c) Une validation a posteriori du principe des « testaments »
Comme il a été mentionné plus haut, les dirigeants de Dexia ont préventivement initié, dès juillet 2011, une réflexion avec les régulateurs bancaires et les principaux actionnaires sur un plan de résolution ordonnée, destiné à faciliter le démantèlement, la survie ou la liquidation du groupe en cas de crise majeure. Cette démarche traduisait in concreto le principe des « testaments » (en anglais « living wills ») pour les établissements financiers systémiques, qui a été adopté au niveau international 68 ( * ) , en Europe et aux Etats-Unis 69 ( * ) .
Il convient de rappeler que ces testaments, qui ont vocation à être transmis aux régulateurs et peuvent n'être que partiellement confidentiels, consistent pour les établissements systémiques à prévoir à l'avance un plan détaillé de résolution de leur propre défaillance et à envisager des options autres que le renflouement pur et simple . Ils ont ainsi deux principaux objectifs : envisager divers scénarii, dont celui « du pire », pour éviter les réactions désordonnées et contre-productives en cas d'urgence, et limiter la probabilité d'une intervention de l'Etat dans une perspective de neutralisation de l'aléa moral 70 ( * ) .
L'idée d'adopter de tels documents stratégiques a longtemps inspiré la réserve ou la prudence au sein de la communauté financière . Le rapport de Jean-François Lepetit et Thierry Dissaux sur la prévention, le traitement et la résolution des crises bancaires, remis à la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 11 février 2011, relevait ainsi :
« Le sujet apparaît très structurant pour les établissements bancaires et doit susciter pour le moment une grande prudence, dans la mesure où l'un des objectifs affichés de certains des promoteurs des " living wills " est d'en faire un levier pour obtenir une modification de la structure des groupes transfrontières. Une telle modification ne plaide pas nécessairement en faveur du modèle français, qui est pourtant l'un de ceux qui a le mieux résisté à la crise.
« Les " living wills " peuvent certes prétendre faciliter le démantèlement d'un groupe bancaire en cas de crise et sont sans doute relativement faciles à imaginer pour des établissements dont les différents métiers sont filialisés et donc relativement détachables. Mais on peut s'interroger sur la faisabilité effective de cet instrument, face à des crises qu'il sera toujours difficile de prévoir.
« Le testament bancaire risque de remettre également en cause la centralisation de la trésorerie des établissements. Une fuite de ces documents en dehors du cercle des superviseurs pourrait être catastrophique pour l'établissement concerné. »
Dès octobre 2009, dans le cadre de son groupe de travail sur la régulation financière , votre commission des finances avait néanmoins jugé nécessaire, dans un rapport d'information 71 ( * ) , de « prévoir des « testaments » pour les institutions systémiques, permettant de répartir les responsabilités et pertes entre filiales, actionnaires et créanciers, de limiter le recours aux fonds publics et d'inciter les établissements à simplifier leurs structures ».
La crise de liquidité qui a ébranlé Dexia tend à confirmer l'intérêt et la portée opérationnelle de ces testaments. Votre rapporteure générale plaide donc en faveur d'une accélération de leur mise en place au niveau européen , sous l'égide de la Commission européenne et de l'ABE. Elle relève également que les Etats-Unis ont pris une certaine avance en la matière puisque la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) a adopté le 13 septembre 2011 sa règle finale sur les testaments 72 ( * ) .
Cette question des testaments bancaires, et plus globalement de la mise en place de procédures de résolution ordonnée pour les établissements financiers systémiques, figure à l'ordre du jour du prochain sommet du G 20 à Cannes , qui se tiendra les 3 et 4 novembre 2011 sous présidence française. Il importe donc que ces futures orientations soient déclinées rapidement dans des normes européennes.
* 68 La déclaration conjointe des dirigeants du G 20 lors du sommet de Pittsburgh, le 25 septembre 2009, prévoit ainsi que « les établissements financiers d'importance systémique devraient élaborer des plans d'urgence et de règlement spécifiques et cohérents au niveau international . Nos autorités doivent mettre en place des groupes de gestion des crises pour les principales entreprises transfrontalières, définir un cadre légal pour les interventions en cas de crise et améliorer l'échange d'informations en période de tensions. Nous devons développer des outils et des cadres pour un règlement efficace des faillites des groupes financiers afin d'atténuer les perturbations résultant des faillites d'institutions financières et de réduire l'aléa moral à l'avenir. »
* 69 Dans le cadre de la loi « Dodd-Frank » de juillet 2010 ( Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ).
* 70 Rappelons que l'aléa moral, notion assurantielle, désigne la situation dans laquelle un agent anticipe qu'il ne supportera pas entièrement les conséquences d'un sinistre et modifie donc son comportement en augmentant sa prise de risque.
* 71 « 57 propositions pour un nouvel ordre financier mondial », rapport d'information n° 59 (2009-2010) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 octobre 2009.
* 72 Le dispositif précise notamment :
- le champ des institutions concernées (holdings bancaires enregistrées aux Etats-Unis et banques étrangères dont l'actif consolidé est supérieur à 50 milliards de dollars, institutions non bancaires désignées comme systémiques par le Conseil de stabilité financière) ;
- le calendrier de remise des testaments ;
- les modalités de leur révision et publication partielle ;
- et surtout leur contenu, qui consiste en particulier à présenter une stratégie pour maintenir les activités essentielles à l'institution (selon trois scénarii) et les opérations jugées critiques pour la stabilité du système financier.