Proposition de loi tendant à élargir la contribution de solidarité pour l'autonomie aux travailleurs non salariés et aux retraités et à compenser aux départements la moitié de leurs dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie

B. UN FINANCEMENT ASSURÉ CONJOINTEMENT PAR LES DÉPARTEMENTS ET PAR UNE CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ NATIONALE

1. Les modalités de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

Depuis sa création, le financement de l'Apa repose sur un partage entre les départements et un apport dit de « solidarité nationale » effectué par le biais d'une structure dédiée. Jusqu'en 2004, il s'agissait du fonds de financement de l'Apa (Ffapa). Depuis 2004, c'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), qui est chargée d'assurer cette mission.

Créé par la loi du 20 juillet 2001 en même temps que l'Apa, le Ffapa était alimenté par deux recettes :

- une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse égale à une fraction comprise entre 50 % et 75 % des dépenses d'aide ménagère à domicile consacrées en 2000 par ces régimes aux personnes âgées dépendantes ;

- une fraction de 0,1 point de CSG précédemment affectée au fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Depuis la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ^{7 ( * )} , ces ressources ont été complétées par une fraction de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA).

Deux types de ressources composent la CSA :

- une contribution de 0,3 % assise sur les revenus des travailleurs salariés due par les employeurs publics et privés correspondant à la « journée de solidarité » ; son assiette est identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie ; sont exclus du paiement de la contribution les travailleurs indépendants, agricoles ou non agricoles, ainsi que les individus percevant des revenus de remplacement ;

- une contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % qui s'applique aux revenus du patrimoine et aux produits de placement.

Evolution du rendement de la CSA depuis 2006
en millions d'euros
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012 (p)	2013 (p)
CSA sur les revenus d'activité	1 777	1 844	1 887	1 887	1 918	1 973	2 020	2 063
CSA sur les revenus du patrimoine	161	202	215	151	138	145	152	156
CSA sur les revenus de placement	148	174	194	169	183	216	229	230
Total	2 085	2 220	2 296	2 206	2 239	2 334	2 401	2 448
Source : CNSA

2. La complexité de la structure du budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Le produit de la CSA est entièrement affecté à la CNSA et réparti entre différentes sections du budget de la caisse.

Définie à l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, la structure du budget de la CNSA est en effet composée de six sections :

- la section I est dédiée en premier lieu au financement des établissements et services médico-sociaux pour personnes handicapées (sous-section 1) et âgées (sous-section 2) ^{8 ( * )} ; elle participe également à celui des groupements d'aide mutuelle et des maisons pour l'autonomie et l'intégration des malades d'Alzheimer (les Maia) ;

- la section II retrace la contribution de la CNSA au financement de l'Apa ;

- la section III , celle de la CNSA au financement de la PCH ;

- la section IV concerne les financements dédiés à la promotion d'actions innovantes, à la formation des aidants et accueillants familiaux, et au renforcement de la professionnalisation des métiers de service exercés auprès des personnes âgées et handicapées ;

- la section V regroupe l'ensemble des autres dépenses en faveur de l'autonomie ; depuis 2011 en particulier, elle retrace le plan d'aide à l'investissement dont le financement est assuré à partir d'une fraction du produit de la CSA prélevée sur la section I ;

- enfin, la section VI porte sur les frais de gestion de la caisse.

Un tel cloisonnement doit en principe garantir transparence et lisibilité dans le suivi de ses ressources et de ses dépenses. Il s'agit en particulier d'éviter tout « effet vignette » pour la CSA, c'est-à-dire que les dépenses auxquelles devrait être affectée la ressource ne s'éloignent progressivement de leur objet premier.

Mais outre qu'elle entraîne une certaine complexité quant à la répartition des ressources, cette structuration, à laquelle s'ajoute une relative étanchéité entre les sections du budget, est également source de rigidités et de lourdeurs de gestion.

Le produit de la CSA a par exemple été réparti de la façon suivante au sein du budget de la CNSA en 2012 :

- la moitié a alimenté la section I : 12 %, soit 280 millions d'euros, ont été dédiés aux établissements et services accueillant des personnes handicapées ; 38 %, soit 887 millions d'euros, l'ont été aux établissements et services accueillant des personnes âgées ;

- 20 % du produit de la CSA, c'est-à-dire 467 millions d'euros, ont été alloués spécifiquement au financement de l'Apa à travers la section II ;

- 26 % , soit 607 millions d'euros, l'ont été au financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

- enfin, 4 % sont venus participer au financement du plan d'aide à l'investissement retracé au sein de la section V, ce qui représente un peu plus de 93 millions d'euros.

Il apparaît ainsi qu'une partie substantielle du produit de la CSA est détournée du financement de l'Apa et de la PCH pour participer à celui des établissements et services médico-sociaux alors que ce type de dépense relève naturellement des régimes d'assurance maladie.

Cette situation est d'autant plus regrettable que la sous-consommation quasi chronique de l'OGD au cours des dernières années a entraîné la constitution de réserves importantes qui n'ont pas été utilisées pour augmenter les concours versés par la CNSA aux départements.

Résultat annuel et réserves de la CNSA depuis 2005
en millions d'euros
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Résultat	528	129	298	56	- 474	- 292	223	- 127
Réserves	532	660	958	1 014	540	248	471	344
Source : Direction générale de la cohésion sociale, réponse au questionnaire relatif au secteur médico-social en vue de l'examen du PLFSS 2013

Le budget de la CNSA en 2012

Source : annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

3. Les règles de péréquation de la contribution entre départements

L'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles dispose que la contribution de la CNSA au financement de l'Apa est répartie annuellement entre les départements en fonction de quatre critères :

- le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans ;

- le montant des dépenses d'Apa ;

- le potentiel fiscal , déterminé selon les modalités définies à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales ;

- le nombre de foyers bénéficiaires du revenu de solidarité active « socle » non majoré.

Un mécanisme de correction est également prévu à l'article L. 14-10-6 puisque le rapport entre les dépenses des départements au titre de l'Apa et leur potentiel fiscal ne peut excéder un taux fixé par voie réglementaire, actuellement de 30 %. Si le taux est supérieur à 30 %, le département bénéficie d'un abondement complémentaire de sa dotation sous la forme d'une redistribution des crédits du concours.

---

* ⁷ Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

* ⁸ L'ensemble de ces financements forme l'objectif global de dépenses (OGD), affecté aux dépenses de soins des établissements, dont le niveau correspond à la somme de l'Ondam médico-social et de la part de CSA affectée à la section I du budget de la CNSA.