Article 2 - Approbation du rapport figurant en annexe A présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale et décrivant les modalités d'affectation des excédents et de couverture des déficits constatés pour l'exercice 2010
Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement qui décrit, d'une part, pour la première fois, la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2010, d'autre part, comme chaque année, les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits constatés en 2010, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément à la loi organique du 2 août 2005 :
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(extraits du A du I) Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;
II. Le projet de loi de financement de la
sécurité sociale de l'année est accompagné d'un
rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des
excédents ou la couverture des déficits constatés à
l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier
exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année
comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
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Pour tenir compte des observations de la Cour des comptes et pour respecter l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, le Gouvernement complète l'annexe A du présent projet de loi de financement par un tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale. Ainsi, à partir de cette année, l'annexe A comporte deux parties distinctes.
1°) La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2010
Le tableau qui figure, pour la première fois, à l'annexe A est complété par un certain nombre de développements et commentaires dans l'annexe 9 du PLFSS.
Son champ recouvre les régimes obligatoires de base, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Cades et le fonds de réserve pour les retraites (FRR). Sur cet ensemble, le passif net ou « dette » de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres, représentait 87,1 milliards d'euros au 31 décembre 2010, soit l'équivalent de 4,5 points de Pib ou d'un peu plus de deux mois de prestations versées par ces organismes . Ce passif net a augmenté de 21 milliards par rapport à celui constaté au 31 décembre 2009, qui était de 66,3 milliards.
L'accroissement ainsi constaté est dû au déficit des régimes de base et du FSV pour l'année 2010, soit 29,6 milliards d'euros, minoré de l'amortissement de la dette portée par la Cades, soit 5,1 milliards, et des recettes affectées au FRR, soit 2,2 milliards, sur cette même année.
Compte tenu des sommes placées ou détenues en trésorerie, à savoir 50,7 milliards, dont les deux tiers environ sont constitués des actifs détenus par le FRR, du besoin en fonds de roulement, c'est-à-dire de la différence de 19,3 milliards entre les actifs et passifs circulants, ainsi que des immobilisations et provisions, l'endettement financier s'élevait à 146,8 milliards d'euros au 31 décembre 2010 , au lieu de 124,7 milliards au 31 décembre 2009.
2°) La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2010
Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2010, présentés à l'article premier, font apparaître des déficits pour chacune des quatre branches de la sécurité sociale, que ce soit pour les régimes obligatoires de base ou le régime général, ainsi que pour le FSV.
La seconde partie de l'annexe A a pour objet de décrire les modalités de couverture de l'ensemble de ces déficits.
Trois catégories de déficits sont traitées : les déficits du régime général, ceux des autres régimes de base et ceux des organismes concourant au financement des régimes.
Le régime général
Le rapport rappelle que les comptes du régime général ont été déficitaires de 23,9 milliards d'euros en 2010, les soldes négatifs enregistrés par chacune des branches s'élevant respectivement, à 11,6 milliards pour la maladie, 8,9 milliards pour la vieillesse, 2,7 milliards pour la famille et 700 millions pour la branche AT-MP.
Ces déficits ont été financés par les ressources non permanentes de l'Acoss . Le Gouvernement a justifié ce choix en indiquant :
« Pour faciliter le retour de la croissance qui constituait un objectif prioritaire, il avait été décidé dans le cadre exceptionnel de l'année 2010 de ne pas procéder sur cette année à des reprises de dette par la caisse d'amortissement de la dette sociale. Aussi, le Gouvernement avait pris les engagements nécessaires pour que le déficit global du régime général pour les exercices 2009 et 2010 puisse être financé par l'Acoss, avec l'appui de l'agence France Trésor, au moyen de ressources non permanentes dans la limite des plafonds fixés par les lois de financement de la sécurité sociale. »
C'est la raison pour laquelle la loi de financement pour 2010 a autorisé un plafond d'emprunt pour l'Acoss d'un montant encore inégalé de 65 milliards d'euros , afin de lui permettre de porter dans ses comptes à la fois les déficits de l'année 2009 et ceux de l'année 2010, les déficits cumulés au 31 décembre 2008 ayant été transférés à la Cades dans le cadre de la loi de financement pour 2009.
En 2009, le financement des déficits sociaux par l'Acoss s'est fait principalement par des emprunts de trésorerie auprès de la Caisse des dépôts et consignations et par l'émission de billets de trésorerie sur les marchés financiers.
En 2010, l'accroissement de près de 30 milliards du plafond de trésorerie de l'Acoss a nécessité, outre le recours aux mêmes instruments qu'en 2009, la mobilisation de nouvelles ressources : des prêts d'un an de la Caisse des dépôts et consignations et l'émission d'Euro commercial papers effectuée en partenariat avec l'agence France Trésor.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert de ces déficits cumulés 2009 et 2010 à la Cades.
Les régimes de base autres que le régime général
La plupart des régimes de base autres que le régime général présentent, par construction, des résultats équilibrés ou très proches de l'équilibre :
- les régimes intégrés financièrement au régime général : régimes agricoles hors branche retraite du régime des exploitants, régimes maladie des militaires, des cultes, des marins, etc. ;
- les régimes de retraite équilibrés par des subventions de l'Etat : SNCF, RATP, régime des mines et des marins ;
- les régimes d'employeurs équilibrés par ceux-ci, comme celui de la fonction publique d'Etat ;
- le régime social des indépendants (RSI) dont les déficits sont couverts par une affectation à due concurrence du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).
Deux régimes toutefois ne bénéficient pas de ces divers mécanismes d'équilibrage et ont enregistré en 2010 des résultats déficitaires :
- la branche retraite du régime des exploitants agricoles dont le déficit s'est élevé à 1,3 milliard d'euros, après 1,2 milliard en 2009. En 2010, elle a été financée par appel au secteur bancaire, dans le respect du plafond fixé par la loi de financement pour 2010, soit 3,5 milliards. Le présent projet de loi de financement organise la reprise de ces déficits et leur transfert à la Cades (article 20) ;
- la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) qui a, pour la première fois, enregistré en 2010 un déficit de 500 millions d'euros. Compte tenu des réserves antérieures de la caisse, ce déficit a pu être autofinancé.
Les organismes concourant au financement des régimes
Pour 2010, un seul organisme est mentionné dans cette annexe - le fonds de solidarité vieillesse (FSV) -, le Ffipsa ayant été supprimé à compter du 1 er janvier 2009.
Le résultat du FSV pour l'exercice 2010 est déficitaire, à hauteur de 4,1 milliards d'euros .
Le fonds n'ayant pas de réserve, son déficit est inscrit au bilan en fonds de roulement négatif.
Comme par ailleurs il n'a pas le droit d'emprunter, il possède une dette à l'égard de la Cnav, au titre de la prise en charge des cotisations vieillesse des chômeurs. Cette dette est financée, comme le déficit de la Cnav, par les emprunts de trésorerie de l'Acoss .
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert des déficits cumulés 2009 et 2010 du FSV, soit 7,3 milliards d'euros, vers la Cades.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté neuf amendements de nature rédactionnelle portant à la fois sur le titre et sur le contenu de l'annexe A.
III - La position de la commission
Sur le tableau patrimonial
En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010, la Cour des comptes a, pour la première fois, émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » .
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En application du 2° du VIII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, auquel renvoie l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le tableau patrimonial au 31 décembre 2010 qui figurera à l'annexe A de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, ainsi que sur les éléments d'information complémentaires qui seront intégrés à l'annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour cette même année, établis sous la responsabilité du ministère chargé des comptes publics. A l'issue de ces vérifications et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 fournit une image cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2010, sous réserve des trois observations suivantes : 1. La qualité de l'information relative aux actifs est affectée par la mention de leur seule valeur nette et le regroupement à une même rubrique des créances et des produits à recevoir des prélèvements sociaux qui financent la sécurité sociale. 2. La grande diversité des pratiques comptables des entités du périmètre du tableau patrimonial et le manque d'informations disponibles sur certains éléments affectent l'exhaustivité de l'imputation des actifs et passifs circulants ainsi que la correcte et exhaustive élimination des soldes réciproques entre entités. 3. Pour 2010, les opinions exprimées par les auditeurs externes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial, du fait notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne. Par ailleurs, la Cour appelle l'attention du lecteur du tableau patrimonial sur les éléments suivants : - la Cades retrace en engagements hors bilan dans l'annexe à ses comptes les montants correspondant aux transferts des déficits des branches du régime général et du FSV décidés par les lois de financement annuelles de la sécurité sociale. Elle constate des dettes uniquement au moment du versement des fonds à leurs bénéficiaires. Par conséquent, le tableau patrimonial au 31 décembre 2010 ne retrace pas les impacts des transferts de déficits à la Cades en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (dans la limite de 130 milliards d'euros au total). En revanche, il intègre les dettes contractées par l'Acoss afin de financer les déficits des branches maladie, famille et vieillesse et du FSV relatifs aux exercices 2009 et 2010 (- 50,1 milliards d'euros au total) qui sont transférés à la Cades au cours de l'année 2011 ; - dans le tableau patrimonial au 31 décembre 2010, les dettes comptabilisées par le FRR à l'égard de la Cades au titre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 qui prévoient le versement annuel de 2,1 milliards par le FRR à la Cades entre 2011 et 2024, soit 29,4 milliards au total, ont été neutralisées en raison de l'absence de comptabilisation par la Cades de créances sur le FRR (elle mentionne les montants correspondants en engagements hors bilan dans l'annexe à ses comptes). Au regard du bilan du FRR, les dotations et réserves indiquées au titre de cet organisme sont par conséquent majorées, tandis que les passifs circulants sont minorés. Cette remarque n'a pas d'incidence sur le montant total des capitaux propres, mais uniquement sur leur ventilation entre FRR et Cades ; - à la différence des autres entités comprises dans le périmètre du tableau patrimonial, le FRR valorise les actifs financiers qu'il détient à leur valeur de marché (avis n° 2003-07 du CNC du 24 juin 2003). De ce fait, le montant des valeurs mobilières de placement détenues par le FRR au 31 décembre 2010 (33,9 milliards d'euros) incorpore des écarts positifs d'estimation (plus-values latentes) d'un montant de 0,7 milliard au regard de leur valeur d'acquisition (montant non significatif à fin 2009). |
Il ressort de ces observations que des améliorations pourront et devront être apportées à ce tableau patrimonial au cours des exercices suivants, en particulier pour améliorer l'information du Parlement, ce qui était la raison première de son instauration.
Néanmoins, l'insertion de ce tableau dans le projet de loi de financement permet d'ores et déjà de lever la réserve qu'avait émise la Cour sur le traitement de la Cades au bilan de l'Etat.
Sur la couverture des déficits
Votre commission ne peut qu'émettre les plus vives critiques sur le choix fait par le Gouvernement de laisser s'accumuler les déficits en les couvrant par des emprunts de trésorerie .
Une telle situation, même exceptionnelle, n'est pas de bonne gestion. Si le Gouvernement l'a justifiée à la fois par l'ampleur de la crise et le niveau historiquement bas des taux d'intérêt à court terme, elle comportait néanmoins de très grands risques.
Votre commission réaffirme donc une nouvelle fois, comme le fait également la Cour des comptes régulièrement, que l'Acoss n'a pas pour mission de porter dans ses comptes des déficits qui dépassent le stade infra-annuel.
La commission vous demande de rejeter cet article .