c) Un premier bilan de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir
Si la commission des finances a approuvé la réhabilitation de la notion d'investissement public par le biais des PIA, elle n'en a pas moins émis des réserves sur la voie choisie, à savoir la mise en place d'un financement public parallèle à celui du budget de l'Etat .
C'est pourquoi, votre commission des finances a été particulièrement vigilante, dans le cadre de l'examen des projets de convention entre l'Etat et les opérateurs, sur les modalités de sélection des projets qui seront financés. En effet, il semblait impératif d'assurer le suivi de crédits dépensés en dehors du circuit budgétaire classique , mais aussi de garantir une sélection optimale permettant de ne soutenir que les projets à plus forte valeur ajoutée.
Au vu des travaux menés par la commission, l'attention peut être appelée sur les trois principaux éléments suivants :
- la forte porosité des crédits de l'emprunt national et des crédits du budget général qui, dans le cas du programme de soutien à l'Airbus A350, a conduit à une débudgétisation totale et à des schémas de financement assez complexes 41 ( * ) . Le tableau suivant retrace, à titre d'illustration, les liens étroits entre les actions financées par le PIA et la mission budgétaire « Recherche et enseignement supérieur » ;
- l'extrême imbrication de certaines actions menées dans le cadre même de l'emprunt national qui ne rend que plus difficile le suivi de l'utilisation des crédits . L'articulation entre l'action « Initiatives d'excellence » et l'action « Laboratoires d'excellence » en est un exemple ;
- le risque, enfin, d'un facteur supplémentaire de complexité , notamment dans le paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche compte tenu des nouvelles structures promues par les investissements d'avenir : équipements d'excellence, initiatives d'excellence, laboratoires d'excellence, Instituts hospitalo-universitaires...
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La porosité entre les fonds de l'emprunt national et le budget général : l'exemple de la Mission « Recherche et enseignement supérieur »
- la poursuite des Instituts Carnot au delà de 2010 ; - la création du fonds national de valorisation et de la structure « France Brevets ».
- l'Opération Campus ; - le réacteur Jules Horowitz et le réacteur de 4 e génération ASTRID ; - la recapitalisation d'ARIANESPACE dans la perspective du lancement des études pour le programme ARIANE 6 et le développement de satellites.
- les opérations immobilières prévues pour les écoles de la statistique (GENES) et l'Institut Telecom dont les AE ouvertes au titre de 2009 et 2010 ont été annulées pour être financées dans le cadre de l'Opération campus ; - le plan à moyen terme du CNES pour la période 2011-2015 qui présente une diminution de 10 millions d'euros sur le programme d'études préparatoires ARIANE 6 ; - la dotation de l'ANR qui a été réduite de 71 millions d'euros en CP en LFI pour 2011 ; - le basculement des avances remboursables destinées au soutien au programme de l'Airbus A350 dans les investissements d'avenir. Source : Cour des comptes, rapport sur les résultats et la gestion budgétaire (Exercice 2010) - juin 2011 |
De façon plus générale, votre rapporteur général insiste sur la nécessaire concentration des crédits qui doit être opérée selon une logique d'excellence et sur la base d'une procédure de sélection objective et transparente, ainsi que sur l'indispensable évaluation des projets menés .
Celle-ci est aujourd'hui prématurée, mais devra être un champ d'investigation pour les rapporteurs spéciaux concernés. L'évaluation de la rentabilité socio-économique des investissements , tout comme l'identification du retour sur investissement, constituent en particulier deux enjeux majeurs.
Un autre enjeu, mis en évidence par la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire 42 ( * ) , concerne les « opérateurs gestionnaires ». La mise en place de l'emprunt national confère, comme cela a été précisé, un rôle important à ces derniers et particulièrement à l'ANR qui reçoit la part la plus importante de fonds, soit 17,6 milliards d'euros. Elle est essentiellement chargée d'organiser les appels d'offres, de faire fonctionner les jurys internationaux, ainsi que d'assurer un suivi des financements accordés aux bénéficiaires finaux.
Si cette agence dispose d'une réelle expertise en la matière et si ses moyens ont été renforcés pour mener ces nouvelles tâches, la Cour des comptes, appelle l'attention sur deux risques potentiels : « un risque opérationnel , le suivi et l'évaluation de projets en multi partenariats [...], un risque budgétaire et financier , dès lors que la traçabilité des fonds n'est pas parfaitement assurée ».
Ces deux éléments devront faire l'objet d'une attention particulière. En effet, l'efficacité du programme des investissements d'avenir repose, pour partie, sur la capacité des « opérateurs gestionnaires », au premier rang desquels l'ANR, à mener à bien leurs missions .
* 41 Cf . Communication de Philippe Marini, rapporteur général, du 13 avril 2010, sur le suivi de la mise en oeuvre du programme des investissements d'avenir.
* 42 Cour des comptes, rapport sur les résultats et la gestion budgétaire (exercice 2010) - juin 2011.