Proposition de loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale

Rapports législatifs

Rapport n° 367 (2011-2012), déposé le

Rapport n° 367 (2011-2012) de M. Alain RICHARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 février 2012

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N° 367

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1), sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale ,

Par M. Alain RICHARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ème législ.) :

3908 , 4218 et T.A. 854

Sénat :

363 et 368 (2011-2012)


LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 15 février 2012 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné le rapport de M. Alain Richard et établi son texte sur la proposition de loi n° 363 (2011-2012) visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, adoptée par l'Assemblée nationale le 14 février 2012.

Ayant rappelé que la proposition de loi déposée par M. Jacques Pélissard avait pour objectif de répondre aux préoccupations exprimées par les élus locaux sur la mise en oeuvre du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale impulsé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, M. Alain Richard, rapporteur, a souligné que le Sénat avait traité cette question dès la fin de l'année 2011 en adoptant, le 4 novembre, une proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité. Il a souligné que le texte contenait de nombreux dispositifs identiques, sur le fond, à ceux que la Haute Assemblée avait adoptés (en particulier, en ce qui concerne le maintien des mandats en cours des délégués intercommunaux, le statut des suppléants, l'assouplissement des conditions de création de certains syndicats, ou encore le sort des compétences facultatives en cas de fusion d'EPCI), mais aussi des novations : ainsi, la proposition de loi prévoit que la commission départementale de coopération intercommunale pourra modifier les projets préfectoraux arrêtés après le 31 décembre 2011 en l'absence de schéma (sans pour autant reprendre le système ambitieux élaboré par le Sénat en novembre 2011) et que la « clause de rendez-vous » pour la révision du schéma départemental de coopération intercommunale aura lieu, pour la première fois, en 2015.

Regrettant que certaines des mesures votées par le Sénat n'aient pas été reprises par l'Assemblée nationale, M. Alain Richard, rapporteur, a estimé que la proposition de loi allait néanmoins dans le sens d'un élargissement de la concertation locale. En outre, il a jugé qu'il était urgent de résoudre les problèmes mis en lumière par les élus locaux dans la définition et la mise en oeuvre des schémas départementaux, problèmes pour lesquels la proposition de loi reprend une large partie des dispositions inscrites dans le texte adopté par la Haute Assemblée en 2011. Dès lors, ayant souligné que les points de désaccord entre les deux chambres ne présentaient pas un caractère d'urgence et pourraient être réévalués ultérieurement, il a souhaité que le Sénat garantisse la mise en application rapide du présent texte, attendu par les élus, et l'adopte sans modification.

La commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Adoptée par l'Assemblée nationale le 14 février 2012, la proposition de loi n° 363 (2011-2012) visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale sera examinée par notre Haute Assemblée à partir du 20 février.

Déposé par M. Jacques Pélissard, député et président de l'Association des maires de France, ce texte a pour objectif de répondre aux craintes et aux difficultés rencontrées par les élus locaux dans la mise en oeuvre du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité, impulsé par la loi de réforme des collectivités territoriales.

En effet, dans les territoires comme au Parlement, des voix se sont élevées au cours des derniers mois pour faire état des lacunes du volet intercommunal de la loi du 16 décembre 2010 : les conseillers municipaux et les délégués intercommunaux ont ainsi déploré la brièveté des délais impartis pour la refonte des intercommunalités et l'insuffisante association des élus à l'élaboration des schémas de coopération intercommunale dans certains départements ; ils ont également pointé le risque de voir la gouvernance des conseils communautaires déstabilisée par la réforme.

Votre rapporteur rappelle que le Sénat s'était, dès le mois d'octobre 2011, fait l'écho de ces préoccupations en examinant la proposition de loi déposée par le président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, que notre Assemblée avait adoptée le 4 novembre dernier.

Les événements récents apportent d'ailleurs la preuve de la légitimité de cette initiative et démontrent que les critiques émises par les élus locaux étaient fondées : alors que 99 départements devaient être couverts par un schéma de coopération intercommunale au 31 décembre 2011, 33 d'entre eux en sont aujourd'hui dépourvus. Dans ce contexte, on ne peut que regretter que les députés ne se soient pas saisis, avant la fin de l'année 2011, du texte établi par le Sénat -qui aurait certainement permis d'éviter qu'une proportion aussi importante de départements se retrouve au milieu du gué, faute de consensus locaux.

Malgré ces réserves, on doit constater que le dispositif de la présente proposition de loi est proche du texte adopté par notre Assemblée fin 2011. Le rapport de M. Charles de la Verpillière, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, indique d'ailleurs que la proposition de loi initiale a été « amélior[ée] » avec « l'introduction de dispositions issues de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, issue d'une proposition de loi déposée par le président Jean-Pierre Sueur et adoptée par le Sénat le 4 novembre dernier, dont les préoccupations et les solutions rejoignent largement celles de l'auteur de la présente proposition de loi ». Votre rapporteur -qui était également le rapporteur de la proposition de loi précitée 1 ( * ) - se réjouit, à cet égard, que l'examen du présent texte par les députés ait pu être précédé d'un dialogue constructif entre les rapporteurs des deux Assemblées, qui ont travaillé de concert pour favoriser l'adoption d'un texte pragmatique de compromis ; il forme le voeu que ces échanges préalables permettent au présent texte d'être rapidement mis en application.

I. LES LACUNES DE LA LOI DU 16 DÉCEMBRE 2010 EN MATIÈRE D'INTERCOMMUNALITÉ

Aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales, les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), permettant une couverture intégrale de notre territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, devaient être arrêtés avant le 31 décembre 2011. Si ce calendrier a été respecté dans deux tiers des départements (66 sur 99, Paris et Mayotte n'étant pas soumis aux dispositions de la loi du 16 décembre 2010), 33 départements ne sont actuellement pas couverts par un schéma 2 ( * ) .

Ces difficultés, qui sont apparues dès le printemps 2011, découlent à la fois des principes fixés par la loi de réforme des collectivités territoriales et du calendrier de leur mise en oeuvre.

A. LE PROCESSUS DE RATIONALISATION ET D'ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

1. Les principes directeurs de la loi de réforme des collectivités territoriales en matière intercommunale

Instruments majeurs du processus de rationalisation et d'achèvement de la carte intercommunale prévu par la loi du 16 décembre 2010, les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) reposent sur une évaluation préalable de la cohérence des périmètres et des compétences des groupements existants et répondent à une double vocation :

- d'une part, ils doivent permettre la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et, corrélativement, la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales affectant les EPCI existants ;

- d'autre part, ils doivent prévoir les modalités de rationalisation des périmètres des autres EPCI et des syndicats mixtes existants par création, extension, transformation ou fusion de ceux-ci.

On soulignera que les périmètres créés ou modifiés par les SDCI sont mis en regard par la loi avec ceux des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des parcs naturels régionaux, qui figurent sur la carte annexée au schéma départemental.

Sur le fond, et aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, six objectifs sont assignés aux SDCI :

- les EPCI constitués doivent regrouper au moins 5 000 habitants. Les débats parlementaires ont, toutefois, permis d'apporter deux tempéraments à cette exigence, qui ne s'applique pas aux EPCI situés (fût-ce partiellement) en zone de montagne, et à laquelle le préfet peut déroger « pour tenir compte des caractéristiques particulières de certains espaces » (insularité, faible densité démographique, etc.) ;

- la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre doit être améliorée en tenant compte du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des SCOT ;

- la solidarité financière doit être accrue ;

- le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes doit être réduit en vue, notamment, de supprimer « les doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes » : en d'autres termes, le schéma est chargé de contribuer à la dissolution des syndicats dont les compétences peuvent être reprises par un autre groupement ;

- les compétences exercées par des syndicats doivent, dans la mesure du possible, être transférées à des EPCI à fiscalité propre ;

- les structures compétentes dans les domaines de l'aménagement de l'espace, de la protection de l'environnement et du respect des principes du développement durable doivent, elles aussi, être rationalisées.

2. Le processus d'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale

L'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales fixe, en outre, la procédure d'élaboration des SDCI. Aux termes de cet article, l'élaboration des schémas s'est déroulée selon les étapes suivantes :

- le projet de schéma a, tout d'abord, été élaboré par le préfet puis présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) ;

- il a ensuite été adressé pour avis, en mai et juin, aux collectivités et établissements publics (communes, EPCI et syndicats mixtes) concernés par les propositions de modification de la situation existante : ceux-ci ont disposé pour se prononcer d'un délai de trois mois à compter de la notification ;

- saisie du projet de schéma assorti de l'ensemble des avis rendus par les collectivités, la CDCI disposait ensuite de quatre mois pour statuer. Dans ce cadre, elle devait non seulement rendre un avis global sur le projet de schéma (avis qui ne lie pas le préfet en vue de la décision finale), mais elle disposait également de la possibilité de modifier le schéma à la majorité des deux tiers des membres la composant, sous réserve que la modification en cause respecte les obligations de fond encadrant le schéma ;

- après l'achèvement de ces étapes, en général en décembre 2011, le schéma devait être arrêté par le préfet avant le 31 décembre 2011 (article 37 de la loi du 16 décembre 2010).

L'ensemble du processus s'est appuyé sur des CDCI à la composition rénovée afin, notamment, de renforcer la place des intercommunalités en leur sein : la nouvelle rédaction de l'article L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que les commissions sont présidées par le préfet (assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires) et sont composées de 40 membres 3 ( * ) , dont :

- 40 % de maires, adjoints au maire ou conseillers municipaux élus par les maires ; les électeurs sont regroupés par collèges basés sur l'effectif démographique des communes ;

- 40 % de représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre élus par le collège des présidents des organes délibérants de ces établissements ;

- 5 % de représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes élus par le collège des présidents de chacune de ces catégories de syndicats ;

- 10 % de représentants du conseil général élus par celui-ci ;

- 5 % de représentants du conseil régional dans la circonscription départementale élus par celui-ci.

On rappellera que le renouvellement de ces commissions a été organisé dans les trois mois suivant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales, c'est-à-dire avant le 16 mars 2011.

3. La mise en oeuvre des schémas et les pouvoirs exceptionnels du préfet jusqu'en juin 2013

Votre rapporteur souligne, enfin, que la procédure de mise en oeuvre des schémas -qui résulte des articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010- réserve d'importants pouvoirs aux préfets.

La procédure de mise en oeuvre des SDCI

(1 er janvier 2012 - 1 er juin 2013)

Les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient des dispositions temporaires pour mettre en oeuvre les SDCI.

A cette fin, les préfets se voient reconnaître jusqu'au 1 er juin 2013 des pouvoirs contraignants leur permettant d'atteindre l'objectif poursuivi d'une couverture totale du territoire national.

1. Le dispositif exceptionnel applicable aux EPCI à fiscalité propre (article 60)

Il est applicable aux trois situations résultant du schéma :

- création d'un établissement 4 ( * ) ,

- modification du périmètre de l'établissement,

- fusion d'EPCI dont un au moins à fiscalité propre.

a) 2012 : mise en place de la carte avec l'accord des communes

-Dès la publication du schéma ou au plus tard le 1 er janvier 2012 et jusqu'au 31 décembre 2012 , le préfet :

- définit par arrêté tout projet de périmètre ;

- propose la modification du périmètre ;

- propose la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Il dispose de ces pouvoirs pour la mise en oeuvre du schéma. Il les exerce aussi à défaut de schéma adopté , sous réserve de respecter les objectifs et orientations d'achèvement et de rationalisation assignés au SDCI.

Sous les mêmes réserves, le préfet peut s'écarter du schéma et définir un projet de périmètre, en proposer une modification ou une fusion d'EPCI n'y figurant pas, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale ( CDCI) qui peut modifier le projet préfectoral à la majorité des deux tiers de ses membres dans les trois mois de sa saisine. A défaut, son avis est réputé favorable.

- L'arrêté préfectoral :

- définit la catégorie d'EPCI envisagée, dresse la liste des communes intéressées et détermine le siège de l'établissement ( création de l'EPCI ) ;

- dresse la liste des communes intéressées -qui peuvent ne pas appartenir à un EPCI à fiscalité propre- ( modification du périmètre ) ;

- dresse la liste des EPCI appelés à fusionner en y intégrant, le cas échéant, des communes appartenant ou non à un autre EPCI à fiscalité propre ( fusion d'EPCI ).

- L'arrêté est notifié à chaque collectivité concernée - pour avis aux EPCI et pour accord aux communes - :

- l'organe délibérant dispose de trois mois pour se prononcer ; à défaut, son avis est réputé favorable ;

- l'accord doit être exprimé à une majorité qualifiée allégée , constituée par la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale des communes, majorité devant englober le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au moins le tiers de la population totale.

b) 2013 : achèvement de la carte sans l'accord des communes mais avec le pouvoir d'amendement de la CDCI

A défaut d'accord des communes , jusqu'au 1er juin 2013 , le préfet peut, par décision motivée, après avis de la CDCI (qui peut, à nouveau, modifier à la majorité des deux tiers le projet préfectoral dans le délai d'un mois à compter de sa saisine) :

- créer l'EPCI à fiscalité propre ;

- modifier le périmètre d'un EPCI ;

- fusionner les EPCI.

Le transfert des compétences communales à l'établissement public déroge sur certains points au droit commun.

a) En cas de création d'un établissement

L'arrêté préfectoral créant l'EPCI peut porter sur les compétences de celui-ci en cas d'accord 5 ( * ) des communes membres.

Dans le cas contraire, celles-ci doivent statuer dans les six mois de la création de l'EPCI 6 ( * ) sur les compétences optionnelles exercées par celui-ci. A défaut, le nouvel établissement exerce l'intégralité des compétences optionnelles prévues pour la catégorie d'EPCI considérée.

b) En cas de modification du périmètre de l'établissement

Le transfert de compétences s'effectue selon les règles du droit commun ; ce sont les compétences déjà exercées par la communauté préexistante qui s'appliquent aux nouvelles communes membres, sauf décision concomitante d'élargir ces compétences qui doit alors être prise à la majorité qualifiée traditionnelle.

c) En cas de fusion d'EPCI dont un au moins est à fiscalité propre

L'arrêté de fusion fixe les compétences du nouvel établissement public qui exerce l'intégralité des compétences dont se sont dotés les EPCI qui fusionnent, sur l'ensemble de son périmètre.

2. Un dispositif analogue pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes (article 61)

Une procédure identique au dispositif temporaire prévu pour les EPCI à fiscalité propre s'applique pour :

- la dissolution de tout syndicat ;

- la modification du périmètre d'un syndicat ;

- la fusion de syndicats.

- Une disposition dérogatoire est prévue pour déterminer les compétences du nouveau syndicat résultant d'une fusion :

- L'arrêté de fusion peut, avec l'accord des membres du syndicat, porter sur les compétences du nouveau syndicat.

- A défaut, celui-ci exerce l'ensemble des compétences des syndicats fusionnés.

Dans les autres cas (dissolution et extension du périmètre), le droit commun s'applique.

Source : rapport précité sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (n° 67, 2011-2012)

B. DES FAILLES ET DES INSUFFISANCES...

Les dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales relatives à l'intercommunalité ont été, sur le terrain, génératrices de blocages et de réticences qui expliquent largement l'échec de la concertation dans 33 départements.

1. Un calendrier trop « serré »

Aux termes du calendrier prévu par la loi, les CDCI n'ont disposé au mieux que de quatre mois pour modifier les projets de schémas qui leur ont été présentés avant d'être adressés pour avis, en mai et en juin, aux collectivités concernées. Comme le rappelait votre rapporteur dans son rapport précité, « les quelques semaines imparties à la CDCI ne peuvent pas permettre à la concertation de jouer pleinement pour lever certains blocages et remédier à diverses difficultés de périmètre » : cette situation va à l'encontre de la vocation même des schémas, dont l'élaboration devait être, comme le soulignait le ministre de l'intérieur dans une circulaire de décembre 2010, « un exercice de production conjointe entre le préfet et les élus » 7 ( * ) .

Dans ce contexte, et par-delà les nombreuses initiatives sénatoriales par lesquelles notre Haute Assemblée a démontré sa sensibilité particulière aux problèmes rencontrés par les élus locaux 8 ( * ) , il convient de rappeler que le gouvernement a pris conscience, à la fin de l'année 2011, de l'inadaptation du calendrier fixé par la loi du 16 décembre 2010 face aux difficultés constatées sur le terrain : M. François Fillon, Premier ministre, et M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, ont ainsi estimé nécessaire de donner davantage de temps à la concertation 9 ( * ) . Plus récemment, à l'occasion d'une communication sur la mise en oeuvre du volet intercommunal de la loi de réforme des collectivités territoriales, M. Richert a souligné que, dans les 33 départements où le SDCI n'avait pas pu être adopté, « la concertation avec les élus se [poursuivrait] en 2012 afin de parvenir à une vision partagée de l'évolution de l'intercommunalité ». Selon cette même communication, « l'absence de schéma ne fait d'ailleurs pas obstacle à ce que des mesures de rationalisation soient engagées sur certains territoires dès lors qu'elles sont consensuelles. Comme le Gouvernement en avait pris l'engagement, les CDCI seront alors consultées sur chaque projet avant qu'il soit soumis à l'avis des communes concernées, même si la loi n'a pas expressément prévu cette consultation » 10 ( * ) .

Ce consensus sur le calendrier trop « serré » de la loi de réforme des collectivités territoriales en matière de refonte de la carte intercommunale est, ainsi, de nature à appeler une nouvelle intervention du Parlement : il ne serait en effet ni opportun, ni légitime, qu'il soit pallié aux insuffisances de la loi par une application de cette dernière contraire à l'intention du législateur, qui n'avait pas souhaité donner mandat au gouvernement pour faire continuer la concertation au-delà de la date-butoir du 31 décembre.

2. Des incertitudes sur le sort de certaines compétences

Les blocages s'expliquent également par le sort réservé à certaines compétences de proximité , dont l'exercice au niveau intercommunal est mis en danger par deux des orientations assignées aux SDCI :

- la fixation d'un seuil minimal de 5 000 habitants pour la mise en place d'un EPCI à fiscalité propre ;

- la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, appelés à s'effacer au profit des EPCI à fiscalité propre.

Il est aisé en effet de constater que de nombreuses compétences (par exemple celles relatives aux écoles, aux crèches, ou encore au portage des repas à domicile) étaient jusque là assurées par des groupements de « petite » taille ou par des syndicats ; l'augmentation du nombre de communes membres de l'intercommunalité, conséquence mécanique de l'élargissement des périmètres, peut rendre plus complexe la gestion de ces compétences par le nouvel établissement et le dissuader de les adopter dans le cas où une petite communauté en rejoint une autre de caractère plus urbain.

Si ce problème peut être surmonté, comme le préconise l'Association des maires de France (AMF), via la constitution de syndicats intercommunaux, une telle démarche demande une analyse approfondie de la situation et suppose la conduite préalable de débats entre les communes ; mais ces initiatives, qui demandent du temps, ne peuvent se dérouler dans le cadre du calendrier actuel.

3. Le bouleversement de la composition des organes délibérants des EPCI touchés par la rationalisation intercommunale

L'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales a apporté des changements substantiels aux règles régissant la composition des conseils communautaires des EPCI et de leurs bureaux, en particulier pour limiter fortement le nombre de membres de ces deux organes.

Les nouvelles règles de fixation du nombre et de la répartition des sièges
au sein des conseils communautaires

L'article 9 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a substantiellement modifié les règles de composition de l'organe délibérant et du bureau des EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, en ce qui concerne la composition du conseil communautaire , auparavant régie par des accords locaux :

- les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent conclure, à la majorité qualifiée (deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant au moins deux tiers de la population), un accord par lequel elles répartissent librement les sièges entre elles, tout en « [tenant] compte de la population » de chacune d'entre elles. Le total de sièges ainsi créé est plafonné à hauteur de l'effectif qui aurait résulté de l'application du tableau qui figure au III du nouvel article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (voir infra ) ;

- à défaut d'accord dans les communautés de communes et dans les communautés d'agglomération, ainsi que dans les communautés urbaines et les métropoles, le nombre total de sièges est déterminé par un tableau qui fait dépendre ce nombre de la population totale de l'EPCI sans référence au nombre de communes regroupées. Les sièges sont répartis entre les communes membres selon une représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ; les plus petites communes (c'est-à-dire celles qui n'ont obtenu aucun siège en application de la répartition proportionnelle) se voient ensuite attribuer un siège au-delà de l'effectif total fixé par le tableau. À l'issue de cette phase, 10 % de sièges supplémentaires peuvent être créés par l'EPCI.

Par ailleurs, le plafond applicable au nombre de membres du bureau des EPCI à fiscalité propre, auparavant fixé à 30 % de l'effectif du conseil communautaire, a été durci : désormais, le nombre de vice-présidents ne peut être supérieur ni à 20 % du nombre de délégués communautaires, ni à 15 (dans le cas des conseils communautaires dépassant 75 membres).

Source : rapport précité sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (n° 67, 2011-2012)

Le II de l'article 83 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit que ces nouvelles règles s'appliquent immédiatement aux intercommunalités, sauf si elles ont été créées avant la promulgation de cette même loi ou si elles ont fait l'objet d'un arrêté de périmètre avant cette date. Il résulte de la lecture combinée de ce II et du V du même article que l'application immédiate des dispositions issues de la loi de réforme des collectivités territoriales concerne l'ensemble des EPCI devant subir en 2012-2013 une modification (fusion, transformation, extension de périmètre) sous l'effet du processus de rationalisation de la carte intercommunale.

Comme l'ont révélé les auditions menées par votre rapporteur sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, le plafonnement immédiat du nombre de délégués communautaires et de vice-présidents conduit fréquemment à la cessation anticipée des mandats des représentants des communes (et notamment des plus « petites » d'entre elles) et crée de nombreuses tensions sur le terrain : les élus sont en effet réticents à appliquer un dispositif qui aura pour conséquence de modifier brutalement la composition du conseil communautaire et du bureau, et donc de déstabiliser la gouvernance des EPCI. L'AMF et l'Association des communautés de France (AdCF) ont donc demandé, dès l'été 2011, que l'application des dispositions issues de la loi de réforme des collectivités soit différée, pour l'ensemble des EPCI préexistants à ce texte, au prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2014.

Ces motifs de réticence, qui sont d'un niveau second au regard de l'intérêt général de l'achèvement de l'intercommunalité, devraient selon votre rapporteur être traités par des dispositions temporaires qui n'ont pas de réel inconvénient pour la vie des communautés modifiées, qui sera brève avant le renouvellement du printemps 2014.

C. ... AUXQUELLES LE SÉNAT A VOULU APPORTER UNE RÉPONSE DÈS L'AUTOMNE 2011

Votre rapporteur souligne que notre Haute Assemblée s'est saisie de ces difficultés dès octobre 2011 en examinant et en enrichissant la proposition de loi déposée par le président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, et dont l'objet initial était de « préserver les mandats en cours des délégués des EPCI menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité » 11 ( * ) .

L'examen de cette proposition de loi a permis au Sénat de mener un travail approfondi et partagé et de conduire des discussions fructueuses sur la situation des élus locaux face à l'application du volet intercommunal de la réforme des collectivités territoriales : l'examen du texte a ainsi duré plus de dix heures en séance publique.

Au terme de son examen par notre Haute Assemblée, la proposition de loi était porteuse d'innovations qui répondaient aux craintes des élus et aux insuffisances de la loi de réforme des collectivités territoriales. Elle prévoyait ainsi :

- que la composition du conseil communautaire et du bureau des EPCI transformés, étendus ou fusionnés dans le cadre de la rationalisation de la carte de l'intercommunalité resterait régie, jusqu'en 2014, par les règles en vigueur avant l'adoption de la loi du 16 décembre 2010 (article 1 er ) ;

- qu'une « prime à l'accord » serait attribuée aux EPCI en cas d'accord entre les communes membres sur la répartition des sièges au conseil communautaire : un tel accord permettrait ainsi de relever de 25 % l'effectif du conseil communautaire défini par la loi (article 2) ;

- que les suppléants des délégués communautaires pourraient remplacer le titulaire sans formalité et auraient accès aux informations relatives aux affaires de l'intercommunalité (article 3) ;

- que le nombre maximal de vice-présidents des EPCI serait augmenté et fixé en fonction de la population (article 1 er bis ) ;

- que des indemnités pourraient être accordées aux membres des organes délibérants des communautés de communes.

En outre, le texte adopté par le Sénat exposait une conception plus décentralisatrice pour l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale :

- il assouplissait les orientations du SDCI d'une part, en confiant à la CDCI (et non plus au seul préfet) la faculté d'abaisser le seuil démographique de 5 000 habitants prévu pour la constitution d'un EPCI à fiscalité propre en raison des spécificités locales ; d'autre part, en subordonnant la suppression de syndicats ou la modification de leur périmètre à la reprise de leurs compétences par un EPCI à fiscalité propre (article 4) ;

- il prévoyait que les syndicats compétents en matière d'action sociale ou en matière scolaire ne seraient pas soumis à l'encadrement prévu par la loi du 16 décembre 2010 (article 10) ;

- il allongeait à deux ans le délai accordé aux EPCI issus d'une fusion pour déterminer le sort des compétences facultatives exercées par l'un des EPCI initiaux (article 1 er ter ) ;

- il soustrayait les îles composées d'une seule commune à l'exigence de couverture intégrale du territoire par des intercommunalités (article 8) ;

- il permettait de déroger au principe de continuité territoriale des EPCI pour tenir compte de la situation des communes d'un département enclavées dans un autre (article 9) ;

- il unifiait le processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale pour favoriser la concertation au niveau local (articles 5 à 7). Pour ce faire, le Sénat avait notamment :

-- attribué un rôle-moteur à la CDCI qui serait compétente pour élaborer et adopter le schéma ; le préfet demeurait toutefois au coeur de ce processus puisqu'il pouvait présenter son analyse de la situation locale à la CDCI, qu'il préside, et formuler des recommandations ;

-- rationalisé la procédure d'élaboration du schéma en prévoyant la consultation des collectivités, en début de procédure, sur les compétences que pourrait exercer chacun des EPCI à fiscalité propre envisagés ;

-- remis au préfet le soin d'établir la proposition finale et d'arrêter le schéma en cas de blocages à la CDCI ;

-- mis en place une « clause de rendez-vous » permettant à la CDCI, à compter du 1 er octobre 2015, d'évaluer le fonctionnement des EPCI résultant du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale.

Le texte adopté par le Sénat permettait, en outre, aux présidents d'EPCI de renoncer au transfert partiel des pouvoirs de police spéciale des maires (article 11) et imposait aux administrations déconcentrées d'apporter un appui technique, à la demande des élus et en matière financière et fiscale, aux EPCI à fiscalité propre nouvellement créés ou modifiés (article 12).

On ne peut que déplorer que cette proposition de loi -très proche sur le fond du texte déposé par M. Jacques Pélissard (v. infra )- n'ait pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale , ce qui aurait permis un gain de temps non négligeable et aurait renforcé la lisibilité de l'action des pouvoirs publics pour répondre aux craintes des élus locaux.

II. LA PROPOSITION DE LOI N° 363 : UN DISPOSITIF PROCHE DE CELUI RETENU PAR LA HAUTE ASSEMBLÉE

Nombre des améliorations retenues par le Sénat, à l'automne dernier, pour faciliter l'achèvement de l'intercommunalité, ont été adoptées par l'Assemblée nationale.

Même si elles sont incomplètes, elles constituent incontestablement une évolution positive des dispositifs votés en 2010.

A. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS IDENTIQUES, SUR LE FOND, À CELLES ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

La proposition de loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale contient de nombreuses dispositions identiques, sur le fond (et souvent sur la forme) à celles qui figuraient dans la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, adoptée par le Sénat le 4 novembre dernier.

Elle prévoit ainsi :

- de porter de 3 mois à deux ans le délai fixé à l'EPCI à fiscalité propre résultant d'une fusion pour se déterminer sur les compétences facultatives (c'est-à-dire ni obligatoires, ni optionnelles) exercées précédemment par les groupements dissous et de lui ouvrir l'option de n'en conserver qu'une partie en restituant le surplus aux communes ( art. 2 bis [nouveau] ) ;

- d'assouplir les conditions de création de syndicats compétents en matière scolaire et d'action sociale en les exemptant de l'obligation de compatibilité avec le schéma départemental ou avec les orientations de rationalisation ( article 3 ) ;

- de maintenir les mandats en cours des délégués intercommunaux ( article 4 ) ;

- de déroger au principe d'achèvement de la carte intercommunale pour les îles constituées d'une seule commune et de dispenser du respect du principe de continuité territoriale les communes enclavées dans un autre département que celui de leur rattachement administratif ( article 5 ) ;

- de renforcer les droits accordés aux suppléants de ces délégués et de conforter leur statut ( article 5 ter ).

B. DES DISPOSITIONS SIMILAIRES, BIEN QUE DIFFÉRENTES, DE CELLES QUI FIGURENT DANS LA PROPOSITION DE LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'INTERCOMMUNALITÉ

Le texte soumis à la délibération du Sénat comprend, par ailleurs, un article poursuivant un objectif très similaire à celui poursuivi par notre Haute Assemblée : l' article 5 quater qui permet aux présidents d'EPCI ou de groupements intercommunaux de renoncer au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires et qui procède à des coordinations opportunes pour tenir compte du cas particulier de la compétence relative aux déchets ménagers.

C. DES DISPOSITIONS NOUVELLES

Le texte transmis au Sénat comporte deux novations.

Il avance tout d'abord de trois ans la « clause de rendez-vous » prévue par la loi du 16 décembre 2010 pour réviser le schéma départemental de coopération intercommunale tout en maintenant le principe d'une révision périodique tous les six ans au moins : la première interviendrait l'année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2014, en 2015 donc.

L' article 2 élargit l'initiative de la procédure de révision à la CDCI qui devrait statuer en ce sens à la majorité des deux tiers de ses membres : un délai d'une année serait alors fixé au préfet pour présenter à la commune un projet de schéma révisé.

On sait que cette position a été exprimée, notamment dans les débats internes à l'AMF, dans le début des discussions sur le schéma dans les départements. On peut toutefois s'interroger sur les effets induits par l'ouverture d'une procédure de révision générale de ce schéma dans la période suivant presque immédiatement un renouvellement municipal, en offrant une opportunité de pressions déstabilisantes à des équipes municipales désireuses, au terme d'une campagne électorale, de remettre en cause des compromis intercommunaux récents. La formule plus prudente d'une simple évaluation par la CDCI, retenue par la proposition sénatoriale, a l'avantage de donner une chance de consolidation aux communautés établies par compromis. Cette formule permet en outre de fixer de façon plus claire le calendrier de révision périodique du schéma départemental dans l'avant-dernière et la dernière année de chaque mandat municipal.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a complété la proposition de loi pour ouvrir au maire ou au président de l'EPCI à fiscalité propre la faculté de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, sa signature au chef de service commun entre l'établissement et une ou plusieurs de ses communes membres pour l'exécution des missions qui lui sont confiées ( article 5 bis ).

D. DES DISPOSITIONS NON REPRISES

Enfin, il convient de signaler que certaines des dispositions adoptées par le Sénat n'ont pas été reprises dans le cadre de la présente proposition de loi.

Il s'agit, tout d'abord, de dispositions considérées comme trop coûteuses ou contraires à l'économie de la loi du 16 décembre 2010 : tel est notamment le cas de la « prime à l'accord » que notre Haute Assemblée avait souhaité mettre en place pour inciter les communes à conclure des accords locaux sur la répartition des sièges au sein des conseils communautaires, de l'augmentation du nombre maximal de vice-présidents pour les intercommunalités, ou encore de la possibilité d'attribuer des indemnités aux conseillers communautaires des communautés de communes (issue d'une proposition de loi déjà approuvée par le Sénat le 30 juin 2011) 12 ( * ) .

Il en est aussi ainsi du dispositif unifié pour conduire la procédure d'élaboration et de mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale, proposé par votre rapporteur, pour faciliter la gouvernance des nouveaux groupements.

De même, le Sénat avait retenu un assouplissement des orientations fixées au schéma départemental en permettant à la CDCI d'abaisser le seuil démographique fixé pour la constitution d'EPCI à fiscalité propre et en liant le sort des syndicats à celui de leurs compétences.

Le dispositif spécifique retenu pour déterminer les compétences d'un EPCI à fiscalité propre créé pour la mise en oeuvre du SDCI a suivi le même sort.

Enfin, les députés n'ont pas estimé nécessaire d'inscrire dans la loi l'obligation d'assistance des nouveaux EPCI par les services déconcentrés de l'État, au motif que cette obligation a été posée par une instruction gouvernementale de janvier 2012 13 ( * ) . S'agissant d'une mission administrative confiée à des services déconcentrés de l'Etat, on admettra volontiers que cette voie de procédure est régulière et offre une garantie satisfaisante pour les collectivités intéressées, notamment les moins aisées qui hésiteraient avant de recourir à l'intervention de consultants privés.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ASSURER LA MISE EN oeUVRE RAPIDE DES ASSOUPLISSEMENTS RÉCLAMÉS PAR LES ÉLUS LOCAUX

Reconnaissant l'urgence qui s'attache à la mise en oeuvre des mesures contenues dans la proposition de loi en vue d'assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, qui sont attendues par les élus locaux et répondent à leurs préoccupations, votre commission des lois a estimé que le présent texte devait rapidement être adopté par le Parlement pour être mis en application dans les meilleurs délais.

Le déroulement de la session en cours, marqué par une très prochaine suspension des travaux jusqu'à la dernière semaine de juin, rendrait extrêmement hasardeuse l'entrée en vigueur des dispositions utiles en cas de désaccord entre les deux chambres du Parlement.

La commission est néanmoins conduite à déplorer que certaines des dispositions consensuelles adoptées par la Haute Assemblée à la fin de l'année 2011 (comme, par exemple, la mise en place d'indemnités pour les élus des communautés de communes) n'aient pas été reprises par les députés.

Bien qu'incomplet, ce texte n'en est pas moins nécessaire ; il élargit le champ de la concertation locale comme l'avait souhaité votre commission à l'automne dernier et sera certainement porteur de réelles améliorations sur le terrain .

C'est pourquoi votre commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification . Elle prend en compte la possibilité qu'à nouveau, au cours des mois qui suivront, soient introduites des correctifs supplémentaires aux dispositions dont l'application n'interviendra qu'en 2013 ou 2014, comme celles relatives à la nouvelle composition des conseils communautaires et des bureaux.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Pouvoirs de la commission départementale de la coopération intercommunale à défaut de schéma arrêté

L'auteur de la proposition de loi, le député Jacques Pélissard, proposait de reporter du 31 décembre 2011 au 15 mars 2012 la date-limite fixée au préfet par la loi du 16 décembre 2010 pour arrêter le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI). Mais en accord avec lui, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Charles de la Verpillière, a proposé une alternative : en l'absence de schéma, conférer à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) le pouvoir d'amendement dont elle ne dispose pas dans ce cas aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Ainsi, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « dans cette hypothèse, la CDCI retrouverait la plénitude de ses prérogatives en devant être obligatoirement consultée » 14 ( * ) .

1. L'éviction de la CDCI en l'absence de schéma

Aux termes des articles 60 (EPCI à fiscalité propre) et 61 (syndicats de communes et syndicats mixtes) de la loi du 16 décembre 2010, la CDCI peut modifier le projet préfectoral s'il s'écarte du schéma, à la majorité des deux tiers de ses membres, dans les trois mois de sa saisine. A défaut, son avis est réputé favorable.

Ce pouvoir intervient :

- d'une part, pour tout nouveau projet de périmètre d'EPCI à fiscalité propre, pour la modification d'un projet inscrit dans le SDCI ou pour une fusion d'EPCI qui n'y est pas prévue ;

- d'autre part, pour la dissolution, la modification de périmètre ou la fusion de syndicats, non prévues par le schéma.

En revanche, à défaut de schéma adopté, la loi n'a pas prévu la saisine de la CDCI dans le cadre de l'exercice, par le préfet des pouvoirs qu'elle lui a attribués pour achever et rationnaliser la carte de l'intercommunalité.

2. La réintégration de la commission départementale dans le processus

Le texte adopté par l'Assemblée nationale attribue à la CDCI la prérogative dont elle dispose déjà pour la mise en oeuvre du schéma adopté avant le 31 décembre 2011 : celle de modifier le projet préfectoral en l'absence de schéma. Avant l'envoi formel d'une proposition de périmètre d'un EPCI aux communes conviées à se prononcer, la commission départementale sera appelée à apprécier cette proposition et pourra l'amender à la majorité des deux tiers.

Ainsi, dans tous les cas, la commission disposerait du pouvoir de rectifier l'initiative du représentant de l'Etat à la majorité des deux tiers de ses membres. Précisons que comme dans les autres cas, elle disposerait d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut, son avis serait réputé favorable.

L'uniformisation proposée vise à la fois la carte des EPCI à fiscalité propre et celle des syndicats.

3. Le sort des projets préfectoraux établis depuis le 1 er janvier 2012

Il convient de mentionner le cas particulier des initiatives préfectorales intervenues depuis le 1 er janvier dernier en l'absence de schéma arrêté.

Sur la base du droit en vigueur, la saisine de la CDCI n'est alors pas obligatoire.

Forte de ce constat, à l'initiative du député Etienne Blanc, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait prescrit la rétroactivité de la date d'effet du nouveau pouvoir dévolu à la CDCI au 1 er janvier 2012.

Cependant, l'Assemblée, en séance, l'a supprimée sur l'instante proposition du Gouvernement : contestant la constitutionnalité de la mesure en déniant son objectif d'intérêt général, comme l'exige le Conseil constitutionnel pour autoriser la rétroactivité d'une disposition législative, il a dénoncé la remise en cause de la stabilité des situations existantes. Le ministre de l'intérieur, M. Claude Guéant, a indiqué que « si la loi était votée en l'état, (elle risquerait) de priver de base légale une partie des arrêtés de périmètre déjà pris » 15 ( * ) .

Au demeurant, et comme le relevait l'amendement du Gouvernement par allusion au litige local ayant suscité l'initiative de M. Etienne Blanc 16 ( * ) , le préfet devrait à nouveau saisir la CDCI -comme l'y obligent les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010- si son projet était majoritairement repoussé par les conseils municipaux des communes concernées. Rappelons que, dans ce cas, la commission départementale dispose à nouveau du pouvoir de modifier la proposition préfectorale à la majorité des deux tiers de ses membres dans le mois de sa saisine.

Le dispositif adopté par le législateur en 2010 apparaît donc de nature à protéger les collectivités des effets, le cas échéant, d'une tentative d'un représentant de l'Etat cherchant à faire prévaloir une réorganisation rejetée par les élus.

4. Une généralisation opportune des pouvoirs de la CDCI

Suivant son rapporteur, votre commission des lois a approuvé l'élargissement des pouvoirs de la commission départementale voté par l'Assemblée nationale.

En conséquence, dans tous les cas où le préfet ne se contenterait pas de mettre en oeuvre le schéma arrêté, qu'il s'agisse pour lui de le modifier, de pourvoir au défaut de SDCI ou à l'opposition des communes concernées par son projet, la CDCI disposera du rôle de régulateur en exerçant son pouvoir de modification.

Composée d'élus locaux des différents niveaux -communes, groupements, département et région-, elle pourra faire valoir la réalité du terrain afin de permettre un fonctionnement harmonieux de l'intercommunalité. Ainsi qu'il a été signalé plus haut, cette simple extension des pouvoirs actuels de la CDCI à l'hypothèse d'un défaut de schéma approuvé n'a pas la même portée que la réforme plus profonde approuvée par le Sénat le 4 novembre, donnant une priorité générale au vote de la CDCI pour déterminer le schéma départemental. Mais, à la date où le Sénat va se prononcer, cette réforme ne serait plus applicable en 2012-2013 si l'on souhaite que l'achèvement de la carte intercommunale se termine avant le renouvellement municipal.

C'est pourquoi votre commission des lois a adopté l'article premier sans modification.

Article 2 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Modification de la période de révision du schéma départemental de coopération intercommunale

L'article 2 propose d'avancer la date de première révision du schéma.

1. Le choix d'une révision sexennale

L'article L. 5210-1-1 tel qu'il résulte de la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit la révision du schéma tous les six ans au moins à compter de sa publication.

Parallèlement, l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 a prévu, à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, la réactivation de plein droit des procédures exceptionnelles d'achèvement et de rationalisation de la carte des intercommunalités mises en oeuvre pour modifier le périmètre ou fusionner des établissements durant l'année suivant la publication du schéma révisé et pendant l'année 2018.

2. La modification proposée du calendrier

Sans revenir sur la périodicité sexennale, le texte adopté par les députés avance de trois ans la « clause de rendez-vous », comme l'a proposé le député Jacques Pélissard tout en maintenant le principe d'une révision périodique « afin que la concertation puisse suivre son cours » 17 ( * ) : elle interviendrait l'année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2014, c'est-à-dire en 2015.

Le rythme ultérieur des révisions prendrait effet à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la CDCI.

L'article 2 précise aussi la procédure :

- l'initiative est « ouverte » puisque sa mise en oeuvre interviendrait par arrêté préfectoral ou par une résolution adoptée par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres ;

- dans ce dernier cas, un délai d'une année serait fixé au préfet pour présenter à la commune un projet de schéma révisé.

La prise en compte de l'initiative de la CDCI peut être saluée comme un rapprochement avec la conception exprimée par le Sénat d'un pouvoir mieux réparti entre la CDCI et le préfet.

Certes, l'auteur de la proposition de loi de l'Assemblée nationale souhaite tenir compte des réalités locales qui ne permettront pas toutes de retenir les projets les plus adaptés au regard de l'objectif de rationalisation de la carte intercommunale, avant le 1 er juin 2013. Certains d'entre eux, en effet, « nécessitent une évaluation des conséquences en termes de compétences, d'organisation des services publics et en matière financière. C'est-à-dire les projets de territoires qui ne peuvent prendre réellement forme qu'après les élections municipales (et qui figureront dans les schémas sous forme de préconisation) » 18 ( * ) . L'intention est donc de leur permettre d'aboutir sous une forme achevée lors de la première révision du schéma, en 2015.

En revanche, comme déjà évoqué précédemment, on peut éprouver des craintes quant aux effets inégalement prévisibles d'une formule générale de révision des nouvelles structures intercommunales moins d'une année après leur mise en place.

En outre, il apparaît indispensable de maintenir une révision périodique de la carte pour tenir compte des évolutions des territoires et de la gouvernance locale, qui devrait de préférence s'opérer en fin de mandat municipal.

Sur la base de ce constat, votre commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) - Allongement du délai de restitution de compétences aux communes en cas de fusion d'EPCI et aménagement d'une faculté de restitution partielle

Adopté sur la proposition du rapporteur, M. Charles de la Verpillière, l'article 2 bis reprend les dispositions de l'article premier ter de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 4 novembre 2011, à l'initiative de nos collègues Jean-Jacques Hyest et Jean-Claude Lenoir.

Son objectif est de faciliter, en cas de fusion d'EPCI dont un au moins à fiscalité propre, la restitution partielle de compétence en matière de compétences facultatives :

- d'une part, il allonge de trois mois à deux ans le délai fixé à l'établissement issu de la fusion pour se déterminer sur des compétences facultatives.

Pour les auteurs de l'amendement adopté par le Sénat, cette plus longue période permettra à la nouvelle communauté de définir plus précisément ce qu'elle conservera et ce qui sera restitué aux communes ;

- d'autre part, il ouvre au nouvel EPCI la faculté de ne prévoir qu'une restitution partielle de ces compétences.

Cette souplesse s'inspire de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la possibilité, pour les communes membres d'un EPCI de transférer à tout moment à ce dernier une partie seulement des compétences qui ne sont ni obligatoires, ni prévues par la décision institutive.

Dans cet esprit, la disposition reprise par l'article 2 bis « permettrait de faciliter la fusion d'EPCI à fiscalité propre dont le degré d'intégration serait différencié » selon le sénateur Jean-Jacques Hyest qui poursuivait, à l'appui de son amendement : « Une définition adaptée de la compétence facultative restant au sein de l'EPCI à fiscalité propre permettrait d'éviter, par exemple, la création d'un syndicat ad hoc » 19 ( * ) .

Il doit être clair que cette faculté de partage d'une compétence s'entend d'une partie des prestations ou opérations qui la matérialisent. Par exemple, en matière sportive, une communauté pourrait se voir confier les piscines et gymnases mais pas les terrains de sport. En revanche, il ne peut s'agir d'un partage « géographique » de la compétence consistant à la confier à l'EPCI sur le territoire de certaines communes en la laissant exercer par les communes dans un autre secteur. Rien aujourd'hui dans le système de compétences des communautés n'autorise cette différence géographique qui, au demeurant, serait une source de grande complexité pour la gestion financière des communautés comme pour leurs procédures de décision.

Votre commission maintient sa position favorable à cette amélioration du dispositif de fusion d'EPCI car, comme le relevait à l'époque son rapporteur, la procédure de restitution des compétences « peut prendre du temps et justifier des discussions entre municipalités » 20 ( * ) .

C'est pourquoi elle a adopté l'article 2 bis sans modification .

Article 3 (art. L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des conditions de création de syndicats compétents en matière scolaire et d'action sociale

L'article 3 entend régler la question de la restitution de certaines compétences intercommunales aux communes en cas de fusion, extension ou création d'intercommunalité. Il ne s'agit pas de revenir sur l'un des principes directeurs de la rationalisation de la carte intercommunale, conduite par la loi du 16 décembre 2010, -la diminution du nombre des syndicats- mais de l'assouplir pour favoriser une gestion rationnelle des compétences communales.

Ce faisant, il reprend, sous une rédaction élargie, le texte de l'article 10 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 4 novembre 2011. A l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, votre commission des lois avait alors souhaité répondre à la crainte récurrente apparue lors de l'élaboration des schémas départementaux, celle d'une remunicipalisation de ces attributions en raison de difficultés de gestion au sein des communautés 21 ( * ) .

La même préoccupation a été traduite par la proposition de loi déposée par le député Jacques Pélissard.

A l'issue d'un parcours chaotique (puisque en commission, la disposition a été déclarée irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution), le texte finalement adopté par les députés à l'initiative du Gouvernement couvre un champ sensiblement élargi.

Aux deux domaines identifiés par le Sénat et le président de l'Association des maires de France :

- la création/construction des écoles pré-élémentaires et élémentaires,

- l'action sociale,

le texte finalement adopté par l'Assemblée nationale est complété par l'accueil de la petite enfance (crèches, haltes-garderies, jardins d'enfants ...) et intégré au sein même de l'article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales : celui-ci, en effet, conditionne la création de nouveaux syndicats -mixtes ou de communes- à leur compatibilité avec le schéma départemental et à ses orientations en matière de rationalisation dont la réduction du nombre de ces groupements et le transfert de leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre.

Votre commission ne peut qu'approuver nettement l'adoption d'un assouplissement opportun qu'elle a initié à l'automne dernier pour tenir compte des préoccupations exprimées par les élus locaux et favoriser en conséquence un achèvement harmonieux et pragmatique de l'intercommunalité.

C'est pourquoi à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. 83 de la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) - Maintien des mandats en cours dans les organes délibérants des EPCI créés avant la réforme des collectivités territoriales

Cet article vise à maintenir les mandats des délégués intercommunaux acquis avant l'entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités : ainsi, il prévoit que les nouvelles règles de composition des assemblées délibérantes et des bureaux des EPCI prévues par la loi précitée -qui auront pour conséquence de réduire substantiellement le nombre de membres de ces deux organes- n'entraîneront en vigueur qu'en mars 2014 pour les intercommunalités préexistantes à la loi du 16 décembre 2010 et ce, même si ces dernières ont été fusionnées, étendues ou transformées lors du processus de rationalisation de la carte intercommunale. Les EPCI créés ex nihilo seraient, quant à eux, tenus d'appliquer les nouvelles règles dès leur création.

Rappelons que les dispositions portées par le présent article -qui figuraient dans la rédaction initiale de la proposition de loi de M. Jacques Pélissard- ont été considérées comme génératrices de charges nouvelles par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui les a donc déclarées irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution. C'est, dès lors, par le biais d'un amendement du gouvernement, adopté par les députés en séance publique, qu'elles ont pu être réintroduites au sein du présent texte.

Votre rapporteur souligne que ce dispositif est très proche, sur le fond comme sur la forme, de l'article 1 er de la proposition de loi adoptée par le Sénat et portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (et dont l'objectif était, lors de son dépôt par le président Jean-Pierre Sueur, de « préserver les mandats en cours des délégués des EPCI menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité ») : pour un commentaire détaillé de ces dispositions, on se reportera donc au rapport relatif à cette proposition de loi 22 ( * ) .

En bref, votre rapporteur rappelle que l'application combinée des articles 9 et 83 de la loi de réforme des collectivités territoriales conduit à l'application immédiate des nouvelles règles de composition des conseils communautaires et des bureaux des EPCI à toutes les intercommunalités qui font l'objet d'une procédure d'extension, de transformation ou de fusion. Non seulement cette situation est contraire à l'intention du législateur , telle qu'elle transparaît clairement dans les rapports de MM. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour le Sénat, et Dominique Perben, rapporteur de l'Assemblée nationale 23 ( * ) , mais surtout elle est à l'origine de blocages importants sur le terrain : en effet, et comme votre rapporteur le soulignait en octobre 2011, « la réalisation de certains projets intercommunaux [est] freinée par [l'application immédiate des nouvelles dispositions relatives à la composition des organes délibérants et des bureaux des EPCI], la perspective d'une réduction drastique du nombre de délégués communautaires ou de vice-présidents pouvant dissuader les élus de se prononcer en faveur de l'adoption des projets de schéma présentés par les préfets ».

De même, la loi de réforme des collectivités territoriales avait créé un vide juridique en ce qui concerne la désignation de suppléants au sein des conseils communautaires. En effet, alors que l'article 8 de la loi (qui contient les nouvelles règles relatives à l'institution de suppléants) entre en vigueur en mars 2014, l'article 9 (où figure l'abrogation des dispositions antérieurement en vigueur en matière de suppléance) fait l'objet d'une entrée en vigueur immédiate pour toutes celles de ses dispositions qui ne concernent pas la composition des organes délibérants ; or, aux termes du code général des collectivités territoriales, la suppléance concerne non pas la composition des conseils communautaires, mais leur fonctionnement. Ainsi, jusqu'en mars 2014, le code ne contient plus aucune disposition permettant la désignation de suppléants.

Pour répondre à ces deux difficultés, le présent article prévoit :

- que les EPCI ayant fait l'objet d'une fusion, d'une transformation ou d'une extension de périmètre demeurent régis par les règles de composition du conseil communautaire et du bureau dans leur rédaction antérieure à la loi de réforme des collectivités territoriales. Pour éviter tout blocage, le dispositif prévoit toutefois que le préfet fixera la composition des organes délibérants conformément aux règles issues de la loi du 16 décembre 2010 lorsque l'EPCI n'a pas pris de délibération pour fixer la composition de son organe délibérant dans les trois mois suivant l'arrêté préfectoral porteur de la transformation, de la fusion ou de l'extension de périmètre 24 ( * ) ;

- que les dispositions applicables avant la publication de la loi du 16 décembre 2010 en matière de suppléance resteront en vigueur jusqu'en mars 2014 : ici encore, il s'agit d'une reprise des dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi adoptée par le Sénat en novembre 2011 25 ( * ) .

Ayant constaté que ces dispositions étaient identiques, sur le fond, à celles que notre Haute Assemblée avait adoptées il y a quelques mois, votre commission des lois a adopté l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. L. 5210-1-1 et L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales et art. 36 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Dérogations au principe d'achèvement de la carte intercommunale pour les îles monocommunales et au principe de continuité territoriale des EPCI à fiscalité propre pour les communes enclavées

L'article 5 introduit deux exceptions précisément déterminées :

- La première pour déroger au principe d'achèvement de la carte intercommunale ;

- la seconde pour s'exempter du principe de continuité territoriale.

Ce faisant, il reprend le texte des articles 8 et 9 de la proposition de loi adoptée le 4 novembre dernier par le Sénat.

1. La dérogation instituée au profit des îles monocommunales

Le I de l'article 5 prévoit de déroger au principe d'achèvement de l'intercommunalité et donc à la suppression des communes isolées, au profit des îles composées d'une seule commune.

Rappelons que la loi du 16 décembre 2010 a déjà prévu un assouplissement du principe puisqu'il a dispensé de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

La dérogation aujourd'hui proposée est en tout état de cause limitée puisque seules 9 des 15 îles maritimes monocommunales ne sont aujourd'hui pas membres d'un établissement public.

D'après les renseignements transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités territoriales, il s'agit de :

- Bréhat (Côtes d'Armor) ;

- Sein (Finistère) ;

- Ouessant (Finistère) ;

- Hoedic (Morbihan) ;

- Houat (Morbihan) ;

- Yeu (Vendée) ;

- La Désirade (Guadeloupe) ;

- Terre-de-Bas (Guadeloupe) ;

- Terre-de-Haut (Guadeloupe).

Les six autres îles maritimes composées d'une seule commune sont rattachées à une intercommunalité : Aix en Charente-Maritime, Batz et Molène dans le Finistère, Groix, Ile-aux-Moines et Ile d'Arz dans le Morbihan.

On peut y joindre deux îles fluviales identifiées par le rapporteur de l'Assemblée nationale : Béhuard, dans le Maine-et-Loire, sur la Loire et l'Ile-Saint-Denis, en Seine-Saint-Denis, sur la Seine 26 ( * ) . On doit toutefois considérer que, comme l'a établi la jurisprudence du Conseil d'Etat, un fleuve n'est pas constitutif d'une discontinuité territoriale, ce qui autorise la situation très répandue où une communauté rassemble les deux rives d'un cours d'eau, même de grande largeur.

2. L'exception introduite pour les communes enclavées

Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a repris la dérogation prévue au profit des communes enclavées dans un autre département que celui de rattachement administratif en l'intégrant dans l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales consacré au SDCI.

Ce dispositif est différent du précédent puisqu'il ne dispense pas les collectivités concernées de l'obligation d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur ouvre simplement la faculté de déroger au principe de continuité territoriale en raison de leur spécificité géographique.

Rappelons les éléments recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de l'intérieur 27 ( * ) . Cette dérogation concerne :

- les communes de Séron, Luquet et Gardères situées dans les Hautes-Pyrénées mais enclavées dans le département des Pyrénées-Atlantiques ;

- la commune de Mennesaire située administrativement dans le département de la Côte-d'Or mais enclavée dans le département de la Nièvre. Elle est membre de la communauté de communes du Liernais (département de la Côte-d'Or) ;

- les communes de Boursies, Doignies et Moeuvres, communes du Nord enclavées dans le Pas-de-Calais. Elles sont réunies au sein de la communauté de communes de l'Enclave ;

- « l'enclave des papes », espace géographique correspondant au canton de Valréas (Vaucluse) enclavé dans la Drôme (la communauté de communes de l'enclave des papes compte les quatre communes du canton) ;

- la commune d'Othe en Meurthe-et-Moselle, enclavée dans le département de la Meuse ; elle est membre d'un EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de 600 mètres.

Il résulte de ce dispositif que les communes placées dans cette situation disposent d'un choix : se joindre à une communauté du département voisin dont elles sont contigües, ou s'inclure dans une communauté, non contigüe, du département auquel elles appartiennent administrativement. Toutefois, cette dérogation au principe de continuité étant d'application stricte, le rattachement à une communauté du département d'appartenance ne peut bénéficier qu'à une entité située géographiquement sur la limite départementale la plus proche de l'enclave ; elle ne saurait autoriser celle-ci à rejoindre une communauté plus éloignée.

3. Une coordination pour parachever le dispositif

L'article 5 excepte les communes bénéficiant de l'une des deux dérogations sus-mentionnées de l'application du dispositif de rattachement d'office, par le préfet, des communes isolées à un EPCI à compter du 1 er juin 2013, date limite de la mise en oeuvre du SDCI. Il joint également au nombre de ces bénéficiaires les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Par coordination, il supprime la dernière phrase de l'article 38 de la loi du 16 décembre 2010 (qui en dispensait les trois départements de la petite couronne, non soumis à l'obligation de couverture intégrale par des intercommunalités) devenue redondante.

Votre commission se réjouit de voir reprise par l'Assemblée nationale la double dérogation votée par le Sénat sur sa proposition pour tenir compte des spécificités géographiques locales et favoriser, en conséquence, un fonctionnement harmonieux des intercommunalités.

Aussi, elle a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (nouveau) (art. L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Délégation de signature aux chefs de services communs

L'article 5 bis prend en compte la faculté ouverte par l'article 66 de la loi du 16 décembre 2010 à un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres de se doter par convention de services communs hors ceux administrant les compétences transférées :

- ces services sont gérés par l'établissement public ;

- les agents communaux qui y sont affectés pour tout ou partie de leurs fonctions sont de plein droit mis à disposition de l'EPCI pour le temps de travail consacré au service commun.

Ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle du maire ou de celle du président de l'EPCI selon la mission réalisée.

L'article 5 bis , introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, complète l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales pour ouvrir au maire ou au président de l'EPCI la faculté de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, sa signature au chef du service commun pour l'exécution des missions qui lui sont confiées.

Il transpose à la mise en place d'un service commun, le dispositif de délégation introduit par l'article L. 5211-4-1 dans le cas de service mis à disposition :

- soit entre la commune membre et l'EPCI pour l'exercice des compétences transférées à l'intercommunalité parce que la commune a conservé tout ou partie du service concerné en raison du caractère partiel du transfert de compétences ;

- soit entre l'établissement et une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, dans le cadre d'une bonne organisation des services.

Votre commission approuve cette mesure qui contribuera au bon fonctionnement administratif des situations dans lesquelles une mutualisation volontaire a été organisée entre une communauté et une ou plusieurs de ses communes membres.

Aussi, elle a adopté l'article 5 bis sans modification .

Article 5 ter (nouveau) (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) - Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement de son rapporteur, le présent article modifie les conditions de suppléance au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre ; ce faisant, il reprend, presque à l'identique, les dispositions adoptées par notre Haute Assemblée lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (article 3).

Votre rapporteur rappelle que, avant l'entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales, le législateur avait laissé de larges marges de manoeuvre aux conseillers communautaires en matière de suppléance : les règles relatives à « l'institution éventuelle de suppléants » 28 ( * ) devaient en effet être fixées par les statuts de l'EPCI. L'article 8 de la loi du 16 décembre 2010 a toutefois mis fin à cette liberté en prévoyant que :

- seules les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération pourraient désigner un suppléant : la suppléance est donc rendue impossible dans les communautés urbaines et dans les futures métropoles ;

- seules les communes disposant d' un seul délégué au sein du conseil communautaire pourraient désigner un suppléant ;

- pour les communes concernées, la désignation du suppléant devenait obligatoire et devait intervenir même si elle n'a pas été prévue par les statuts de l'EPCI ;

- enfin, l'intervention du suppléant devenait subsidiaire : ce dernier ne pouvait participer aux réunions de l'organe délibérant avec voix délibérative que lorsque le titulaire absent n'avait pas donné procuration à un autre délégué 29 ( * ) .

Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans son rapport sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, ce système soulève plusieurs difficultés. Premièrement, il donne la priorité aux délégations de vote sur la suppléance : il oblige donc les « petites » communes à s'en remettre aux représentants des autres communes pour défendre leurs positions, ce qui peut évidemment poser problème si le délégué titulaire ne peut être présent lors d'une séance où les questions évoquées intéressent directement et particulièrement le sort de la commune qu'il représente. Deuxièmement, les dispositions issues de la loi de réforme des collectivités territoriales ne garantissent pas la bonne information du délégué suppléant, et risquent donc de ne pas lui permettre d'exercer pleinement ses pouvoirs lorsqu'il sera amené à siéger au conseil communautaire.

Pour pallier ces faiblesses, l'Assemblée nationale a repris le système adopté par le Sénat en novembre 2011, et dans lequel :

- le délégué suppléant peut siéger au conseil communautaire en cas d'absence du titulaire, dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'EPCI et sans que cette intervention soit subsidiaire par rapport à une délégation ;

- le délégué suppléant est destinataire, comme l'est déjà le délégué titulaire, de l'ensemble des documents qui doivent permettre d'informer les membres du conseil communautaire préalablement aux réunions de ce dernier.

Ayant marqué sa satisfaction de voir ses propositions reprises, sans changement de fond, par les députés, votre commission a adopté l'article 5 ter sans modification .

Article 5 quater (nouveau) (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et art. 63 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) - Transfert des pouvoirs de police des mairesaux présidents des EPCI et des groupements de collectivités

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, le présent article -qui reprend largement les dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (article 11 du texte précité)- poursuit deux objectifs. Ainsi, il vise à :

- permettre aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de renoncer au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires à l'issue de la mise en application des dispositions de l'article 63 de la loi de réforme des collectivités territoriales (qui prévoit que ce transfert doit avoir lieu, de manière automatique, au 1 er décembre 2011) ;

- apporter des clarifications aux conditions du transfert du pouvoir de police en matière de déchets ménagers.

1. Des compléments au régime de transfert des pouvoirs de police détenus par les maires

La loi de réforme des collectivités territoriales prévoit deux régimes pour le transfert des pouvoirs de police spéciale des maires.

L'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi du 16 décembre 2010, est porteur de dispositions pérennes et prévoit que les pouvoirs de police spéciale des maires dans les domaines de l'assainissement, des déchets ménagers et du stationnement des gens du voyage sont transférés automatiquement au président d'un EPCI lorsque ce dernier s'est vu confier la compétence correspondante . Toutefois, chaque maire peut, dans un délai de six mois suivant l'élection du président de l'EPCI, s'opposer à ce transfert ; dans ce cas, le président peut, à son tour, renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police. Il notifie alors sa décision aux maires, qui retrouvent la possibilité d'exercer les pouvoirs de police en cause.

Force est de constater que ces dispositions ne tiennent pas compte de la possibilité que l'une des compétences précitées (et, donc, les pouvoirs de police y afférant) soit transférée à l'EPCI au cours de l'exercice du mandat des maires ou du président de l'intercommunalité. Dans un tel cas, et dans le silence de la loi, le transfert interviendrait donc automatiquement, sans que les maires ni le président de l'EPCI ne puissent s'y opposer.

Afin de résoudre ce problème, l'article 5 quater prévoit que les maires pourront s'opposer au transfert non seulement dans les six mois suivant l'élection du président de l'intercommunalité, mais aussi dans les six mois suivant la date à laquelle les compétences en cause ont été transférées ; de même, le président de l'EPCI disposerait alors d'un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition au transfert par un maire pour renoncer au transfert partiel des pouvoirs de police 30 ( * ) .

L'article 63 de la loi précitée du 16 décembre 2010 contient, quant à lui, les dispositions applicables à titre transitoire : il prévoit ainsi que le transfert automatique des pouvoirs de police doit intervenir au 1 er décembre 2011 et que, en cas d'opposition d'un ou plusieurs maires au transfert des pouvoirs de police dans ce délai, le président de l'EPCI peut renoncer, « dans un délai de six mois suivant son élection », à l'exercice partiel de ces pouvoirs. Comme votre rapporteur l'avait déjà relevé dans son rapport sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, « la loi ne permet pas aux présidents des intercommunalités de renoncer à exercer des pouvoirs de police en cas de transfert partiel au 1er décembre 2011 : se créerait donc un délai de plus de deux ans (entre le 1 er décembre 2011 et mars 2014) entre la date où les maires font connaître au président de l'EPCI leur volonté de conserver leurs pouvoirs de police, et celle où ce dernier est à même d'en tirer les conséquences en renonçant, si tel est son choix, au transfert ».

Pour combler cette lacune, le présent article prévoit que, dans le cadre du transfert prévu par l'article 63 de la loi du 16 décembre 2010, le président de l'EPCI (ou, en matière de déchets ménagers, du groupement de collectivités -voir infra ) disposera d'un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi pour renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police 31 ( * ) . Le système retenu par les députés est donc, sur le fond, très proche de celui que notre Haute Assemblée avait adopté lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité.

2. La clarification des règles relatives au transfert du pouvoir de police dans le domaine des déchets ménagers

L'article 79 de la loi n° 2011-252 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a modifié les dispositions de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales relatives au pouvoir de police en matière de déchets ménagers afin de prévoir que le transfert de plein droit de ce pouvoir de police se ferait au bénéfice non pas du président des seuls présidents d'EPCI, mais des présidents des « groupements de collectivités » ; ce dernier terme permet de viser tant les établissements publics de coopération intercommunale que les syndicats mixtes ou les syndicats de communes. Cette modification était opportune puisque, sur le terrain, la compétence en matière de déchets ménagers est très fréquemment exercée par des syndicats spécialisés et non par des EPCI à fiscalité propre.

Toutefois, la rédaction issue des dispositions combinées des deux textes précités (à savoir la loi de réforme des collectivités territoriales et la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit) demeure incomplète pour deux raisons :

- d'une part, elle ne prévoit pas que le pouvoir de police des maires des communes membres d'un EPCI lui-même adhérent à un syndicat mixte est transféré de plein droit au président de ce même syndicat mixte 32 ( * ) ;

- d'autre part, la rédaction de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et de l'article 63 de la loi du 16 décembre 2010 n'ouvre la possibilité, pour les maires, de s'opposer au transfert de leurs pouvoirs de police que quand ce transfert s'effectue en direction des présidents d'EPCI. Cette opposition est donc impossible lorsque le transfert concerne le président d'un autre type de groupement de collectivités territoriales.

L'article 5 quater résout ces deux problèmes :

- en prévoyant le transfert de plein droit, dans le domaine des déchets ménagers, du pouvoir de police des maires au groupement de collectivités dont l'EPCI est membre (1° du I de l'article) ;

- en permettant aux maires de s'opposer au transfert de leurs pouvoirs de police lorsque ce transfert se fait au profit du président d'un groupement de collectivités territoriales (2° du II).

3. La position de votre commission des lois

Constatant que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale étaient, sur le fond, très proches de celles qui figurent au sein de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité et qu'elles répondaient aux attentes et aux difficultés rencontrées par les élus locaux, votre commission a adopté le présent article sans modification.

Article 6 (supprimé) (art. 575 et 575 A du code général des impôts) - Gage

Cet article, qui figurait dans la rédaction initiale de la proposition de loi, prévoyait que les charges supplémentaires susceptibles d'être générées par le présent texte seraient compensées :

- pour les collectivités territoriales, les EPCI et les syndicats, par une majoration de leur dotation de fonctionnement ;

- pour l'État, par la création corrélative d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs manufacturés.

À l'initiative du gouvernement, cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Constatant que ce gage n'était plus nécessaire, dans la mesure où les dispositions potentiellement coûteuses contenues dans le présent texte ont été réintroduites par le biais d'amendements du gouvernement en séance publique, votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.

Article 7 (nouveau) - Applicabilité de certaines dispositions en Polynésie française

Inséré à la suite de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par M. Charles de la Verpillière, rapporteur de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale, cet article vise à assurer l'applicabilité des articles 2 bis , 5 bis et 5 ter , ainsi que du I de l'article 5 quater du texte en Polynésie française.

Ces dispositions sont, respectivement, relatives :

- aux modalités de restitution des compétences optionnelles en cas de fusion d'EPCI ;

- à la possibilité, pour le maire ou le président d'EPCI responsable d'un service commun à l'ensemble des membres d'un EPCI, de donner une délégation de signature au chef dudit service ;

- au statut des suppléants des délégués intercommunaux ;

- à la faculté pour le président d'un EPCI de renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police spéciale des maires.

Ce dispositif est rendu nécessaire par l'application, en Polynésie française, du principe de spécialité législative : ce principe, posé par l'article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, rend obligatoire une mention expresse pour garantir l'applicabilité de dispositions législatives 33 ( * ) .

En outre, on rappellera que l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu les première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes polynésiennes, à leurs groupements et à leurs établissements publics ; or, le présent texte modifie plusieurs articles du code compris dans les parties précitées, et qui sont donc applicables en Polynésie française (à savoir les articles L. 5211-4-2, L. 5211-6, L. 5211-9-2 et L. 5211-41-3). Pour garantir l'unité du droit applicable en métropole et dans les collectivités d'outre-mer, il convient donc de prévoir que les modifications apportées à ces articles seront valables en Polynésie française, faute de quoi le droit antérieur continuerait de s'y appliquer 34 ( * ) .

Enfin, votre rapporteur souligne qu'il n'est pas nécessaire de prévoir l'application de ces modifications dans les autres collectivités régies par le principe de spécialité législative : Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna ne comportent pas de structures communales ni intercommunales, et les communes de Nouvelle-Calédonie sont régies par un code ad hoc .

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

M. Alain Richard , rapporteur. - Mon exposé tiendra en quelques mots. Le Sénat a adopté il y a trois mois une proposition de loi qui améliorait grandement les règles relatives à la constitution des intercommunalités. Le présent texte nous donne satisfaction aux trois quarts. Il faut légiférer rapidement, car certaines mesures sont nécessaires dès les prochaines semaines -dès avant-hier, en fait. Or, si la navette se poursuit, il y a de fortes chances pour que le texte ne puisse être adopté avant la suspension des travaux. C'est pourquoi, anticipant en quelque sorte une commission mixte paritaire, les présidents des commissions des lois des deux assemblées et les deux rapporteurs ont cherché à se mettre d'accord, pour aboutir à un vote conforme.

Nous avons été entendus sur les droits des suppléants dans les communes ne comptant qu'un seul délégué ; sur l'exception au principe de continuité territoriale dans les îles et les enclaves terrestres ; sur le maintien des syndicats intercommunaux en matière scolaire ou sociale et la possibilité d'en créer de nouveaux ; sur la préservation des mandats en cours des élus communautaires en cas de modification du périmètre ou de fusion des communautés ; et sur la procédure de renonciation du président de la communauté à ses pouvoirs de police spéciale en cas de désaccord avec les maires.

L'Assemblée nationale a introduit une nouvelle possibilité de délégation de signature au chef de service, s'agissant de services communs à une commune et à une communauté. Elle a aussi modifié notre proposition de révision générale des schémas : le président de l'Association des maires de France (AMF), M. Pélissard, tenait beaucoup à ce qu'elle ait lieu en 2015, ce que je continue à ne pas comprendre, mais nous aurons le temps d'y réfléchir d'ici là.

Nous avons aussi obtenu satisfaction, sans intervention du législateur, sur l'obligation de conseil des services de l'Etat en matière budgétaire et fiscale, afin d'éviter que les communautés en transformation et les communes membres aient à recourir aux services de cabinets de conseil, dont les tarifs sont aussi élevés que leurs compétences.

Il reste deux sujets de désaccord : la « prime » de sièges supplémentaires -jusqu'à 25 %- dans les nouveaux conseils communautaires en cas d'accord entre les communes, un mode de représentation différent du barème légal pouvant être adopté à la majorité qualifiée ; et la possibilité d'augmenter le nombre de vice-présidents, à crédits constants puisqu'il aurait fallu respecter le barème du nombre obligatoire de vice-présidents et du maximum d'indemnisation. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. de la Verpillière, m'a fait comprendre que ces deux points n'étaient pas discutables, la réduction du nombre d'élus étant un « marqueur politique » pour l'actuelle majorité gouvernementale... Jusqu'où ira-t-elle ?

Ces divergences ne doivent pas, me semble-t-il, nous conduire à rejeter ce texte. Car il faut savoir lire un calendrier : les dispositions consensuelles s'appliqueront dès 2012, tandis que la question de la représentation des communes au sein des communautés modifiées ne se posera qu'au premier semestre 2013, celle du nombre de vice-présidents après le renouvellement de mars 2014. Nous pourrons y revenir d'ici là.

Je vous propose donc d'adopter le texte en l'état, et de prendre date.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Il est heureux que l'Assemblée nationale se soit rangée à notre avis sur le maintien des syndicats scolaires et d'action sociale, car les élus y sont très attachés.

Après que le Sénat eut adopté et complété ma proposition de loi, et à la suite du congrès des maires, M. Pélissard a décidé de déposer à l'Assemblée nationale un texte de même inspiration. Nous avons pris langue, et je sais gré à Mme Gourault, vice-présidente de l'AMF, de ses efforts de conciliation. M. Pélissard m'a dit espérer vivement que « notre » proposition de loi, comme il la qualifie lui-même, fût bientôt adoptée.

J'ai lu avec intérêt son article paru dans le bulletin de l'AMF, où il souligne ces convergences. L'appui du Premier ministre, de MM. Ollier et Richert fut appréciable ; je remercie en particulier ce dernier d'avoir repris à son compte deux amendements déclarés irrecevables par la commission des finances de l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 40. Il nous arrive d'être en désaccord profond avec les députés, la CMP d'hier l'a encore montré. Mais, dans le cas présent, il faut saluer des avancées pragmatiques qui satisferont les élus. Je soutiens donc la proposition du rapporteur. Vous savez que je me suis souvent insurgé contre le vote conforme...

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous n'aurons pas à vous le rappeler !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Mais il s'impose parfois. Les amendements de M. Collombat sont excellents, puisqu'ils visent à revenir au texte du Sénat, mais les adopter ferait couler le navire.

M. Christian Favier . - J'ai bien entendu les arguments du rapporteur, mais l'une des mesures les plus importantes de la proposition de loi de M. Sueur consistait à donner plus de poids aux commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) vis-à-vis des préfets. En vertu du texte de M. Pélissard, dans les départements où l'on n'est pas parvenu à un accord sur le schéma intercommunal, la CDCI sera certes encore consultée en 2012, mais le préfet arrêtera seul le schéma au premier semestre 2013, qu'un accord ait été trouvé ou non ! Puisque le président du Sénat a annoncé pour la rentrée des états généraux des collectivités territoriales, nous devrions prendre le temps d'élaborer un texte qui respecte la souveraineté des élus et des collectivités. Mon groupe n'a pas encore décidé de son vote en séance publique, mais il sera certainement négatif.

M. Jacques Mézard . - Je me réjouis que les deux assemblées soient parvenues à un consensus que l'on pourrait qualifier de centriste, et qui préfigure peut-être autre chose... Mais il me paraît très important d'autoriser dans certains cas l'augmentation du nombre de sièges au sein des conseils intercommunaux : dans les communautés très nombreuses, une mauvaise représentation des communes membres peut provoquer des déséquilibres et des tensions. Moi qui préside une intercommunalité de vingt-cinq communes, je sais qu'il faut donner sa place à chacune. La loi conforte déjà les villes et bourgs centraux : ne rompons pas un équilibre fragile.

Quant aux CDCI, je partage les observations de M. Favier. Peut-être M. le rapporteur anticipe-t-il l'alternance, et prévoit-il que les préfets seront dans quelques mois plus accommodants. Mais est-ce vraiment la solution ?

M. Gaëtan Gorce . - Je me félicite du chemin parcouru. M. le président Sueur, fidèle à sa hauteur de vues, ne l'a pas souligné, mais il a fallu les élections sénatoriales pour que le Gouvernement prît conscience des problèmes posés par sa réforme de l'intercommunalité. Le texte des députés ne règle pas tout, et n'apaise pas nos inquiétudes sur les rapports entre les CDCI et les préfets. On peut s'interroger sur l'opportunité de légiférer dans un délai aussi court, d'autant plus que, dans les départements où aucun schéma n'a été arrêté, la paralysie des préfets empêche pour l'instant que se produise ce que nous craignions. Malgré ces réserves, ce compromis paraît globalement satisfaisant : il montrera aux maires que leur point de vue est pris en considération. Mais il faudra d'autres changements.

Qu'en est-il du seuil de 5 000 habitants, en 2012 et les années suivantes ?

M. Jean-Jacques Hyest . - J'applaudis moi aussi à cet accord. On peut se demander qui est à l'origine de cette adaptation législative...

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Là n'est pas la question.

M. Jean-Jacques Hyest . - M. Sueur a certes déposé le premier une proposition de loi, mais M. Pélissard et l'AMF exprimaient depuis quelque temps les mêmes préoccupations. J'ai participé à l'élaboration de nombreuses lois sur l'intercommunalité : il y en eut avant celle du 6 février 1992, il y en eut d'autres après. M. le rapporteur déplore que les députés n'aient pas voulu autoriser l'augmentation du nombre de délégués intercommunaux, mais, en la matière, il n'y a pas d'équilibre parfait : une assemblée pléthorique doit renvoyer toutes les décisions au bureau. De même, sur le nombre de vice-présidents, il convient d'être prudent : ils ont parfois été trop nombreux, en particulier dans quelques intercommunalités d'outre-mer...

Quoi qu'il en soit, nous approuvons la proposition du rapporteur.

M. Jean-Pierre Michel . - Je serai bref, car M. Gorce a dit l'essentiel. Sans la proposition de loi de M. Sueur, ce débat n'aurait pas eu lieu, car M. Pélissard aurait été convaincu par le gouvernement de mettre son propre texte sous le boisseau. J'ai bien entendu ce qu'a dit le rapporteur, et en particulier ses incises : « Nous pourrons y revenir », a-t-il déclaré à propos des points litigieux. Voter cette proposition de loi n'exclut donc pas le dépôt d'un nouveau texte qui le complètera, à l'issue des états généraux des collectivités territoriales et lorsque l'Assemblée nationale aura, espérons-le, changé de majorité. A défaut, le présent texte aura toujours apporté quelques améliorations.

M. Christian Favier . - Je souhaite moi aussi que l'alternance conduise à une autre réforme des collectivités, plus respectueuse de leurs prérogatives. Mais si nous votons cette proposition de loi, dans la trentaine de départements où l'on n'est pas parvenu à un accord, le préfet sera libre d'arrêter le schéma, même en cas de désaccord persistant. Je vois mal comment on pourrait le modifier par la suite. Prenons le temps d'élaborer un texte satisfaisant. Je sais bien que l'on compte sur la nomination de nouveaux préfets en cas d'alternance : la presse en fait état. Mais il ne faut pas transiger sur les principes : la loi doit garantir les droits des collectivités, sans qu'il soit besoin de préfets complaisants. La proposition de loi de M. Sueur donnait, elle, la priorité aux CDCI.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Je renie d'autant moins mon propre texte qu'il a été utilement complété par le Sénat. Quant aux préfets, ce sont ceux de la République. Pour renforcer les prérogatives des collectivités, si la majorité gouvernementale change -et peut-être aussi dans le cas contraire- nous aurons recours à la loi.

La question est la suivante : faut-il accepter ce texte, qui sur sept ou huit points présente des avancées importantes, ou le rejeter en bloc ? Le principe de réalité nous impose de le voter ; les élus nous en seront reconnaissants, et nous n'aurons pas dit notre dernier mot.

M. Alain Richard , rapporteur. - J'épargnerai à la commission des développements à prétention philosophique sur l'éthique de responsabilité. Mais je me dois d'être plus précis sur la procédure. Le choix qui s'offre à nous est le suivant : voulons-nous que la carte intercommunale soit achevée avant le renouvellement de 2014 ? Pour ceux qui, comme moi, le croient souhaitable, parce que ce qui est fait n'est plus à faire et que d'autres lourdes réformes nous attendent, le débat sur la procédure est sans portée, puisqu'il concerne les schémas qui seront établis en 2019, la loi prévoyant la révision de la carte intercommunale tous les six ans. Selon le texte adopté par le Sénat, le préfet aurait dû appliquer sans modification le schéma adopté par la CDCI ; étant donné l'opposition des députés, cette règle ne s'appliquera pas cette fois-ci ; il faut avouer qu'il eût été difficile de reprendre l'ensemble de la procédure avant mars 2014... En revanche -à la suite peut-être du vote de la proposition de loi de M. Sueur- l'Assemblée nationale a accepté de modifier assez substantiellement les règles de la procédure en cours, dérogeant à son principe de ne rien changer à la réforme territoriale : dans les départements où aucun schéma n'a été adopté, le préfet établit des propositions de périmètres, mais avant de les adresser aux communes, il doit les soumettre à la CDCI qui, dans un délai de trois mois, peut y apporter des modifications à la majorité des deux tiers. Ce sont alors les propositions modifiées que le préfet doit transmettre aux communes. Le gouvernement lui-même a dû se résoudre à cette concession. Ainsi, dans les 33 départements concernés, la CDCI retrouvera ses prérogatives, sinon sur le schéma d'ensemble, du moins sur chaque périmètre. Le seuil des deux tiers n'est pas inaccessible : en moyenne, plusieurs amendements ont été adoptés par département. La volonté des élus sera donc respectée.

Quant au seuil de 5 000 habitants, nous proposions que la CDCI, concurremment avec le préfet, puisse proposer d'y déroger en cas de particularités géographiques ou dans les zones de montagne. Les députés ne nous ont pas suivis. Dans les départements où le schéma reste en discussion, la CDCI n'aura donc pas le pouvoir de modifier en ce sens le projet de schéma, mais elle pourra mettre le préfet devant ses responsabilités, et lui adresser un avis informel.

Comme M. Mézard, j'estime qu'il aurait été raisonnable d'accorder aux intercommunalités un peu de souplesse sur les effectifs de leurs conseils, quoique les observations de M. Hyest soient également justes. Au cours de mes auditions, j'ai entendu les deux sons de cloche : il faut éviter que les conseils soient pléthoriques, mais la représentation des communes membres est parfois difficile. Le problème se posera au premier semestre 2013. Les partisans de l'alternance sont-ils sûrs que l'acte III de la décentralisation pourrait être achevé avant le 31 décembre 2012 ? Pour ma part, j'en doute. Il me paraîtrait donc judicieux de déposer une proposition de loi se bornant à accorder cette « prime » d'effectifs en cas d'accord entre les communes, qui pourrait être examinée dans le cadre d'une niche, quelle que soit d'ailleurs l'issue des élections. Une marge existe, mais elle est étroite, car la jurisprudence du Conseil constitutionnel est stricte : dans une décision de janvier 1995, il a considéré que les communautés exerçant des compétences communales, il fallait y appliquer le principe de représentation démographique proportionnelle, à ceci près que chaque commune doit disposer d'un délégué au moins.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - L'idée d'une proposition de loi limitée à cette seule mesure est excellente, et je suis prêt à y contribuer.

Je vais donc mettre aux voix la proposition du rapporteur. Si elle est adoptée, tous les amendements tomberont, quelle que soit leur justification. Que M. Collombat n'en prenne pas ombrage, car comme je l'ai dit, je trouve ses amendements excellents !

La proposition de loi est adoptée sans modification.

M. Jean-Pierre Sueur , président. - L'examen de cette proposition de loi a été inscrit à l'ordre du jour du lundi 20 février. Cependant, si la discussion du texte relatif au droit de grève dans les transports aériens est longue, il pourrait ne commencer que mardi après-midi, à l'issue de l'audition de Mme Viviane Reding et après la nouvelle lecture de la proposition de loi relative à la protection de l'identité.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1 er

Pouvoirs de la commission départementale de la coopération intercommunale à défaut de schéma arrêté

M. COLLOMBAT

1

Suppression de l'article

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 1 er

M. COLLOMBAT

2

Procédure unifiée d'élaboration et de mise
en oeuvre du SDCI

Tombé

M. COLLOMBAT

3

Calendrier d'adoption du SDCI

Tombé

M. COLLOMBAT

4

Modification de la procédure de révision

Tombé

Article 2

Modification de la période de révision du schéma départemental de coopération intercommunale

M. COLLOMBAT

5

Suppression de l'article

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. COLLOMBAT

6

Faculté, pour la CDCI, d'abaisser le seuil démographique de création d'un EPCI

Tombé

Article 4

Maintien des mandats en cours dans les organes délibérants des EPCI créés avant la réforme des collectivités territoriales

M. COLLOMBAT

7

Maintien des mandats en cours
des délégués communautaires

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 4

M. COLLOMBAT

9

Augmentation du nombre maximal de sièges dans les communautés de communes et d'agglomération ayant conclu un accord local

Tombé

M. COLLOMBAT

8

Modalités de fixation du nombre maximal de vice-présidents dans les EPCI à fiscalité propre

Tombé

Article 5 ter (nouveau)

Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

M. COLLOMBAT

10

Suppléance dans les communautés de communes et d'agglomération

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 5 ter (nouveau)

M. COLLOMBAT

11

Détermination des compétences d'un EPCI à fiscalité propre créé pour la mise en oeuvre du SDCI

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 5 quater (nouveau)

M. COLLOMBAT

13

Harmonisation du régime indemnitaire des délégués communautaires

Tombé

M. COLLOMBAT

12

Obligation, pour les services déconcentrés, d'assister les EPCI nouvellement créés ou modifiés en matière financière et fiscale

Tombé

* 1 Rapport n° 67 (2011-2012), disponible sur le site Internet du Sénat :

http://www.senat.fr/rap/l11-067/l11-067.html

* 2 Ces chiffres proviennent de la communication présentée en conseil des ministres, le 25 janvier 2012, par M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

http://www.gouvernement.fr/gouvernement/la-mise-en-oeuvre-du-volet-intercommunal-de-la-loi-du-16-decembre-2010-de-reforme-des-c

* 3 Un siège supplémentaire est prévu :

- lorsque la population départementale est d'au moins 600 000 habitants, puis par tranche de 300.000 habitants ;

- par commune de plus de 100.000 habitants ;

- à partir d'un effectif de 400 communes dans le département, puis par tranche de 100 communes ;

- par EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants ;

- à partir d'un effectif de 25 EPCI à fiscalité propre, puis par tranche de 10 établissements.

* 4 Sauf d'une métropole.

* 5 A la majorité allégée : la moitié au moins des conseils municipaux concernés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au moins le tiers de la population totale.

* 6 A la majorité de droit commun : les deux tiers au moins des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse, y compris la commune la plus peuplée si elle représente plus du quart de la population totale concernée.

* 7 Circulaire du 27 décembre 2010, disponible sur Internet à l'adresse suivante :

http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2010/12/cir_32307.pdf

* 8 Rappelons notamment que M. Jean-Pierre Bel, président du Sénat, a demandé un moratoire sur la mise en oeuvre de la réforme intercommunale dès le 25 septembre 2011.

* 9 Voir notamment les déclarations de M. Fillon du 7 octobre 2011 et de M. Philippe Richert le 20 octobre 2011, citées dans le rapport n° 67 (2011-2012) de la commission des lois sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (p. 13).

* 10 Communication précitée du 25 janvier 2012.

* 11 Proposition de loi n° 793 (2010-2011), déposée le 19 septembre 2011.

* 12 Proposition de loi n° 449 (2010-2011) de M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène des Esgaulx. Le rapport établi par M. Patrice Gélard au nom de la commission des lois sur ce texte est disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-621/l10-6211.pdf .

* 13 Circulaire du 12 janvier 2012, disponible sur Internet à l'adresse suivante :

http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2012/01/cir_34414.pdf

* 14 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIème législature).

* 15 Cf. débats AN, séance du 9 février 2012.

* 16 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 24.

* 17 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIè législature) de M. Charles de la Verpillière.

* 18 Cf proposition de loi n° 3908 (AN, XIIIè législ.) de M. Jacques Pélissard.

* 19 Cf. débat Sénat, séance du 3 novembre 2011.

* 20 Cf. débat Sénat, séance du 3 novembre 2011.

* 21 Cf. rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard.

* 22 Rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard, pp. 23 et suivantes. Ce passage du rapport est disponible sur Internet à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l11-067/l11-0678.html#toc58

* 23 Voir notamment le rapport de M. Jean-Patrick Courtois sur l'examen en première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

* 24 Une règle identique avait été prévue par notre Haute Assemblée, qui avait souhaité que, en cas de blocage, le préfet puisse intervenir pour déterminer la composition de l'organe délibérant et du bureau conformément aux règles issues de la loi de réforme des collectivités (deuxième et troisième alinéas du II de l'article 83, dans la rédaction de cet article adoptée par le Sénat et résultant du 1° du II de l'article 1 er de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité).

* 25 2° du II de l'article 1 er .

* 26 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIème législature) de M. Charles de la Verpillière précité.

* 27 Cf. rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard.

* 28 Ancien article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales, f) ; cet article a été abrogé par l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales.

* 29 En l'état du droit, la suppléance prime sur l'attribution de procurations de vote (réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n°10626 de M. Joël Billard, publiée au JO Sénat du 1 er avril 2010).

* 30 a) et c) du 2° du I de l'article.

* 31 1° du II de l'article 5 quater.

* 32 La rédaction actuelle de l'article L. 5211-9-2 permet seulement le transfert des pouvoirs de police des maires dont la commune est membre d'un syndicat mixte ou d'un syndicat de communes ; l'appartenance à un EPCI fait donc « écran » au transfert.

* 33 Cet article dispose que, « dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives [...] qui comportent une mention expresse à cette fin ».

* 34 On rappellera, en outre, que la loi de réforme des collectivités territoriales est partiellement applicable en Polynésie française (article 85 de la loi).

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