Projet de loi de finances rectificative pour 2011

B. LA NÉCESSITÉ POUR LES ETATS DE RÉDUIRE LEUR DÉFICIT

1. Un déficit de 3 points de PIB tend à stabiliser la dette vers 75 points de PIB

Comme le montre le tableau ci-après, avec la même hypothèse de croissance, une dette publique de 75 points de PIB peut être stabilisée avec un déficit de 3 points de PIB.

Même si elle faisait défaut, la Grèce devrait donc réduire son déficit dans une proportion importante. En effet, elle ne pourrait se financer sur les marchés si elle semblait à nouveau sur le chemin d'une dette insoutenable.

Le solde stabilisant correspondant à différents niveaux d'endettement
et de croissance du PIB

(en points de PIB)

Croissance du PIB en valeur		2 %	3 %	4 %	5 %	6 %	7 %
Dette
60		-1,2	-1,8	-2,4	-3,0	-3,6	-4,2
65		-1,3	-2,0	-2,6	-3,3	-3,9	-4,6
70		-1,4	-2,1	-2,8	-3,5	-4,2	-4,9
75		-1,5	-2,3	-3,0	-3,8	-4,5	-5,3
80		-1,6	-2,4	-3,2	-4,0	-4,8	-5,6
85		-1,7	-2,6	-3,4	-4,3	-5,1	-6,0
90		-1,8	-2,7	-3,6	-4,5	-5,4	-6,3
95		-1,9	-2,9	-3,8	-4,8	-5,7	-6,7
100		-2,0	-3,0	-4,0	-5,0	-6,0	-7,0
105		-2,1	-3,2	-4,2	-5,3	-6,3	-7,4
110		-2,2	-3,3	-4,4	-5,5	-6,6	-7,7
115		-2,3	-3,5	-4,6	-5,8	-6,9	-8,1
120		-2,4	-3,6	-4,8	-6,0	-7,2	-8,4
125		-2,5	-3,8	-5,0	-6,3	-7,5	-8,8
130		-2,6	-3,9	-5,2	-6,5	-7,8	-9,1
135		-2,7	-4,1	-5,4	-6,8	-8,1	-9,5
140		-2,8	-4,2	-5,6	-7,0	-8,4	-9,8
145		-2,9	-4,4	-5,8	-7,3	-8,7	-10,2
150		-3,0	-4,5	-6,0	-7,5	-9,0	-10,5
155		-3,1	-4,7	-6,2	-7,8	-9,3	-10,9
160		-3,2	-4,8	-6,4	-8,0	-9,6	-11,2
165		-3,3	-5,0	-6,6	-8,3	-9,9	-11,6
170		-3,4	-5,1	-6,8	-8,5	-10,2	-11,9
175		-3,5	-5,3	-7,0	-8,8	-10,5	-12,3
180		-3,6	-5,4	-7,2	-9,0	-10,8	-12,6
185		-3,7	-5,6	-7,4	-9,3	-11,1	-13,0
190		-3,8	-5,7	-7,6	-9,5	-11,4	-13,3
195		-3,9	-5,9	-7,8	-9,8	-11,7	-13,7
200		-4,0	-6,0	-8,0	-10,0	-12,0	-14,0
205		-4,1	-6,2	-8,2	-10,3	-12,3	-14,4
210		-4,2	-6,3	-8,4	-10,5	-12,6	-14,7
215		-4,3	-6,5	-8,6	-10,8	-12,9	-15,1
220		-4,4	-6,6	-8,8	-11,0	-13,2	-15,4
225		-4,5	-6,8	-9,0	-11,3	-13,5	-15,8
230		-4,6	-6,9	-9,2	-11,5	-13,8	-16,1
235		-4,7	-7,1	-9,4	-11,8	-14,1	-16,5
240		-4,8	-7,2	-9,6	-12,0	-14,4	-16,8
245		-4,9	-7,4	-9,8	-12,3	-14,7	-17,2
250		-5,0	-7,5	-10,0	-12,5	-15,0	-17,5

Source : calculs de la commission des finances

2. Les mécanismes mis en place

a) Le dispositif propre à la Grèce

(1) Le dispositif de mai 2010 (110 milliards d'euros)

Le dispositif d'aide à la Grèce repose sur un accord intergouvernemental entre les Etats de la zone euro.

Ce dispositif permet des prêts bilatéraux de 80 milliards d'euros à la Grèce, auxquels s'ajoutent 30 milliards d'euros du FMI, ce qui correspond à 110 milliards d'euros au total.

En France, la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 a ouvert 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement.

Le montant de 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement correspond à la part de la France dans les 80 milliards d'euros susceptibles d'être versés par les Etats de la zone euro jusqu'à la mi-2013. Cette part a été calculée en fonction de celle de la souscription de la Banque de France dans le capital de la BCE.

La contribution de la France au dispositif d'aide à la Grèce

(en milliards d'euros)

		Etats de la zone euro	FMI	Total	Part de la France (en % de la zone euro)***	France
Tranche
1	mai-10	14,5	5,5	20	23 %	3,3
2	sept-10	6,5	2,5	9	17 %	1,1
3	déc-10*	6,5	2,5	9	22 %	1,4
4	mars-11	10,9	4,1	15	28 %	3,1
5	juin-11**	8,7	3,3	12	13 %	1,2
6	sept-11	5,8	2,2	8	22 %	1,3
7	déc-11	3,6	1,4	5	22 %	0,8
8	mars-12	7,3	2,7	10	22 %	1,6
9	juin-12	4,4	1,6	6	22 %	1
10	sept-12	4,4	1,6	6	22 %	1
11	déc-12	1,5	0,5	2	22 %	0,3
12	mars-13	4,4	1,6	6	22 %	0,7
13	juin-13	1,5	0,5	2	NA	0
	Total	80	30	110		16,8

* Janvier 2011 pour les Etats de la zone euro.

** Le versement devrait être effectué début juillet.

*** Le changement du taux début 2011 vient de l'adoption de l'euro par l'Estonie et du retrait de l'Irlande des Etats contributeurs.

Source : d'après la Commission européenne ; deux dernières colonnes : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (totalisation de la dernière colonne par la commission des finances)

Les 3,9 milliards d'euros prévus par la loi du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 précitée correspondent quant à eux aux versements qui devaient être réalisés en 2010. Ces montants ont été ensuite été réévalués, le plan d'aide effectivement adopté prévoyant le versement de 5,8 milliards d'euros en 2010, comme le montre le tableau ci-avant. Selon les informations transmises par le Gouvernement, cela vient notamment du fait qu'« il est apparu que les besoins de recapitalisation du secteur bancaire étaient plus urgents qu'initialement prévu ».

Les sommes transitent par le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».

A ce jour la Grèce a perçu 53 milliards d'euros (38,4 provenant des Etats de la zone euro et 14,6 du FMI), correspondant au versement des quatre premières tranches.

La Commission européenne, le FMI et la Banque centrale européenne sont parvenus le 3 juin dernier à un accord technique sur le versement de la cinquième tranche, qui devrait être effectué début juillet ( cf . infra ).

Comme on le verra ci-après, le présent projet de loi de finances rectificative procède à une ouverture de crédits de paiement d'un montant de 1,5 milliard d'euros sur le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ». Ce montant correspond à celui de la contribution de la France à la troisième tranche de l'aide à la Grèce (1,4 milliard d'euros), qui aurait dû être versée en décembre 2010 mais ne l'a été qu'en janvier 2011, et à l'augmentation de la part de la France à la suite du retrait de l'Irlande (0,1 milliard d'euros) (cf. infra ). En l'absence de cette révision à la hausse, il ne serait pas possible de financer la totalité des 6,1 milliards d'euros restants prévus pour 2011. En effet, le programme « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » n'a été doté par la loi de finances initiale pour 2011 que des 6,1 milliards d'euros initialement prévus.

(2) Le plan de 60 milliards d'euros annoncé le 3 juin 2011

L'échéancier indiqué ci-avant ne prend pas en compte la totalité des besoins de financement de la Grèce jusqu'à la mi-2013. L'écart, qui porte sur les années 2012 et 2013, est de l'ordre de 60 milliards d'euros.

Comme la Grèce n'est pas en mesure de se financer sur les marchés, une aide supplémentaire est nécessaire.

À l'issue d'une rencontre avec le premier ministre grec, le président de l'Eurogroupe a annoncé le 3 juin 2011 « un financement supplémentaire de la Grèce, en échange de conditions strictes ».

Ce plan, d'un montant de l'ordre de 60 milliards d'euros , doit encore être finalisé. Selon les informations publiées dans la presse, la zone euro et le FMI contribueraient pour respectivement 20 et 10 milliards d'euros, soit la moitié du total. Un quart de l'effort (soit environ 15 milliards d'euros) incomberait à la Grèce. Le reste (soit environ 15 milliards d'euros) serait à la charge du secteur privé, « sur une base volontaire » ^{7 ( * )} .

Concrètement, les banques devraient donc s'engager à maintenir leur exposition à la dette publique grecque. La BCE juge le critère du volontariat fondamental, pour ne pas susciter un « événement de crédit », c'est-à-dire un défaut au sens des agences de notation.

b) Les deux dispositifs actuels « de droit commun » : le FESF et le MESF

(1) Une capacité effective de prêt de bientôt 750 milliards d'euros avec le FMI

A la suite du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010, le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai a décidé de la mise en place d'un dispositif européen de stabilisation « de droit commun ». Ce dispositif doit disparaître à la mi-2013, remplacé par le futur Mécanisme européen de stabilité (MES).

Le tableau ci-après synthétise les sommes en jeu, en rappelant celles relatives au dispositif spécifique à la Grèce. Aux 500 milliards d'euros de ce mécanisme « de droit commun » (440 milliards d'euros pour le Fonds européen de stabilité financière, FESF, et 60 milliards d'euros pour le Mécanisme européen de stabilisation financière, MESF) s'ajoutent 250 milliards d'euros du FMI, portant le total à 750 milliards d'euros (sur trois ans).

Cependant si l'on suppose que, pour maintenir sa notation « triple A », le FESF doit limiter ses emprunts à la participation des Etats notés « triple A » , les sommes en jeu ne sont plus que de 565 milliards d'euros (dont 255 milliards d'euros pour le FESF ).

L'accord sur le FESF doit toutefois être modifié d'ici la fin du mois de juin 2011 pour garantir une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros ^{8 ( * )} . La France devra pour cela accroître la garantie qu'elle lui accorde ( cf . commentaire de l'article 33 du présent projet de loi, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement).

Les dispositifs de stabilisation de l'UE : montants sur 3 ans

(en milliards d'euros)

	Base juridique (articles TFUE)	Transposition en droit français	UE en tant que telle	Etats membres de l'UE participants	Etats de la zone euro hors Grèce	FMI	Total
Grèce (Eurogroupe, 2 mai 2010)	Accord intergouvernemental	Loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010			80	30	110
Mécanisme « de droit commun » (Conseil Ecofin, 9-10 mai 2010)		Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010	60	440 (255 ?)		250	750 (565 ?)
Dont :
Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)	Article 122.2 (assistance financière de l'UE à un Etat membre)		60			30	90
Fonds européen de stabilité financière (FESF)	Accord intergouvernemental
				440 (255 ?)	220	660	(475 ?)
TOTAL			60	440 (255 ?)	80	280	860 (675 ?)

NB : les montants entre parenthèses (xx ?) supposent que la capacité de prêt du FESF correspond à la participation des seuls Etats actuellement notés  « triple A ».

Source : d'après la déclaration de l'Eurogroupe du 2 mai 2010, les conclusions du conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010 et le communiqué de presse du Gouvernement du 11 mai 2010

(2) Un montant insuffisant en cas d'extension de la crise de la dette à de nouveaux Etats

A titre de comparaison, les trois Etats « périphériques » hors Grèce ont un besoin de financement (déficit + refinancement) d'environ 600 milliards d'euros d'ici la mi-2013.

Par ailleurs, les ordres de grandeur changeraient en cas d'extension de la crise à de nouveaux Etats, puisque les besoins de financement en 2011-2013 sont de l'ordre de 200 milliards d'euros pour la Belgique et 800 milliards d'euros pour l'Italie.

Citigroup ^{9 ( * )} évoque ainsi un montant de 2 000 milliards d'euros, financés en tout ou partie par des achats de dette souveraine par la Banque centrale européenne (BCE), afin d'aider, le cas échéant, « l'Italie, la Belgique et la France ».

Ce point n'est cependant pas à l'ordre du jour.

Si la crise devait s'étendre à de « grands » Etats, il serait probablement inévitable de recourir à la monétisation de leurs dettes publiques, c'est-à-dire à des achats massifs de ces dettes par la Banque centrale européenne.

(3) Un dispositif activé dans le cas de l'Irlande et du Portugal

Si, conformément à l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'attribution d'un prêt du MESF exige simplement une décision du Conseil à la majorité qualifiée, celle d'un prêt du FESF est subordonnée à l'accord unanime des Etats participants.

Le dispositif a été activé pour l'Irlande et le Portugal, respectivement en décembre 2010 et en mai 2011. Les sommes concernées sont de respectivement 67,5 milliards d'euros (85 milliards d'euros après prise en compte de la contribution de l'Irlande) et 78 milliards d'euros.

Les plans d'aide à l'Irlande et au Portugal

(en milliards d'euros)

	Irlande	Portugal
Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites)	17,5
Aide internationale	67,5	78
Mécanisme européen de stabilisation financière	22,5	26
Fonds européen de stabilité financière	17,7	26
Royaume-Uni	3,8
Suède	0,6
Danemark	0,4
FMI	22,5	26
Total	85	78

Source : d'après le Conseil de l'Union européenne

Lors de la première émission du FESF, en janvier 2011, la France a accordé sa garantie. Les commissions des finances des deux assemblées en ont été informées, conformément à l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 ^{10 ( * )} , par un courrier des ministres en charge de l'économie et des comptes publics en date du 17 janvier 2011.

3. Le futur mécanisme européen de stabilité (MES)

A moyen terme, le FESF et le MESF, qui disparaîtront en juin 2013, doivent être remplacés par un dispositif pérenne, dénommé « mécanisme européen de stabilité » (MES), doté d'une capacité de prêt de 500 milliards d'euros ^{11 ( * )} (soit égal à la capacité affichée du FESF et du MESF).

a) Une capacité de prêt effective de 500 milliards d'euros

Sur le plan juridique, il est nécessaire de modifier l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans le cadre de la procédure de révision simplifiée prévue à l'article 48, paragraphe 6, du traité sur l'Union européenne (TUE) ^{12 ( * )} . Selon le Conseil européen, la consultation des institutions concernées devrait s'achever à temps pour permettre l'accomplissement des procédures nationales d'approbation d'ici la fin de 2012 et l'entrée en vigueur du traité modifié le 1 ^er janvier 2013.

Comme le FESF, le futur mécanisme sera régi par un accord intergouvernemental.

Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « le MES sera doté d'un capital souscrit de 700 milliards d'euros au total. Sur ce montant, 80 milliards seront constitués de capital versé par les Etats membres de la zone euro en cinq annuités égales à compter de juillet 2013. Le MES disposera en outre d'une combinaison de capital engagé exigible et de garanties apportés par des Etats membres de la zone euro pour un montant total de 620 milliards d'euros. Pendant la phase transitoire allant de 2013 à 2017, les Etats membres s'engagent à accélérer, dans le cas peu probable où cela serait nécessaire, la fourniture d'instruments appropriés afin de maintenir un ratio minimum de 15 pour cent entre le capital versé et l'encours des émissions du MES ».

Le capital souscrit total du FESF (700 milliards d'euros) est donc exactement égal à sa capacité de prêt (500 milliards d'euros), majorée d'une sur-garantie de 40 %. Cette capacité de prêt excède la part des Etats notés « triple A », légèrement supérieure à 400 milliards d'euros. En effet, les agences de notation prennent en compte le fait que, contrairement au FESF, le MES sera doté en capital.

Le ratio de 15 % entre le capital versé et l'encours des émissions indiqué par le Conseil européen correspond, sur la base de 80 milliards d'euros de capital versé, à une capacité d'émissions de 533 milliards d'euros. Interrogé à ce sujet par la commission des finances, le Gouvernement a précisé que « dans la mesure du possible pendant la phase transitoire, le MES ne devrait pas lever sur les marchés un montant supérieur à 6,67 fois le montant de capital versé. Selon cette règle, il pourrait émettre la première année plus de 100 Md€, soit un montant supérieur aux programmes actuellement en cours, sans appeler plus que les 16 Md€ de capital prévus ».

La clé de contribution de chaque Etat membre au capital souscrit du MES sera fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France). Il en résulte les montants du tableau ci-après.

La contribution au futur Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

		Capital souscrit (1)
	Clé MES (%)	Versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2013 (2013-2017)	Combinaison de capital engagé exigible et de garanties	Total
Autriche*	2,783	2,2	17,3	19,5
Allemagne*	27,146	21,7	168,3	190
Belgique	3,477	2,8	21,6	24,3
Chypre	0,196	0,2	1,2	1,4
Espagne	11,904	9,5	73,8	83,3
Estonie	0,186	0,1	1,2	1,3
Finlande*	1,797	1,4	11,1	12,6
France*	20,386	16,3	126,4	142,7
Grèce	2,817	2,3	17,5	19,7
Irlande	1,592	1,3	9,9	11,1
Italie	17,914	14,3	111,1	125,4
Luxembourg*	0,25	0,2	1,6	1,8
Malte	0,073	0,1	0,5	0,5
Pays-Bas*	5,717	4,6	35,4	40
Portugal	2,509	2	15,6	17,6
Slovaquie	0,824	0,7	5,1	5,8
Slovénie	0,428	0,3	2,7	3
Total	100	80,0	620,0	700,0

* Etats notés « triple A »

(1) Calculs de la commission des finances.

Remarque : La clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficieront d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, calculs de la commission des finances

Comme cela est indiqué en légende du tableau, la clé de répartition des contributions ne correspond pas strictement à ce qui résulterait de la contribution des Etats au capital de la BCE, les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficiant d'une « correction temporaire ». Les Etats bénéficiaires de cette clé de répartition sont l'Estonie, Malte, la Slovaquie et la Slovénie. Pour les autres Etats, celle-ci se traduit par un surcoût. Dans le cas de la France, celui-ci est de 430 millions d'euros, dont 49 millions pour le capital versé, comme le montre le tableau ci-après.

Le coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE

(en milliards d'euros)

	Clé MES (en %)	Capital BCE (en %)	Coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE
			Capital souscrit	Dont versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2013 (2013-2017)	Dont combinaison de capital engagé exigible et de garanties
Allemagne	27,146	27,065	0,569	0,065	0,504
Autriche	2,783	2,775	0,056	0,006	0,049
Belgique	3,477	3,467	0,073	0,008	0,064
Chypre	0,196	0,196	0,002	0,000	0,002
Espagne	11,904	11,868	0,253	0,029	0,224
Estonie	0,186	0,256	-0,489	-0,056	-0,433
Finlande	1,797	1,792	0,035	0,004	0,031
France	20,386	20,325	0,430	0,049	0,381
Grèce	2,817	2,808	0,062	0,007	0,055
Irlande	1,592	1,587	0,032	0,004	0,029
Italie	17,914	17,860	0,379	0,043	0,336
Luxembourg	0,25	0,250	0,002	0,000	0,002
Malte	0,073	0,090	-0,121	-0,014	-0,107
Pays-Bas	5,717	5,700	0,120	0,014	0,106
Portugal	2,509	2,502	0,052	0,006	0,046
Slovaquie	0,824	0,991	-1,169	-0,134	-1,035
Slovénie	0,428	0,470	-0,293	-0,034	-0,260
Total	100	100	0,000	0,000	0,000

Sources : conclusions de la réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, Banque centrale européenne, calculs de la commission des finances

Ces montants supposent toutefois que la capacité de prêt du MES demeure de 500 milliards d'euros. Or, elle pourrait être accrue par un commun accord de son conseil des gouverneurs , dont les membres votants seront les ministres des finances des Etats membres de la zone euro ^{13 ( * )} . Certes, les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars indiquent que le MES sera doté « d'une capacité de prêt effective de 500 milliards d'euros », et précise que « lors du passage du FESF au MES, la capacité de prêt consolidée ne dépassera pas ce montant ». Cependant, deux passages relativement discrets de ces conclusions indiquent, pour l'un, qu'« il sera procédé à intervalles réguliers, et au moins tous les cinq ans, à un examen visant à déterminer si cette capacité de prêt est suffisante » ; et, pour l'autre, que « le conseil des gouverneurs (...) prendra, d'un commun accord, les décisions les plus importantes quant (...) à la capacité de prêt du MES (...) ».

b) Les conséquences pour la France

En supposant que la capacité de prêt du MES demeure de 500 milliards d'euros, la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros, à comparer avec les 111 milliards d'euros de garanties accordés au FESF.

Si contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limiterait pas à des garanties, les versements qu'elle devrait nécessairement réaliser devraient être « limités » à 16,3 milliards d'euros, versés en cinq annuités égales à compter de juillet 2013 (à comparer à 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement dans le cas de la Grèce).

Ces montants seraient toutefois supérieurs si le MES émettait ses titres plus rapidement que prévu. Dans le cas de figure « maximaliste » où les émissions du MES atteindraient 533 milliards d'euros dès juillet 2013 - ce qui est d'autant moins probable que la capacité de prêts de 500 milliards d'euros du MES ne doit pas s'additionner avec les créances résiduelles du FESF -, la France devrait verser d'entrée de jeu les 16,3 milliards d'euros.

Il s'agit bien entendu d'un « plafond ». Tel est d'autant plus le cas que, selon les informations transmises par le Gouvernement, « dans la mesure du possible pendant la phase transitoire, le MES ne devrait pas lever sur les marchés un montant supérieur à 6,67 fois le montant de capital versé [autrement dit, au maximum un cinquième des 533 milliards d'euros serait levé chaque année]. Selon cette règle, il pourrait émettre la première année plus de 100 Md€, soit un montant supérieur aux programmes actuellement en cours, sans appeler plus que les 16 Md€ de capital prévus » pour l'ensemble des Etats participants. Autrement dit, pour la France, les 3,3 milliards d'euros par an devraient suffire.

Le versement cumulé de capital au Mécanisme européen de stabilité par la France

(en milliards d'euros)

(1) Application de la disposition selon laquelle « Pendant la phase transitoire allant de 2013 à 2017, les Etats membres s'engagent à accélérer, dans le cas peu probable où cela serait nécessaire, la fourniture d'instruments appropriés afin de maintenir un ratio minimum de 15 pour cent entre le capital versé et l'encours des émissions du MES », en supposant que les émissions du MES sont de 533 milliards d'euros (ce qui permet le respect de ce ratio de 15 % par rapport aux 80 milliards d'euros de capital versé).

Source : calculs de la commission des finances

Dans un avis du 7 avril 2011, Eurostat a indiqué les futures modalités de prise en compte du MES par la comptabilité nationale (utilisée pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité).

Les versements au MES ne devraient pas dégrader le solde public au sens de la comptabilité nationale, même si, bien entendu, ils augmenteraient la dette publique). En effet, ils devraient être considérés comme des prises de participation de l'Etat. Il en irait toutefois différemment s'ils étaient destinés à couvrir d'éventuelles pertes du MES.

Contrairement au FESF, le MES devrait être considéré comme disposant d'une autonomie suffisante pour être classé comme une institution européenne. Ainsi, contrairement à celles du FESF, ses émissions n'augmenteraient pas la dette publique des différents Etats contributeurs ^{14 ( * )} .

c) Un Parlement qui sera tenu à l'écart des décisions

Concrètement, le MES aura pour le Parlement les conséquences indiquées par le tableau ci-après.

Il exige tout d'abord, en 2011 ou en 2012, une triple autorisation législative (ratification de deux traités engageant les finances de l'Etat d'une part ; octroi de la garantie de l'Etat, nécessairement dans une loi de finances, d'autre part).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, « à la suite de [la] signature [du traité instituant le MES], le Conseil des ministres devrait adopter un projet de loi de ratification au mois d'août, qui sera ensuite soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat à l'automne ».

Ensuite, les lois de finances initiales pour chaque année de 2013 à 2017 prévoiraient les crédits de paiement nécessaires au versement de capital.

Après la mise en place du MES, l'appel éventuel des garanties (auxquelles on assimile ici le capital exigible) devrait largement échapper au contrôle du Parlement, les crédits relatifs à la mise en jeu des garanties ayant un caractère évaluatif.

De manière paradoxale, une éventuelle augmentation de la capacité de prêt du MES, que son conseil des gouverneurs pourrait décider d'un commun accord, n'exigerait en tant que telle aucune validation par le Parlement. Cependant si le capital versé ou les garanties devraient être accrus, une loi de finances serait nécessaire.

Les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars n'indiquent pas comment seraient modifiées les contributions entre Etats participants en conséquence des difficultés que pourraient connaître certains d'entre eux. Le rôle du Parlement dépendra des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES) et de la forme qu'aura prise l'autorisation initiale de garantie. Il conviendra de fixer, lors de cette autorisation initiale, un plafond strictement égal aux 126,4 milliards d'euros actuellement prévus.

Il conviendra également de prévoir que le Parlement soit au moins autant informé dans le cas du MES que l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 le prévoit dans le cas du FESF.

Les conséquences pratiques pour le Parlement
du futur Mécanisme européen de stabilité

	Conséquences pour le Parlement	Date
Mise en place du MES
Modification de l'article 136 du TUE dans le cadre de la procédure simplifiée (1)	Disposition législative (2)	2011 ou 2012
Ratification du traité créant le MES	Disposition législative (2)
Garantie de la France	Loi de finances (3)
Versement de capital	LFI 2013, 2014, 2015, 2016, 2017	-
Fonctionnement du MES
Eventuelle accélération du versement du capital	LFI ou LFR	-
Eventuel appel du capital exigible ou des garanties	Crédits évaluatifs, dont le dépassement implique une simple information du Parlement (4)	-
Eventuelle augmentation de la capacité de prêt du MES, décidée par son conseil des gouverneurs (5)	En fonction des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES, augmentation ou non des garanties ou du capital versé...).	-
Eventuelle modification de la répartition des contributions entre Etats	En fonction des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES) et de la forme qu'aura prise l'autorisation initiale de garantie.	-

(1) Article 48 du TUE : « (...) Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. (...) »

(2) Article 53 de la Constitution : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.(...) »

(3) Article 61 de la LOLF : « Dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation (...) ».

(4) Article 10 de la LOLF : « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

« Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année.

« Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. (...) »

(5) Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « le conseil des gouverneurs (...) prendra, d'un commun accord, les décisions les plus importantes quant (...) à la capacité de prêt du MES (...) ».

Source : commission des finances

d) Des modalités de fonctionnement non consensuelles

(1) Une activation d'un commun accord

Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, le MES, comme le FESF, « sera activé d'un commun accord , si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble ».

Une note de bas de page précise que « par décision prise d'un commun accord, on entend une décision prise à l'unanimité des Etats membres participant au vote, les abstentions ne faisant pas obstacle à l'adoption de la décision ».

(2) Des clauses d'action collective

Une différence majeure par rapport au FESF est que « des clauses d'action collective (CAC) figureront dans tous les nouveaux titres d'Etat d'une durée supérieure à un an qui seront émis dans la zone euro à partir de juillet 2013 ».

Les clauses d'action collective (CAC) sont des dispositions susceptibles de figurer dans les contrats obligataires, organisant la procédure en cas de défaut. Elles ont fait l'objet d'un important rapport15 ( * ) du G10 en 2002. Il s'agit de permettre aux détenteurs d'obligations d'un émetteur donné de prendre collectivement des décisions à la majorité qualifiée, dans le cadre de leurs négociations avec l'Etat concerné. Le G10 préconise de retenir une majorité des deux tiers pour la plupart des décisions (notamment l'élection du négociateur), et des trois quarts pour les domaines les plus importants, dits « réservés », et concernant en particulier les paiements. Bien que les CAC existent depuis longtemps - en particulier en droit britannique -, le premier Etat à y avoir eu recours est le Mexique en 2003.

Les conclusions de la réunion précitée du Conseil européen précisent que « les éléments essentiels des CAC seront conformes à ce qui se fait généralement sur les marchés des Etats-Unis et du Royaume-Uni depuis le rapport que le G10 a consacré à ce sujet ». Elles indiquent en outre que, comme le propose le rapport du G10, toutes les décisions seront prises à la majorité qualifiée, celles pour les questions les plus importantes l'étant à une majorité plus élevée.

Le recours aux CAC ne fait pas l'unanimité.

D'une manière générale, leur impact sur les taux est ambigu. Certes, elles ont pour objet de rendre un éventuel défaut moins désordonné, et de permettre aux créanciers de parler d'une seule voix. De ce point de vue, elles devraient logiquement permettre à l'émetteur de bénéficier de taux d'intérêt plus bas. Cependant, elles peuvent également être perçues comme le signe que l'émetteur craint un défaut. Selon une étude empirique ^{16 ( * )} publiée en 2000 par Barry Eichengreen et Ashoka Mody, l'impact dépendrait de la qualité de l'emprunteur : les « bons » emprunteurs verraient leurs taux d'intérêt réduits, les « mauvais » leurs taux d'intérêt accrus.

Dans le cas de la zone euro, le recours aux CAC équivaut à la reconnaissance explicite par ses membres que l'un d'entre eux est susceptible de faire défaut. Compte tenu des incertitudes sur la solvabilité de certains Etats « périphériques », à commencer par la Grèce, on peut craindre que les CAC les contraignent à emprunter à compter de la mi-2013 à un taux plus élevé, rendant leur financement éventuel sur les marchés d'autant plus difficile.

Certains économistes estiment même que l'annonce du recours aux CAC pour les obligations émises à partir de la mi-2013 peut entraîner dès à présent une hausse des taux d'intérêt des Etats « périphériques » ^{17 ( * )} . En effet, l'activation des CAC signifierait que le MES ne serait pas parvenu à un commun accord pour empêcher l'Etat concerné de faire défaut. Or, dans un tel cas de figure, l'Etat concerné n'aurait vraisemblablement plus accès aux marchés. Le défaut concernerait donc les seuls titres émis avant la mi-2013.

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* ⁷ Le Figaro, 3 juin 2011.

* ⁸ Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « les modifications apportées à l'accord sur le FESF, visant à assurer à ce dernier une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros, seront mises au point de manière à permettre la signature [de l'accord] avant la fin de juin 2011 ».

* ⁹ Willem Buiter, Ebrahim Rahbari, Jürgen Michels, Giada Giani, « The Debt of Nations », Citrigroup, 7 janvier 2011.

* ¹⁰ Qui prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

* ¹¹ Lors du passage du FESF au MES, la capacité de prêt consolidée ne doit pas dépasser ce montant.

* ¹² Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « Le Conseil européen a décidé d'ajouter à l'article 136 du traité le paragraphe suivant : « Les Etats membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité. » ».

* ¹³ Le conseil des gouverneurs doit être composé des ministres des finances des Etats membres de la zone euro (en qualité de membres votants), le membre de la Commission européenne chargé des affaires économiques et monétaires et le président de la BCE ayant qualité d'observateurs.

* ¹⁴ On rappelle que dans une décision du 27 janvier 2011, Eurostat indique que tel est le traitement applicable aux émissions du FESF, qui selon lui n'est pas une « unité institutionnelle » indépendante, mais une émanation des Etats de la zone euro. La dette du FESF est ainsi considérée par Eurostat comme une dette des Etats contributeurs, répartie en fonction de leur part dans le total des garanties.

* ¹⁵ G10, « Report of the G-10 Working Group on Contractual Clauses », 26 septembre 2002.

* ¹⁶ Barry Eichengreen et Ashoka Mody, « Would Collective Action Clauses Raise Borrowing Costs ? », NBER Working Paper n° 7458, janvier 2000.

* ¹⁷ Cf . par exemple Zsolt Darvas, « Unsinkable like the Titanic », Bruegel, 6 avril 2011.