B. DES DISPOSITIONS SUR L'ORGANISATION DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS CONTESTABLES
L'article 6 de la proposition de loi, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement, comporte des dispositions relatives à la justice pénale des mineurs qui, bien qu'elles s'appuient sur des décisions récentes du Conseil constitutionnel, soulèvent un certain nombre de difficultés.
* Des dispositions sur l'organisation des juridictions élaborées sans consultation préalable des professionnels concernés
Les I et IV de l'article 6 de la proposition de loi visent à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n°2011-147 QPC du 8 juillet 2011.
Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que l'actuelle organisation de la justice pénale des mineurs, « en permettant au juge des enfants qui a été chargé d'accomplir les diligences utiles pour parvenir à la manifestation de la vérité et qui a renvoyé le mineur devant le tribunal pour enfants de présider cette juridiction de jugement habilitée à prononcer des peines, [portait] au principe d'impartialité des juridictions une atteinte contraire à la Constitution » 32 ( * ) .
Il a en conséquence déclaré contraire à la Constitution l'article L. 251-3 du code de l'organisation judiciaire, lequel dispose que « le tribunal pour enfants est composé d'un juge des enfants, président, et de plusieurs assesseurs », tout en reportant au 1 er janvier 2013 la date de cette abrogation.
Le I de l'article 6 tire les conséquences de cette décision, en inscrivant dans la loi le principe selon lequel le juge des enfants qui a renvoyé l'affaire devant le tribunal pour enfants ne peut pas présider cette juridiction, et en prévoyant la possibilité, en cas de nombre insuffisant de juges des enfants dans le ressort du tribunal de grande instance (TGI), de faire appel à un juge des enfants relevant de la cour d'appel.
Le IV tire des conséquences analogues de cette décision s'agissant de la présidence du tribunal correctionnel pour mineurs, qui sera chargé de juger à partir du 1 er janvier 2012 des mineurs de plus de seize ans ayant commis des délits en état de récidive légale.
Ce dispositif aurait vocation à concerner au premier chef l'organisation des 34 tribunaux pour enfants ne comprenant qu'un seul juge des enfants.
Les représentants des organisations représentatives de magistrats entendus par votre rapporteur lui ont fait part de leurs plus vives inquiétudes quant aux modalités de mise en oeuvre d'un tel dispositif, particulièrement dans les ressorts des juridictions situés en zone rurale.
Sur la forme, ils ont indiqué n'avoir à aucun moment été consultés par le Gouvernement sur l'élaboration de ces dispositions, qui vont pourtant modifier profondément l'organisation des juridictions.
Sur le fond, ils ont souhaité la mise en place d'une réflexion approfondie sur la meilleure façon de concilier les exigences posées par le Conseil constitutionnel avec la nécessité de préserver la continuité du suivi éducatif des mineurs, qui constitue également une exigence constitutionnelle.
Au total, votre commission estime que la mise en oeuvre, dans des conditions garantissant le bon fonctionnement de la justice pénale des mineurs, des exigences posées par le Conseil constitutionnel ne pourra se faire sans l'étroite association des magistrats pour enfants et des professionnels concernés.
Au demeurant, elle observe que le délai posé par le Conseil constitutionnel - le 1 er janvier 2013 - paraît suffisant pour mener à bien une telle concertation.
* Des dispositions sur le tribunal correctionnel pour mineurs inopportunes
La loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a créé une nouvelle juridiction - le tribunal correctionnel pour mineurs -, composée d'un juge des enfants, président, et de deux magistrats professionnels assistés le cas échéant de deux citoyens assesseurs 33 ( * ) , et chargée de juger à partir du 1 er janvier 2012 les mineurs de plus de seize ans ayant commis un ou plusieurs délits en état de récidive légale.
En jugeant, dans sa décision n°2011-635 DC du 4 août 2011, que cette nouvelle juridiction ne pouvait pas être regardée comme une juridiction pénale spécialisée, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il était indispensable, afin d'assurer le respect des principes constitutionnels applicables en matière de justice pénale des mineurs, que le tribunal correctionnel des mineurs « soit saisi selon des procédures appropriées à la recherche du relèvement éducatif et moral des mineurs ». En conséquence, il a censuré la possibilité de saisir cette juridiction par la voie d'une procédure rapide de poursuite - présentation immédiate et convocation par officier de police judiciaire (COPJ), ces deux procédures ayant pour objet de faire comparaître le mineur devant la juridiction sans instruction préparatoire.
En l'état du droit, tel qu'il entrera en vigueur le 1 er janvier 2012, le tribunal correctionnel pour mineurs ne peut donc être saisi que sur renvoi d'un juge des enfants ou d'un juge d'instruction : cette situation a pour effet de priver le parquet de tout moyen d'action quant à la détermination de la date de jugement de mineurs ayant commis des délits en état de récidive légale.
Le Gouvernement a donc souhaité modifier cet état du droit, en ouvrant au parquet la possibilité de requérir la comparution du mineur devant le tribunal correctionnel pour mineurs dans un délai de dix jours à un mois (dispositions prévues au II de l'article 6 de la proposition de loi) 34 ( * ) .
Dans l'exposé des motifs de l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement assure que « cette modification respecte totalement les exigences constitutionnelles, puisque le juge des enfants demeure le pivot de la procédure et qu'il est libre, s'il estime des investigations sur les faits ou la personnalité nécessaires, de ne pas respecter ce délai ».
Les magistrats entendus par votre rapporteur se sont toutefois interrogés sur la compatibilité du délai de dix jours à un mois ainsi prescrit avec l'exigence, posée par le Conseil constitutionnel, de saisine du tribunal correctionnel pour mineurs « selon des procédures appropriées à la recherche du relèvement éducatif et moral des mineurs ».
Par ailleurs, la loi du 10 août 2011 précitée n'a pas envisagé l'hypothèse dans laquelle le tribunal pour enfants, saisi sur renvoi du juge des enfants ou du juge d'instruction, ou directement par le parquet en application de la procédure de présentation immédiate ou de COPJ, constaterait que les faits relèvent non de sa compétence, mais de celle du tribunal correctionnel pour mineurs : en l'état du droit, qui résulte des règles applicables à l'ensemble de la procédure pénale, le tribunal pour enfants improprement saisi serait tenu de se déclarer incompétent et de renvoyer l'affaire au ministère public afin qu'il saisisse la juridiction compétente.
Le III de l'article 6 tend à simplifier cet état du droit, en ouvrant la possibilité au tribunal pour enfants, s'il constate que les faits qui lui sont déférés relèvent de la compétence du tribunal correctionnel pour mineurs, d'ordonner lui-même le renvoi de l'affaire devant cette juridiction.
Votre commission s'interroge sur le lien de ces dispositions avec l'objet du texte en discussion. Si les dispositions relatives à l'organisation de la justice pénale des mineurs peuvent se justifier par la décision du Conseil constitutionnel rendue le 8 juillet 2011, qui rend nécessaire une adaptation du droit avant le 1 er janvier 2013, aucune exigence de ce type ne paraît justifier l'introduction des dispositions relatives à la saisine du tribunal correctionnel pour mineurs, qui pourraient dès lors être regardées par le Conseil constitutionnel comme des « cavaliers législatifs », en particulier au regard de sa jurisprudence la plus récente 35 ( * ) .
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En conclusion, votre commission des lois considère que la présente proposition de loi présente un certain nombre de difficultés qu'il ne paraît pas possible de corriger par voie d'amendement. En effet :
- le projet d'insertion proposé par l'EPIDe est profondément incompatible avec toute idée de contrainte imposée par l'autorité judiciaire ;
- s'il paraît en revanche souhaitable que des mineurs volontaires puissent être accueillis par l'EPIDe, conformément au souhait exprimé par le législateur en 2009, il conviendrait en tout état de cause d'assurer au préalable à l'établissement le financement et la mise à disposition des moyens indispensables pour mener à bien cette mission ;
- par ailleurs, tout projet de modification de l'organisation de la justice pénale des mineurs devrait, avant d'être adopté par le Parlement, faire l'objet d'une concertation avec les organisations professionnelles de magistrats pour enfants et des professionnels concernés ;
- enfin, les dispositions relatives à la saisine du tribunal correctionnel pour mineurs sont dépourvues de lien avec le texte en discussion.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale .
* 32 En revanche, il a estimé qu' « aucune disposition de l'ordonnance du 2 février 1945 ou du code de procédure pénale ne [faisait] obstacle à ce que le juge des enfants participe au jugement des affaires pénales qu'il a instruites » et que « le principe d'impartialité des juridictions ne [s'opposait] pas à ce que le juge des enfants qui a instruit la procédure puisse, à l'issue de cette instruction, prononcer des mesures d'assistance, de surveillance ou d'éducation ».
* 33 Dans le cadre de l'expérimentation mise en oeuvre par cette loi.
* 34 Rappelons qu'en application de l'article 8-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 précitée, le procureur de la République dispose d'ores et déjà de la faculté, en matière correctionnelle, lorsqu'il estime que des investigations suffisantes sur la personnalité du mineur et sur les faits ont été effectuées, de requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution du mineur soit devant le tribunal pour enfants, soit devant le tribunal correctionnel pour mineurs, soit devant la chambre du conseil, dans un délai compris entre un et trois mois.
* 35 Voir en particulier sa décision n° 2011-640 DC du 04 août 2011 sur la loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.