti de mettre en place un dispositif de transposition en droit interne de la règle de solde structurel du TSCG selon des modalités conçues pour que la loi organique se contente de regrouper des règles de procédure, selon le souci exprimé par le ministre de l'économie et des finances : « Par nature, ce projet de loi ne comporte que des règles de procédure, une loi organique n'ayant pas pour objet d'établir des règles de fond. Il n'énonce pas de règle d'or en tant que telle. J'y insiste car je sais l'importance du sujet pour beaucoup d'entre vous. C'est d'ailleurs ce qui fait la spécificité de notre approche. Là où la majorité précédente voulait inscrire une règle d'or dans la Constitution, ce qui aurait de facto amoindri le rôle du Parlement, nous avons souhaité soumettre à la représentation nationale un dispositif qui préserve les prérogatives du Parlement et donnera de la vitalité à ses débats » 62 ( * ) .

A cette fin, le présent article dispose que :

« (...) la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012, à Bruxelles.

« Elle détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme et conformément aux stipulations du traité mentionné au premier alinéa, les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale (...) ».

Il résulte de ce choix que le principe d'un objectif de moyen terme (OMT) et d'une trajectoire pour l'atteindre figure dans la loi organique, au présent article, mais que le niveau de l'OMT et les différentes étapes intermédiaires de la trajectoire figureront dans les lois de programmation des finances publiques qui seront examinées tous les deux ans par le Parlement.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 2  Fixation en loi de programmation de diverses orientations pluriannuelles des finances publiques

Commentaire : le présent article fixe les dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de programmation des finances publiques, autres que celles mentionnées à l'article 1 er .

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DOMAINE OBLIGATOIRE DES LOIS DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le présent article prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques » - par nature non juridiquement contraignantes, en particulier vis-à-vis des LF et LFSS - figurant dans les LPFP comprennent :

« 1° Un montant maximal pour les crédits du budget général de l'État, pour les prélèvements sur les recettes de l'État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d'impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ;

2° L'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ;

3° L'incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales ;

4° Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État ;

5° L'indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, au sens du II de l'article 16 de la présente loi organique, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité. »

A l'exception du 5°, relatif au mécanisme de correction - qui n'existe pas actuellement -, ces éléments figurent déjà dans la LPFP 2011-2014, comme le montre le tableau ci-après.

Les dispositions obligatoires des LPFP prévues par le présent article : comparaison avec la LPFP 2011-2014

Présent article

Article correspondant de la LPFP 2011-2014

1° Dépenses de l'Etat

5

2° Dépenses des ROB et ONDAM

8

3° Plancher de mesures nouvelles sur les recettes

9

4° Plafonds de crédits des missions

6

5° Modalités des mesures de correction et de prise en compte des circonstances exceptionnelles

[apport du présent projet de loi organique]

ROB : régimes obligatoires de base de sécurité sociale. ONDAM : objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Source : commission des finances

B. LE DOMAINE FACULTATIF « PLURIANNUEL » DES LOIS DE PROGRAMMATION

Le présent article instaure en outre un domaine facultatif « pluriannuel » des LPFP, indiquant que la LPFP « peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

Ce domaine facultatif « pluriannuel », par nature juridiquement non contraignant, s'ajoute au domaine facultatif « pérenne » et juridiquement contraignant prévu par l'article 4 du présent projet de loi organique 63 ( * ) .

A l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, notre collègue député Christian Eckert, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels au présent article.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Conformément au parti pris de faire figurer dans la loi organique uniquement des règles de procédure, le présent projet de loi organique ne fixe pas la durée maximale de « dérapage » autorisée par rapport à la trajectoire de solde structurel et renvoie ce point à la loi de programmation des finances publiques.

Ainsi, son 5° prévoit simplement que les LPFP comprennent « l'indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, (...) ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 » du TSCG.

L'article 4 du projet de LPFP 2012-2017 fixe cette durée à trois années consécutives.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3  Période couverte par les orientations définies en loi de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit que les lois de programmation des finances publiques fixent des orientations pluriannuelles pour au moins trois ans.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article dispose : « La loi de programmation des finances publiques précise, pour chacune des orientations pluriannuelles qu'elle définit, la période de programmation couverte. Cette période représente une durée minimale de trois années civiles ».

Le tableau ci-après indique la période couverte par les différentes dispositions du projet de LPFP 2012-2017. La période couverte par les dispositions non permanentes est habituellement de 5 ans (2013-2017), y compris en ce qui concerne les dépenses de l'Etat considérées dans leur ensemble. La seule exception concerne la programmation « fine » des dépenses de l'Etat (plafonds de crédits des missions, planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat, concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales), pour laquelle elle est de trois ans (2013-2015).

Cette pratique est conforme à celle des LPFP 2009-2012 et 2011-2014.

La période couverte par les articles du projet de LPFP 2012-2017

Article (et objet)

Durée

1

Approbation du rapport annexé

-

2

OMT et soldes effectif et structurel des administrations publiques

5 ans (2013-2017)

3

Dépenses publiques, PO et dette (en points de PIB)

4

Mécanisme de correction

5

Dépenses de l'Etat

6

Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs

7

Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques

8

Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

9

Dépenses sociales

10

Plafonds de crédits des missions

3 ans (2013-2015)

11

Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat

12

Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

13

Planchers de mesures nouvelles sur les recettes

5 ans (2013-2017)

14

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

15

Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue)

16

Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire)

Dispositions permanentes

17

Evaluation annuelle de 20 % des niches fiscales et sociales

18

Annexion au projet de loi de finances de l'année d'un rapport sur les comptes publics

19

Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP

20

Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013)

21

Abrogation de la LPFP 2011-2014, sauf :

son article 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat)

son article 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité)

Source : commission des finances

A l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il sera vraisemblablement nécessaire d'adopter, au cours de la présente législature, deux LPFP en plus du projet de LPFP 2012-2017.

En effet, selon la pratique des deux premières LPFP et du projet de LPFP 2012-2017, la programmation du budget de l'Etat couvre seulement trois années, la dernière ne correspondant pas à des plafonds « fermes » dans le cas des missions.

La programmation triennale* du budget de l'Etat dans les prochaines LPFP

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LPFP 2009-2012

X

X

X

LPFP 2011-2014

X

X

X

Projet de LPFP 2012-2017 (automne 2012)

X

X

X

Deuxième LPFP de la législature (automne 2014)

X

X

X

Troisième LPFP de la législature (automne 2016)

X

X

X

* On suppose que le caractère triennal de la programmation des dépenses de l'Etat (non précisé dans le présent projet de loi organique) est maintenu.

Source : commission des finances

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4  Faculté de prévoir des dispositions normatives en loi de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit que les lois de programmation des finances publiques peuvent comprendre des règles normatives relatives à la gestion des finances publiques.

Les deux premières lois de programmation des finances publiques comprennent, outre des dispositions programmatiques qui sont par nature non normatives, des dispositions ayant une portée juridique.

Selon l'article 1 er de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012 ». A contrario , sont normatifs les articles 11 (suivi des niches fiscales et sociales) et 12 (bilan annuel et mesures correctives éventuelles).

De même, selon l'article 1 er de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». Etaient ainsi normatifs les articles 12 (interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois), 13 (information du Parlement sur les dépenses fiscales et les niches sociales, 14 (transmission du projet de programme de stabilité au Parlement), 15 (application et suivi de la LPFP), 16 (abrogation de la LPFP 2009-2012). En revanche, l'article 10, limitant à quatre années la durée des créations ou extensions de dépenses fiscales ou de niches sociales, n'était pas normatif.

Dans la continuité des précédentes programmations, le présent article dispose que « La loi de programmation des finances publiques peut, en outre, comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement dans ce domaine. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques.

« Les dispositions mentionnées au premier alinéa sont présentées de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques. »

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 5  Rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article fixe le contenu du rapport annexé aux LPFP.

I. LE DROIT ACTUEL

La loi de programmation des finances publiques 2009-2012 et la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 comprennent chacune un rapport annexé de plusieurs dizaines de pages.

Des informations importantes y figurent. En particulier, les hypothèses économiques et l'évolution du solde structurel se trouvent non dans le dispositif, mais dans le rapport annexé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoyait, dans sa rédaction initiale, que les rapports annexés aux lois de programmation des finances publiques comprennent nécessairement les informations suivantes :

« 1° Les hypothèses et méthodes retenues pour établir la programmation ;

« 2° Pour chacun des exercices de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des sous-secteurs des administrations publiques, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

« 3° Les réformes et mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

« 4° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l'année et les lois de financement de la sécurité sociale de l'année ;

« 5° Les projections de finances publiques à politique inchangée, au sens de la directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011, et la description des politiques envisagées pour réaliser l'objectif à moyen terme au regard de ces projections ;

« 6° L'effort structurel au titre de chacun des exercices de la programmation, entendu comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et l'analyse de la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel, ainsi que la décomposition de cet effort par sous-secteur des administrations publiques et les éléments permettant la correspondance entre la notion d'effort structurel et celle de solde structurel ;

« 7° Les hypothèses de croissance potentielle sous-jacentes à la programmation des finances publiques ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté treize amendements au présent article, dont dix lors de l'examen par la commission spéciale et trois lors de l'examen en séance publique.

Tout d'abord, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, la commission spéciale a adopté, outre sept amendements rédactionnels ou de précision, trois amendements prévoyant :

- que le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques « donn(e) lieu à approbation du Parlement » (ce qui, s'agissant d'un rapport annexé à une loi, peut être considéré comme une précision 64 ( * ) ) ;

- que le rapport annexé indique les modalités de calcul du solde structurel et de l'effort structurel.

Ensuite, en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, un amendement de nos collègues députés François de Rugy et Eva Sas, prévoyant que le rapport annexé aux LPFP comprend « les hypothèses d'évolution de la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens », afin que le rapport annexé aux LPFP prenne en compte, notamment, les enjeux climatiques 65 ( * ) .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a modifié cet article pour préciser que le rapport annexé indique non seulement les hypothèses de croissance du PIB potentiel, mais plus généralement les hypothèses de PIB potentiel, ce qui comprend en particulier son niveau.

Le rapport annexé devrait en outre présenter et justifier les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne. En effet, l'adoption de règles budgétaires communes en Europe doit dans la mesure du possible s'accompagner d'outils communs de mesure du respect des règles.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 5 BIS  Principe de sincérité des lois de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article affirme que les LPFP doivent se conformer au principe de sincérité.

Le présent article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, prévoit que « la loi de programmation des finances publiques présente de façon sincère les perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d'endettement des administrations publiques. Sa sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

La rédaction est proche de celle de l'article 32 de la LOLF, qui dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

En pratique, le présent article ne modifie pas le droit existant.

En effet, la sincérité des textes financiers est un principe à valeur constitutionnelle, exprimé par le Conseil constitutionnel dès 1993 pour les lois de finances et 1999 pour les lois de financement de la sécurité sociale. Ce n'est qu'ensuite qu'il a été inscrit dans la LOLF et la LOLFSS.

Dans le cas particulier des lois de programmation des finances publiques, la décision n° 2012-653 DC du Conseil constitutionnel du 9 août 2012 comprend un considérant 27 ainsi rédigé : « 27. Considérant que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ; ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 6  Introduction d'un article liminaire aux lois de finances de l'année et lois de finances rectificatives présentant des données relatives à l'ensemble des administrations publiques

Commentaire : le présent article institue un article liminaire dans les lois de finances initiales et les de finances rectificatives.

Actuellement, la structure des lois de finances résulte de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit qu'elles comprennent deux parties :

- la première autorise la perception des ressources de l'Etat et comporte, notamment, les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire de l'année, ainsi que les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un « tableau d'équilibre » ;

- la seconde fixe notamment, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ainsi que, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois. Elle peut en outre comporter, entre autres, des dispositions fiscales qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire.

Selon l'article 42 de la LOLF, « la seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie ».

Le présent article, déjà présenté dans l'exposé général et auquel l'Assemblée nationale a apporté cinq modifications rédactionnelles, prévoit que les lois de finances comportent un article liminaire relatif à l'équilibre structurel et effectif de l'ensemble des administrations publiques.

Il est ainsi rédigé :

« La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l'année indique également les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours.

« Le cas échéant, l'écart aux soldes prévus par la loi de programmation des finances publiques est indiqué. »

Le présent article n'indique pas les conséquences d'une éventuelle non adoption de l'article liminaire. Votre commission des finances a modifié l'article 17 A de façon à préciser ce point.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 6 BIS  Introduction d'un article liminaire aux lois de règlement présentant des données relatives à l'ensemble des administrations publiques

Commentaire : le présent article instaure un article liminaire pour les lois de règlement.

Le présent article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, prévoit que « la loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte. Le cas échéant, l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques est indiqué ».

Il constitue le « pendant » de l'article 6, qui instaure un article liminaire dans le cas des lois de finances de l'année et des lois de finances rectificatives.

Il rejoint une pratique de votre commission des finances qui, depuis plusieurs années, inscrit son examen du projet de loi de règlement dans le cadre plus global de la mise en oeuvre de la programmation des finances de l'ensemble des administrations publiques telle qu'elle figure dans les lois de programmation et dans les programmes de stabilité.

Cette évolution pourra contribuer à remédier au désintérêt persistant que suscite la loi de règlement. Comme votre rapporteur le faisait remarquer lors de la discussion au Sénat du projet de loi de règlement des comptes de l'année 2001, le 17 juillet 2012, « au sein de la commission des finances, nous avons depuis longtemps le souci de resituer l'exécution du budget de l'État, sur laquelle porte le projet de loi de règlement, dans le cadre plus vaste des finances publiques dans leur ensemble. En effet, ce qui compte à la fois du point de vue du droit communautaire et du point de vue des observateurs extérieurs, ce sont non pas les performances budgétaires du seul État mais celles de la France, collectivités territoriales et sécurité sociale comprises ».

Cependant, « l'exécution du budget de l'État doit être analysée dans le cadre global de l'évolution des finances publiques. Cela implique, en même temps que nous analysons le projet de loi de règlement, de regarder comment a été exécuté le programme de stabilité. Le Gouvernement nous a transmis la semaine dernière le bilan qu'il doit réaliser chaque année. Mais ces éléments - reconnaissons-le - ne sont pas suffisants car les programmes de stabilité eux-mêmes ne sont pas assez précis puisqu'ils ne ventilent pas les objectifs de dépenses et de recettes par catégorie d'administrations publiques. Par conséquent, en exécution, il ne nous est pas possible de savoir d'où viennent les dérapages ou les bonnes surprises. Comme nous attachons beaucoup d'importance à cette question, je tiens à vous dire, monsieur le ministre, que la commission des finances est à votre disposition pour approfondir ce sujet et, si besoin était, pour préciser ses attentes ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 7  Création d'un rapport annexé aux projets de loi de finances de l'année et de loi de financement de la sécurité sociale

Commentaire : le présent article instaure un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant une évaluation prévisionnelle de l'effort structurel pour les sous-secteurs des administrations publiques et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

* 59 Rapport n° 22 (2012-2013) du 9 octobre 2012.

* 60 « Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire » (COM(2012) 342 final).

* 61 La seule différence entre le solde des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale et au sens du pacte de stabilité est la prise en compte des gains ou pertes sur swaps. Toutefois ce montant est peu significatif.

* 62 Compte-rendu de l'audition du ministre figurant sur le site Internet de l'Assemblée nationale.

* 63 Article 4 du présent projet de loi organique : « la loi de programmation des finances publiques peut, en outre, comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement dans ce domaine. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

* 64 Un rapport annexé à une loi est approuvé par un article du dispositif. Ainsi, les rapports annexés à la LPFP 2009-2012 et 2011-2014 ont été approuvés par les articles 3 et 2 de la loi concernée. Le rapport annexé à la LPFP 2011-2014 avait d'ailleurs été amendé par le Sénat.

* 65 L'exposé des motifs indique qu'il s'agit de ceux actuellement définis dans la stratégie « Europe 2020 » : augmentation du taux d'emploi, accroissement de l'effort de recherche et développement, objectifs de l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique, réduction du taux de pauvreté, amélioration des niveaux d'éducation.

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