B. DES RÉPONSES DIVERSES
Pour utiles et pertinentes qu'elles soient, les initiatives destinées à endiguer le flux normatif ne sont pas encore parvenues à des résultats tangibles.
1. La création de la commission consultative d'évaluation des normes
a) Un large champ de compétences
Le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, présidé par notre ancien collègue, M. Alain Lambert, a préconisé la création d'une nouvelle formation restreinte du Comité des finances locales (CFL), la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Son objectif est d'associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets de textes réglementaires les concernant.
Créée en 2007 6 ( * ) et officiellement mise en place en septembre 2008, la CCEN se compose de vingt-deux membres - quinze représentants élus et sept représentants de l'État 7 ( * ) . Elle comprend également des experts en son sein, conviés par le président en fonction de l'ordre du jour, afin que la commission soit une véritable instance de référence en matière d'évaluation financière préalable. Il s'agit, le plus souvent, de représentants du Secrétariat général du Gouvernement ou des associations d'élus. Ils assistent aux séances mais ne disposent pas de voix délibérative.
La CCEN est dotée d'un large champ de compétences. Elle est obligatoirement consultée sur les projets de textes réglementaires concernant les collectivités territoriales et les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités. Ces textes sont accompagnés d'un rapport de présentation et d'une fiche d'impact financier faisant apparaître les incidences financières directes ou indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales. La CCEN dispose alors d'un délai de cinq semaines, pouvant exceptionnellement être ramené à 72 heures sur demande du Premier ministre, pour rendre son avis sur le texte dont elle est saisie.
La commission peut être également consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendements ayant un impact technique et financier sur les collectivités. Cette consultation est toutefois laissée à la discrétion du pouvoir exécutif et n'a, à ce jour, jamais été utilisée.
Toutefois, les avis de la commission, bien qu'obligatoires, ne sont pas des avis conformes : le Gouvernement peut donc s'abstenir d'en tenir compte.
b) Un bilan largement positif
Comme l'a constaté votre rapporteur 8 ( * ) , « cette nouvelle instance représente ainsi un enjeu majeur pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales. En effet, sa création oblige désormais les administrations d'État à modifier en profondeur leurs méthodes de travail : celles-ci doivent désormais intégrer l'impact financier des normes qu'elles produisent sur les collectivités, dès leur phase d'élaboration ».
Notre collègue, Bernard Saugey 9 ( * ) , note que, malgré sa création récente, « cette instance a permis d'instaurer un contrôle approfondi et exigeant des normes réglementaires, créant ainsi une nouvelle culture de l'évaluation au sein des administrations centrales . »
D'après le rapport d'activité de la CCEN pour l'année 2010, la commission a été saisie de 176 projets de texte réglementaire (118 décrets, 53 arrêtés et 5 ordonnances), soit une moyenne de 13,5 textes par séance. Au titre de l'année 2011 (jusqu'au 31 juillet 2011), la CCEN s'est réunie à neuf reprises, a examiné 160 projets de textes réglementaires générant, pour les collectivités :
- un coût avoisinant 393 millions d'euros ;
- des économies s'élevant à près de 13 millions d'euros ;
- des recettes potentielles évaluées à près de 114 millions d'euros.
Les avis rendus par la CCEN sont de quatre ordres : avis favorable, avis favorable avec recommandation, avis défavorable, avis défavorable avec recommandation. Entre septembre 2008, date de son installation, et décembre 2010, la CCEN n'a émis que 6 avis défavorables sur 405 avis rendus, soit une proportion de 1,5 % du total des avis émis. En 2010, seul un avis défavorable a été rendu concernant le décret relatif au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE), les avis favorables représentant 92 % et les avis favorables avec recommandation 6,5 % des avis totaux.
La grande proportion des avis favorables rendus par la CCEN ne doit pas masquer la compétence pleine et entière exercée par la commission : celle-ci n'hésite pas à assortir ses avis de recommandations ou d' observations qui s'avèrent, selon le rapport d'activité précité, dans une très large mesure, suivies d'effets par les ministères concernés.
Par ailleurs, en application de l'article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le président ou un des vice-présidents de la CCEN a usé en 2010, à 12 reprises et, entre janvier et juillet 2011, à 11 reprises, du pouvoir de reconduire le délai de cinq semaines dont dispose la CCEN pour se prononcer. Cette possibilité est utilisée lorsque les débats ont mis en évidence la nécessité d'obtenir des éléments d'information supplémentaires ou ayant permis aux élus d'exprimer des réserves susceptibles d'être levées à l'issue d'une phase de concertation complémentaire. Au cours du premier semestre 2011, seuls 6 textes ont reçu un avis défavorable, dont 4 ont donné lieu à une nouvelle présentation des textes après modification, accueillis par un avis favorable de la CCEN.
c) Un renforcement nécessaire des pouvoirs de la CCEN
M. Alain Lambert a indiqué à votre rapporteur la nécessité, pour renforcer l'action régulatrice de la commission, que ses avis ne soient plus consultatifs mais conformes , bien que le bilan d'activité démontre que les administrations centrales tiennent compte, dans la majorité des cas, de la position de la CCEN.
Par ailleurs, le champ de compétences de la commission, aujourd'hui limité au seul flux de normes, à savoir celles édictées à l'occasion d'un texte législatif ou réglementaire, pourrait être élargi au stock de normes, constitué par l'ensemble des dispositions normatives, quelle que soit leur date d'entrée en vigueur. Cet élargissement, qui représenterait un travail considérable, permettrait de donner plus de cohérence à l'édifice normatif ainsi construit et de renforcer sa conformité avec les réalités locales.
* 6 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifiée aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
* 7 Décret n° 2008-994 du 22 septembre 2008 relatif à la commission consultative d'évaluation des normes, précisée par une circulaire du Premier ministre datée du même jour.
* 8 Rapport n° 272 (2010-2011) de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume, au nom de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée ».
* 9 Avis n° 106 (2009-2010) de M. Bernard Saugey au projet de loi de finances pour 2010, au nom de la commission des lois, mission « Relations avec les collectivités territoriales ».