II. UN PROJET DE LOI QUI POURSUIT UN DOUBLE OBJECTIF
Les deux chapitres du présent projet de loi (qui n'a fait l'objet, lors de son examen par l'Assemblée nationale, que de modifications rédactionnelles) visent respectivement à définir les modalités de désignation des représentants supplémentaires attribués à la France par le traité de Lisbonne et à rétablir la possibilité, pour les Français établis hors du territoire national, de voter dans les bureaux de vote consulaires pour les élections européennes.
A. L'ÉLECTION DE DEUX DÉPUTÉS EUROPÉENS SUPPLÉMENTAIRES AU SEIN DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En premier lieu, le projet de loi fixe les modalités de désignation des deux représentants supplémentaires de la France au Parlement européen.
Dans ce cadre, votre rapporteur observe que, sur les douze États-membres dont le nombre de sièges au Parlement européen augmente à la suite du traité de Lisbonne, onze ont choisi de désigner leurs représentants par référence aux résultats du scrutin de 2009.
Cependant, cette solution n'a pas paru transposable au cas français pour deux raisons principales :
- tout d'abord, cette option (qui impliquait d'utiliser a posteriori les résultats d'un scrutin pour pourvoir des sièges dont les électeurs n'étaient pas informés de l'existence au moment où ils se sont exprimés) a été considérée par le gouvernement comme contraire au principe de sincérité du scrutin, consacré par l'article 3 de la Constitution : on retrouve ici les problèmes posés par l'antériorité des élections européennes de juin 2009 par rapport à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;
- en outre, les résultats de cette désignation par référence aux résultats des élections de juin 2009 auraient varié en fonction de la date des chiffres de population utilisés pour déterminer sur quelle circonscription ces nouveaux sièges auraient dû être imputés : ainsi, si les statistiques démographiques employées lors des élections de 2009 (à savoir la population authentifiée au 1 er janvier 2006) conduiraient à attribuer ces sièges à la circonscription Est et à la circonscription Nord-Ouest, et donc à la désignation de deux candidats issus des listes « Europe-Écologie », les statistiques plus récentes (celles de la population authentifiée au 1 er janvier 2007 ou au 1 er janvier 2008) mèneraient à la désignation d'un candidat « Europe-Écologie », issu des listes de la circonscription Nord-Ouest, et d'un candidat « Majorité présidentielle », issu des listes de la circonscription Ouest.
Selon les informations transmises par le gouvernement à votre rapporteur, ce dernier problème -celui de la ventilation des sièges entre les circonscriptions et, surtout, de la variabilité de cette ventilation- est spécifique à la France et ne se pose dans aucun autre des États-membres devant désigner des représentants supplémentaires : en effet, huit d'entre eux disposent d'une circonscription unique, et les circonscriptions formées par les trois autres pays n'ont pas connu, depuis 2009, de modification démographique suffisamment importante pour faire varier la répartition des sièges entre circonscriptions 9 ( * ) .
Ces éléments ont poussé le gouvernement à recourir à la troisième option ouverte par le Conseil européen pour permettre aux États-membres dont le nombre de sièges au Parlement européen a été augmenté par le traité de Lisbonne de disposer, dès 2009-2014, de représentants supplémentaires. Les nouveaux eurodéputés français seraient donc désignés au sein du Parlement national.
Votre rapporteur souligne que, dans ses conclusions après le Conseil européen de Bruxelles des 18 et 19 juin 2009, la présidence du Conseil avait rappelé que les États-membres pourraient, de manière exceptionnelle et par dérogation à l'Acte du 20 septembre 1976, désigner leurs représentants « conformément à leur législation nationale et pour autant qu'[ils] aient été élus au suffrage universel direct , notamment soit par une élection ad hoc, soit par référence aux résultats des élections européennes de juin 2009, soit par désignation par le Parlement national, en son sein , du nombre de députés requis ». Il résulte de ces précisions que les représentants supplémentaires de la France ne peuvent valablement être désignés au sein de notre Assemblée (dont les membres sont élus au suffrage universel indirect, et non au suffrage universel direct). En outre, bien que l'exigence que les personnes élues par le Parlement aient été préalablement élues au suffrage universel direct ne semble pas interdire, en théorie, que les sénateurs participent à la désignation des deux nouveaux eurodéputés français, cette solution (à savoir la désignation de deux députés par les deux Assemblées) a été écartée par le gouvernement, qui s'est déclaré soucieux de ne pas remettre en cause l'autonomie de chaque Assemblée en permettant aux sénateurs de participer à une élection où seuls les députés auraient été éligibles. De la même manière, bien que certains sénateurs exercent, parallèlement à leur mandat parlementaire, un mandat électif local pourvu par la voie du suffrage universel direct, le gouvernement n'a pas souhaité inclure ces sénateurs dans la catégorie des parlementaires susceptibles d'être désignés pour siéger au Parlement européen : à cet égard, l'étude d'impact jointe au projet de loi souligne que « cette désignation se serait faite au prix d'une rupture d'égalité » entre les sénateurs puisque, dans ce cas, « il aurait été nécessaire d'édicter une règle spécifique d'inéligibilité ne concernant que les sénateurs ne détenant aucun mandat procédant du suffrage universel direct ».
En conséquence, le présent projet de loi prévoit que les représentants supplémentaires de la France au Parlement seront désignés par l'Assemblée nationale, au sein de cette Assemblée ( article 1 er ). Ils seraient élus selon des modalités similaires à celles qui sont prévues par la loi du 7 juillet 1977 : ainsi, l'élection se déroulerait au scrutin proportionnel de liste, les sièges étant répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ; toutefois, un second tour pourrait être organisé si, au premier tour, le nombre de votants est inférieur à la moitié des membres de l'Assemblée nationale ( article 2 ).
Les personnes désignées selon ce processus perdraient ipso facto leur mandat de député et seraient soumises au régime d'incompatibilités applicable aux membres du Parlement européen ( article 3 ).
Comme le souligne le gouvernement, ce mode de scrutin est de nature à garantir un certain équilibre politique dans la représentation française : il devrait en effet, selon toute vraisemblance, mener à l'élection d'un eurodéputé appartenant au groupe majoritaire à l'Assemblée nationale et d'un autre faisant partie de l'opposition.
Enfin et surtout, votre rapporteur souligne que l'entrée en vigueur de ces dispositions est subordonnée à l'entrée en vigueur du protocole précité du 23 juin 2010 : la désignation effective des nouveaux eurodéputés ne pourra donc pas intervenir avant la ratification du protocole par les vingt-sept États membres de l'Union européenne ( article 4 ). Or, à ce jour, seuls seize pays ont totalement achevé le processus de ratification ; trois autres (à savoir Chypre, la Pologne et le Portugal) ont achevé la procédure de ratification parlementaire mais n'ont pas encore procédé au dépôt de leur instrument auprès des autorités italiennes 10 ( * ) et dans huit pays -dont la France-, la procédure de ratification est toujours en cours 11 ( * ) .
* 9 Ces trois pays sont la Pologne, l'Italie et le Royaume-Uni.
* 10 L'Italie est en effet dépositaire des instruments de ratification du protocole du 23 juin 2010.
* 11 Outre la France, la ratification est en cours en Allemagne, en Belgique, en Grèce, en Lituanie, aux Pays-Bas, en Roumanie et au Royaume-Uni.