Projet de loi de finances pour 2012 : Remboursements et dégrèvements

Rapport général n° 107 (2011-2012) de Mme Marie-France BEAUFILS , fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 novembre 2011

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N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

Rapporteure spéciale : Mme Marie-France BEAUFILS

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Première mission du budget général, la mission « Remboursements et dégrèvements » est composée de crédits évaluatifs et soustraite à la norme de dépense et à la programmation triennale . L'évolution des crédits est liée à des paramètres exogènes à la mission, que sont la croissance des assiettes fiscales, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement et les arbitrages individuels des contribuables.

2. La maquette budgétaire et le dispositif d'évaluation de la performance demeurent largement perfectibles , en dépit de l'inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d'amélioration formulées par le Parlement.

3. 84,9 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2012, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Cette budgétisation s'inscrit en légère augmentation (+ 3,3 %) par rapport à 2011. La hausse des crédits ne résulte que de l' évolution spontanée des remboursements et dégrèvements, la mission enregistrant, en 2012, les effets à la baisse des mesures de réduction des dépenses fiscales et de la réforme de la taxe professionnelle.

4. Les remboursements et dégrèvements ont connu une forte décrue depuis 2010 , imputable au contrecoup des mesures fiscales du plan de relance et à la réforme de la taxe professionnelle.

5. La budgétisation 2012 des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat (74,6 milliards d'euros, + 5 %) est marquée par l'abrogation du bouclier fiscal , le recentrage du crédit d'impôt « Développement durable », les effets du « rabot » sur les dépenses fiscales et la suppression du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt. Compte tenu de ses modalités d'imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission dont le terme n'est pas connu à ce jour .

6. Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (10,3 milliards d'euros, - 12 %) continuent d'enregistrer les effets de la réforme de la taxe professionnelle , soit la disparition progressive des dégrèvements de TP et la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de CVAE.

7. La réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l'Etat des impositions directes locales (18,8 % en 2011). Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d'Etat transférée.

Au 10 octobre 2011, date limite fixée par la LOLF, 59 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteure spéciale, soit une proportion notoirement insuffisante . Ce taux est de 88 % au 11 novembre 2011.

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2012

84,9 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2012, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 3,3 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2011 .

Evolution des crédits de la mission de la LFI 2011 au PLF 2012

(en euros)

Programmes et actions	AE = CP
	2011	2012	Ecart	%
200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat	71 024 556 000	74 573 085 000	3 548 529 000	5,0%
11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt	55 068 961 000	60 014 587 000	4 945 626 000	9,0%
12 - Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques	8 871 736 000	7 862 583 000	-1 009 153 000	-11,4%
13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat	7 083 859 000	6 695 915 000	-387 944 000	-5,5%
201 - Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux	11 128 000 000	10 310 000 000	-818 000 000	-7,4%
01 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale	6 458 000 000	5 610 000 000	-848 000 000	-13,1%
02 Taxes foncières	750 000 000	800 000 000	50 000 000	6,7%
03 Taxe d'habitation	3 400 000 000	3 500 000 000	100 000 000	2,9%
04 Admission en non-valeur d'impôts locaux	520 000 000	400 000 000	-120 000 000	-23,1%
Total mission	82 152 556 000	84 883 085 000	2 730 529 000	3,3%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. UNE MISSION AUX ENJEUX LIMITÉS OU MAL MIS EN EVIDENCE ?

La mission « Remboursements et dégrèvements » présente, outre son volume de crédits qui en fait la première mission du budget général, un certain nombre de spécificités fréquemment mises en avant pour motiver une justification au premier euro minimaliste et un dispositif d'évaluation de la performance exclusivement centré sur la qualité du service rendu aux usagers.

Votre rapporteure spéciale ne nie pas ces spécificités, mais ne se résigne pas davantage à découvrir, année après année, un projet annuel de performances laconique et, pour tout dire, insuffisant .

1. Des enjeux apparemment limités en termes de conduite des politiques publiques

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux constituent la clé de passage entre les recettes fiscales brutes et les recettes fiscales nettes d'une part, et les dépenses brutes et les dépenses nettes du budget général d'autre part. La mission qui les retrace présente, en apparence, des enjeux limités en termes de conduite des politiques publiques, dans la mesure où la dépense imputée sur ses programmes se constate davantage qu'elle ne se pilote . Il convient en effet de rappeler que les crédits de la mission couvrent des dépenses budgétaires résultant de l'application des règles fiscales , lorsque ces règles conduisent à mettre en oeuvre des dégrèvements d'impôts d'Etat ou locaux, des remboursements ou restitutions de crédits d'impôt, ou encore des compensations prévues par des conventions fiscales internationales. Ces crédits permettent également de pourvoir aux dépenses résultant d'opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes, ou aux remises de débets.

En conséquence, l'évolution des remboursements et dégrèvements est essentiellement gouvernée par des paramètres exogènes à la mission , que sont les orientations de la politique fiscale arbitrées par le Gouvernement et votées par le Parlement, le comportement individuel des contribuables et la dynamique propre des recettes fiscales, liée à la croissance économique. Au surplus, la mission ne saurait constituer un indicateur totalement pertinent de l'évolution de la dépense fiscale, puisqu'elle ne retrace que l'impact budgétaire de la part restituée des avantages fiscaux.

Ces caractéristiques ont pour conséquence que la mission « Remboursements et dégrèvements » est dotée de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF et sont soustraits tant à la norme de dépense de l'Etat ^{1 ( * )} , qui porte sur les dépenses nettes, qu'à la programmation triennale des crédits des missions prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. 98,8 % des crédits de la mission sont des crédits d'intervention (titre 6), les seuls crédits de fonctionnement (titre 3) correspondant aux admissions en non-valeur, aux intérêts moratoires et rectifications de produits d'Etat (1 milliard d'euros en 2012).

2. Des efforts insuffisants pour améliorer l'intelligibilité des documents budgétaires

a) Une refonte de la maquette toujours inaboutie

Les limites propres à une mission « technique » ne doivent pas pour autant inciter le Gouvernement à en proposer une présentation dépourvue d'intérêt, ou presque. Preuve que des améliorations sont possibles, la maquette du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » a été refondue en 2010 , conformément aux recommandations de votre commission des finances ^{2 ( * )} , afin de distinguer les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, de la gestion des produits de l'Etat, et de dispositifs répondant à des politiques publiques .

En 2012 sont créées une sous-action 200-13-07 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Admissions en non-valeur - créances liées aux impôts » et une sous-action 200-13-08 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débets ».

Compte tenu des bénéfices tirés de l'amélioration de la maquette du programme 200, votre rapporteure spéciale propose régulièrement d'étendre cette refonte au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » . Les réponses au précédent questionnaire budgétaire indiquaient qu'« une réflexion (était) engagée sur les possibilités d'aménager l'architecture du programme 201, qui se heurte aujourd'hui à des difficultés techniques liées au mode de restitution des données par les applications de gestion ». L'aboutissement de cette réflexion n'est pas connu de votre rapporteure spéciale, faute de réponse au questionnaire 2012 sur ce point.

b) Des objectifs et indicateurs perfectibles

A l'inertie de la maquette répond celle du dispositif d'évaluation de la performance . Il ne fait aucun doute que ce dispositif doive assigner au responsable de programme des objectifs et indicateurs qu'il est en mesure de remplir et dont l'atteinte ne dépend pas de facteurs échappant à sa maîtrise . Dans ces conditions, la performance est, dans le cadre de la mission, exclusivement mesurée au moyen d'indicateurs de qualité de service , mesurant la célérité avec laquelle les services procèdent aux remboursements exigibles par les contribuables ou traitent les réclamations contentieuses.

La présentation de ces indicateurs gagnerait à expliciter comment la fixation des cibles concilie l'exigence de rapidité et les impératifs de lutte contre la fraude . Par ailleurs, ces indicateurs pourraient être complétés et la performance pourrait par exemple être mesurée à l'aune des coûts de gestion exposés par les services, ou encore de leur contribution au pilotage et à l'évaluation du coût des dépenses fiscales ^{3 ( * )} . Votre rapporteure spéciale n'ira pas jusqu'à proposer un indicateur de taux de réponse dans les délais au questionnaire budgétaire - qui constitue une obligation organique - dont les résultats en 2012 (59 %) indiquent pourtant que de réelles marges de progression persistent...

On déplore enfin l'absence totale de données relatives à l' efficacité socio-économique des remboursements et dégrèvements, ainsi que la forte inertie opposée à toutes les suggestions d'innovation . Si cette efficacité ne peut faire l'objet d'objectifs et d'indicateurs de performance stricto sensu , dans la mesure où elle ne dépend pas directement de l'action du responsable de programme, la justification au premier euro des crédits ou la présentation stratégique des programmes pourraient s'accompagner d'éléments qualitatifs à ce sujet. Il y a néanmoins fort à craindre qu'à ces innovations soit opposée la même fin de non-recevoir. Ainsi, à la question de savoir si des objectifs et indicateurs de performance nouveaux étaient envisagés dans le prolongement de la réforme de la taxe professionnelle - dont on accordera que la portée n'est pas mince -, le Gouvernement a-t-il lapidairement répondu que « la DGFiP n'envisage(ait) pas de créer des indicateurs de performance spécifiques à la suite de la réforme de la taxe professionnelle autres que ceux qui existent déjà et permettent de suivre l'activité des services »...

Le même accueil semble être réservé à notre collègue député Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dont les suggestions ^{4 ( * )} de créer des objectifs de soutien à l'industrie, aux PME ou aux ménages modestes respectivement applicables au plafonnement à la valeur ajoutée, au dégrèvement barémique de CVAE ou au dégrèvement de taxe d'habitation, semblent s'être vu, pour l'heure, opposer un refus poli.

B. LA BUDGÉTISATION 2012 ET SON CONTEXTE

1. Retour sur dix années de remboursements et dégrèvements

Le graphique qui suit laisse apparaître plusieurs séquences dans l'évolution des remboursements et dégrèvements. De 2001 à 2006, ceux-ci ont connu une augmentation modérée mais presque continue , passant de 60,7 milliards d'euros et 19,7 % des recettes fiscales brutes en 2001, à 72,2 milliards d'euros et 20,9 % des recettes fiscales brutes en 2006. Sur la période, le taux de croissance des remboursements et dégrèvements a été, en moyenne annuelle, de 3,6 % pendant que les recettes fiscales brutes augmentaient à un rythme annuel moyen de 2,3 %.

De 2007 à 2009, les remboursements et dégrèvements ont connu une progression spectaculaire , essentiellement imputable à l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat des mesures fiscales décidées en début de législature et du volet fiscal du plan de relance de l'économie. Le taux de croissance des remboursements et dégrèvements est monté à 15,7 % en moyenne annuelle de 2007 à 2009, ces derniers passant, en valeur absolue, de 81 milliards d'euros à 111,7 milliards d'euros sur la période, soit respectivement 22,9 % et 34,3 % des recettes fiscales brutes.

Une troisième séquence voit la forte décrue des remboursements et dégrèvements de 2010 à 2012, sous l'effet du contrecoup du plan de relance, mais également de la réforme de la taxe professionnelle, qui réduit sensiblement les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ( cf. infra ). Les remboursements et dégrèvements baissent de 8,4 % en moyenne annuelle sur la période, et passent de 89,9 milliards d'euros en 2010 à 84,9 milliards d'euros en 2012, soit respectivement 26 % et 23,7 % des recettes fiscales brutes (ce qui demeure plus élevé qu'en début de législature).

Evolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001,
en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes

(échelle de gauche : milliards d'euros ; échelle de droite : %)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

2. Des années 2010 et 2011 atypiques

Les trois dernières années de la législature 2007-2012 auront donc été marquées par des évolutions d'ampleur exceptionnelle , dont il convient d'isoler les facteurs.

a) 2010, année du contrecoup du plan de relance

En 2010 , année du contrecoup du plan de relance , le montant total de remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat s'est élevé à 73,7 milliards d'euros , dont 7,7 milliards d'euros de restitutions d'impôt sur le revenu . Ce montant aura été inférieur de 0,7 milliard d'euros à celui de 2009 (8,4 milliards d'euros), principalement en raison de la fin de la mesure d'allégement des deux tiers de l'IR des contribuables modestes (- 0,5 milliard d'euros).

Les remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés ont également fortement chuté, passant de 28,7 milliards d'euros en 2009 à 16,9 milliards d'euros en 2010, toujours sous l'effet du contrecoup du plan de relance (- 6,1 milliards d'euros, dont - 4,8 milliards d'euros au titre des remboursements anticipés des créances liées au report en arrière de déficit, - 4,7 milliards d'euros au titre des remboursements anticipés des créances de crédit impôt recherche et + 3,4 milliards d'euros du fait de la prorogation de cette mesure en LFI 2010).

Les remboursements de crédits de TVA ont chuté de 6,3 milliards d'euros, passant de 49,7 milliards d'euros en 2009 à 43,4 milliards d'euros en 2010, marquant la fin des mesures d'accélération des remboursements prises pour soutenir la trésorerie des entreprises en période de crise ^{5 ( * )} .

Une importante baisse des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux a également marqué l'année 2010, ces derniers refluant de 9,8 % (- 1,8 milliard d'euros) pour s'établir à 16,1 milliards d'euros. Ce phénomène résulte de l'évolution des dégrèvements de taxe professionnelle, et notamment de la disparition des dégrèvements sur rôles ( cf. infra II, B, 1, a ).

b) 2011, année de transition entre plan de relance et réforme de la taxe professionnelle

L' exercice en cours devait, aux termes de la prévision établie en loi de finances initiale, être caractérisé par la dissipation des effets sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat du plan de relance (-3,8 milliards d'euros ^{6 ( * )} ) et par une légère augmentation imputable aux aménagements apportés au crédit d'impôt « Développement durable » ^{7 ( * )} (+1,2 milliard d'euros). Ces prévisions ont été révisées :

1) par la première loi de finances rectificative (+0,6 milliard d'euros), pour enregistrer l'augmentation des remboursements et dégrèvements de TVA liée au dynamisme de la TVA brute et la légère diminution du montant des restitutions au titre de la prime pour l'emploi , au vu de l'exécution 2010 ;

2) par la deuxième LFR (+ 0,5 milliard d'euros), afin de prendre en compte l'augmentation du coût des remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés et de la révision à la baisse de l'IS net compte tenu d'une conjoncture moins favorable que prévu.

Les évaluations 2011 révisées associées au présent projet de loi de finances mettent par ailleurs en évidence une augmentation de 1,7 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat , due à une hausse importante des remboursements et dégrèvements de TVA ^{8 ( * )} (+ 1,9 milliard d'euros) et à une augmentation de 0,3 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat, afin de tenir compte notamment de l'impact des contentieux relatifs à la taxe sur les achats de viande. Ces hausses sont partiellement compensées par la baisse de 0,4 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements d'IR (dont - 0,2 milliard d'euros de prime pour l'emploi). Il résulte de l'ensemble de ces évolutions qu'après la forte décrue constatée entre 2009 et 2010, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat augmentent à nouveau légèrement à compter de 2011 (+ 107 millions d'euros).

S'agissant des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux , estimés à 11,13 milliards d'euros par la LFI 2011, leur montant révisé s'élève à 11,71 milliards d'euros, en baisse de 4,6 milliards d'euros par rapport à 2010. Cette baisse résulte de la disparition progressive des dégrèvements de TP (- 10,2 milliards d'euros, dus en majeure partie au plafonnement à la valeur ajoutée), non entièrement compensée par l'apparition des dégrèvements sur les nouveaux impôts économiques locaux (CFE et CVAE), à hauteur de + 5,6 milliards d'euros. La révision par rapport à la LFI 2011 tient compte :

1) de l'instauration d'un dégrèvement de cotisation foncière des entreprises (CFE) destiné à neutraliser les hausses de contributions syndicales fiscalisées liées à la réforme de la fiscalité directe locale mises à la charge des entreprises ^{9 ( * )} (+ 0,02 milliard d'euros) ;

2) de la prise en compte pour la première fois, en raison de la nouveauté de cet impôt, des restitutions d'excédents d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour 0,6 milliard d'euros.

3. La budgétisation 2012 entre « mesures de redressement » et réforme de la TP

Votre rapporteure spéciale relève, à titre liminaire, que le projet de loi de finances pour 2012 ne contenait, au moment de son dépôt sur le Bureau de l'Assemblée nationale, aucune mesure ayant un impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ou locaux. L'évolution de ces derniers en 2012 est donc intégralement imputable à l'évolution spontanée et aux mesures antérieures. Par ailleurs, l'évolution spontanée repose sur une prévision de croissance du PIB de 1,75 %, dont le Gouvernement a récemment admis qu'elle devait être révisée à 1 % . Les crédits prévus pour 2012 devront donc, selon toute vraisemblance, être ajustés dans les mois qui viennent.

a) Les mesures nouvelles compensent partiellement l'évolution spontanée des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

En 2012, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat augmentent de 5 % par rapport à la LFI 2011 (mais de 1 % seulement par rapport au révisé) pour s'établir à 74,6 milliards d'euros (+ 3,5 milliards d'euros). Cette hausse résulte de la combinaison de l'évolution spontanée des recettes brutes, liée à la dynamique naturelle des assiettes fiscales (+ 3,3 milliards d'euros), de la baisse des remboursements et dégrèvements imputable à la réforme de la fiscalité du patrimoine et aux « mesures de redressement » prises en 2011, ainsi que des effets de diverses mesures antérieures (- 2,5 milliards d'euros).

Les mesures ayant un impact significatif sont l' abrogation du bouclier fiscal , qui diminue les remboursements et dégrèvements de 0,7 milliard d'euros en 2012, l'aménagement du crédit d'impôt « Développement durable » , concernant notamment son volet photovoltaïque (- 0,3 milliard d'euros), le « rabot » de 10 % sur les niches fiscales (- 0,2 milliard d'euros) et la suppression du dispositif de déduction des intérêts d'emprunts immobilier institué par la loi « TEPA » (- 0,2 milliard d'euros).

b) La réforme de la taxe professionnelle atténue les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux sont estimés à 10,3 milliards d'euros, soit 0,8 milliard d'euros de moins que la LFI 2011 (- 7,4 %) et 1,4 milliard d'euros de moins que le révisé 2011 (- 11,9 %). Cette baisse traduit l'impact de la réforme de la TP , qui consacre la disparition progressive des dégrèvements de TP (- 1,1 milliard d'euros), dont le dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (- 0,75 milliard d'euros). Est également anticipée une baisse prévisionnelle des restitutions d'excédents d'acomptes de CVAE (-0,3 milliard d'euros, cf. infra l'analyse par programme).

Enfin, l'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux reflètera la montée en puissance du dégrèvement barémique de CVAE (+ 0,06 milliard d'euros) et du dégrèvement de CET en fonction de la valeur ajoutée (+ 0,14 milliard d'euros).

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2012, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives en 2012.

A. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ETAT »

La dotation du programme 200 s'établit à 73,8 milliards d'euros, en augmentation de 5 % par rapport à la LFI 2011 et de 1 % par rapport au révisé 2011. Les remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt expliquent seuls cette augmentation (+ 3,1 milliards d'euros et + 5,5 % par rapport au révisé). Les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques baissent de 1,1 milliard d'euros (- 12,3 %) ^{10 ( * )} et les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat de 1,3 milliard d'euros (- 15,9 %).

1. Les remboursements liés à la mécanique de l'impôt enregistrent les effets de l'abrogation du bouclier fiscal

a) Les crédits du bouclier fiscal baissent de 81 %

L'évolution proportionnellement la plus marquante des crédits de l'action 11 « Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt » porte sur la sous-action 11-03 « Plafonnement des impôts directs », sur laquelle s'imputent les restitutions au titre du bouclier fiscal . Les crédits de cette sous-action baissent de 81 % par rapport à 2011, pour s'établir à 162 millions d'euros au lieu de 851 millions d'euros (-689 millions d'euros). L'ampleur de cette diminution est due :

1) aux effets en 2012 de l'abrogation du bouclier prévue par la réforme de la fiscalité du patrimoine (- 0,7 milliard d'euros) et de l'auto-liquidation sur l'impôt de solidarité sur la fortune des droits acquis au 1 ^er janvier 2012 (+ 0,05 milliard d'euros) ;

2) au fait que la dépense au titre du bouclier est particulièrement élevée en 2011 (+ 193 millions d'euros par rapport à 2010), en raison de l'obligation faite aux redevables de l'ISF d'auto-imputer le bouclier 2011 sur l'ISF 2011.

L'évolution des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La première loi de finances rectificative pour 2011 a en effet prévu la suppression totale du bouclier fiscal à partir de 2013. A titre transitoire, les redevables de l'ISF en 2012 titulaires d'un droit à restitution au 1 ^er janvier 2012 avaient l'obligation d'auto-liquider leur droit à restitution sur cet impôt, l'éventuel reliquat non imputable constituant une créance sur l'Etat imputable, elle aussi, exclusivement sur les cotisations d'ISF dues au titre des années suivantes ^{11 ( * )} . Nos collègues députés ont, par ailleurs, étendu l'obligation d'auto-liquidation au droit à déduction acquis au 1 ^er janvier 2011 par les redevables de l'ISF ^{12 ( * )} . Dans ces conditions, le coût du bouclier en 2012 comprend les dépenses au titre du bouclier 2011 correspondant aux demandes déposées avant le 30 septembre par des redevables de l'ISF, les dépenses au titre du bouclier 2012 auto-liquidé sur l'ISF 2012 et les dépenses au titre du bouclier 2012 bénéficiant aux redevables non assujettis à l'ISF . A compter de 2013, les reliquats non imputables du bouclier 2012 seront imputés par les redevables de l'ISF sur l'impôt de l'année, raison pour laquelle l'année de dernière incidence budgétaire n'est pas connue à ce jour .

b) La reprise des demandes de remboursement des créances de TVA se confirme en 2012

Les remboursements de crédits de TVA constituent le principal facteur d'explication de la hausse globale des crédits de l'action : ils augmentent de 3 milliards d'euros par rapport à 2011 (+ 6,5 %).

L'évolution de cet agrégat a eu un profil heurté au cours des dernières années, imputable à la mesure de mensualisation des remboursements décidée dans le cadre du plan de relance. Cette mensualisation a conduit à une très forte augmentation des remboursements en 2009, puis à une contraction de l'exécution 2010 (- 15 %), le stock de créances remboursables s'épuisant. 2011 et 2012 sont marquées par la reprise des dépôts de demandes de remboursements , qui expliquent la hausse anticipée du besoin de crédits à 49,3 milliards d'euros. Cette estimation pour 2012 repose sur une croissance de l'assiette de l'ordre de 3,5 % et une augmentation de la TVA brute de 4,2 %.

c) Un moindre recours à l'autolimitation devrait majorer les remboursements d'IS

Les remboursements de créances d'IS augmentent enfin de 8,5 % (+ 804 millions d'euros), pour s'établir à 10,6 milliards d'euros. La tendance s'inverse donc par rapport aux années précédentes, les crédits ayant diminué entre 2010 et 2011 (- 1,3 milliard d'euros). Cette diminution s'expliquait par l'évolution divergente du bénéfice fiscal des entreprises entre 2009 (baisse de 1 %) et 2010 (hausse de 5,1 %). Ainsi :

1) la baisse du bénéfice en 2009 s'est répercutée sur les remboursements 2010, en occasionnant d'importantes restitutions d'excédents d'acomptes ;

2) son augmentation en 2010 s'est accompagnée d'un recours plus important à l'autolimitation ^{13 ( * )} , et a donc diminué les restitutions.

La prévision pour 2012 repose sur une hypothèse de recours à l'autolimitation en 2011 inférieure au taux constaté en 2010.

2. Les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques enregistrent l'effet des « mesures de redressement »

a) Gel du barème et imputation du RSA contribuent à la diminution de la prime pour l'emploi

La création du revenu de solidarité active (RSA) en 2009 a eu un double impact sur l'évolution de la prime pour l'emploi (PPE). Son barème a été gelé et le RSA « activité » a été conçu comme déductible du montant de PPE dû l'année suivant celle où le RSA a été perçu, dans la limite dudit montant.

Le montant global de la prime pour l'emploi devrait être de l'ordre de 2,9 milliards d'euros en 2011 et 2,5 milliards en 2012, dont respectivement 2,45 milliards et 2,15 milliards de part restituée . Cette baisse résulte du gel du barème et de l'imputation du RSA. L'imputation devrait susciter une économie de 80 millions d'euros en 2011 et de 50 millions d'euros en 2012 et le gel diminuerait le coût de la PPE de 261 millions d'euros en 2011 (dont 161 millions restitués) et de 330 millions d'euros en 2012 (dont 225 millions restitués).

Au total, alors que les revalorisations du barème avaient conduit à une hausse significative du coût de la PPE entre 2001 et 2008 (de 2,5 à 4,5 milliards d'euros), la tendance s'est inversée à compter de 2009. Ce phénomène se reflète également dans le montant moyen de PPE par foyer, passé de 501 euros en 2008 à 444 euros en 2011, et sur le montant maximal de PPE individuelle, passé de 960 euros en 2008 à 836 euros en 2011 ( cf . graphique).

Evolution du coût de la prime pour l'emploi

(échelle de droite : euros / échelle de gauche : milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

b) Les restitutions d'impôt sur le revenu entre « rabot » et « bouquet »

La sous-action 12-02 « Impôt sur le revenu » constitue un indicateur privilégié des effets des mesures de « redressement » voulues par le Gouvernement et plus généralement de sa stratégie de réduction des dépenses fiscales, fondée sur un « rabotage » ^{14 ( * )} des avantages afférents à l'impôt sur le revenu et un « bouquet » de mesures ciblées . La sous-action est, en effet, principalement constituée de la part restituée des crédits d'impôts pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans, au titre de l'emploi d'un salarié à domicile, et au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale.

Les crédits de la sous-action devraient ainsi diminuer de 343 millions d'euros ^{15 ( * )} entre l'exécution 2010 et le révisé 2011 (- 13,6 %), sous l'effet de la réduction de moitié (25 % au lieu de 50 %) du taux du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques et de la suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus de source française ou étrangère ^{16 ( * )} . Ce mouvement se poursuivrait en 2012 où, hors évolution spontanée, les crédits de la sous-action diminueraient de 696 millions d'euros supplémentaires , pour s'établir à 1,5 milliard d'euros (- 31,8 %). Cette baisse résulte de la nouvelle restriction du champ d'application du crédit d'impôt « Développement durable » et de la première application du « rabot » de 10 % sur les dépenses fiscales afférentes à l'impôt sur le revenu.

c) Le recentrage du crédit d'impôt recherche atténue les restitutions d'impôt sur les sociétés

La dépense correspondant aux restitutions des créances de crédit d'impôt recherche (CIR), de report en arrière de déficit (RAD) et des autres crédits d'impôt sur les sociétés a connu une diminution sensible entre 2010 et 2011 (- 2,5 milliards d'euros et - 46,1 %) du fait notamment du recentrage de la mesure de remboursement immédiat des créances de CIR sur les seules PME ^{17 ( * )} . La dotation de la sous-action diminue légèrement de 2011 à 2012 (- 0,1 milliard d'euros et - 4,1 %, à 2,8 milliards d'euros).

Evolution des crédits des autres sous-actions du programme

Sous action 12-04 : Taxe intérieure sur les produits pétroliers

Cette sous-action regroupe essentiellement les restitutions au bénéfice des taxis, des exploitants de transport public routier en commun de voyageurs, des véhicules routiers, des agriculteurs et des biocarburants. Après 869 millions d'euros en 2010 et 865 millions d'euros en 2011, la dépense 2012 est attendue à 911 millions d'euros. La légère diminution observée entre 2010 et 2011 résulte notamment de la baisse progressive de la défiscalisation accordée aux biocarburants, mesure introduite par l'article 16 de la loi de finances pour 2009.

Sous action 12-05 : Taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel

Cette sous-action comprend les remboursements de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) aux exploitants agricoles, pour un montant non significatif.

Sous action 12-06 : Contribution à l'audiovisuel public

Cette sous-action regroupe les dégrèvements en faveur des personnes de condition modeste ou qui perçoivent pour la dernière fois le RMI en 2009. 2011 avait été marquée par la prorogation du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public instauré en 2005 au bénéfice des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004. La dépense devrait passer de 570 millions d'euros en 2011 à 530 millions en 2012.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

3. Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat retrouvent un niveau normal

Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat diminuent de 15,9 % entre 2011 et 2012, pour s'établir à 6,7 milliards d'euros (- 1,3 milliard d'euros). Cette baisse résulte principalement du contrecoup de deux contentieux ayant fortement majoré les dépenses de l'exercice 2011 (8 milliards d'euros) :

1) 0,9 milliard d'euros ont été provisionnés consécutivement à la condamnation de la France par la Cour de justice de l'Union européenne en matière de précompte mobilier ^{18 ( * )} ;

2) 0,3 milliard d'euros ont été consacrés à l'incidence des contentieux de masse sur la taxe sur les achats de viande , instituée par la loi de finances initiale pour 1997 afin de financer le service public de l'équarrissage (SPE). La conformité de la taxe à la législation communautaire sur les aides d'Etat avait été contestée par la grande distribution ^{19 ( * )} , et ses faiblesses avaient été pointées par votre commission des finances sur le financement du SPE ^{20 ( * )} .

B. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »

10,3 milliards d'euros sont demandés pour 2012 au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, soit 1,4 milliard d'euros de moins qu'en 2011 (- 11,9 %). Cette baisse est, comme en 2011, imputable aux effets de la réforme de la taxe professionnelle.

L'évolution des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux en forte baisse

a) L'impact de la réforme de la taxe professionnelle

La dotation de l'action 1 « Taxe professionnelle et contribution économique territoriale » passe de 7,1 à 5,1 milliards d'euros entre 2011 et 2012, soit une diminution de 20,8 % (- 1,5 milliard d'euros). Le tableau qui suit détaille cette variation.

Décomposition de l'évolution des crédits de l'action « Taxe professionnelle »

(en millions d'euros)

Dégrèvement	2009 exécuté	2010 exécuté	2011 prévision	2012 prévision
Plafonnement TP/VA	9 912	10 506	834	87
Plafonnement CET/VA	-	2	686	828
Dégrèvement poids lourds	287	-	-	-
Dégrèvement entreprises de transport sanitaire	30	-	-	-
Dégrèvement armateurs	65	3	0	0
Dégrèvement recherche	92	3	1	1
Dégrèvement pour investissements nouveaux	1 819	-	-	-
Crédit impôt anti-délocalisation	209	-	-	-
Zone franche DOM	34		-	-
Crédit impôt zones de restructuration défense	-	1	1	1
Dégrèvement barémique CVAE	-	-	3 600	3 559
Restitution CVAE			600	300
Ecrêtement des pertes	-	-	710	533
Autres motifs	1 024	1 136	652	301
Total exécuté	13 472	11 651	7 084	5 610

Source : réponses au questionnaire

En l'espace de quatre années et sous l'effet de la réforme de la fiscalité directe locale, les remboursements et dégrèvements imputables à la TP ou aux nouvelles impositions seront passés de 13,5 à 5,6 milliards d'euros, soit une diminution de près de 60 %.

La baisse des crédits aura résulté, entre 2009 et 2010, de la disparition de la plupart des dégrèvements sur rôle puis, entre 2010 et 2011, de la baisse mécanique du dégrèvement pour plafonnement de TP en fonction de la valeur ajoutée (PVA), la majeure partie des dégrèvements au titre de 2009 ayant été prononcés en 2010. Cette baisse, d'un montant total de 9,7 milliards d'euros, n'est pas totalement compensée par la montée en charge du plafonnement de CET en fonction de la valeur ajoutée (+ 0,7 milliard d'euros) et de l'apparition du dégrèvement barémique de CVAE (+ 3,6 milliard d'euros).

La prévision pour 2012 consacre une nouvelle diminution par rapport 2011, due :

1) à la quasi-extinction du dégrèvement « PVA » de TP (dont le coût passe de 834 à 87 millions d'euros) ;

2) à de moindres restitutions d'acomptes excédentaires de CVAE (300 millions d'euros au lieu de 600 millions en 2011). La CVAE étant un impôt auto-liquidé par les entreprises, les excédents d'acomptes versés en année n font l'objet de restitutions aux entreprises en année n+1 après la déclaration de solde. En 2011, première année de la mise en place de ce mécanisme, une somme de 0,6 milliard d'euros a globalement été restituée aux entreprises au titre de la CVAE 2010. En 2012, ce niveau est estimé à 0,3 milliard d'euros « de façon relativement conventionnelle, faute de recul sur cet impôt » ^{21 ( * )} . Au surplus, le seuil d'assujettissement au paiement d'acomptes de CVAE appliqué en 2011 ayant été modifié, le Gouvernement juge difficile de prévoir la marge d'erreur dans les acomptes payés par les entreprises ^{22 ( * )} ;

3) à la baisse du coût des autres dégrèvements . La disparition des dégrèvements relatifs à la TP n'est pas compensée par l'évolution des dégrèvements afférents à la CET et aux IFER (dont l'estimation du coût diminue de 0,65 milliard d'euros à 0,29 milliard entre 2011 et 2012).

Enfin, l'entrée en vigueur de la règle de consolidation du chiffre d'affaires en cas d'appartenance à un groupe d'intégration fiscale pour la détermination du dégrèvement barémique ^{23 ( * )} devrait réduire ce dégrèvement de 0,17 milliard d'euros.

b) Les dégrèvements de taxes foncières

Les crédits de l'action 2 « Taxes foncières » sont évalués à 800 millions d'euros en 2012, contre 825 millions d'euros en 2011 (- 3 %). Le niveau relativement élevé des dégrèvements prononcés en 2011 résulte, pour 75 millions d'euros, du dégrèvement exceptionnel de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) accordé dans les soixante-cinq départements ayant pris un arrêté de calamité agricole à la suite de la sécheresse du printemps 2011 . L'essentiel des dégrèvements concerne des rectifications d'impositions effectuées postérieurement à l'émission initiale, auxquels s'ajoutent les dégrèvements d'office de taxe foncière sur les propriétés bâties accordés aux personnes âgées ou de condition modeste (70 millions d'euros) et pour les dépenses de travaux d'économies d'énergie exposées par les HLM et les sociétés d'économie mixte (80 millions d'euros), ainsi que les dégrèvements de TFPNB pour pertes de récolte (22 millions d'euros) et au bénéfice des jeunes agriculteurs (12 millions d'euros).

Votre rapporteure spéciale relève enfin que les crédits de cette action incluent, à compter de 2012, l'impact de la création du plafonnement en fonction du revenu de la taxe foncière afférente à l'habitation principale . Ce plafonnement, institué dans le cadre de la réforme de la fiscalité du patrimoine, vise à tirer les conséquences de la suppression du bouclier fiscal et à prendre en compte la situation des contribuables propriétaires de leur résidence principale, pour lesquels cette résidence peut représenter une charge excessive au regard de leurs capacités contributives. Son coût était estimé à 7 millions d'euros lors des débats sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2011 ( cf . tableau).

Evolution des dégrèvements de taxes foncières

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

c) Les dégrèvements de taxe d'habitation

Sur l'action 3 « Taxe d'habitation » , les crédits augmentent de 4,8 %, passant de 3,34 milliards d'euros en 2011 à 3,5 milliards en 2012. 85 % de ces crédits (2,96 milliards d'euros) correspondent au plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu . La budgétisation 2012 tient compte de la suppression du dégrèvement d'office en faveur des bénéficiaires du RMI des départements d'outre-mer ^{24 ( * )} , qui représentait un coût très limité de 26 millions d'euros en 2011. Les autres dégrèvements (0,5 milliard d'euros) correspondent à des rectifications d'impositions effectuées postérieurement à l'émission initiale des rôles.

Evolution des dégrèvements de taxe d'habitation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

Les réponses au questionnaire font enfin valoir que le nombre de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation a progressé d'environ 4 % (+ 8 439 réclamations) entre le premier semestre 2010 et le premier semestre 2011. Dans le même temps, le nombre de réclamations gracieuses relatives à la taxe d'habitation a progressé d'environ 13,5% (+ 13 771 réclamations) entre le premier semestre 2010 et le premier semestre 2011. Cette augmentation résulte en particulier, selon le Gouvernement, « de l'augmentation des taux d'imposition locaux pour la TH entre 2009 et 2010 ». Cette explication est un peu courte et l'augmentation du nombre de réclamations gracieuses traduit tout autant, si ce n'est plus, les difficultés liées au pouvoir d'achat des ménages que l'évolution de la pression fiscale locale.

d) Les admissions en non-valeur

Les admissions en non-valeur (action 4) mobilisent enfin 400 millions d'euros de crédits en 2012 (- 13 % par rapport à 2011). Elles sont constituées des créances irrécouvrables, soit celles dont le paiement effectif n'a pu être obtenu en raison notamment de l'insolvabilité ou de la disparition du redevable. Elles ont pour but de relever le comptable de sa responsabilité mais n'éteignent pas pour autant la créance du redevable, qui pourra à tout moment être recouvrée si sa situation venait à s'améliorer.

La budgétisation 2011 s'était inscrite en forte baisse après une augmentation transitoire en 2010 (552 millions d'euros), liée au repli du taux de recouvrement à deux ans de la taxe professionnelle, qui avait généré un excédent de restes à recouvrer dont une partie se traduit par une admission en non-valeur.

La nouvelle diminution prévue en 2012 résulte de l'incidence sur les volumes de restes à recouvrer de la disparition progressive de la taxe professionnelle.

2. L'impact de la réforme de la fiscalité directe locale sur les dégrèvements et compensations d'exonérations

a) Une diminution sensible du niveau de prise en charge des impôts locaux par l'Etat...

L'approche strictement budgétaire des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux doit être replacée dans le contexte plus global de l'évolution de la fiscalité directe locale et de son niveau de prise en charge par l'Etat. Le niveau de prise en charge de la fiscalité locale par l'Etat est évalué en additionnant aux dégrèvements d'impôts locaux stricto sensu les compensations d'exonérations , qui sont comptablement retracées en prélèvements sur recettes. Par les dégrèvements, l'Etat se substitue au contribuable local pour acquitter l'impôt ; par les compensations d'exonérations, il « indemnise » les collectivités des pertes de recettes fiscales qu'elles subissent sur décision du législateur ( cf . encadré).

Les dégrèvements et compensations d'exonérations

Les dégrèvements et les admissions en non-valeur sont des prises en charge par l'État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités locales. Cette opération se déroule entre l'État et les contribuables au moment de l'établissement des avis d'imposition ou du recouvrement. Elle n'implique aucunement les collectivités : l'État prend intégralement à sa charge le coût des dégrèvements et le montant des impayés et verse le produit correspondant aux collectivités. Les sommes équivalentes aux dégrèvements et admissions en non-valeur sont incluses dans les produits de taxes votés par les collectivités dans le cadre de leur budget.

La diminution de l'imposition due par un contribuable s'effectue sous la forme d'un dégrèvement. Il peut avoir pour origine une décision législative liée à la situation d'un contribuable ou d'un immeuble ou constituer une mesure de correction technique de l'impôt, à savoir la rectification d'une erreur.

Ainsi, le dégrèvement intervient après calcul de l'impôt, aboutissant à réduire en tout ou partie le montant dû par le contribuable inscrit au rôle, l'État compensant entièrement aux collectivités cette perte de recettes à travers le dispositif du compte d'avances du produit de la fiscalité locale. En effet, l'État verse aux collectivités l'intégralité du produit émis en application des taux des impôts locaux qu'elles ont votés (cf. annexe 5). Il finance donc de fait l'écart entre le produit émis et le produit perçu, qui peut résulter des dégrèvements mais aussi des admissions en non-valeur (contribuables non solvables, contribuables disparus, etc.).

Les compensations d'exonérations sont des allocations annuelles versées par l'État aux collectivités locales pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et allègements de bases décidés par voie législative. Les exonérations peuvent être décidées soit par l'État, soit par les collectivités locales (communes, EPCI, départements et régions). A la différence des dégrèvements, elles exonèrent son bénéficiaire de l'impôt concerné en n'inscrivant pas au rôle le montant équivalent à l'allègement consenti.

Lorsque les exonérations ou abattements sont soumis à délibération des collectivités, ils ne sont pas compensés par l'État mais sont à la charge des collectivités concernées. A l'inverse, lorsque les exonérations s'imposent aux collectivités, l'État les compense en fonction de règles de calcul propres à chaque compensation et définies par la loi.

Ainsi, le mécanisme de compensation dépend de décisions nationales : chaque collectivité ne dispose plus d'un pouvoir direct sur l'évolution de cette recette dans son budget. Cette recette a donc perdu toute nature fiscale pour la collectivité (en particulier, les variations de taux décidées par les collectivités ne sont plus prises en charge par l'État), mais son montant reste lié au montant des ressources fiscales que percevait la collectivité avant l'exonération. Au contraire des dégrèvements, les compensations d'exonération sont retracées de façon comptable en prélèvements sur recettes.

Source : annexe « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » au PLF 2012

Selon l'annexe « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » au PLF 2012, la part de la fiscalité locale prise en charge par l'Etat avait légèrement crû ces dernières années, notamment du fait de l'accroissement du nombre de dispositifs d'allègement . Cette légère progression cachait toutefois des évolutions divergentes entre les dégrèvements (dont le dynamisme des bases dégrevées ajouté à l'accroissement du nombre de dispositifs était plus important que celui des produits) et les compensations au dynamisme plus modéré.

Evolution de la part de fiscalité directe locale prise en charge par l'Etat

(en %)

Source : jaune « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales »

Le graphique qui précède montre que le taux de prise en charge est ainsi passé de 22,9 % en 2004 à un maximum de 26,3 % en 2008. Le léger décrochage constaté en 2009 est lié aux minorations des compensations d'exonération qui permettent de respecter l' « enveloppe normée » . L'inflexion brutale observée en 2010 et qui se poursuit en 2011 traduit l'impact de la réforme de la taxe professionnelle , explicité supra .

Cette évolution n'est toutefois pas uniforme selon les catégories de collectivités. Le graphique qui suit montre ainsi que la part de ressources fiscales des régions prise en charge par l'Etat progresse avec la réforme de la fiscalité directe locale, du fait de la prépondérance de la CVAE dans leur nouveau panier de ressources . En effet, près du tiers de cet impôt est pris en charge par l'Etat par le biais du dégrèvement barémique .

Evolution de la part de fiscalité directe locale
prise en charge par l'Etat selon les catégories de collectivités

(en %)

Source : jaune « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales »

b) ... mais un recul de l'autonomie fiscale des collectivités

Ces évolutions ne disent enfin rien du degré d'autonomie fiscale des collectivités, dans la mesure où elles ne tiennent pas compte des dotations budgétaires de compensation de la réforme de la TP (estimées à près de 3 milliards d'euros dans le PLF 2012), ni de la fiscalité d'Etat transférée aux départements ^{25 ( * )} , et sur laquelle ces derniers ne disposent d'aucune marge de modulation.

Si l'on ajoute à l'augmentation des dotations budgétaires et à la fiscalité d'Etat transférée le fait que la CVAE ne peut être modulée par les collectivités, la réforme de la TP se solde globalement par une dégradation de leur ratio d'autonomie fiscale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 15 novembre 2011, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale . - Première mission du budget général, la mission « Remboursements et dégrèvements » est composée de crédits évaluatifs et soustraite à la norme de dépense et à la programmation triennale. Ce traitement particulier est lié au fait que l'évolution des crédits dépend de paramètres exogènes à la mission, que sont la croissance des assiettes fiscales, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement et les arbitrages individuels des contribuables. En somme, ces dépenses se constatent davantage qu'elles ne se pilotent.

Je persiste à croire que la maquette budgétaire et le dispositif d'évaluation de la performance sont perfectibles, en dépit de l'inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d'amélioration formulées par le Parlement. Je vous rappelle que j'avais travaillé avec la Cour des comptes et avec mon homologue de l'Assemblée nationale, notre collègue député Jean-Yves Cousin, pour faire évoluer la maquette. Aujourd'hui encore, l'efficience socio-économique des remboursements et dégrèvements n'est pas mesurée et la maquette du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » n'a pas fait l'objet d'ajustements majeurs à la suite de la réforme de la taxe professionnelle. Compte tenu de ces insuffisances, l'examen des crédits présente des enjeux limités et nécessitera d'être complété par des travaux de contrôle, que j'entreprendrai au début de l'année prochaine.

Qu'en est-il des crédits ? 84,9 milliards d'euros sont demandés, pour 2012, soit une progression de 3,3 % par rapport à 2011. Cette hausse ne résulte que de l'évolution spontanée des remboursements et dégrèvements, toutes les mesures nouvelles ayant un effet à la baisse. Les observations que je vais formuler sont, cette année, particulièrement sujettes à caution. En effet, elles portent sur un texte fondé sur une hypothèse de croissance périmée (+ 1,75 %) et ne tiennent pas compte des ajustements supplémentaires que le Gouvernement va proposer afin de respecter la trajectoire de redressement de nos comptes publics. A cet égard, il nous faudra être attentifs aux conséquences de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu, non seulement pour le budget de l'Etat, mais aussi pour nos populations.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat se chiffrent à 74,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 5 %. Ils enregistrent, en 2012, les effets de l'abrogation du bouclier fiscal, du recentrage du crédit d'impôt « Développement durable », du « rabot » sur les dépenses fiscales et de la suppression du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt. Compte tenu de ses modalités d'imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission dont le terme n'est pas connu à ce jour, nous indique-t-on dans les réponses au questionnaire.

Le montant global de la prime pour l'emploi devrait être de l'ordre de 2,9 milliards d'euros en 2011 et 2,5 milliards en 2012, dont 2,15 milliards de part restituée. Cette baisse résulte du gel du barème et de l'imputation du RSA. Je vous rappelle que le RSA « activité » est déductible de la PPE. L'imputation du RSA devrait susciter une économie de 50 millions d'euros en 2012 et le gel diminuerait le coût de la PPE de 330 millions d'euros, dont 225 millions restitués. Au total, alors que les revalorisations du barème avaient conduit à une hausse significative du coût de la prime entre 2001 et 2008 - de 2,5 à 4,5 milliards d'euros -, la tendance s'est inversée à compter de 2009. Ce phénomène se reflète également dans le montant moyen de PPE par foyer, passé de 501 euros en 2008 à 444 euros en 2011, et sur le montant maximal de PPE individuelle, passé de 960 à 836 euros sur la même période.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux représentent 10,3 milliards d'euros, soit une baisse de 12 % qui traduit la disparition progressive des dégrèvements de TP, non compensée par la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de CVAE. Je vous renvoie au rapport, qui détaille la manière dont les dégrèvements de TP passent de 7,1 à 5,6 milliards d'euros entre 2011 et 2012. J'observe que la réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l'Etat des impositions directes locales, qui est de 18,8 % en 2011 contre 26 % en 2009. Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d'Etat transférée. J'ajoute que cette baisse de la part de fiscalité locale prise en charge par l'Etat résulte pour partie de la diminution des compensations d'exonérations opérées pour tenir l'objectif de l'enveloppe « normée ». Les dégrèvements de taxe d'habitation augmentent de 4,8 %, passant de 3,34 milliards d'euros en 2011 à 3,5 milliards en 2012. 85 % de ces crédits correspondent au plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu. La disparition des dégrèvements en faveur des titulaires du RMI semble indiquer que les bénéficiaires du RSA « socle » ne sont pas éligibles au dégrèvement, ce qui pose question.

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de la portée essentiellement technique de ce rapport, j'invite la commission à s'abstenir sur la mission.

Mme Fabienne Keller , présidente . - Y a-t-il des questions sur cette mission importante en volume, mais largement prédéterminée par des facteurs externes ?

M. Éric Bocquet . - Je m'étonne du très faible taux de réponse au questionnaire budgétaire : 59 % dans les délais. Comment s'explique-t-il et n'est-il pas une entrave au contrôle parlementaire ?

Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale . - Nous avons ici les mêmes difficultés à obtenir de l'information que les collectivités qui souhaitent un bilan de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ! Comment les services peuvent-ils produire des documents budgétaires complets lorsque l'information manque ?

Par ailleurs, le ministère nous répond, lorsque nous soulignons l'insuffisance du bleu « Remboursements et dégrèvements », que l'information se trouve dans d'autres annexes au projet de loi de finances. On ne peut se satisfaire de ce type de réponses et nous ne devrions pas être contraints à consolider nous-mêmes l'information. Sur la performance, les seuls indicateurs sont de qualité de service et concernent la rapidité de traitement, ce qui ne suffit pas.

Enfin, je crois que les faibles enjeux associés à la mission et la faible probabilité d'amendements parlementaires n'incitent pas le Gouvernement à améliorer la présentation.

Mme Fabienne Keller , présidente . - La difficulté à produire l'information a peut-être résulté, cette année, de la situation très particulière que nous traversons.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

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* ¹ A compter de 2011, cette norme prévoit que les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes seront stabilisés en volume, et que ce même agrégat sera stabilisé en valeur, hors charge de la dette et dépenses de pensions.

* ² Rapport d'information de Mme Marie-France Beaufils « Remboursements et dégrèvements : le pilotage déficient de 83,1 milliards d'euros » (n° 8, 2007-2008), consécutif à une enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 52-2° de la LOLF.

* ³ Autant de propositions formulées par la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire 2010.

* ⁴ Voir la contribution de M. Jean-Yves Cousin au tome 2 du rapport n° 3544, déposé le 21 juin 2011, de M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.

* ⁵ Les autres remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ont diminué d'1,5 milliard d'euros, passant de 7,2 milliards d'euros en 2009 a 5,7 milliards d'euros.

* ⁶ Soit -0,1 milliard d'euros au titre des restitutions anticipées de crédit d'impôt recherche, -3,4 milliards d'euros au titre de la prorogation de cette mesure et -0,3 milliard d'euros au titre des remboursements anticipés des créances de carry back .

* ⁷ Article 200 quater du code général des impôts.

* ⁸ Liée, comme en LFR-1 2011, au dynamisme de la TVA brute.

* ⁹ Cette neutralisation a résulté d'une initiative de votre commission des finances.

* ¹⁰ Dans la suite des analyses, sauf mention contraire, les évolutions en % et en valeur absolue sont par rapport au révisé 2011 .

* ¹¹ Hormis certaines situations spécifiques pouvant faire l'objet d'une demande de restitution : patrimoine inférieur au seuil d'imposition à l'ISF, imposition distincte à l'ISF, décès.

* ¹² S'ils n'ont pas formulé de demande de remboursement avant le 30 septembre 2011, les redevables de l'ISF devront obligatoirement auto-liquider leur droit à restitution en l'imputant sur l'ISF dû à l'échéance du 30 septembre 2011 et, si besoin est, des années suivantes. Hormis certaines situations exceptionnelles (cessation d'assujettissement à l'ISF, décès...), le paiement de leur créance par le Trésor ne sera donc plus possible.

* ¹³ L'autolimitation est la possibilité offerte aux entreprises de moduler à la baisse le versement de leurs acomptes lorsqu'elles estiment que les sommes déjà acquittées dépassent l'impôt final calculé sur la base estimée de leur résultat.

* ¹⁴ Ou « réduction homothétique de 10 % de l'avantage en impôt procuré par les avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu », instituée par l'article 105 de la loi de finances pour 2011.

* ¹⁵ Ce montant prend en compte l'augmentation du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition de la résidence principale dû à la prise en compte, pour la première fois en 2011, des intérêts afférents à des achats 2010.

* ¹⁶ Ce crédit d'impôt s'appliquait aux revenus tirés des plans d'épargne en actions (PEA) et visait à compenser la diminution de revenu distribué liée à la suppression de l'avoir fiscal pour les « petits épargnants ». Représentant un coût de plus de 600 millions d'euros, il a été supprimé par la loi de finances pour 2011 dans le cadre des mesures de financement de la réforme des retraites.

* ¹⁷ Le coût des parts restituées du prêt à taux zéro et du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement devraient néanmoins augmenter.

* ¹⁸ Jusqu'en 2004, les sociétés françaises qui distribuaient des dividendes devaient, en contrepartie de l'avoir fiscal, acquitter un précompte mobilier dans le cas où ces dividendes ne provenaient pas de bénéfices ayant été taxés au taux plein de l'impôt sur les sociétés au titre des cinq exercices précédents. Par un arrêt du 15 septembre 2011, la CJUE a considéré que l'octroi d'un avoir fiscal aux seules distributions réalisées par des filiales françaises était contraire au droit communautaire et qu'il appartenait au contribuable de justifier qu'il remplissait les autres conditions auxquelles était subordonné l'avantage. La provision a donc été constituée dans l'attente de la vérification, par le juge national, des justificatifs en question.

* ¹⁹ La grande distribution a contesté la taxe en vigueur de 1997 à 2004, au motif que le versement de son produit constituait une aide d'Etat partiellement non notifiée à la Commission européenne et contraire au droit communautaire de la concurrence. La CJCE a donné raison à la grande distribution en 2003, mais la Commission européenne a validé rétroactivement le dispositif dans la limite du montant qui lui avait été notifié, soit 829 millions d'euros, et sous réserve que l'Etat rembourse partiellement les sommes perçues sur le marché intérieur, et intégralement la taxe ayant frappé les viandes importées entre 1997 et 2000. Les remboursements dus étaient évalués à 1,8 milliard d'euros par la grande distribution en 2004. L'Etat ayant choisi de les plafonner à 400 millions d'euros, une nouvelle campagne de réclamations et de contentieux a débuté en 2005 afin d'obtenir le remboursement intégral des sommes versées au titre de la taxe.

* ²⁰ Voir les rapports d'information de nos collègues Nicole Bricq et Joël Bourdin (n° 432, 2005-2006 et n° 472, 2006-2007).

* ²¹ Réponses au questionnaire.

* ²² Ces restitutions ont leur contrepartie exacte en dépenses du compte d'avances aux collectivités locales, les collectivités percevant l'année suivante des montants de CVAE nets des restitutions opérées l'année précédente. Le niveau des restitutions d'acomptes est donc globalement neutre pour l'Etat.

* ²³ Le chiffre d'affaires à retenir s'entendant de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe.

* ²⁴ Liée à l'instauration du RSA.

* ²⁵ Leur panier de ressources après réforme comprend des droits d'enregistrement : taxe spéciale sur les conventions d'assurance et des droits de mutations à titre onéreux sur les biens ou droits immobiliers représentant en 2010 près de 3,3 milliards d'euros.