3. Des facteurs multiples
Les travaux de nos collègues, Éric Doligé, dans le cadre de sa mission auprès du Président de la République, et Claude Belot, au nom de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont il sera question supra , ont recensé plusieurs facteurs pouvant expliquer l'inflation normative à laquelle sont soumises les collectivités territoriales.
a) Une « croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme »
Notre collègue Éric Doligé dénonce tout d'abord un « zèle normatif » de la part des administrations de l'État, aussi bien centrales que déconcentrées, lié à la « croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme, dans sa capacité à améliorer l'intérêt général ». Ce zèle se traduit par « l'extrême précision réglementaire des décrets et des arrêtés et circulaires » , ce qui est considéré par les élus locaux comme un « excès de défiance, une présomption d'incapacité à remplir l'objectif de la norme en dehors d'un cadre prédéterminé ».
Par ailleurs, certaines normes, principalement professionnelles de type AFNOR ou ISO, bien qu'elles conservent leur rôle de vecteur, se sont transformées en normes obligatoires, en raison des secteurs dans lesquelles elles s'appliquent (construction ou mise en sécurité des matériels) ou parce que les assurances imposent souvent le respect de ces normes, rendant de facto celles-ci obligatoires.
b) Une gouvernance normative multiple et insuffisamment partagée
Le second facteur, relevé par notre collègue Claude Belot, est lié à la multitude des prescripteurs , qui conduit à une « atomisation du pouvoir prescriptif ».
Le responsable régulièrement pointé du doigt est l'État. Toutefois, il convient de préciser que la responsabilité de l'État est partagée entre le législateur et le pouvoir réglementaire . De nombreuses dispositions législatives intéressent directement les collectivités territoriales. Par ailleurs, certaines lois, récemment votées, s'accompagnent de mesures d'application. A titre d'exemple, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle II ») « représenterait un « potentiel » de 173 décrets d'application », comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales, lors de son audition.
A ce constat s'ajoutent les décisions prises par les services déconcentrés de l'État (agences, académies, ...) qui peuvent alourdir les obligations incombant aux collectivités, en totale méconnaissance des conséquences pratiques qui peuvent en résulter. MM. Éric Doligé, Gilles Carrez et Alain Lambert, au cours de leurs auditions, ont exposé à votre rapporteur divers exemples qui témoignent de l'absurdité de certaines normes prescrites par certaines administrations, lesquelles continuent d'exercer un contrôle sur des compétences transférées aux collectivités. Au-delà de la question du maintien de ces services, ces exemples sont symptomatiques de l'incontinence normative de certains fonctionnaires dont la mission se réduit aujourd'hui, en l'absence d'autres missions, à cette préoccupation essentielle qui justifie leur existence même.
Si l'État, régulièrement pointé du doigt, porte une responsabilité indéniable dans cette croissance normative, il n'en représente pas pour autant la seule source. En effet, aux normes imposées par l'État s'ajoutent celles décidées par les autorités communautaires , dont les décisions représentent une part importante du corpus normatif qui s'impose aux collectivités territoriales, les organismes de droit privé investis d'un pouvoir réglementaire , tels que les fédérations sportives et enfin, les normes qui, sans être juridiquement contraignantes, s'imposent en pratique aux collectivités ; il en est ainsi des normes dites de « bonnes pratiques » , telles que celles édictées par l'Association française de normalisation (AFNOR).
On doit également citer les collectivités territoriales qui peuvent subordonner certaines de leurs subventions à la collectivité bénéficiaire au respect de certaines exigences techniques.
|
Le pouvoir normatif des fédérations sportives Pour chaque discipline sportive est une fédération sportive, par délégation du ministre chargé des Sports, pour édicter les règles techniques et administratives permettant le bon déroulement des compétitions. Il convient de rappeler que 80 % des équipements sportifs sont gérés par les communes et groupements de communes. Par conséquent, les décisions prises par ces fédérations impactent directement la gestion des équipements sportifs locaux et, in fine , les budgets locaux. Une étude de l'AdCF relève que « les collectivités très impliquées dans le développement des clubs sportifs locaux se sentent bien souvent « prises en otages » par les exigences des fédérations nationales imposant régulièrement des améliorations des équipements, en allant parfois au-delà de leur pouvoir normatif ». Afin de limiter ce que les collectivités territoriales qualifient d' « interventionnisme », le Gouvernement a mis en place une Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerfres). Créée en 2009, cette commission a pour mission d'émettre un avis sur les projets de règlements élaborés par les fédérations sportives. Elle veille à ce que les normes proposées soient proportionnées aux exigences de la pratique de l'activité sportive concernée, ne concernent pas les équipements destinés à l'entraînement ou à l'éducation physique et ne privilégient aucune marque d'équipement en particulier. Toute édiction ou modification de règlement fédéral relatif aux équipements sportifs requis pour les compétitions doit faire l'objet d'une évaluation des conséquences, notamment financières, des prescriptions envisagées et être soumises à l'avis de la Cerfres. Des représentants des collectivités territoriales sont membres de son conseil d'administration, auquel participent également des représentants de l'État, du monde sportif et des entreprises. Ils ne disposent toutefois pas de majorité de blocage. Source : Revue Intercommunalités, Assemblée des Communautés de France, n° 159, septembre 2011. |
Les conséquences de cette parcellisation de la gouvernance normative apparaissent néfastes pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales, question qui avait été relevée par votre rapporteur dans un précédent rapport 4 ( * ) . En effet, la gouvernance normative actuelle ne repose pas suffisamment sur une culture partagée de l'information et de l'évaluation des politiques publiques locales .
Ainsi, les études d'impact réalisées par les services ministériels, accompagnant les projets de loi, ne permettent pas d'établir une évaluation financière performante, faute d'une base de données partagée. Cette carence conduit à sous-estimer, voire à ignorer, les coûts cachés ou induits d'une disposition juridique. Par ailleurs, les études d'impact n'abordent pas l'opérationnalité des mesures envisagées ni les financements dont disposent les collectivités pour les appliquer. Les élus, quant à eux, ne disposent pas d'un contre-pouvoir normatif qui leur permette de vérifier la pertinence des études d'impact. Ainsi, l'inflation normative reflète le manque de confiance de l'État envers les collectivités et cristallise leurs relations. S'y ajoute par ailleurs l' association insuffisante des collectivités aux négociations des directives européennes les concernant.
* 4 Rapport n° 272 (2010-2011) de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée ».