B. DES ÉLÈVES TROP NOMBREUX PAR CLASSE ET UN TAUX D'ENCADREMENT MÉDIOCRE
1. L'augmentation du nombre d'élèves par classe
L'augmentation du nombre d'élèves par classe pose des difficultés croissantes aux enseignants pour l'exercice de leur métier dans des conditions satisfaisantes.
Selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux par le ministère de l'éducation nationale, dans les réponses à leur questionnaire budgétaire, le nombre moyen d'élèves par classe du premier degré public a baissé entre 2000 et 2003, date à laquelle chaque classe élémentaire ou pré-élémentaire comptait un peu moins de 23 élèves (22,8), alors qu'en 2000 la moyenne observée était légèrement supérieure à ce seuil (23,1). Après une stabilisation du nombre d'élèves par classe en 2004 (à 22,8), la forte augmentation en 2005 (23,4) n'a pas été effacée entre 2006 et 2010 (23,5 élèves en moyenne chaque année, sauf en 2008 où ce nombre atteignait 23,4).
Une tendance à la hausse est également observée dans le second degré public et privé, au cours d'une période plus courte de deux ans pour laquelle des informations ont été communiquées à vos rapporteurs spéciaux : entre la rentrée scolaire 2008 et la rentrée scolaire 2010, le nombre moyen d'élèves dans les collèges est passé de 23,8 à 24,0 ; dans les lycées généraux et technologiques, la hausse a été moindre (de 26,0 à 26,1), tandis que ce nombre est resté stable (18,8) dans les lycées professionnels.
2. Une position peu flatteuse de la France au sein de l'OCDE
Selon l'édition 2011 du recueil Regards sur l'éducation publié par l'OCDE, pour la dernière année disponible (2008 ou 2009, selon les items), la situation de la France, comparée à celle des autres pays industrialisés, était pour le moins contrastée .
En effet, à l'exception de la dépense d'éducation par élève ou établissement, légèrement supérieure à la moyenne, les classes françaises comptaient un nombre d'élèves plus élevé que les autres pays industrialisés, et le taux d'encadrement était inférieur à la norme des Etats de l'OCDE.
La dépense annuelle par élève ou étudiant , au titre des établissements d'enseignement, atteignait 9 562 dollars en 2008, au-dessus de la moyenne de l'OCDE (8 831 dollars).
En 2009, la taille moyenne des classes en France atteignait 22,7 élèves dans le premier degré et 24,5 élèves dans le secondaire, soit une situation moins favorable que la moyenne des pays de l'OCDE (respectivement, 21,4 élèves dans le premier degré et 23,7 élèves dans le second degré).
Dans le premier degré, les classes étaient moins nombreuses en Italie (en moyenne 18,8 élèves par classe), en Espagne (21,1) et en Allemagne (21,7), mais elles comportaient plus d'élèves aux Etats-Unis (23,3) et au Royaume-Uni (24,5).
Dans le second degré, les classes étaient moins nombreuses en Italie (21,5), au Royaume-Uni (22,8), aux Etats-Unis (23,7) et en Espagne (24,3), mais plus nombreuses en Allemagne (24,7).
Le nombre d'élèves par étudiant ou enseignant dans les établissements d'enseignement était supérieur à la moyenne de l'OCDE dans le premier degré (19,7 contre 16,0) et dans le supérieur (15,7 contre 14,9), mais inférieur dans le second degré (12,2 contre 13,5).
Ce mauvais taux d'encadrement plaide pour rétablir les postes supprimés dans l'éducation nationale depuis 2007, dans le cadre d'une politique de l'éducation qui prenne aussi en compte les besoins de formation et la nécessité d'assurer un meilleur remplacement des enseignants absents .
Ces questions devront d'autant plus être résolues si la France s'engage, comme le souhaitent vos rapporteurs spéciaux, dans la voie d'un abaissement de l'âge de la scolarité obligatoire à trois ans 2 ( * ) .
3. Quelques observations sur les évolutions comparées du nombre d'élèves et d'enseignants
Pour justifier la suppression de postes d'enseignants, le Gouvernement avance des arguments démographiques : à moyen terme, le nombre d'élèves diminuerait, tandis que le nombre d'enseignants augmenterait. Le Gouvernement retient une période de vingt ans, entre la rentrée scolaire 1990-1991 et la rentrée scolaire 2010-2011.
Ainsi, dans l'enseignement scolaire public du premier degré, en retenant une base 100 pour la rentrée scolaire 1990-1991, le nombre d'enseignants (soit 330 688) s'établit à l'indice 107, et le nombre d'élèves (soit 5 770 941) à l'indice 96 à la rentrée scolaire 2010-2011, selon les données figurant dans le rapport annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire ».
Ces chiffres sont extrêmement contestables , puisqu'ils dépendent largement de la période retenue : depuis le début des années 2000, le nombre d'élèves scolarisés dans l'enseignement public du premier degré a augmenté, ce que ne fait pas apparaître le choix du Gouvernement de retenir la période 1990-2010.
Par ailleurs, le Gouvernement reconnaît un biais statistique, faute de pouvoir maîtriser correctement les prévisions de départs en retraite et les flux d'embauches. Ainsi, la rentrée scolaire 2010-2011 a été marquée par une augmentation sans précédent de 7 243 postes d'enseignants (tandis que le nombre d'élèves progressait de 19 274), dans un contexte de baisse du nombre de postes de professeurs des écoles. En effet, la réforme des retraites a conduit nombre d'enseignants à retarder leur décision de départ en retraite : cet effet devrait être neutralisé pour apprécier l'évolution effective du taux d'encadrement des élèves.
Enfin, les évolutions moyennes révèlent des tendances disparates : il faudrait pouvoir défalquer la création de dispositifs spécifiques d'encadrement des élèves en difficulté et/ou handicapés, qui n'existaient généralement pas il y a vingt ans, pour apprécier l'évolution dans les autres classes.
Vos rapporteurs spéciaux préfèrent ainsi retenir des critères plus lisibles, et à plus court terme : à la rentrée scolaire 2010, 523 écoles primaires publiques ont disparu, et 453 nouvelles écoles primaires ont fermé leurs portes à la rentrée 2011.
* 2 Voir notamment le rapport de notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin n° 62 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 447 (2010-2011) de notre collègue Françoise Cartron et des membres du groupe socialiste. Le jeudi 3 novembre 2011, lors de l'examen en séance publique de cette proposition de loi, le Gouvernement a opposé l'irrecevabilité financière, en application de l'article 40 de la Constitution. Une telle procédure, visant à empêcher le débat public en opérant une invocation manifestement abusive et sans précédent de l'article 40 de la Constitution, n'est pas digne de la démocratie.