EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à se prononcer sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable, présentée par M. Jean-Pierre Bel, président du Sénat.
Cette révision, la 37 ème depuis l'adoption du Règlement provisoire du 16 janvier 1959, comporte deux volets : l'abaissement de 15 à 10 du nombre de sénateurs nécessaire pour constituer un groupe politique ; l'institution, par scission de l'actuelle commission de l'économie, d'une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l'aménagement du territoire.
Le premier volet de cette initiative tend à conforter le pluralisme démocratique auquel le Sénat est traditionnellement attaché. Comme le rappelle l'exposé des motifs de la présente proposition de résolution, la dernière modification de grande ampleur du Règlement par la résolution du 2 juin 2009 adoptée à l'initiative de M. Gérard Larcher, alors Président du Sénat, avait marqué une avancée en étendant la représentation proportionnelle pour la désignation des membres du Bureau du Sénat et du bureau de chaque commission, en organisant la consultation des groupes dans certaines procédures ou encore en définissant les droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires. La proposition de résolution permet de franchir une nouvelle étape dans la reconnaissance de la diversité des expressions politiques, comme l'avait souhaité le Président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel dans l'allocution prononcée le 11 octobre 2011, lors de l'ouverture de la session :
« La nouvelle gouvernance mise en place par vos votes dans les commissions se caractérise par la volonté de donner sa juste place à chaque groupe, et d'abord, par le respect de l'opposition .
« C'est dans cet état d'esprit que nous avons souhaité que la commission des finances soit présidée par l'opposition. De même, pour respecter cette diversité à laquelle nous sommes tous attachés, je vous proposerai de fixer à dix le nombre de sénateurs pour créer un groupe de façon à traduire justement l'expression politique de notre assemblée. »
La seconde des dispositions introduites par la proposition de résolution répond, quant à elle, à la volonté également affirmée par le Président du Sénat, le 11 octobre 2011, d'adapter l'organisation du Sénat « aux évolutions profondes de notre société notamment en matière de développement durable. L'urgence et la mutation écologiques s'imposent à nous (...). Nous devons aujourd'hui les prendre en compte dans nos travaux et dans nos propositions ».
Cette réforme du Règlement sera mise en oeuvre dans le cadre de l'effort de rigueur voulu par le Président du Sénat et les Questeurs en particulier à travers la réduction de 3% des dépenses de notre assemblée.
Votre commission des lois, au terme d'une large concertation menée par son rapporteur, a approuvé la proposition de résolution qui s'inscrit de manière cohérente dans le cadre plus large de la rénovation interne du Sénat.
I. L'ABAISSEMENT À DIX DU SEUIL NÉCESSAIRE POUR LA CONSTITUTION D'UN GROUPE POLITIQUE (ARTICLE PREMIER)
L'article premier de la proposition de résolution tend à modifier l'article 4 du règlement afin de ramener de 15 à 10 le nombre minimal de sénateurs nécessaire pour constituer un groupe politique.
Au début de la V e République, cet effectif avait été fixé au Sénat à 11. En avril 1971, sur le rapport de M. Marcel Prélot 1 ( * ) , notre assemblée, parmi différentes mesures destinées à asseoir le rôle des groupes, avait porté cet effectif minimal à quinze.
Indépendamment de toute exigence tenant à un seuil, plusieurs pays européens comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas admettent qu'un groupe politique parlementaire puisse se constituer sur la base d'une affiliation de ses membres à un parti. Sans renoncer au principe d'un seuil, votre commission estime que le choix du nombre minimal de sénateurs nécessaire pour la constitution d'un groupe politique doit avant tout être guidé par la reconnaissance au sein du Sénat des courants politiques nationaux.
Au reste, cette préoccupation n'est pas nouvelle. Elle a pour une large part inspiré l'évolution du seuil requis par le règlement de l'Assemblée nationale pour constituer un groupe. Ce seuil, fixé à 30 membres en 1959, a ainsi été ramené à 20 par la résolution du 30 juin 1988, puis à 15 par celle du 27 mai 2009 pour permettre aux députés communistes de conserver un groupe. Le Sénat, moins soumis au phénomène majoritaire que l'Assemblée nationale et attentif traditionnellement à la diversité des expressions politiques, a retenu une interprétation libérale du seuil des 15 membres en prenant en compte également -contrairement à l'Assemblée nationale 2 ( * ) - les membres apparentés (en 1986 puis en 1992, le groupe communiste a ainsi conservé son groupe grâce à un apparenté).
Dans cette logique, il semble justifié d'abaisser le seuil de constitution d'un groupe afin de permettre en particulier comme l'indique l'exposé des motifs, la reconnaissance des « formations écologistes, également représentées dans de nombreux conseils municipaux, généraux ou régionaux, ainsi qu'au Parlement européen » et dont la représentation a doublé au Sénat. La révision du seuil est aussi conforme à l'intérêt que le Sénat attache par tradition au pluralisme et à la diversité des expressions politiques.
Si, en vertu du principe d'indépendance lié à l'exercice du mandat parlementaire, « nul ne peut être contraint de faire partie d'un groupe » comme le précise l'article 5 du Règlement du Sénat, la formation d'un groupe politique ouvre la voie à l'exercice de nombreuses prérogatives -participation du président à la Conférence des présidents, droit de demander un scrutin public ou droit de parole dans les discussions organisées (la liste complète figure en annexe du présent rapport).
Ces droits ont été encore renforcés par la révision du 23 juillet 2008. En effet, aux termes de l'article 51-1 de la Constitution, « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires ».
La première phrase de ce nouvel article, si elle a consacré pour la première fois dans la Constitution l'existence des groupes politiques, n'a rien ajouté au droit positif puisque les règlements des assemblées déterminent d'ores et déjà les droits des groupes parlementaires. La seconde phrase a créé, en revanche, une nouvelle obligation de reconnaître, dans les règlements des assemblées, aux groupes de l'opposition et de la minorité, des droits plus étendus que ceux qui résulteraient de la simple application de la représentation proportionnelle.
Ces droits spécifiques se manifestent au Sénat sous deux formes : le droit de tirage annuel pour la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information ; un jour de séance par mois réservé à l'initiative des groupes d'opposition ainsi que des groupes minoritaires.
La création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire (du 1er octobre au 30 septembre de l'année suivante) à l'initiative de chacun des groupes
Cette création, est de droit sous réserve d'un contrôle de recevabilité minimal exercé par la commission des lois (il s'agit, en particulier, en application de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de vérifier que la commission d'enquête ne porte pas sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires ou sur une question traitée par une commission d'enquête qui aurait terminé ses travaux depuis moins de douze mois) 3 ( * ) . Le droit de tirage a été utilisé pour la première fois le 23 septembre 2009 par le groupe de l'Union centriste pour créer la mission commune d'information sur le traitement des déchets. Depuis lors, il a été utilisé à quatre reprises 4 ( * ) .
L'obligation de réserver un jour de séance par mois pour l'ordre du jour fixé par les groupes d'opposition et minoritaires
Cette obligation découle du cinquième alinéa de l'article 48 de la Constitution et est, en principe, mise en oeuvre dans le cadre de la semaine d'initiative parlementaire 5 ( * ) .
Au cours de la session 2009-2010, au sein des espaces réservés aux groupes, le groupe UMP a inscrit 12 sujets (30,2 % du temps de séance des espaces réservés aux groupes), les groupes d'opposition 22 sujets (45,4 %) et les groupes minoritaires 10 sujets (24,4 %). De manière conventionnelle, le partage des espaces temporels garantit au moins à chaque groupe de l'opposition ou minoritaire un espace par trimestre soit quatre heures.
Compte tenu des droits spécifiques qui leur sont reconnus par la Constitution, les groupes d'opposition ou minoritaires doivent être identifiés comme tels. Cette reconnaissance se fonde aux termes de l'article 5 bis du Règlement sur un régime déclaratif . Il appartient ainsi à un groupe, dans les sept jours qui suivent sa création ainsi qu'au début de chaque session ordinaire de se déclarer à la présidence du Sénat comme groupe d'opposition ou comme groupe minoritaire. Il peut, de même, reprendre cette déclaration à tout moment.
Le Règlement du Sénat (article 5, 3 ème alinéa) prévoit que les groupes constituent librement leurs bureaux. Les groupes assurent leur fonctionnement intérieur en se dotant d'un secrétariat administratif qui dépend entièrement d'eux pour son recrutement, son statut et son mode de rétribution. Les conditions d'installation matérielles des secrétariats des groupes, d'une part, les droits d'accès et de circulation de leur personnel, d'autre part, sont fixés par le Bureau du Sénat sur proposition des questeurs (article 5, 5 ème alinéa).
Le Sénat contribue financièrement au fonctionnement des groupes politiques en leur allouant une subvention annuelle dont le montant et les conditions d'attribution ont évolué au cours des vingt dernières années. Depuis octobre 2005, cette subvention est composée de trois fractions : une partie fixe annuelle forfaitaire dont le montant est déterminé chaque année par les questeurs, une partie proportionnelle (en fonction du nombre d'adhérents) et une partie progressive plafonnée selon un certain pourcentage -entre 10 et 45 % de la partie fixe en fonction d'un barème d'effectif à trois tranches (effectif égal ou supérieur à 16 membres, compris entre 21 et 25 membres et égal ou supérieur à 26 membres).
Votre commission a adopté l'article 1 er de la proposition de résolution sans modification.
* 1 Marcel Prélot, rapport au nom de la commission des lois sur la proposition de résolution tendant à modifier les articles 3, 5, 7, 13, 21, 22, 32, 36 et 108 du Règlement du Sénat et à le compléter par un article 29 bis (nouveau) et un article 109 (nouveau), n° 170, 1970-1971) ; résolution adoptée le 22 avril 1971.
* 2 Aux termes de l'article 19 du règlement de l'Assemblée nationale « aucun groupe ne peut comprendre moins de 15 membres, non compris les députés apparentés ».
* 3 Comme le précise le quatrième alinéa de l'article 6 du Règlement, les « fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sont partagées entre la majorité et l'opposition ».
* 4 Le 20 février 2010 à l'initiative du groupe CRC-SPG pour la commission d'enquête sur le rôle des firmes pharmaceutiques dans la gestion par le Gouvernement de la grippe A (H1N1) ; le 7 avril 2010, à l'initiative du groupe socialiste pour la mission commune d'information sur la désindustrialisation des territoires ; le 15 décembre 2010, à l'initiative du groupe socialiste pour la mission sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux ; le 26 juin 2011 à l'initiative du groupe RDSE pour la mission sur les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale.
* 5 Depuis la révision de 2008, deux semaines de séance sur quatre sont réservées à l'ordre du jour souhaité par le Gouvernement, une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement, un jour de séance par mois à l'ordre du jour arrêté à l'initiative des groupes d'opposition et des groupes minoritaires. Au cours de la session ordinaire 2009-2010, sur 38 semaines 19 ont été occupées par l'ordre du jour du Gouvernement (y compris les 4 semaines consacrées à la discussion du projet de loi de financement pour la sécurité sociale et du projet de loi de finances) et 13 semaines ont été consacrées à l'ordre du jour fixé par le Sénat (dont 7 semaines de contrôle).