2. ... mais les dépenses de personnel augmentent
a) Une hausse des dépenses de titre 2 de 2 % à périmètre constant
Les dépenses de personnel (titre 2) diminuent de 1,2 % (- 1,4 milliard d'euros) entre 2009 et 2010 à périmètre courant . Cette diminution est essentiellement due à la réforme des universités accédant à l'autonomie, dont la masse salariale (3,6 milliards d'euros) n'est plus imputée sur le titre 2 mais sur le titre 3, comme subvention pour charges de service public. A périmètre constant, les dépenses totales de personnel progressent en revanche de 2 %, soit + 0,7 % de dépenses de masse salariale et + 5,2 % de dépenses de pensions.
117,8 milliards d'euros auront été dépensés en titre 2 en 2010 , dont 70,5 milliards d'euros en rémunérations d'activités, 11,4 milliards d'euros en cotisations et contributions sociales hors pensions, 34,8 milliards d'euros en pensions et 1 milliard d'euros en prestations sociales et allocations diverses ( cf . tableau).
Les dépenses de personnel de l'exécution à la prévision
(en milliards d'euros, périmètre courant)
Source : commission des finances, d'après la direction du budget
b) Les mesures catégorielles annulent les deux tiers des économies résultant des suppressions d'emplois
Le graphique qui suit isole les principaux facteurs d'évolution des dépenses de personnel hors pensions entre 2009 et 2010 imputées sur les missions du budget général, tels qu'ils résultent de l'agrégation des données contenus dans les rapports annuels de performances.
Les suppressions nettes d'emplois ont un impact à la baisse de 807,9 millions d'euros , que vient surcompenser l'impact haussier des mesures catégorielles 33 ( * ) (+ 544 millions d'euros, soit les deux tiers des économies suscitées par les suppressions d'emplois), de la revalorisation du point d'indice 34 ( * ) (536,6 millions d'euros dont 334,8 millions d'euros au titre de 2009 et 201,8 millions d'euros au titre de 2010), du glissement vieillesse-technicité (+ 181,2 millions d'euros, dont 1 297,6 millions d'euros de GVT positif et 1 116,5 millions d'euros de GVT négatif), ainsi que des autres mesures (+ 514 millions d'euros au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat, des mesures bas salaires et des autres mesures). En conséquence de ces évolutions, les dépenses de personnel hors pensions imputées sur le budget général passent de 81,97 milliard d'euros en 2009 35 ( * ) à 82,93 milliard d'euros en 2010 (+ 0,96 milliard d'euros).
Le tableau ci-après ventile par mission les différents facteurs d'évolution qui viennent d'être présentés. Il fait notamment apparaître une croissance significative en valeur absolue des dépenses de personnel imputées sur la mission « Défense » (+ 280,42 millions d'euros, soit + 2,34 %). Lors de l'examen du second projet de décret d'avance pour 2010, votre commission des finances avait relevé l'inquiétant dérapage des dépenses de personnel de ce ministère , qui avait donné lieu à l'ouverture de 202 millions d'euros de crédits supplémentaires (hors dépenses de personnel liées aux OPEX). Ce besoin supplémentaire n'a été clairement justifié que pour la moitié de son montant par le Gouvernement , qui mettait en avant trois dispositifs d'indemnisation dont les dépenses avaient nettement augmenté en 2009 et 2010 (soit les indemnités versées dans le cadre des restructurations de la défense, les dépenses d'indemnisation chômage des personnels ayant quitté le ministère de la Défense, et l'indemnisation des victimes de l'amiante, difficile à prévoir).
Le ministère du budget n'est pas en reste, puisque 79,8 millions d'euros de mesures catégorielles supplémentaires sont enregistrées en 2010, soit 65 % des économies engendrées par les suppressions d'emplois. Un relevé de conclusions d'avril 2009, conclu entre le ministre chargé du budget et de la fonction publique et les organisations syndicales, prévoit une revalorisation de la grille indiciaire de la catégorie B. Les conditions de reclassement représentent un coût de 15 millions d'euros en 2010 (hors pensions) et de 63 millions d'euros en « rythme de croisière ».
On observe enfin que 129,6 millions d'euros de mesures catégorielles imputées sur la mission « Sécurité » font plus qu'annuler 103,7 millions d'euros d'économies liées aux suppressions d'emplois . Le Gouvernement avait indiqué, lors de l'examen du projet de décret d'avance de novembre 2010, que la mise en oeuvre de plusieurs mesures catégorielles dans le cadre de « protocoles » entraîne des dépenses supplémentaires d'environ 40 millions d'euros par an en rythme de croisière 36 ( * ) . A ces protocoles s'ajoute la revalorisation de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP), décidée fin 2008, et dont l'impact annuel s'est élevé à + 17 millions d'euros sur chacun des exercices 2009 et 2010.
L'impact de la sous-exécution des schémas d'emplois 2009 et 2010 et de la maîtrise aléatoire des dépenses de personnel transparaît également dans la comparaison des crédits prévus et exécutés en 2010, qui fait apparaître un important dépassement (+ 0,89 milliard d'euros hors CAS « Pensions »). Ce sont ainsi 760 millions d'euros de crédits supplémentaires qui auront dû être ouverts à la fin de l'exercice par décret d'avance.
Les dépenses de personnel de l'exécution à la prévision
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances, d'après la direction du budget
Ventilation par mission des dépenses de personnel hors pensions imputées sur le budget général
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après la direction du budget
* 33 Au niveau agrégé, le « retour catégoriel » au sens strict, correspondant au retour aux agents des économies induites par le non remplacement des départs en retraite est estimé à 380 millions d'euros en exécution pour l'année 2010. Votre rapporteur général n'est pas en mesure de justifier précisément ce chiffrage
* 34 Le point fonction publique a été revalorisé de 0,5 % au 1 er juillet 2010. Il ne sera en revanche pas revalorisé en 2011 et en 2012, conformément aux annonces faites (pour 2011) au printemps 2010 et (pour 2012) à l'occasion du rendez-vous salarial du mardi 19 avril 2011.
* 35 Socle exécution 2009 retraitée.
* 36 Ces protocoles ont été conclus respectivement en décembre 2007 pour le corps de commandement (soit +8 millions d'euros par an en rythme de croisière jusqu'en 2012), en octobre 2008 pour le corps d'encadrement et d'application (+30 millions d'euros par an en rythme de croisière jusqu'en 2012) et en avril 2009 pour le corps de conception et de direction (+ 2 millions d'euros par an jusqu'en 2012).