Projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité

III. LE CONTENU DU TRAITÉ INSTITUANT LE MÉCANISME EUROPÉEN DE STABILITÉ

A. VUE D'ENSEMBLE

Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) a été signé par l'ensemble des Etats membres de la zone euro le 2 février 2012 .

1. Un traité régi par le droit international public et comprenant 48 articles

Il est régi par le droit international public, contrairement à l'accord-cadre du FESF, qui relève du droit privé luxembourgeois. Ainsi, il est conclu entre les dix-sept Etats membres de la zone euro, alors que l'accord-cadre relatif au FESF l'était entre ces dix-sept Etats ^{30 ( * )} et le FESF.

Comme le FESF, le MES sera basé au Luxembourg.

Le contenu du traité instituant le MES est synthétisé par le tableau ci-après.

Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) :
présentation d'ensemble et indication des principales différences par rapport à la version signée le 11 juillet 2011

Article	Intitulé	Résumé
	PRÉAMBULE
	Considérant 5 : conditionnalité du bénéfice du MES au fait d'avoir ratifié le « traité SCG » dont le texte a été arrêté le 30 janvier 2012 ^31 ( * ) et de se conformer à l'obligation de transposition de la « règle d'or » ^32 ( * ) . Considérant 12 (qui dans la version du 11 juillet 2011 faisait partie du dispositif du traité) : de manière exceptionnelle, participation du secteur privé, conformément aux pratiques du FMI ^33 ( * ) .
	Considérant 13 : les prêts octroyés par le MES bénéficieront d'un statut de créancier privilégié comme ceux du FMI, tout en acceptant que le FMI soit privilégié par rapport au MES.
CHAPITRE 1 - MEMBRES ET BUT
1	Institution et membres	Les MES est une « institution financière internationale ».
2	Nouveaux membres	Les Etats entrant dans la zone euro « peuvent » devenir membres du MES.
3	But	« Fournir (...) un soutien à la stabilité à ses membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres. »
CHAPITRE 2 - DIRECTION
4	Structure et règles de vote	Décisions prises « d'un commun accord », à la majorité qualifiée (80 % des voix) ou à la majorité simple. « L'adoption d'une décision d'un commun accord requiert l'unanimité des membres participant au vote. Les abstentions ne font pas obstacle à l'adoption d'une décision d'un commun accord. » Nombre de voix proportionnel à la part dans le capital.
	Mise en place d'une procédure d'urgence exigeant seulement une majorité qualifiée de 85 % des voix exprimées	« Lorsque la Commission et la BCE considèrent toutes deux que le défaut d'adoption urgente d'une décision relative à l'octroi ou à la mise en oeuvre d'une assistance financière, telle que définie aux articles 13 à 18, menacerait la soutenabilité économique et financière de la zone euro ^34 ( * ) . »
5	Conseil des gouverneurs	Réunit les ministres des finances. Les décisions les plus importantes (comme l'octroi d'une aide, l'appel de capital ou la modification du capital autorisé) sont prises d'un commun accord.
6	Conseil d'administration	Chargé de la gestion du MES et de l'application technique des décisions. Sauf disposition contraire, prend ses décisions à la majorité qualifiée. Chaque gouverneur désigne un administrateur.
7	Directeur général	Désigné par le conseil des gouverneurs pour un mandat de 5 ans, renouvelable une fois, révocable à tout moment par le conseil des gouverneurs.
CHAPITRE 3 - CAPITAL
8	Capital autorisé	700 Mds €, dont 80 Mds € de « parts libérées » et 620 Mds € de « parts appelables ».
9	Appels de capital	« Le conseil des gouverneurs peut appeler à tout moment le capital autorisé non libéré et fixer un délai de paiement approprié aux membres du MES ». Décision prise d'un commun accord, sauf si « du fait de l'absorption de pertes », les parts libérées sont inférieures au niveau prévu (normalement 80 Mds €, mais possibilité de modification selon l'article 10). « Le directeur général appelle en temps utile le capital autorisé non libéré si cela est nécessaire pour éviter que le MES ne puisse honorer ses obligations de paiement, programmées ou autres, envers ses créanciers. »
10	Modification du capital autorisé	Décision prise par le conseil des gouverneurs. La décision entre en vigueur une fois que les Etats ont réalisé leurs procédures nationales correspondantes.
11	Clé de contribution	Correspond à la part dans le capital de la BCE. Les Etats membres ayant un PIB/habitant de moins de 75 % de la moyenne de l'Union européenne bénéficient d'une correction temporaire de 12 ans (cf. article 42), « répercutée » sur les autres Etats membres.
CHAPITRE 4 - OPÉRATIONS
12	Principes	« Si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres, le MES peut fournir à un membre du MES un soutien à la stabilité, subordonné à une stricte conditionnalité adaptée à l'instrument d'assistance financière choisi ». « Des clauses d'action collective figureront, à compter du 1 ^er janvier 2013, dans tous les nouveaux titres d'État d'une maturité supérieure à un an qui seront émis dans la zone euro ».
13	Procédure d'octroi d'un soutien à la stabilité	Demande de l'Etat membre, puis évaluation de la Commission (qui n'a pas de pouvoir de blocage), puis décision du conseil des gouverneurs. Le protocole d'accord est négocié et, s'il a obtenu l'accord du conseil des gouverneurs, signé par la Commission.
14	Assistance financière octroyée par le MES à titre de précaution	« Le conseil des gouverneurs peut décider d'octroyer, à titre de précaution, une assistance financière sous forme de ligne de crédit. »
15	Assistance financière pour la recapitalisation d'institutions financières d'un membre du MES	« Le conseil des gouverneurs peut décider d'octroyer une assistance financière sous forme de prêts à un membre du MES, dans le but spécifique de recapitaliser des institutions financières de ce membre. »
16	Prêts octroyés par le MES	« Le conseil des gouverneurs peut décider d'octroyer une assistance financière sous forme de prêt à un membre du MES. »
17	Dispositif de soutien sur le marché primaire ^35 ( * )	« Le conseil des gouverneurs peut décider de prendre des dispositions pour acheter des titres émis par un membre du MES sur le marché primaire. »
18	Dispositif de soutien sur le marché secondaire	« Le conseil des gouverneurs peut décider de prendre des dispositions pour mener des opérations sur le marché secondaire relatives aux titres émis par un membre du MES. »
19	Révision de la liste des instruments d'assistance financière	« Le conseil des gouverneurs peut réexaminer la liste des instruments d'assistance financière prévus aux articles 14 et 18 et décider de la modifier. »
20	Politique tarifaire	« Lorsqu'il octroie un soutien à la stabilité, le MES cherche à couvrir tous ses coûts de financement et d'exploitation et prévoit une marge appropriée ». Cette marge est fixée par le conseil des gouverneurs dans des « lignes directrices ».
21	Opérations d'emprunt	« Le MES est habilité à emprunter sur les marchés de capitaux. »
CHAPITRE 5 - GESTION FINANCIÈRE
22	Politique d'investissement	« Le directeur général met en oeuvre une politique d'investissement prudente du MES, qui permette de garantir au MES la qualité de crédit la plus élevée, conformément aux lignes directrices adoptées et réexaminées régulièrement par le conseil d'administration. »
23	Politique de distribution des dividendes	« Le conseil d'administration peut décider, à la majorité simple, de distribuer un dividende aux membres du MES lorsque le montant du capital libéré et du fonds de réserve dépasse le niveau requis pour maintenir la capacité de prêt du MES (...). »
24	Réserve et autres fonds	« Le conseil des gouverneurs établit un fonds de réserve » destiné à lui permettre de disposer de ressources immédiatement disponibles. Ce fonds est alimenté par « le revenu net généré par les opérations du MES et le produit des sanctions financières infligées aux membres du MES » au titre des diverses procédures du pacte de stabilité réformé.
25	Couverture de pertes	Les pertes afférentes du MES sont imputées sur le fonds de réserve, puis sur le capital libéré, puis sur le capital non libéré.
26	Budget	Arrêté par le conseil d'administration.
27	Comptes annuels	Approuvés par le conseil des gouverneurs et certifiés.
28	Audit interne	« Une fonction d'audit interne est mise en place conformément aux normes internationales. »
29	Audit externe	« Les comptes du MES sont contrôlés par des commissaires aux comptes externes indépendants approuvés par le conseil des gouverneurs et chargés de la certification des états financiers annuels. »
30	Comité des commissaires aux comptes	Constitué de cinq membres désignés par le conseil des gouverneurs.
CHAPITRE 6 - DISPOSITIONS GÉNÉRALES RELATIVES AU MES
31	Lieu d'établissement	Siège et bureau principal à Luxembourg.
32	Statut juridique, privilèges et immunités	Correspondant à ceux habituellement reconnus aux organisations internationales (immunité de juridiction, inviolabilité des locaux...).
33	Personnel du MES	Conditions d'emploi définies par le conseil d'administration.
34	Secret professionnel	Concerne les membres ou anciens membres du conseil des gouverneurs, du conseil d'administration et du personnel.
35	Immunité des personnes	Les membres du conseil des gouverneurs, du conseil d'administration et du personnel « ne peuvent faire l'objet de poursuites à raison des actes accomplis dans l'exercice officiel de leurs fonctions et bénéficient de l'inviolabilité de leurs papiers et documents officiels ». L'immunité peut être levée par le conseil des gouverneurs.
36	Exonération fiscale	Concerne le MES et ses agents (soumis à un « impôt interne » défini par le conseil des gouverneurs et se substituant à l'impôt sur le revenu).
37	Interprétation et règlement des litiges	Interprétation : conseil d'administration. Litiges entre le MES et un Etat membre, ou entre Etats membres : conseil des gouverneurs, puis Cour de justice de l'Union européenne.
38	Coopération internationale	Le MES est habilité à coopérer avec les Etats et organisations internationales (comme le FMI).
CHAPITRE 7 - DISPOSITIONS TRANSITOIRES
39	Relation avec la capacité de prêt de la FESF	« Pendant la phase transitoire comprise entre l'entrée en vigueur du présent traité et la dissolution complète de la FESF, la capacité de prêt globale du MES et de la FESF ne dépasse pas 500 milliards (500 000 000 000) d'euros, sans préjudice du réexamen périodique de l'adéquation de la capacité de prêt maximale prévu par l'article 10. »
40	Transfert des soutiens octroyés au titre de la FESF	Le conseil des gouverneurs peut décider de transférer les « engagements » du FESF (concernant des aides restant à accorder) ou d' « acquérir [ses] droits » (concernant des aides déjà accordées).
41	Versement du capital initial	Cinq versements annuels correspondant chacun à 20 % du montant total. En cas de besoin les Etats accélèrent ces versements « pour maintenir un ratio minimum de 15 % entre le capital libéré et l'encours des émissions du MES et garantir une capacité de prêt minimale combinée du MES et de la FESF de 500 milliards (500 000 000 000) d'euros ».
	§ 3 : Possibilité pour les Etats qui le souhaitent d'accélérer le versement.
42	Correction temporaire de la clé de contribution	Les Etats membres ayant un PIB/habitant de moins de 75 % de la moyenne de l'Union européenne bénéficient d'une correction temporaire de 12 ans (cf. article 42), « répercutée » sur les autres Etats membres.
43	Premières nominations	Après l'entrée en vigueur du traité : dans les 2 semaines pour les gouverneurs, dans les 2 mois pour le directeur général et les administrateurs.
CHAPITRE 8 - DISPOSITIONS FINALES
44	Adhésion	Les Etats entrant dans la zone euro « peuvent » devenir membres du MES.
45	Annexes Annexe I: clé de contribution au MES Annexe II: Souscriptions au capital autorisé
	[suppression de l'annexe fixant des marges prédéfinies sur les taux de prêts]
46	Dépôt	Auprès du secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.
47	Ratification, approbation ou acceptation	Instruments de ratification, d'approbation ou d'acceptation remis au dépositaire.
48	Entrée en vigueur	Quand ont été déposés des instruments correspondant à 90 % des souscriptions totales.

Les lignes en grisé correspondent aux principales modifications par rapport à la version signée le 11 juillet 2011.

Source : commission des finances

2. Les principales différences par rapport au FESF

a) Une organisation internationale

Une première différence du MES par rapport au FESF est qu'il s'agit non d'une société de droit luxembourgeois, mais d'une « institution financière internationale ».

Concrètement, cela permet au MES de disposer des statuts juridique, privilèges et immunités correspondant à ceux habituellement reconnus aux organisations internationales (immunité de juridiction, inviolabilité des locaux, immunité du personnel, exonération fiscale du MES et de ses agents...).

Par ailleurs, le traité prévoit que les litiges susceptibles de survenir entre le MES et un Etat membre, ou entre Etats membres seront soumis à la Cour de justice de l'Union européenne.

b) La prise de certaines décisions à la majorité qualifiée, les voix étant proportionnelles à la part dans le capital

Le MES doit prendre ses décisions les plus importantes (comme l'octroi d'une aide, l'appel de capital ou la modification du capital autorisé) « d'un commun accord » ^{36 ( * )} .

Certaines décisions sont prises à la majorité qualifiée (80 % des voix) ou à la majorité simple. Contrairement à ce qui est le cas pour le FESF, où chaque Etat dispose d'une voix, le nombre de voix est proportionnel à la part dans le capital.

Une différence importante par rapport à la première version du traité signée le 11 juillet 2011 est que « lorsque la Commission et la BCE considèrent toutes deux que le défaut d'adoption urgente d'une décision relative à l'octroi ou à la mise en oeuvre d'une assistance financière, telle que définie aux articles 13 à 18, menacerait la soutenabilité économique et financière de la zone euro ^{37 ( * )} », une procédure d'urgence n'exige que 85 % des voix exprimées.

c) L'existence d'un capital

Contrairement au FESF, le MES disposera non de simples garanties des Etats - ou, comme ici, de capital appelable -, mais aussi d'un capital libéré. On a vu que sur les 700 milliards d'euros de capital, 620 doivent correspondre au capital appelable, et 80 milliards au capital libéré, c'est-à-dire effectivement versé par les Etats.

Cela doit permettre au MES de disposer d'une notation « triple A » (comme on le verra ci-après).

d) L'obligation de clauses d'action collective

Une différence importante par rapport au FESF est que, selon l'article 12 du traité, « des clauses d'action collective figureront, à compter du 1 ^er janvier 2013, dans tous les nouveaux titres d'État d'une maturité supérieure à un an qui seront émis dans la zone euro, de manière à leur assurer un effet juridique identique ».

Les CAC

Les clauses d'action collective (CAC) sont des dispositions susceptibles de figurer dans les contrats obligataires, organisant la procédure en cas de défaut. Elles ont fait l'objet d'un important rapport ^{38 ( * )}

du G10 en 2002. Il s'agit de permettre aux détenteurs d'obligations d'un émetteur donné de prendre collectivement des décisions à la majorité qualifiée, dans le cadre de leurs négociations avec l'Etat concerné. Le G10 préconise de retenir une majorité des deux tiers pour la plupart des décisions (notamment l'élection du négociateur), et des trois quarts pour les domaines les plus importants, dits « réservés », et concernant en particulier les paiements. Bien que les CAC existent depuis longtemps - en particulier en droit britannique -, le premier Etat à y avoir eu recours est le Mexique en 2003.

Les conclusions de la réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 précisent que « les éléments essentiels des CAC seront conformes à ce qui se fait généralement sur les marchés des Etats-Unis et du Royaume-Uni depuis le rapport que le G10 a consacré à ce sujet ». Elles indiquent en outre que, comme le propose le rapport du G10, toutes les décisions seront prises à la majorité qualifiée, celles pour les questions les plus importantes l'étant à une majorité plus élevée.

Le recours aux CAC ne fait pas l'unanimité.

D'une manière générale, leur impact sur les taux est ambigu. Certes, elles ont pour objet de rendre un éventuel défaut moins désordonné, et de permettre aux créanciers de parler d'une seule voix. De ce point de vue, elles devraient logiquement permettre à l'émetteur de bénéficier de taux d'intérêt plus bas. Cependant, elles peuvent également être perçues comme le signe que l'émetteur craint un défaut. Selon une étude empirique ^{39 ( * )} publiée en 2000 par Barry Eichengreen et Ashoka Mody, l'impact dépendrait de la qualité de l'emprunteur : les « bons » emprunteurs verraient leurs taux d'intérêt réduits, les « mauvais » leurs taux d'intérêt accrus.

Toutefois l'enjeu a perdu l'essentiel de son importance depuis que l'Allemagne a renoncé, le 5 décembre 2011, à l'exigence d'une contribution systématique du secteur privé.

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* ³⁰ L'Estonie, entrée dans la zone euro le 1 ^er janvier 2011, est devenue partie à l'accord-cadre en 2011.

* ³¹ Ce traité doit être signé par les chefs d'Etat et de gouvernement à l'occasion de la réunion du Conseil européen des 1 ^er et 2 mars 2012.

* ³² « Il est reconnu et convenu que l'octroi d'une assistance financière dans le cadre des nouveaux programmes en vertu du MES sera conditionné, à partir du 1 ^er mars 2013, à la ratification du TSCG par l'État membre concerné et, à l'expiration de la période de transition visée à l'article 3, paragraphe 2, du TSCG, au respect des exigences dudit article ».

* ³³ « Conformément aux pratiques du FMI, dans des cas exceptionnels, une participation du secteur privé, sous une forme appropriée et proportionnée, sera envisagée dans les cas où un soutien à la stabilité est octroyé, accompagné d'une conditionnalité sous la forme d'un programme d'ajustement macroéconomique ».

* ³⁴ « Lorsque la procédure d'urgence (...) est utilisée, un transfert du fonds de réserve et/ou du capital libéré à un fonds de réserve d'urgence est effectué afin de constituer un tampon destiné à couvrir les risques issus du support financier octroyé en vertu de la procédure d'urgence. »

* ³⁵ Dans la version signée le 11 juillet 2011, ce type d'opérations ne pouvait être réalisé qu'à titre exceptionnel.

* ³⁶ « L'adoption d'une décision d'un commun accord requiert l'unanimité des membres participant au vote. Les abstentions ne font pas obstacle à l'adoption d'une décision d'un commun accord ».

* ³⁷ « Lorsque la procédure d'urgence (...) est utilisée, un transfert du fonds de réserve et/ou du capital libéré à un fonds de réserve d'urgence est effectué afin de constituer un tampon destiné à couvrir les risques issus du support financier octroyé en vertu de la procédure d'urgence. »

* ³⁸ G10, « Report of the G-10 Working Group on Contractual Clauses », 26 septembre 2002.

* ³⁹ Barry Eichengreen et Ashoka Mody, « Would Collective Action Clauses Raise Borrowing Costs ? », NBER Working Paper n° 7458, janvier 2000.