EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner trois textes électoraux adoptés par l'Assemblée nationale le 11 janvier dernier : le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi ratifiant l'ordonnance relative à l'élection des députés des Français de l'étranger, et la proposition de loi de MM. Jean-Luc Warsmann et Charles de la Verpillière portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
Bien qu'ils soient partiellement imbriqués (le projet de loi organique relatif à l'élection des députés contient les dispositions à valeur organique relatives aux députés des Français de l'étranger, dont les particularités de l'élection sont régies par l'ordonnance dont le projet de loi porte la ratification, tandis que la proposition de loi n'est, quant à elle, pas sans incidences sur les élections législatives, qui sont notamment régies par les dispositions générales du titre I er du livre I er du code), les trois textes soumis au Sénat n'ont, entre eux, qu'un lien ténu. Amas de réformes disparates, ils n'ont en effet gagné une cohérence réelle qu'au prix du lourd travail d'harmonisation mené par l'Assemblée nationale. Outre l'urgence attachée à l'adoption du projet de loi organique et du projet de loi de ratification -qui doivent tous deux être adoptés suffisamment rapidement pour être pleinement applicables et bien connus des candidats lors des élections législatives de juin 2012-, on peut ainsi s'interroger sur la logique qui a présidé à la jonction de ces trois textes en un « paquet » alors même que, au vu de leurs enjeux, chacun d'entre eux aurait mérité un examen spécifique.
Ce problème est d'autant plus saillant qu'une recodification du code électoral « à droit mouvant » est en cours et doit prochainement être soumise au Parlement : cette refonte d'ensemble aurait certainement été un support adapté aux « simplifications » du code électoral que la proposition de loi entend opérer et aurait permis de moderniser les aspects les plus discutés et les plus désuets de notre droit (comme, par exemple, les inéligibilités applicables aux parlementaires, qui sont pourtant actualisées et réformées par le projet de loi organique).
Malgré leurs défauts, ces textes doivent toutefois être examinés avec une attention toute particulière par le Sénat pour trois raisons principales.
En premier lieu, le régime électoral des sénateurs est, dans de très nombreux domaines (inéligibilités, incompatibilités, contentieux, règles de contrôle de l'évolution des patrimoines, etc.) identique à celui des députés et défini par renvoi à ce dernier. Le projet de loi organique relatif à l'élection des députés concerne ainsi non seulement les membres de l'Assemblée nationale, mais aussi les sénateurs : votre rapporteur considère, en conséquence, que ce texte entre dans la catégorie des « lois organiques relatives au Sénat », qui ne peuvent être adoptées sans vote conforme des deux Assemblées.
En outre, la proposition de loi comporte une disposition habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance pour effectuer la recodification du code électoral. L'utilisation de ce procédé, particulièrement rare en matière électorale, doit être strictement encadrée par le Parlement, qui ne saurait se dessaisir de sa compétence dans un domaine sensible et qui a un impact fort sur les libertés publiques.
Enfin, la nécessité d'une réforme du droit électoral est, aujourd'hui, indéniable. Par-delà leurs imperfections, les trois textes soumis au Sénat doivent donc être l'occasion de répondre -au moins partiellement- aux lacunes du code qui est devenu, au fil du temps, désuet et illisible. A cet égard, votre rapporteur souligne que votre commission des lois est particulièrement à même d'apporter des réponses pragmatiques et consensuelles à ce constat : forte des propositions du groupe de travail pluraliste qu'elle avait constitué à la fin de l'année 2009 et qui a rendu son rapport en décembre dernier, elle peut en effet se prévaloir d'avoir forgé des positions transpartisanes et d'avoir, sur de nombreux sujets, formulé des propositions approuvées sur tous les bancs de notre Assemblée. Il lui appartiendra donc de s'appuyer sur ce travail afin de nourrir ses réflexions et de promouvoir une vision cohérente et novatrice du droit électoral.
I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DU DROIT ÉLECTORAL
La modernisation du droit électoral est aujourd'hui une impérieuse nécessité, justifiée tant par les défauts du code électoral -sur la forme et sur le fond- que par les bouleversements institutionnels provoqués par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui, en dotant nos compatriotes établis à l'étranger d'une représentation spécifique à l'Assemblée nationale, impose au Parlement de préciser le régime électoral de ces nouveaux députés.
A. UN DROIT OBSOLESCENT DONT LA REFONTE A ÉTÉ ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT
1. Le code électoral : un texte marqué par des incohérences et d'importantes lacunes
a) Un code lacunaire et obsolète
Le code électoral est, en premier lieu, marqué par de nombreuses lacunes de forme : codifié par décret en 1956 1 ( * ) , il n'a fait l'objet d'aucune révision d'ensemble depuis lors et a dû absorber de nombreuses modifications sans que sa structure soit modifiée en conséquence, ce qui a fortement nui à sa lisibilité. En conséquence, il est devenu, au fil du temps, une « sédimentation de législations » dénuée de cohérence globale 2 ( * ) .
Parallèlement -et paradoxalement-, le code demeure incomplet et ignore encore plusieurs pans du droit électoral. Ainsi, n'y sont pas codifiées, les dispositions relatives :
- aux élections présidentielles (loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) ;
- aux élections des représentants de la France au Parlement européen (loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) ;
- à l'élection des représentants des Français établis hors de France (loi n° 82-471 du 7 juin 1982 pour les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, et loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France) ;
- aux référendums (régis par la Constitution et par des décrets ad hoc régissant l'organisation de chaque référendum) et aux consultations locales (qui relèvent du code général des collectivités territoriales) ;
- à la transparence financière de la vie politique, qui est dispersée dans trois textes différents (dans le code électoral pour les parlementaires, dans la loi du 11 mars 1988 pour les élus locaux et les dirigeants d'organismes publics et dans la loi organique précitée de 1962 sur l'élection du Président de la République).
Cette situation est d'autant plus gênante que les textes non-codifiés renvoient fréquemment aux articles du code électoral pour en faire application au domaine particulier qu'ils concernent, ce qui vient aggraver le manque de lisibilité et de clarté du droit.
En outre, certaines dispositions n'ont subi aucune modification depuis 1956, si bien que leur rédaction a pu devenir obsolète : tel est notamment le cas en ce qui concerne les inéligibilités et les incompatibilités, le code citant fréquemment des fonctions qui n'existent plus (comme, pour les inéligibilités parlementaires, les « inspecteurs généraux de l'économie », les « inspecteurs des lois sociales en agriculture » ou les « chefs de division » de préfecture). Le groupe de travail constitué par votre commission des lois pour étudier la législation applicable aux campagnes électorales, composé de cinq co-rapporteurs (Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Anne-Marie Escoffier, et MM. Alain Aziani, Yves Détraigne et Jean-Pierre Vial) appartenant à chacun des groupes politiques du Sénat, avait d'ailleurs mis l'accent sur les problèmes posés, en pratique, par la désuétude de la législation : ainsi, dans leur rapport « Campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner », nos collègues observaient que les inéligibilités pouvaient « faire l'objet d'interprétations divergentes et de lectures différentes d'une préfecture à l'autre, qui jugera inéligible ou non la même fonction », et que cette situation avait obligé le juge électoral à réinterpréter, de manière souvent prétorienne, les règles posées par le code.
* 1 Décret n° 56-981 du 1 er octobre 1956.
* 2 Rapport d'information n° 186 (2010-2011), « Droit des campagnes électorales : moderniser, simplifier, sanctionner » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-186-notice.html.