Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

C. - Réformer la fiscalité de l'urbanisme et des territoires

ARTICLE 14

Réforme des taxes locales d'urbanisme : taxe d'aménagement et versement pour sous-densité

Commentaire : le présent article propose de remplacer six des huit taxes locales d'urbanisme par deux nouvelles taxes, dénommées « taxe d'aménagement » et « versement pour sous-densité », et de supprimer cinq des huit participations d'urbanisme.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES TAXES ET LES PARTICIPATIONS D'URBANISME

Il existe actuellement huit taxes et huit participations d'urbanisme.

1. Les huit taxes d'urbanisme

a) Des taxes aux assiettes quasiment identiques

Les principales caractéristiques des huit taxes sont indiquées par le tableau ci-après.

Leur assiette est très proche, et elles sont généralement calculées sur la base des mêmes valeurs forfaitaires au mètre carré (celles de la taxe locale d'équipement, ou TLE, qui correspond à environ la moitié du produit global). La principale différence concerne leur taux. Il existe également certaines différences concernant l'assiette, la principale étant que la redevance d'archéologie préventive ne concerne que les travaux affectant le sous-sol.

La TLE frappe « la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature ». Son assiette « est constituée par la valeur de l'ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont l'édification doit faire l'objet de l'autorisation de construire ». La TLE est instituée de plein droit dans les communes d'au moins 10 000 habitants (le conseil municipal pouvant toutefois décider de renoncer à percevoir la taxe) et par délibération du conseil municipal dans les autres communes. En 2008, 18 699 communes déclaraient percevoir la taxe ^{93 ( * )} .

Si l'on excepte le versement pour dépassement du plafond légal de densité et la taxe sur les bureaux en Ile-de-France (non concernée par le présent article, tout comme la redevance d'archéologie préventive), le produit de chacune de ces taxes est calculé de la manière suivante :

- on retient la valeur forfaitaire au mètre carré correspondant à l'opération concernée (parmi l'une des huit valeurs forfaitaires possibles) ;

- on multiplie la valeur forfaitaire par la surface hors d'oeuvre nette (SHON) ;

- on applique à ce résultat le taux d'imposition de la collectivité.

Les huit taxes locales d'urbanisme

(en millions d'euros)

	Produit			Base juridique	Niveau de collectivités	Principales exclusions de l'assiette (hors exonérations facultatives)	Principales exonérations facultatives	Valeurs forfaitaires/m²	Taux
	2005	2006	2007
Taxes concernées par le présent article	783	1000	1045,5
Taxe locale d'équipement (TLE)	477	572	636	1585 A à 1585 H CGI	Communes	Services publics ; ZAC, programmes d'aménagement d'ensemble, plans de prévention des risques naturels prévisibles ou technologiques (si tout ou partie du coût des équipements publics mis à la charge des constructeurs, propriétaires ou exploitants) ; conventions de projet urbain partenarial ; reconstruction d'un bâtiment détruit par sinistre	Logement social	10 catégories d'opérations, correspondant à 8 valeurs forfaitaires	de 1 % à 5 %
Taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France (TC/TLE)*	15	18	16	1599 octies CGI	Région Ile-de-France	Services publics et ZAC	-	Comme TLE	1%
Taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement (TD/CAUE)	50	59	67	1599 B CGI	Départements	Services publics	-	Comme TLE	entre 0 % et 0,3 %
Taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS)	182	238	276	L. 142-2 code de l'urbanisme	Départements	Exploitations agricoles ou forestières, services publics, reconstitution de biens expropriés, immeubles classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, plans de prévention des risques naturels prévisibles ou technologiques	Espaces naturels sensibles, logement social, locaux artisanaux et industriels dans les communes de moins de 2000 habitants	Comme TLE	entre 0 % et 2 %
TSE du département de la Savoie	4	4	4,5	1599-0 B CGI	Département de la Savoie	-	Services publics, logement social, résidences principales, et de nombreux autres types de construction	Comme TLE	entre 1 % et 5 % (selon commune)
Versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD)	55	109	46	1723 octies à 1723 quaterdecies CGI	Communes (75 %) et départements (25 %)	-	-	-
Taxes non concernées par le présent article	95	137,5	115
Redevance bureaux IDF*	67	108,5	81	L. 520-1 à L. 520-11 code de l'urbanisme	Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et, éventuellement, services archéologiques départementaux	[Imposition des seuls locaux à usage de bureaux et locaux de recherche]	-	« Le montant de la redevance due par mètre carré de surface utile de plancher peut varier selon les périmètres considérés, sans pouvoir excéder 244 euros. »	0,5 % à compter de 2010, en application de la loi sur l'accélération des programmes de construction (auparavant 0,3 % puis 0,4 %)
Redevance d'archéologie préventive (RAP)*	28	29	34	L. 524-1 à L. 524-16 code du patrimoine	Région Ile-de-France	[Imposition des seules personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux affectant le sous-sol]	-	Comme TLE	Tarif variable selon les zones
TOTAL	878	1137,5	1160,5

* Taxes obligatoires.

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable du présent article, le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et les codes concernés

Les huit taxes d'urbanisme, qui ont été successivement instaurées à partir de la mise en place de la TLE en 1967, illustrent donc jusqu'à la caricature la tendance naturelle à la juxtaposition du droit fiscal. Le bon sens exige, de toute évidence, leur unification.

Par ailleurs, le versement pour dépassement du plafond légal de densité ne correspond plus aux orientations politiques actuelles. Lors de son instauration, il s'agissait d'éviter une densité excessive du tissu urbain. Aujourd'hui, l'objectif poursuivi par le Gouvernement est au contraire d'éviter une trop grande dispersion des constructions, source de dépenses supplémentaires pour les communes, ainsi que de consommation supplémentaire d'énergie.

b) Des taxes sensibles aux cycles immobiliers et globalement peu dynamiques

Les taxes d'urbanisme correspondent à des recettes de plus de 500 millions d'euros par an, dont environ la moitié pour la taxe locale d'équipement.

Elles sont cependant sensibles aux cycles immobiliers, et globalement peu dynamiques, comme le montre le graphique ci-après.

Le produit des six taxes d'urbanisme concernées par le présent article

(en millions d'euros)

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité.

NB : l'année 2008 est peu significative, une modification de l'application informatique (consécutive à la réforme du droit des sols en 2008) ayant entraîné des retards de quelques mois dans les liquidations.

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010

Le faible dynamisme des taxes d'urbanisme vient du fait que les valeurs forfaitaires sur lesquelles elles s'appuient sont indexées sur l'indice du coût de la construction, qui s'il évalue plus rapidement que les prix à la consommation (ce qui est logique comme il intègre les salaires) est tout de même nettement moins dynamique que le PIB en valeur, et donc que la moyenne des impôts.

Ainsi, depuis 1990 la progression de l'indice du coût de la construction a été de seulement 2,5 % environ (contre 1,7 % pour les prix à la consommation et 3,4 % pour le PIB en valeur) , comme le montre le graphique ci-après.

Evolution de l'indice du coût de la construction

(indice du quatrième trimestre ;
évolution en %)

Source : Insee

c) Des taxes dont l'assiette est constituée pour plus de la moitié de résidences principales

L'assiette des taxes d'urbanisme correspond pour plus de la moitié aux résidences principales hors logement social, comme le montre le graphique ci-après.

La décomposition de l'assiette de la taxe locale d'équipement

(en %)

Source : d'après les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

2. Les huit participations d'urbanisme

Aux taxes d'urbanisme s'ajoutent huit participations d'urbanisme, de nature non fiscale. Faute de circuit d'information approprié, leur montant global ne peut être évalué avec précision. Celui-ci est toutefois jugé supérieur à celui des taxes d'urbanisme (de l'ordre d'un milliard d'euros , contre plus de 500 millions d'euros).

Le régime de la participation des riverains dans le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle est, de manière étonnante, encore défini par une ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879. Ce texte, qui figure dans le recueil de textes en vigueur relatif aux contributions d'urbanismes publié par le ministère de l'écologie, et commence par « Nous, Guillaume, empereur d'Allemagne par la grâce de Dieu, roi de Prusse », est essentiellement consacré au « plan d'urbanisation établi pour l'agrandissement de la ceinture de Strasbourg », prévoyant notamment l'obligation pour la ville d'acheter certains terrains « d'ici le 31 décembre 1885 ». De toute évidence, un dépoussiérage s'impose...

Les huit participations d'urbanisme

	Base juridique	Possibilité de cumuler avec la TLE
Participation pour raccordement à l'égout (PRE)	L. 1331-7 code de la santé publique
Participation pour non-réalisation d'aire de stationnement (PNRAS)	L.123-1-2 et L.332-7-1 code de l'urbanisme
Participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels	L. 332-8 code de l'urbanisme
Participation des riverains en Alsace Moselle	Ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879
Participation pour voirie et réseaux (PVR)	L. 332-11-1 code de l'urbanisme
Participation des programmes d'aménagement d'ensemble (PAE)	L. 332-9 code de l'urbanisme	Non
Participation ZAC	L. 311-4 code de l'urbanisme	Non
Projet urbain partenarial (PUP)	L. 332-11-3 code de l'urbanisme	Non
Participation censurée par le Conseil constitutionnel*
Cession gratuite de terrain	L. 332-6-1 2° e) code de l'urbanisme

* Décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010. Le Conseil constitutionnel a estimé que la possibilité reconnue par cette disposition aux communes d'imposer aux constructeurs, par une prescription incluse dans l'autorisation d'occupation du sol, la cession gratuite d'une partie de leur terrain, était contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789, relatif à la propriété privée.

Source : d'après les codes concernés et le présent article

Jusqu'à la décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010, il existait une neuvième participation d'urbanisme, de nature non financière, consistant en une cession gratuite de terrain. Le Conseil constitutionnel a cependant estimé, dans le cadre de cette question prioritaire de constitutionnalité, que cette disposition était contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.

B. UNE RÉFORME PAR LA LOI, EN CONSÉQUENCE D'UN AMENDEMENT DE LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE DU SÉNAT AU PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ^{94 ( * )} prévoyait, dans son article 13 (devenu l'article 25 du texte promulgué), que le Gouvernement pourrait, par voie d'ordonnance, « 3 ° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ; (...) 5° A produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes de taxes et participations d'urbanisme pour doter les établissements publics compétents et les communes non membres d'un tel établissement d'une taxe locale d'équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions. »

Si le 3° a été maintenu, la commission de l'économie du Sénat a supprimé dans le texte qu'elle a adopté, notamment, le 5°, considérant, selon les termes du rapport ^{95 ( * )} de nos collègues Dominique Braye, Louis Nègre, Bruno Sido et Daniel Dubois, que « la fiscalité est (...) une compétence fondamentale du Parlement, qui doit pleinement l'exercer ».

C'est en conséquence de cet amendement de la commission de l'économie que le présent article fait partie du présent projet de loi, et non d'une simple ordonnance.

Le présent article a fait l'objet d'une large concertation avec les associations d'élus.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de remplacer, au 1 ^er mars 2012 , les six taxes d'urbanisme visées par le présent article ^{96 ( * )} (la redevance relative aux bureaux en Ile-de-France et la redevance d'archéologie préventive ne sont pas concernées) par deux taxes :

- une « taxe d'aménagement » (TA), dont le produit serait au niveau national à peu près égal à celui des taxes actuelles (soit de l'ordre de 600 millions d'euros);

- un « versement pour sous-densité » (VSD), facultatif, qui ne correspondrait qu'à de faibles recettes mais aurait pour objectif de permettre aux communes et EPCI qui le souhaitent de lutter contre l'étalement urbain, source de consommation énergétique et de surcoûts en matière d'équipements collectifs.

L'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité, appliqué dans un petit nombre de communes (en quasi-totalité en Ile-de-France), et que plus aucune commune ne peut instaurer depuis 2000, serait supprimé à compter du 1 ^er janvier 2015.

La réforme se ferait sans redistribution entre catégories d'administrations publiques. Il n'en existerait pas moins une redistribution significative entre communes , comme on le verra ci-après.

Sur les huit participations d'urbanisme , cinq seraient supprimées au 1 ^er janvier 2015. En contrepartie, le présent article prévoit que le taux de la part communale de la taxe d'aménagement, normalement limité à 5 %, peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs, « si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ».

Synthèse de la réforme proposée par le présent article

	Droit actuel		Réforme proposée par le présent article
	Taxes (à partir du 1 ^er mars 2012)
Nombre de taxes	6 : TLE, TC/TLE, TD/CAUE, TD/ENS, TSE du département de la Savoie, VD/PLD		2 : taxe d'aménagement (TA) et versement pour sous-densité (VSD)
Produit	0,6 Md €		0,6 Md € hors majoration de taux (1)
Taux (en %)	(hors VD/PLD)		(TA uniquement)
Taxes à vocation nationale
Communes	TLE	1-5	TA communes	1-5
Départements	TD/CAUE	0-0,3	TA départements	0-2,5
	TD/ENS	0-2
Taxes à vocation locale
Départements	TSE Savoie	1-5		-
Région Ile-de-France	TC/TLE	1	TA IDF	0-1
Prise en compte de la densité	Limitation de la densité par le VD/PLD (75 % communes et 25 % départements)
			Encouragement de la densité par le VSD (75 % communes et 25 % départements)
	Participations d'urbanisme (1 ^er janvier 2015)
Nombre de participations	8 : PRE, PNRAS, PEPE, PVR, PAE, ZAC, PUP, participation des riverains en Alsace Moselle		3 : ZAC, PUP, PEPE

Taxes d'urbanisme : TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité ; VSD : versement pour sous-densité.

Participations d'urbanisme : PRE : participation pour raccordement à l'égout ; PNRAS : participation pour non-réalisation d'aire de stationnement ; PEPE : participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels ; PVR : participation pour voirie et réseaux ; PAE : participation des programmes d'aménagement d'ensemble ; ZAC : participation ZAC ; PUP : projet urbain partenarial.

(1) Le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs.

Source : commission des finances

A. LA TAXE D'AMÉNAGEMENT

La taxe d'aménagement pourrait, comme la TLE, être instaurée par l'ensemble des communes.

Cependant, alors que la TLE l'est de plein droit dans les communes d'au moins 10 000 habitants (le conseil municipal pouvant toutefois décider de renoncer à percevoir la taxe), tel serait le cas de la taxe d'aménagement dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols et dans les communautés urbaines ^{97 ( * )} .

Dans les autres communes et dans les autres EPCI, une délibération serait nécessaire (concordante dans ce dernier cas avec les communes membres, avec les règles de majorité applicables à la création de l'EPCI ^{98 ( * )} ). Tel serait également le cas pour les départements et la région Ile-de-France.

Dans le cas des EPCI, le présent article prévoit qu'« une délibération prévoit la répartition du produit de la taxe entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes ainsi que les conditions de son reversement à ces dernières compte tenu de la charge des équipements publics relevant de leurs compétences ».

Le tableau ci-après synthétise les principales évolutions de l'assiette entre la TLE et la taxe d'aménagement. Il est explicité dans les développements qui suivent.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : évolution de l'imposition, selon les hypothèses du Gouvernement

	Catégories actuelles (TLE) (art. 1585 D CGI)	% d'augmentation de la surface prise en compte**	Le droit proposé par le présent article
			Ile-de-France*				Province
			Valeurs forfaitaires au mètre carré actuelles (2010)	Valeurs forfaitaires au mètre carré proposées	% de la valeur forfaitaire de droit commun	% d'évolution de l'imposition***	Valeurs forfaitaires au mètre carré actuelles (2010)	Valeurs forfaitaires au mètre carré proposées	% de la valeur forfaitaire de droit commun	% d'évolution de l'imposition***
		En %	En euros		En %		En euros		En %
CAT1	Locaux annexes - 20 premiers m²	3	108	317	47	202,3	98	280	47	194,3
CAT2	Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles	5	198	520	76	175,8	180	460	77	- 170- 168,3
CAT3	Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant	5	326	340	50	9,5	296	300	50	6,4
CAT4	Habitat social - locaux d'habitation et annexes	10	283	272	40	5,7	257	240	40	2,7
CAT5A	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²	15	402	340	50	-2,7	365	300	50	-5,5
CAT5B	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²	15	587	612	90	19,9	534	540	90	16,3
CAT6	Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients	5	570	680	100	25,3	518	600	100	21,6
CAT7	Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²	15	772	680	100	1,3	702	600	100	- 171 - -1,7
CAT8	Locaux à usage d'habitation secondaire	20	772	680	100	5,7	702	600	100	2,6
CAT9	Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire****	5	772	680	100	-7,5	702	600	100	-10,3
	Total	10	495	454	67	1,1	435	401	67	2,3

* Les valeurs forfaitaires sont majorées de 10% dans les communes de la région d'Île-de-France telle qu'elle est définie à l'article 1 ^er de la loi n° 76-394 du 6 mai 1976 (Paris, départements de l'Essonne, des Hauts-de-Seine, de la Seine-et-Marne, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, du Val-d'Oise et des Yvelines).

** Taux retenus par le Gouvernement pour les simulations.

*** Après majoration de la surface prise en compte.

**** En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Les périmètres pris en compte sont ceux correspondant au droit actuel. Les valeurs forfaitaires retenues pour le droit proposé dans le cas des catégories 1, 2, 4 et 5B, résultent d'une ventilation conventionnelle des bases entre certaines des nouvelles catégories. Aucun allégement facultatif n'est pris en compte.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; calculs de la commission des finances

1. Des assiettes globalement stables, d'après le Gouvernement

a) Le passage de huit valeurs forfaitaires au mètre carré à deux valeurs forfaitaires au mètre carré

La simplification des valeurs forfaitaires au mètre carré de la taxe d'aménagement (TA) par rapport à celles des taxes actuelles, incontestable, doit néanmoins être relativisée, comme le montre le tableau ci-après.

Les valeurs forfaitaires : le droit actuel et le droit proposé

(hors Ile-de-France)

	Le droit actuel (TLE) (art. 1585 D CGI)
	Les dix catégories	Les huit valeurs forfaitaires 2010 (euros/m²)
CAT1	Locaux annexes - 20 premiers m²	98
CAT2	Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles	180
CAT3	Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant	296
CAT4	Habitat social - locaux d'habitation et annexes	257
CAT5A	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²	365
CAT5B	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²	534
CAT6	Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients	518
CAT7	Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²	702
CAT8	Locaux à usage d'habitation secondaire
CAT9	Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire*
	Les quatre possibilités d'exonération totale ou partielle
	Divers types de logements sociaux
	Constructions édifiées par les propriétaires d'une habitation familiale reconstituant leurs biens expropriés
	Constructions de garage à usage commercial
	Reconstruction de bâtiments présentant un intérêt patrimonial pour la collectivité et faisant l'objet d'une procédure d'autorisation spécifique, tels que les anciens chalets d'alpage ou les bâtiments d'estive
	Le droit proposé par le présent article (taxe d'aménagement)
	Les quatre catégories	Les deux valeurs forfaitaires 2011 (euros/m²)
	Droit commun	600
	Les logements sociaux autres que ceux bénéficiant d'un PLAI (totalement exonérés)	300
	Les 100 premiers mètres carrés des locaux d'habitation et leurs annexes à usage d'habitation principale
	Les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l'objet d'une exploitation commerciale
	Les cinq possibilités d'exonération totale ou partielle
	Les logements sociaux autres que ceux bénéficiant d'un PLAI (totalement exonérés)
	Dans la limite de 50 % de leur surface, les surfaces des locaux à usage d'habitation principale financés à l'aide du prêt à taux zéro
	Les locaux à usage industriel
	Les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés
	Les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Source : commission des finances

Le Gouvernement présente la simplification des valeurs forfaitaires résultant du présent article comme une quasi unification des valeurs forfaitaires au mètre carré. Il met en effet en avant le fait que, selon les termes de l'évaluation préalable, « le nouveau dispositif supprime les catégories. La valeur par mètre carré de surface de construction est uniformément fixée à 600 euros pour tout type de construction sur l'ensemble du territoire excepté en région Ile-de-France pour laquelle le montant est fixé à 680 euros ».

(1) L'abattement automatique de 50 %

Cependant, l'article L. 331-12 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit qu'un abattement de 50 % est appliqué pour :

- le logement social autre que celui financé par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), totalement exonéré ;

- les résidences principales jusqu'à 100 m² ^{99 ( * )} ;

- les locaux à usage industriel ou artisanal, les entrepôts et hangars, les parcs de stationnement couverts.

Les actuelles catégories 3 (entrepôts et hangars, aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale, villages de vacances et camping), 4 (habitat social) et 5A (résidences principales pour les 80 premiers m²) feraient donc l'objet de cet abattement.

(2) La possibilité d'exonération totale ou partielle de certaines opérations

A cela s'ajoute que, selon l'article L. 331-9 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme, les organes délibérants des communes ou des EPCI, des conseils généraux et du conseil régional de la région d'Ile-de-France « peuvent exonérer de la taxe d'aménagement, en tout ou partie », chacune des catégories suivantes :

- le logement social autre que celui financé par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), totalement exonéré ;

- dans la limite de 50 %, les surfaces des résidences principales qui ne bénéficient pas de l'abattement de 50 % et qui sont financés à l'aide du prêt à taux zéro ;

- les locaux à usage industriel ;

- les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ;

- les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques.

L'imposition du logement social

Le présent article distingue plusieurs modalités d'imposition du logement social, selon le type de logement concerné.

Actuellement, dans le cas des logements sociaux, les communes peuvent « renoncer à percevoir, en tout ou partie », la TLE. L'exonération n'est donc pas automatique. Les logements sociaux bénéficient cependant d'une valeur forfaitaire de seulement 257 euros/m², contre 702 selon le droit commun.

Selon l'article L. 331-7 (nouveau) que le présent article propose d'insérer au code de la construction et de l'habitation, les logements sociaux (définis par référence aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts, relatifs à la TVA à taux réduit) financés dans les conditions du II de l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), sont totalement exonérés.

L'article L. 331-12 (nouveau) proposé pour le même code prévoit que dans le cas du logement social (toujours défini par référence aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts), autre que celui financé par un PLAI, un abattement de 50 % s'applique automatiquement.

Enfin, l'article L. 331-9 (nouveau) du même code prévoit que les collectivités concernées peuvent, chacune pour ce qui la concerne, instaurer une exonération, totale ou partielle :

- du logement social ne bénéficiant pas du PLAI (totalement exonéré) ;

- dans la limite de 50 % de leur surface, des logements financés à l'aide du prêt à taux zéro (PTZ).

L'avant-projet du Gouvernement prévoyait un abattement automatique de 60 % pour l'ensemble du logement social. La solution finalement retenue (exonération totale pour les PLAI, qui représentent environ 20 % des logements concernés, et de 50 % pour les autres logements sociaux) présente l'intérêt d'établir une différenciation selon le type de population concernée, pour un coût équivalent.

(3) Jusqu'à sept valeurs forfaitaires par commune, avec le jeu des exonérations facultatives, totales ou partielles

Il découle de ces abattements automatiques ou facultatifs que seules les actuelles catégories 6 à 9 seraient imposées au taux plein.

Au total, ces différents abattements conduisent à distinguer potentiellement, pour la taxation des surfaces de construction, sept valeurs forfaitaires au mètre carré par collectivité (contre huit actuellement, auxquels s'ajoutent quatre possibilités d'exonération totale ou partielle) :

- valeur forfaitaire de droit commun (600 euros/m² pour la province et 680 euros/m² pour la région Ile-de-France) ;

- valeurs forfaitaires au mètre carré après abattement de 50 % (logement social ; résidences principales jusqu'à 100 m² ; locaux à usage industriel ou artisanal, entrepôts, hangars, parcs de stationnement couverts) ;

- potentiellement cinq valeurs forfaitaires au mètre carré par collectivité, du fait de possibilité d'exonérations totales ou partielles (logement social ; surfaces des résidences principales qui ne bénéficient pas de l'abattement de 50 % et qui sont financés à l'aide du prêt à taux zéro ; locaux à usage industriel ; commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ; immeubles classés ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques).

A cela s'ajoute, comme on le verra ci-après, la taxation forfaitaire de six catégories d'équipement.

b) Un élargissement de la superficie prise en compte évalué à 10 %, hors extension à certains équipements

Le présent article prévoit d'insérer au code de l'urbanisme un article L. 331-10, selon lequel l'assiette de la taxe d'aménagement est constituée par :

- la valeur, déterminée forfaitairement par mètre carré, de la surface de la construction (comme dans le cas de la TLE) ;

- mais aussi (ce qui est nouveau) la valeur de certains aménagements et installations déterminée forfaitairement dans les conditions prévues à un autre article (l'article L. 331-13).

(1) Une augmentation de la superficie prise en compte évaluée à 10 %

Dans le premier cas, le Gouvernement évalue l'élargissement de la superficie prise en compte à 10 %.

En effet, le présent article retient une définition de la surface différente de celles actuellement en vigueur, et plus large que la surface utile hors oeuvre nette (SHON) actuellement utilisée par les taxes d'urbanisme. Ainsi, l'article L. 331-10 qu'il propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que la « surface de la construction » prise en compte pour l'application de la taxe est non la « surface de plancher développée hors oeuvre » (comme l'article 1585 D du code général des impôts le prévoit actuellement dans le cas de la TLE), mais « la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, d'une hauteur supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies » ^{100 ( * )} .

Cette nouvelle surface a pour intérêt d'être plus simple pour le contribuable, tout en réduisant le risque de fraude. En effet, la SHON dépend en partie des aménagements intérieurs. Ainsi, certaines maisons sont délibérément construites avec une surface importante mais une faible SHON. Certaines maisons ont ainsi une SHOB de 200 m², pour une SHON de 70 m². Il suffit ensuite d'aménager l'espace à disposition (sous-sols, garages...), parfois sans déclaration et donc sans taxe, au fur et à mesure des besoins familiaux, « comme on creuse de nouvelles pièces dans les maisons troglodytes » (selon l'expression imagée d'un spécialiste), au gré de l'agrandissement de la famille.

SHOB, SHON, SUB, SUN : quelques rappels

Il existe quatre mesures essentielles de la superficie d'un bâtiment, qui peuvent être représentées sous la forme de cercles concentriques.

La surface hors oeuvre brute (SHOB) , qui correspond à la notion la plus large, est définie par l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction », ce qui comprend en particulier les prolongements extérieurs d'un niveau (balcons, loggias, coursives).

La surface hors oeuvre nette (SHON) , également définie par l'article R. 112-2 précité, est égale à la SHOB après déduction des combles, sous-sols non aménageables, toitures-terrasses, balcons, garages de véhicules, etc. On rappelle que l'article R*123-10 du code de l'urbanisme définit le COS comme « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol ». Ainsi, un COS égal à un rapport de 3 signifie que pour 100 m² de sol il est possible de construire 300 m² de SHON.

La surface utile brute (SUB) est égale à la SHON, moins les surfaces qui ne sont pas utilisables, pour des raisons tenant à la structure de l'immeuble (poteaux, murs extérieurs, circulations verticales, locaux techniques...).

La surface utile nette (SUN) correspond à la SUB effectivement réservée aux espaces de travail (bureaux, ateliers, laboratoires, salles de réunion, etc.). Elle ne comprend donc pas les parties communes, couloirs, locaux sociaux, sanitaires... C'est elle qui est utilisée pour l'application de la norme interministérielle de 12 m² par agent.

La qualité structurelle d'un immeuble de bureaux se mesure à son ratio SUB/SHON. La qualité de son aménagement se mesure à son ratio SUN/SUB. L'ensemble est synthétisé par le ratio SUN/SHON.

Selon l'évaluation préalable du présent article, « cette mesure avantage tout particulièrement les équipements d'isolation extérieurs dont les surfaces ne sont plus prises en compte. En revanche, elle augmente la surface d'assiette, notamment des résidences secondaires, dans la mesure où celles-ci comportent plus souvent des dépendances non comptabilisées auparavant. Ce dernier point est toutefois contre balancé par une valeur forfaitaire catégorielle plus avantageuse ».

Selon les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, cet élargissement de l'assiette provient très largement de la prise en compte des sous-sols et garages. Ce sont essentiellement eux qui expliquent l'augmentation de 15 % anticipée pour la surface des locaux d'habitation.

L'autre modification essentielle par rapport à la SHON, l'exclusion de la surface des murs périphériques, est en revanche à peu près compensée par la disparition de la déduction forfaitaire de 5 % s'appliquant actuellement aux habitations.

Le ministère considère que l'hypothèse d'augmentation de 5 % retenue dans le cas de l'actuelle catégorie 9 (« autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire »), correspondant en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales, est particulièrement prudente. Il ne s'estime cependant pas en mesure d'évaluer de manière suffisamment fiable la superficie de garages devant leur être associée.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : estimation par le Gouvernement de l'élargissement de la surface prise en compte

(en %)

	Catégories actuelles (TLE) (art. 1585 D CGI)	% d'augmentation de la surface résultant du présent article (hypothèses retenues par le Gouvernement pour les simulations)
CAT1	Locaux annexes - 20 premiers m²	3
CAT2	Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles	5
CAT3	Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant	5
CAT4	Habitat social - locaux d'habitation et annexes	10
CAT5A	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²	15
CAT5B	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²	15
CAT6	Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients	5
CAT7	Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²	15
CAT8	Locaux à usage d'habitation secondaire	20
CAT9	Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire *	5**
	Total	10

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

** Estimation a minima , selon le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

On pourrait a priori s'étonner de ce que le présent article propose de recourir non à l'une des nombreuses définitions de la surface actuellement en vigueur (comme la SHON, utilisée par les actuelles taxes d'urbanisme), mais à une notion nouvelle. Le Gouvernement estime cependant que ce choix d'une nouvelle notion sera un facteur de simplification. En effet, l'article 25 de la loi précitée n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, notamment, « 3 ° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ». Ces définitions sont actuellement au nombre d'une vingtaine (surface hors oeuvre brute, surface hors oeuvre nette, surface utile...). La notion proposée par le présent article aurait vocation à remplacer à moyen terme, dans le domaine fiscal, l'ensemble de celles actuellement utilisées.

(2) La taxation ad hoc de certains équipements, comme les parkings

Le présent article propose également d'étendre la taxe à certains équipements, par une imposition ad hoc .

Ainsi, il tend à insérer au code de l'urbanisme un article L. 331-13, fixant la valeur forfaitaire des équipements concernés conformément au tableau ci-après.

La valeur forfaitaire des équipements proposée par le présent article

Equipement	Valeur forfaitaire
Emplacements de tentes, caravanes et résidences mobiles de loisirs	3 000 euros par emplacement
Emplacements des habitations légères de loisirs	10 000 euros par emplacement
Piscines	200 euros par mètre carré
Eoliennes d'une hauteur supérieure à 12 mètres	3 000 euros par éolienne
Panneaux photovoltaïques au sol	10 euros par mètre carré
Parkings non compris dans la surface visée à l'article L. 331-10*	2 000 euros par emplacement, cette valeur pouvant être augmentée jusqu'à 5 000 euros par délibération de l'organe délibérant de la collectivité compétente en matière de plan local d'urbanisme ou plan d'occupation des sols. La valeur forfaitaire ainsi déterminée sert également d'assiette départementale et à la part versée à la région d'Ile-de-France.

* C'est-à-dire les parkings à l'air libre.

Source : d'après le présent article

Le fait essentiel est que désormais, les parkings à l'air libre (comme en particulier ceux des grandes surfaces commerciales) seraient taxés. Avec une valeur forfaitaire comprise entre 2 000 et 5 000 euros par emplacement, on conçoit que le produit pourrait être important. Le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement n'a cependant pas jugé être en mesure de présenter une estimation au niveau national.

L'introduction de ces valeurs forfaitaires, si elle complexifie apparemment le droit, est en pratique un réel facteur de simplification. Il ne sera en effet plus nécessaire de s'interroger longuement sur des questions d'importance mineure, comme la nécessité de taxer ou non les margelles de piscine disposant de couvertures amovibles, le caractère plus ou moins mobile d'un mobil-home, ou la manière de taxer les éoliennes en fonction de la petite plate-forme à leur sommet destinée à la maintenance.

2. Une quasi-stabilité de l'encadrement des taux, avec désormais une possibilité de modulation géographique

L'encadrement des taux demeurerait quasiment inchangé , comme le montre le tableau ci-après.

L'encadrement des taux : synthèse de la réforme proposée par le présent article

(en %)

	Droit actuel		Réforme proposée par le présent article
	(hors VD/PLD)		(TA uniquement)
Taxes à vocation nationale
Communes	TLE	1-5	TA communes	1-5
Départements	TD/CAUE	0-0,3	TA départements	0-2,5
	TD/ENS	0-2
Taxes à vocation locale
Départements	TSE Savoie	1-5		-
Région Ile-de-France	TC/TLE	1	TA IDF	0-1

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TD/ENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité.

Source : commission des finances

a) Une fourchette toujours comprise entre 1 % et 5 % pour les communes et EPCI

L'article L. 331-14 que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que « les communes ou établissements publics de coopération intercommunale peuvent fixer des taux différents dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs de leur territoire définis par un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols. (...) En l'absence de toute délibération fixant le taux de la taxe, ce dernier est fixé à 1 % dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale où la taxe est instituée de plein droit. ».

Certes, selon l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme proposé par le présent article, « le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ».

Cependant, « en cas de vote d'un taux supérieur à 5 % dans un ou plusieurs secteurs, les [participations d'urbanisme] ne sont plus applicables dans ce ou ces secteurs ». Autrement dit, pour ne pas perdre le bénéfice des participations d'urbanisme, la commune ou l'EPCI devra fixer le taux de la taxe d'aménagement entre 1 et 5 %, ce qui correspond à la situation actuelle dans le cas de la TLE.

b) Une fourchette de 0 % à 2,5 % pour les départements, légèrement supérieure à la sommes de celles en vigueur pour la TD/CAUE et la TD/ENS

Dans le cas des départements, les taux devraient être compris entre 0 % et 2,5 %.

Cet intervalle est légèrement supérieur à la somme de ceux relatifs aux deux taxes actuellement perçues par les départements : la taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement (de 0 % à 0,3 %) et la taxe départementale des espaces naturels sensibles (de 0 % à 2 %).

c) Un taux de 1 % qui dans le cas de la région Ile-de-France ne serait plus automatique mais correspondrait à un maximum

La seule modification significative - bien que modeste - en matière de taux est que dans le cas de la région Ile-de-France, le taux ne serait plus nécessairement de 1 % comme actuellement. Le taux de 1 % correspondrait en effet désormais à un maximum.

d) Une possibilité de modulation géographique, sauf dans le cas des départements

Une novation importante par rapport à la TLE est que la part communale de la taxe d'aménagement pourrait voir son taux modulé par secteur ^{101 ( * )} .

De même, la région aurait désormais la possibilité de moduler le taux selon les communes.

En revanche, cette possibilité de modulation géographique ne serait pas reconnue aux départements :

- si une telle possibilité a un sens au niveau communal ou intercommunal (il est logique de moduler l'imposition des secteurs en fonction des charges d'aménagement correspondantes), elle serait difficilement justifiable au niveau départemental (dont la taxe d'aménagement financera essentiellement « la politique de protection des espaces naturels sensibles »), en particulier du point de vue du principe d'égalité devant l'impôt ;

- une telle modulation entraînerait en outre la superposition de deux zonages (communal et départemental), qui rendrait le dispositif illisible.

3. La suppression de la TLE du département de la Savoie, destinée à financer les jeux olympiques d'Albertville

Le département de la Savoie perçoit actuellement à la fois la TLE (8,4 millions d'euros en 2008) et la TSE Savoie (3,5 millions d'euros en 2008), instaurée en 1987 pour financer les jeux olympiques d'Albertville (1992).

Toutes choses égales par ailleurs, la réforme lui ferait donc perdre environ 3,5 millions d'euros par rapport à 2008. Cette perte pourrait cependant être plus que compensée en portant le taux d'imposition au maximum autorisé de 2,5 %, comme le montre le tableau ci-après.

Le produit des taxes d'urbanisme dans le cas du département de la Savoie

(en millions d'euros)

	Avant réforme (2008)	Après réforme (en supposant l'assiette constante)	Avec taux départemental porté à 2,5 %**
Communes	8,4	8,4	8,4
Taxe locale d'équipement	8,4	8,4	8,4
Département	6,5	3,0	7,5
TD conseils en architecture, urbanisme et environnement	0,0
TD espaces naturels sensibles	3,0	3,0
TSE Savoie	3,5
Total	14,9	11,4	15,9

* Hors versement pour dépassement du plafond légal de densité.

** Le taux de la TD ENS étant actuellement de 1 %.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010 ; calculs de la commission des finances

Par ailleurs, selon l'évaluation préalable du présent article, « le département de la Savoie (...) pourra bénéficier du ¼ du produit du versement pour sous-densité en lieu et place du produit du VD/PLD anecdotique dans ce département (environ 15 000 € en 2007 pour le conseil général) ». Le montant du futur versement pour sous-densité ne peut toutefois être évalué à ce stade.

B. LE VERSEMENT POUR SOUS-DENSITÉ

Le versement pour sous-densité a pour objet de favoriser la densité du tissu urbain, jugée souhaitable dans une perspective d'économies d'énergie.

1. Le droit actuel : le versement lié au dépassement du plafond légal de densité

Le versement lié au dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD) - dont le présent article prévoit la suppression à compter du 1 ^er janvier 2015 - a été instauré en 1975 dans une perspective opposée à celle actuellement poursuivie. En effet, comme son nom l'indique, il s'agissait de limiter la densité.

Ce versement a été supprimé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Cependant, l'article 50 de la loi précitée prévoit que les articles concernés du code de l'urbanisme, dans leur rédaction antérieure à son entrée en vigueur, « demeurent applicables dans les communes où un plafond légal de densité était institué le 31 décembre 1999 ».

Ainsi, ce versement continue d'être perçu sur le territoire de plusieurs communes. Il est attribué pour 75 % aux communes et 25 % aux départements.

Sa perception est très concentrée. En 2008 les deux tiers du produit ont correspondu à des communes des Hauts de Seine et de Seine Saint-Denis, comme le montre le tableau ci-après.

Les communes ayant perçu le VD-PLD (2008)

Départements	Nombre de communes	Nombre de taxations	SHON taxée (m²)	Produits 2008 (euros)
Hauts de Seine	12	44	36 717	12 795 754
Seine St Denis	9	22	63 590	7 323 078
Val de Marne	6	19	15 750	3 522 818
Yvelines	1	3	8 685	2 174 867
Seine et Marne	2	6	17 590	1 371 175
Indre et Loire	1	1	3 491	158 712
Var	2	10	1 071	158 604
Calvados	4	4	767	136 106
Hautes Alpes	3	2	24 448	83 890
Essonne	1	1	378	46 444
Hérault	3	6	586	41 753
Finistère	2	2	300	37 940
Morbihan	2	3	19	9 198
Pyrénées Atlantiques	1	2	51	4 590
Savoie	1	2	86	4 300
Vosges	1	1	26	3 900
Haut Rhin	0	2	17	3 160
Creuse	1	1	23	951
Alpes Maritimes	1	1	16	900
Haute Marne	0	1	12	480
Total	53	133	173 624	27 878 620

Source : d'après ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010

2. Le droit proposé : une logique inverse, avec le versement pour sous-densité

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ^{102 ( * )} prévoyait, dans son article 13 (devenu l'article 25 du texte promulgué), que le Gouvernement pourrait, par voie d'ordonnance, « 5° A produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes de taxes et participations d'urbanisme pour doter les établissements publics compétents et les communes non membres d'un tel établissement d'une taxe locale d'équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions ». Comme on l'a vu ci-avant, cette habilitation à réformer les taxes d'urbanisme n'a pas subsisté dans le texte définitif, d'où le présent article.

a) Une définition de la densité de construction qui doit évoluer à brève échéance avec la prochaine réforme des surfaces prises en compte par le droit de l'urbanisme

Le présent article prévoit que « la densité de la construction est définie par le rapport entre la surface de plancher d'une construction déterminée conformément à l'article L. 112-1 et la surface du terrain de l'unité foncière sur laquelle cette construction est ou doit être implantée ».

Actuellement, l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme définit la surface hors oeuvre nette (SHON), utilisée pour le calcul de la TLE, mais aussi du coefficient d'occupation des sols (COS) . Ainsi, l'article R*123-10 du code de l'urbanisme définit le COS comme « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol ».

Ce paradoxe apparent (pourquoi, en ce cas, recourir à une définition ad hoc de la densité, et non au COS ?) vient du fait que, comme on l'a indiqué ci-avant, l'article 25 de la loi précitée n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, notamment, « 3 ° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ». Ces définitions sont actuellement au nombre d'une vingtaine (surface hors oeuvre brute, surface hors oeuvre nette, surface utile...).

L'article L. 112-1 précité a vocation à devenir le réceptacle de la future définition de la surface destinée à remplacer la SHON et les autres surfaces utilisées par le droit de l'urbanisme. Ainsi, en se référant à cet article, le présent article permettra au régime de la taxe d'aménagement de s'adapter automatiquement à la réforme du droit de l'urbanisme.

b) Le plafonnement à 25 % de la valeur totale du terrain semble devoir être maintenu, malgré ses effets pervers

Contrairement au versement pour dépassement du plafond légal de densité, le versement pour sous-densité serait, par nature, calculé d'une manière en partie arbitraire.

Dans le cas de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité, l'objectif poursuivi est clair : il s'agit d'annuler l'avantage financier qu'un constructeur peut trouver à construire en hauteur pour économiser du terrain. Ce versement est donc égal au prix de la superficie de terrain qui serait nécessaire pour ne pas dépasser le plafond légal de densité.

Le calcul du versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD)

1. La formule

Le calcul du versement pour dépassement du plafond légal de densité, défini pour les communes concernées ^{103 ( * )} par l'article R. 333-1 du code de l'urbanisme, est défini par la formule suivante :

Dans laquelle :

Pa représente le montant du versement ;

v la valeur au mètre carré de terrain considéré nu et libre ;

Sa la surface de plancher de la construction projetée, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, à l'exclusion de la surface correspondant aux immeubles exonérés en application des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 112-2 et à l'exclusion de la surface correspondant à la partie des constructions exonérée en application des articles L. 127-1 et L. 128-1 ;

Sb la surface de plancher, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, des constructions implantées sur le même terrain qui ne sont pas destinées à être démolies, à l'exclusion de la surface correspondant aux immeubles exonérés et mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 112-3 ;

Sc la partie de la surface de plancher, calculée comme il est dit à l'article R. 112-2, des constructions non exonérées en application des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 112-2, implantées sur le même terrain, qui excède le plafond légal de densité, que ces constructions soient ou non destinées à être démolies ;

Sd la surface du terrain ;

K le plafond légal de densité en vigueur sur le territoire de la commune à la date de délivrance du permis de construire.

2. Exemple

Une commune fixe un plafond légal de densité (c'est-à-dire un rapport entre la surface de plancher et la surface du terrain utilisé) de 2. Schématiquement, cela signifie qu'en utilisant la totalité du terrain, il est possible de construire un bâtiment de deux étages (y compris le rez-de-chaussée).

Un constructeur décide de construire un bâtiment de 6 étages (y compris le rez-de-chaussée). Ce bâtiment a donc 4 étages en trop, qui si l'on respectait le plafond légal de densité exigerait, en plus du terrain utilisé, un terrain supplémentaire de superficie double de celui-ci.

Le versement est égal au produit de cette superficie et du prix au mètre carré du terrain utilisé.

L'objectif poursuivi par le présent article pour le calcul du prélèvement pour sous-densité est inverse de celui de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD) : il s'agit cette fois de faire en sorte qu'un constructeur ait intérêt à économiser du terrain , et donc à construire en hauteur. La difficulté est que, contrairement au VD/PLD, il n'est pas possible de « calibrer » le versement en fonction d'une économie réalisée par le constructeur (dans le cas du VD/PLD, en achetant moins de terrain) et que l'on souhaiterait annuler. Il est donc nécessaire d'accroître le prix du terrain utilisé en excédent de ce qu'impliquerait le respect du seuil de densité, mais dans quelle proportion : 25 % ? 50 % ? 100 % ?

Le présent article propose de fixer ce taux à 50 %.

Par ailleurs, le versement serait plafonné à 25 % du prix du terrain total.

Le calcul du futur versement pour sous-densité (VSD)

1. La formule proposée par le présent article

« Ce versement est égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l'application du seuil minimal de densité.

« Le versement pour sous-densité ne peut en tout état de cause être supérieur à 25 % de la valeur du terrain. »

2. Exemple

On prend l'exemple d'une commune ayant fixé le seuil minimal de densité à 2. Schématiquement, cela signifie qu'en utilisant la totalité du terrain, il est possible de construire un bâtiment de deux étages (y compris le rez-de-chaussée).

On suppose qu'un terrain donné a une valeur de 100.

Un constructeur décide de construire un bâtiment comprenant seulement un rez-de-chaussée. Pour sa superficie de plancher, ce bâtiment occupe donc 2 fois plus de terrain que ce qui serait nécessaire pour respecter le seuil de densité.

Dans le dispositif prévu par le présent article, il s'agit de majorer de 50 % le prix du supplément de terrain « inutilement » utilisé. Dans le cas présent, cela correspond à 0,5 100 1/2 = 25.

Le présent article prévoit par ailleurs que le versement pour sous-densité ne peut être égal à plus de 25 % de la valeur du terrain, ce qui, dans le cas présent, se trouve correspondre au résultat avant prise en compte de ce plafond.

Le graphique ci-après indique le versement dû pour différents coefficients de densité, dans le cas particulier où le seuil de sous-densité serait égal à 2 (ce qui correspond schématiquement à une construction de deux étages, y compris le rez-de-chaussée).

Le calcul du versement pour sous-densité (VSD) : comparaison du montant découlant de différentes solutions dans un cas particulier

( on suppose que le seuil de sous-densité est égal à 2 )

(montant exprimé en % du prix du terrain utilisé)

Source : calculs de la commission des finances

Ce graphique permet de mettre en évidence que le plafonnement du versement à 25 % de la valeur totale du terrain a un effet pervers. En effet, il en découle que dans l'exemple choisi n'y a aucune différence, en termes de sanction, entre un coefficient de densité de 1 et un coefficient de densité de n'importe quel montant inférieur.

Il ne semble cependant pas opportun de supprimer ce plafond. En effet, en pratique le versement pour sous-densité devrait être instauré dans des zones où le prix du terrain est relativement élevé, de sorte qu'une augmentation de celui-ci de plus de 25 % pourrait revêtir un aspect confiscatoire. Certes, ce versement ne pourra, par nature, être instauré au coeur des grandes agglomérations. Cependant, il le sera vraisemblablement moins en zone rurale - du fait de la fréquente absence de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols - qu'aux périphéries des zones urbaines, en particulier dans les zones commerciales.

c) Une simple faculté pour les communes et EPCI concernés

Le présent article prévoit que « les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols peuvent instituer, par délibération, un seuil minimal de densité (...) ». Autrement dit, l'instauration du seuil minimal de densité est une simple faculté.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que « dans les secteurs des zones urbaines ou à urbaniser où le taux de la taxe d'aménagement applicable est supérieur à 5 %, l'instauration du seuil minimal de densité est obligatoire ». Cette disposition a toutefois été supprimée par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances.

Le seuil minimal de densité est déterminé par secteurs du territoire de la commune ou de l'EPCI, définis sur un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols.

En cas d'institution du versement pour sous-densité, le versement pour dépassement du plafond légal de densité est supprimé de plein droit sur l'ensemble du territoire de la commune.

d) Un encadrement par référence au coefficient d'occupation des sols

On peut considérer qu'il serait injustifié que la commune ou l'EPCI, d'une part, détermine un COS autorisant à construire des bâtiments élevés, et de l'autre taxe les constructions au titre du versement pour sous-densité, alors même qu'elles seraient proches du COS maximal autorisé.

Le présent article prévoit donc que pour chaque secteur, le seuil minimal de densité est compris entre 50 % et 75 % de la densité maximale autorisée par les règles définies dans le plan local d'urbanisme.

e) La suppression de l'actuel versement pour dépassement du plafond légal de densité

Le 5° du B du I du présent article supprime le versement pour dépassement du plafond légal de densité à compter du 1 ^er janvier 2015.

C. UNE MODERNISATION INDISPENSABLE DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

Le présent article propose en outre une modernisation indispensable des modalités de recouvrement de la fiscalité de l'urbanisme.

1. Une perception par le seul Etat

Actuellement, les collectivités concernées peuvent, si elles le souhaitent, recouvrer elles-mêmes l'impôt, ce qui rend de fait impossible un suivi précis de cette fiscalité par l'Etat (qui ne peut alors accéder à l'information nécessaire que dans le cas de quelques grandes villes, comme Paris), et est générateur de surcoûts.

Le présent article propose donc de prévoir que « les services de l'Etat en charge de l'urbanisme dans le département sont seuls compétents pour établir et liquider la taxe ».

2. Des pénalités revues à la baisse

L'article 1828 du code général des impôts prévoit que « dans le cas (...) d'une construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation, le constructeur est tenu d'acquitter, outre la taxe locale d'équipement ou le complément de taxe exigible, une amende d'égal montant ».

Le présent article prévoit qu'« en cas de construction ou d'aménagement sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ou d'aménager » (c'est-à-dire pour les infractions les plus graves), le montant de la taxe est assorti d'une pénalité de 80 % du montant de la taxe. Par ailleurs, « en cas de demande de régularisation et d'obtention ultérieure d'une autorisation de construire ou d'aménager par le contribuable ayant commis l'infraction » (c'est-à-dire dans les cas les moins graves), la pénalité est réduite à 40 %.

Votre rapporteur général s'interroge sur le bien-fondé de cette dernière disposition. La sanction doit en effet demeurer dissuasive.

3. L'instauration d'une procédure de rescrit dans trois cas particuliers

Enfin, le présent article propose de mettre en place une procédure de rescrit en matière de fiscalité de l'urbanisme, qui n'existe pas actuellement.

Ainsi, avant le dépôt de la demande d'autorisation de construire, un contribuable pourrait demander à l'administration de l'Etat en charge de l'urbanisme dans le département des éclaircissements sur l'application à sa situation de trois dispositions particulières :

- celle selon laquelle « n'est pas retenue dans l'unité foncière la partie des terrains rendus inconstructibles pour des raisons physiques ou du fait de prescriptions ou de servitudes administratives » ;

- celle selon laquelle « lorsque le seuil minimal de densité ne peut être atteint du fait des servitudes administratives qui frappent le terrain, aucun versement n'est dû » ;

- dans le cas des communes dépourvues de coefficient d'occupation des sols (COS), celle selon laquelle le seuil minimal de densité (utilisé pour le calcul du versement pour sous-densité) ne peut être supérieur à 75 % de la densité prévue par le COS (le COS pris en compte étant alors celui estimé par le contribuable).

L'administration devrait répondre de manière motivée dans un délai de trois mois, à défaut de quoi les propositions de solution présentées par le contribuable dans sa demande seraient opposables à l'administration.

Paradoxalement, il n'est pas prévu de consulter le maire, qui aurait pourtant, de toute évidence, son mot à dire.

D. LA DISPARITION DES TAXES ACTUELLES EN 2012 ET DES PARTICIPATIONS D'URBANISME EN 2015

1. Les dispositions fiscales s'appliquent aux demandes déposées à compter du 1 ^er mars 2012

Les dispositions du présent article s'appliquent aux demandes d'autorisation et aux déclarations préalables déposées à compter du 1 ^er mars 2012. Dans le cas du versement pour dépassement du plafond légal de densité, la suppression n'aurait toutefois lieu qu'au 1 ^er janvier 2015.

Le présent article prévoyant que « par délibération adoptée avant le 30 novembre », les collectivités territoriales concernées « fixent les taux applicables à compter du 1 ^er janvier de l'année suivante », cela implique qu'elles devront fixer leurs taux de la taxe d'aménagement avant le 30 novembre 2011.

Par ailleurs, l'article L. 331-24 (nouveau) que le présent article propose d'insérer au code de l'urbanisme prévoit que le recouvrement de la taxe d'aménagement fait l'objet de l'émission de deux titres de perception correspondant à deux fractions égales à la moitié de la somme totale à acquitter, respectivement émis douze et vingt-quatre mois après la date de délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager.

Ainsi, la mesure n'aura d'incidence financière sur les collectivités territoriales qu'à compter du 1 ^er mars 2013.

Par ailleurs, il résulte de ce calendrier que les éventuels ajustements législatifs le cas échéant nécessaires pourraient être effectués en 2011.

2. La suppression de cinq des huit participations d'urbanisme à compter du 1 ^er janvier 2015

Le 5° du B du I du présent article prévoit que « le III de l'article 50 de la loi solidarité et renouvellement urbains n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ainsi que les a, b et d du 2° et le 3° de l'article L. 332-6-1 du code l'urbanisme sont abrogés à compter du 1 ^er janvier 2015 ». De même, le 1° du C du III abroge, notamment, l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme.

Ces dispositions discrètes sont en réalité parmi les plus importantes. Elles ont en effet pour résultat de supprimer cinq des huit participations d'urbanisme à compter du 1 ^er janvier 2015.

La suppression de cinq des huit participations d'urbanisme

	Base juridique	Possibilité de cumuler avec la TLE	Participation dont le présent article prévoit la suppression
Participation pour raccordement à l'égout (PRE)	L. 1331-7 code de la santé publique
Participation pour non-réalisation d'aire de stationnement (PNRAS)	L.123-1-2 et L.332-7-1 code de l'urbanisme
Participation pour le financement d'équipements publics exceptionnels	L. 332-8 code de l'urbanisme
Participation des riverains en Alsace Moselle	Ordonnance de Guillaume II du 21 mai 1879
Participation pour voirie et réseaux (PVR)	L. 332-11-1 code de l'urbanisme
Participation des programmes d'aménagement d'ensemble (PAE)	L. 332-9 code de l'urbanisme	Non
Participation ZAC	L. 311-4 code de l'urbanisme	Non
Projet urbain partenarial (PUP)	L. 332-11-3 code de l'urbanisme	Non
Participation censurée par le Conseil constitutionnel*
Cession gratuite de terrain	L. 332-6-1 2° e) code de l'urbanisme

* Décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010. Le Conseil constitutionnel a estimé que la possibilité reconnue par cette disposition aux communes d'imposer aux constructeurs, par une prescription incluse dans l'autorisation d'occupation du sol, la cession gratuite d'une partie de leur terrain, était contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789, relatif à la propriété privée.

Sources : codes concernés ; ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Réforme de la fiscalité de l'urbanisme, texte issu de la concertation », septembre 2010

La suppression des participations ne concerne pas toutefois celles relatives aux ZAC et aux projets urbains partenariaux (PUP), correspondant aux opérations les plus importantes.

Par ailleurs, le présent article prévoit que « le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % [contre 5 % selon le droit commun] dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ». Ainsi, la taxe d'aménagement a vocation à se substituer aux « petites » participations d'urbanisme actuelles.

Pendant la période transitoire, du 1 ^er mars 2012 au 1 ^er janvier 2015, « en cas de vote d'un taux supérieur à 5 % dans un ou plusieurs secteurs », les contributions « ne sont plus applicables dans ce ou ces secteurs ». Il s'agit d'inciter les communes à anticiper la mise en oeuvre du futur régime.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 22 amendements (dont 3 de sa commission des finances et 15 de son rapporteur général), tous rédactionnels ou de précision, à quatre exceptions près :

- la suppression de la restriction selon laquelle l'abattement automatique de 50 % applicable aux 100 premiers m² de la résidence principale ne concerne que les logements situés en zone urbaine d'un PLU ou d'un POS, dans un immeuble collectif ou dans un lotissement soumis à permis d'aménager (amendement de la commission des finances) ;

- celle de la disposition selon laquelle le versement pour sous-densité est automatiquement instauré dès lors que la commune ou l'EPCI applique un taux supérieur à 5 % pour la taxe d'aménagement (amendement de la commission des finances) ;

- l'affectation de la totalité du futur versement pour sous-densité au bloc communal (amendements identiques de nos collègues députés Michel Piron et Dominique Baert), de même, à la suite d'un sous-amendement du rapporteur général, que l'actuel versement pour dépassement du seuil légal de densité (dont 25 % sont attribués aux départements, et dont le présent article prévoit la suppression à compter de 2015) ;

L'affectation aux communes de la totalité du versement pour sous-densité

Actuellement, le versement pour dépassement du plafond légal de densité - qui doit être supprimé au 1 ^er janvier 2015 - est attribué pour 75 % aux communes et 25 % aux départements.

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait que tel serait également le cas du versement pour sous-densité ^{104 ( * )} .

Cela ne paraissait pas justifié. En effet, le produit du futur versement pour sous-densité résultera du seuil minimal de densité qui sera fixé par les communes et les EPCI, seuls compétents en matière d'urbanisme.

Certes, actuellement le versement pour dépassement du plafond légal de densité est attribué pour 25 % aux départements. Cependant, la réforme des taxes d'urbanisme ne doit pas pérenniser les incohérences du droit actuel. Par ailleurs, les départements devant bénéficier du VSD ne sont pas les mêmes que ceux qui bénéficient actuellement du VD/PLD (correspondant, comme on l'a indiqué, aux Hauts de Seine et à la Seine Saint-Denis pour les deux tiers du produit).

Il convient donc, conformément à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, d'attribuer le VSD intégralement aux communes.

- la disposition selon laquelle le taux maximal de la part départementale de la taxe d'aménagement, de 2,5 % selon le présent article, est porté à 5 % en zone de montagne.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale

N°	Auteur	Objet
3	M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances	Suppression d'une redondance relative aux modalités de reversement des EPCI aux communes
4	M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances	Suppression de la restriction selon laquelle l'abattement automatique de 50 % applicable aux 100 premiers m² de la résidence principale ne concerne que les logements situés en zone urbaine d'un PLU ou d'un POS, dans un immeuble collectif ou dans un lotissement soumis à permis d'aménager.
5	M. Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances	Suppression de la disposition selon laquelle le versement pour sous-densité est automatiquement instauré dès lors que la commune ou l'EPCI applique un taux supérieur à 5 % pour la taxe d'aménagement.
57	M. Piron	Affectation de la totalité du VSD au bloc communal (le texte initial en prévoyant l'affectation de 25 % aux départements)
63	M. Carrez	Précision (remplacement de la référence au prêt à taux zéro par l'article L. 31-10-1 du code de la construction et de l'habitation résultant de l'article 56 du PLF 2011)
64	M. Carrez	Rédactionnel
65	M. Carrez	Rédactionnel
66	M. Carrez	Rédactionnel
67	M. Carrez	Rédactionnel
99	M. Carrez	Rédactionnel
100	M. Carrez	Rédactionnel
101	M. Carrez	Coordination
102	M. Carrez	Précision
103	M. Carrez	Précision
104	M. Carrez	Précision
105	M. Carrez	Rédactionnel
118	M. Carrez	Suppression d'une coquille
119	M. Carrez	Rédactionnel
203	M. Michel Bouvard	Taux maximal de la taxe d'aménagement, pour les départements, de 5 % en zone de montagne (contre 2,5 % selon le droit commun)
271	M. Baert	Identique au 57
383	M. Carrez	Sous-amendement à l'amendement 57 de M. Piron ; ce sous-amendement affecte la totalité du VD PLD au bloc communal (contre 25 % aux départements aujourd'hui).
384	Gouvernement	Précision

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME ESSENTIELLEMENT TECHNIQUE

1. Une utile simplification du droit

Sur le plan fiscal, le principal apport de la réforme est de fusionner six taxes en seulement deux, et de mettre ainsi fin à des différences mineures et inutiles (concernant en particulier l'assiette, pourtant quasiment identique pour ces différentes taxes).

Pour le reste, si l'on adopte une approche purement quantitative, l'objectif de simplification n'est que partiellement atteint. Du fait de la possibilité de moduler le taux d'imposition par secteurs, le nombre potentiel de tarifs au m² pouvant exister sur le territoire d'une commune donnée, actuellement de huit (sans compter les possibilités d'exonération totale ou partielle), serait potentiellement illimité. Par ailleurs, six catégories d'équipements seraient imposées à des tarifs spécifiques. Enfin, si l'on prend comme indicateur le nombre de mots, la complexité des dispositions législatives concernées diminuerait à peine.

La simplification du droit proposée par le présent article

	Droit actuel	Réforme proposée par le présent article
Nombre de taxes	6 : TLE, TC/TLE, TD/CAUE, TDENS, TSE du département de la Savoie, VD/PLD	2 : taxe d'aménagement (TA) et versement pour sous-densité (VSD)
Nombre de tarifs au m² pouvant exister sur une commune donnée	8 valeurs forfaitaires+4 possibilités d'exonération totale ou partielle	Illimité (2 valeurs forfaitaires+5 possibilités d'exonération totale ou partielle+possibilité de modulation du taux par secteur) +tarifs spécifiques à 6 catégories d'équipements
Nombre de mots des dispositions législatives définissant le régime des taxes	7 000	6 000*
Nombre de participations d'urbanisme	8	3

TLE : taxe locale d'équipement ; TC/TLE : taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France ; TD/CAUE : taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement ; TDENS : taxe départementale des espaces naturels sensibles ; TSE Savoie : TSE du département de la Savoie ; VD/PLD : versement pour dépassement du plafond légal de densité ; VSD : versement pour sous-densité.

* Nombre de mots du présent article, hors dispositions transitoires.

Source : commission des finances

Dans le domaine fiscal, le présent article apporte des simplifications incontestables d'un point de vue pratique : recours à une définition de la surface plus simple et moins sujette à manipulations que la SHON, taxation de certains équipements en fonction de tarifs spécifiques (ce qui complexifie certes le droit mais évite des débats complexes et inutiles)...

Par ailleurs, la simplification essentielle apportée par le présent article est vraisemblablement la suppression des participations d'urbanisme à compter de 2015.

2. Des incitations à la densification opportunément laissées à l'appréciation des communes

Les ambitions environnementales initiales de la réforme, jugées peu compatibles avec l'autonomie des collectivités territoriales, ont été considérablement revues à la baisse. Le Gouvernement envisageait initialement, en cohérence avec le « Grenelle de l'environnement », des dispositions obligatoires tendant à limiter la dispersion des constructions, à l'origine de surcoûts énergétiques.

A la suite de l'opposition des associations d'élus locaux, le dispositif concerné - le versement pour sous-densité (VSD) - ne constitue plus, dans le présent article, qu'une simple faculté pour les collectivités concernées.

3. Une réforme de la redevance d'archéologie préventive opportunément reportée à plus tard

Votre rapporteur général se félicite de ce que la réforme de la redevance d'archéologie préventive (RAP) ait été reportée à plus tard.

Le présent article se contente en effet d'aligner les valeurs forfaitaires de la RAP sur celles de la taxe d'aménagement, avec quelques adaptations.

La réforme de la RAP est, de toute évidence, trop délicate pour être réalisée à l'occasion d'une loi de finances de fin d'année.

Le délai laissé à votre commission des finances pour instruire cette délicate réforme lui permettra, en outre, de prendre connaissance avec profit des conclusions de l'inspection générale des finances remises au Gouvernement le 18 octobre dernier, et dont elle demande en vain la communication depuis le début du mois de novembre.

B. UN PRODUIT NET INSUFFISANT ET TROP PEU DYNAMIQUE

1. Selon le Gouvernement, une réforme à produit constant et avec peu de communes perdantes

a) L'impact de la réforme par catégorie d'opérations, selon le Gouvernement

Les simulations du Gouvernement s'appuient sur des estimations de l'impact de la réforme par type d'opérations. Elles concernent non le produit (qui dépend du comportement de taux des collectivités), mais uniquement l'assiette (en euros).

Elles ont été effectuées sur la base des valeurs forfaitaires proposées par le présent article, des hypothèses d'augmentation des surfaces prises en compte présentées ci-avant, et de diverses hypothèses ad hoc (concernant en particulier la ventilation du parc de logements en fonction de leur taille).

Le tableau ci-après montre l'impact du présent article par catégorie d'opérations, tel qu'évalué par le Gouvernement.

Le passage de la taxe locale d'équipement (TLE) à la taxe d'aménagement (TA) : augmentation de l'imposition (à taux constants), selon les hypothèses du Gouvernement

(en %)

	Catégories actuelles (TLE)	Ile-de-France	Province
CAT1	Locaux annexes - 20 premiers m²	202,3	194,3
CAT2	Locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles	175,8	168,3
CAT3	Entrepôts, hangars faisant l'objet d'une exploitation commerciale, industrielle ou artisanale ; garages et aires de stationnement couvertes faisant l'objet d'une exploitation commerciale ou artisanale ; locaux à usage industriel ou artisanal et bureaux y attenant	9,5	6,4
CAT4	Habitat social locaux d'habitation et annexes	5,7	2,7
CAT5A	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 80 premiers m²	-2,7	-5,5
CAT5B	Locaux d'habitation des résidences principales et leurs annexes pour les 81 à 170 m²	19,9	16,3
CAT6	Parties des bâtiments hôteliers destinés à l'hébergement des clients	25,3	21,6
CAT7	Partie des locaux à usage d'habitation principale et leurs annexes autres que les catégories 2, 4 dont la SHON est supérieure à 170 m²	1,3	-1,7
CAT8	Locaux à usage d'habitation secondaire	5,7	2,6
CAT9	Autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire*	-7,5	-10,3
	Total	1,1	2,3

* En pratique l'actuelle catégorie 9 correspond en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales.

Ce tableau prend en compte à la fois l'augmentation de la superficie taxée et l'évolution des valeurs forfaitaires.

Sources : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; calculs de la commission des finances

(1) Une augmentation de la taxation de la plupart des types d'opération

Ainsi, dans le cas des opérations relevant des actuelles catégories 1 (locaux annexes) et 2 (locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles), l'augmentation serait de l'ordre de 200 % :

- cette évolution provient de la suppression d'une niche dans le cas des locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles (les exploitations agricoles demeurant en revanche exonérées ^{105 ( * )} ) , dont on ne voit pas bien pourquoi ils bénéficient actuellement d'une valeur forfaitaire de 180 euros/m², contre 300 euros pour la valeur forfaitaire de droit commun des exploitations commerciales, industrielles et artisanales et 365 euros/m² pour celui des habitations ;

- dans le cas des locaux annexes , actuellement taxés sur la base d'une valeur forfaitaire de seulement 108 euros/m², l'augmentation de taux peut quasiment être assimilée à un élargissement d'assiette.

Cette forte augmentation de la taxe pour ces deux catégories d'opérations rend de fait impossible des simulations fiables pour les petites communes. En effet, il peut suffire de quelques opérations de ce type pour modifier considérablement le produit de la taxe dans une commune donnée.

La taxation des hôtels augmenterait quant à elle de plus de 20 %.

(2) La diminution de la taxation des bureaux et surfaces commerciales : un probable effet d'optique

Si l'on excepte l'actuelle catégorie 5A (dont il sera question ci-après), la seule catégorie à voir sa taxation diminuer (à taux constants) serait celle de l'actuelle catégorie 9, correspondant aux « autres constructions », c'est-à-dire en quasi-totalité à des bureaux et à des surfaces commerciales, qui, selon le Gouvernement, diminuerait de 10 %. Il en découle une diminution significative de l'assiette de la taxe pour les communes dont une proportion importante de constructions relève de cette catégorie.

Cette diminution pourrait cependant être largement « optique ». En effet, comme on l'a indiqué ci-avant, les calculs du Gouvernement reposent sur une hypothèse plutôt prudente en matière d'augmentation de la superficie prise en compte. Par ailleurs, les communes concernées bénéficieront en particulier de l'élargissement de l'assiette aux parkings, qui devrait correspondre à un produit important, que le Gouvernement n'est pas en mesure d'évaluer.

b) Une quasi-stabilité de l'assiette au niveau national, selon le Gouvernement

En chiffres arrondis, selon le Gouvernement le présent article entraînerait les conséquences suivantes :

- la valeur forfaitaire moyenne de la TLE (toutes opérations confondues) passerait de 435 à 400 euros/m², ce qui représenterait une diminution d'environ 8 % ;

- mais en sens inverse, la superficie de l'assiette serait élargie de 10 % ;

- au total, l'assiette augmenterait de 2,3 % par rapport à 2010 (ce qui est analogue à ce qui découlerait de l'indexation actuelle sur le prix de la construction).

c) Une réforme favorable aux petites communes

Toujours selon les hypothèses du Gouvernement, si l'on prend en compte l'ensemble des opérations, la réforme semble en général très favorable aux petites communes, comme le montre le graphique ci-après.

Evolution des bases forfaitaires consécutive à la réforme,
selon les hypothèses du Gouvernement (toutes opérations)

Sur la base des surfaces de 2009 et des tarifs de 2010.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'Insee et les informations transmises par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Ce résultat vient du fait que les opérations correspondant aux actuelles catégories 1 (locaux annexes) et 2 (locaux à usage d'habitation des exploitations agricoles), dont l'imposition connaîtrait l'augmentation la plus élevée (respectivement 194 % et 168 %), concernent essentiellement les communes rurales.

La diminution d'assiette de l'ordre de 10 % simulée pour certaines communes correspond à des communes dont la totalité des opérations en 2009 ont relevé de l'actuelle catégorie 9, correspondant en quasi-totalité à des commerce et des bureaux, et dont l'assiette diminuerait de 10,3 %.

2. Des simulations peut-être optimistes

a) Des simulations par commune par nature peu précises

Les simulations par collectivité transmises par le Gouvernement doivent être considérées avec une prudence particulière.

Tout d'abord, elles s'appuient sur les opérations réalisées une année donnée, en l'occurrence 2009. Or, celles-ci peuvent fortement varier d'une année sur l'autre, en particulier pour les petites communes.

Ensuite, elles présentent certaines limitations techniques :

- elles ne prennent pas en compte l'appartenance éventuelle d'une commune à un EPCI compétent en matière d'urbanisme se substituant à elle pour la perception de la taxe (ce qui il est vrai correspond à un cas de figure encore relativement peu fréquent) ;

- elles ne s'appuient que sur les données dont l'administration dispose, ce qui sauf exception exclut celles relatives à la plupart des communes (peu nombreuses) qui liquident elles-mêmes leurs taxes ;

- elles ne prennent pas en compte le niveau de taux actuel des différentes communes, et donc la possibilité éventuelle qu'elles ont de compenser une diminution d'assiette par une augmentation de taux.

b) Un possible optimisme sur l'assiette des résidences principales

Plus fondamentalement, les simulations du Gouvernement reposent sur des hypothèses peut-être optimistes en ce qui concerne l'assiette des résidences principales, qui correspond à plus de la moitié du produit des taxes.

On rappelle que le droit actuel retient une valeur forfaitaire de 365 euros/m² pour les 80 premiers m², 534 euros/m² pour les 90 m² suivants et 702 euros/m² au-delà. Le présent article propose une valeur forfaitaire de 300 euros/m² pour les 100 premiers m² et 600 euros/m² ensuite. Par ailleurs, la notion de surface utilisée ne serait pas la même : alors que le droit actuel utilise la surface hors oeuvre nette (SHON), le présent article recourt à une notion nouvelle, que le Gouvernement juge correspondre à une superficie supérieure d'environ 15 %.

Il en résulte que l'assiette des logements serait réduite par rapport au droit actuel dès lors que leur surface serait inférieure à 105 m² de SHON (soit environ 121 m² selon la nouvelle définition), comme le montre le graphique ci-après.

La valeur forfaitaire moyenne par mètre carré d'une habitation principale,
hors prise en compte des parkings

La surface indiquée correspond à la surface hors oeuvre nette (SHON), utilisée par le droit actuel. On suppose, comme le Gouvernement, que la réforme augmente l'assiette prise en compte de 15 %.

Rappel : le droit actuel retient une valeur forfaitaire de 365 euros/m² pour les 80 premiers m², 534 euros/m² pour les 90 m² suivants et 702 euros/m² ensuite. Le présent article propose une valeur forfaitaire de 300 euros/m² pour les 100 premiers m² et 600 euros/m² ensuite.

Source : commission des finances

Le produit serait réduit de 5,5 % pour les logements de moins de 80 m² de SHON, et même près de 9 % dans le cas de certains logements à la superficie comprise entre 80 et 87 m² de SHON (soit entre 92 m² et 100 m² selon la nouvelle définition), qui verraient désormais la totalité de leur surface soumise à la valeur forfaitaire minorée.

Votre rapporteur général, cherchant à raisonner à partir d'exemples concrets, s'est intéressé au cas réel d'une opération imposée en 2010 sur le territoire de la commune de Compiègne , et consistant en la construction d'un immeuble de six logements. Les logements concernés, se trouvant avoir une superficie individuelle de 86,5 m² de SHON, se trouvent précisément dans la zone de forte perte de recettes. Si l'on se limite à la taxation superficiaire, le produit serait réduit d'environ 8,6 % par la réforme. Il est vrai que dans ce cas particulier cette diminution serait en grand partie compensée par la taxation ad hoc des places de stationnement ^{106 ( * )} .

L'impact du présent article pour l'imposition de la construction de logements :

un cas réel sur le territoire de la commune de Compiègne,
hors prise en compte des parkings

	Droit actuel	Droit proposé (taxe d'aménagement)
Surface prise en compte	519	597*
Ventilation de la surface en fonction de la valeur forfaitaire
Premiers m²	480	597
m² suivants	39	0
Valeurs forfaitaires applicables (en euros)
Premiers m²	365	300
m² suivants	534	600
Assiette taxable (en euros)
Premiers m²	175 200	179 003
m² suivants	20 746	0
Total	195 946	179 003
Taux d'imposition (%)
Niveau communal (TLE en 2010)	3	3
Niveau départemental (TD/ENS et TDCAUE en 2010)	2,3**	2,3***
Produit (euros)
Niveau communal (TLE en 2010)	5 878	5 370
Niveau départemental (TD/ENS et TDCAUE en 2010)	4 507	4 117
Total	10 385	9 487
Evolution en %		-8,6

* On suppose que la réforme accroît de 15 % la superficie prise en compte (hypothèse du Gouvernement, ici relativement optimiste compte tenu de l'absence de garages).

** 2 % pour la taxe départementale relative aux espaces naturels sensibles (TD/ENS) et 0,3 % pour la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (TCAUE).

*** On suppose que le département maintient son taux global inchangé, et ne le porte pas à son nouveau maximum de 2,5 %.

Source : commission des finances

Ces éléments conduisent à s'interroger sur le réalisme des estimations du Gouvernement. En effet, c'est selon lui la forte augmentation de l'assiette de l'actuelle catégorie 5B (correspondant à la superficie comprise entre 81 et 170 m² de SHON) qui ferait que, globalement, l'assiette des logements augmenterait (alors que celle de l'actuelle catégorie 5A diminuerait de 5,5 %).

L'évolution de l'assiette relative aux résidences principales dans le cas des catégories actuelles, selon le Gouvernement

(en euros)

	Catégorie 5A (80 premiers m² de SHON)	Catégorie 5B (SHON de 80 à 170 m²)	Catégorie 7 (SHON supérieure à 170 m²)	Total
Droit actuel	5 448 119 575	4 232 798 526	1 426 430 304	11 107 348 405
Présent article	5 149 592 475	4 922 411 769	1 402 046 880	11 474 051 124
Ecart	-5,5 %	16,3 %	-1,7 %	3,3 %

En supposant une augmentation de 15 % de la superficie prise en compte, du fait de la nouvelle définition de la surface.

Source : d'après les informations transmises par le ministère l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Ces résultats reposent sur une hypothèse de valeur forfaitaire moyenne de 540 euros/m² pour l'actuelle catégorie 5B, ce qui implique que celle-ci correspond à 20 % de superficie inférieure à 100 m² « nouvelle définition » (à 300 euros/m²) et 80 % de superficie supérieure à 100 m² « nouvelle définition » (à 600 euros/m²). Cela paraît peu vraisemblable. En effet, selon l'Insee ^{107 ( * )} les logements mis en chantier ont en moyenne une surface de 60 m².

Ainsi, dans majorité des communes les opérations correspondront à des surfaces SHON inférieures à 105 m² (121 m² selon la nouvelle définition), et par conséquent le présent article, sous sa forme actuelle, se traduira par une diminution des recettes correspondantes généralement comprises entre 5 et 10 % ^{108 ( * )} .

Certes, les résidences principales ne correspondent qu'à environ la moitié de l'assiette de la taxe. La réduction de produit au niveau national ne serait donc que de quelques pourcents.

Par ailleurs, le Gouvernement n'inclut pas dans son chiffrage le produit résultant de la taxation ad hoc des places de stationnement, qui devrait correspondre à un montant souvent important.

La réduction de produit n'en serait pas moins probablement significative pour de nombreuses communes.

3. Des pertes de l'ordre de 5 à 10 % pour certaines communes, qui pourraient être évitées par un alignement des valeurs forfaitaires sur celles de l'Ile-de-France

a) Des pertes de bases de 5 à 10 % pour certaines communes

Bien que ce phénomène ne puisse être simulé avec précision, en l'état actuel du présent article, de nombreuses communes verraient leurs bases réduites de 10 %.

(1) Les communes dont une forte proportion d'opérations concerne les commerces et les bureaux

Tel serait tout d'abord le cas des communes dont une forte proportion des opérations concerne les commerces et les bureaux.

En effet, selon les estimations du Gouvernement, l'assiette correspondant aux opérations relevant de l'actuelle catégorie 9 diminuerait de 10,3 %.

Ainsi, comme on l'a indiqué ci-avant, si l'on s'appuie sur les données et les hypothèses transmises par le Gouvernement, parmi les communes pour lesquelles au moins dix opérations ^{109 ( * )} en 2009 sont connues, environ 1 000 communes (soit 10 %) verraient leurs bases diminuer (essentiellement pour cette raison) dont 240 de plus de 5 % et 60 de plus de 7,5 %.

Certes, ces simulations surestiment vraisemblablement les pertes de bases pour certaines communes. Comme on l'a indiqué ci-avant, elles reposent en effet sur une hypothèse prudente d'augmentation de la surface prise en compte pour les commerces et les bureaux. Par ailleurs, elles ne prennent pas en compte les ressources supplémentaires constituées par la taxation des parkings (impossible à simuler).

Cependant, il est inévitable qu'en l'état actuel du droit proposé, certaines communes (non identifiables à ce stade) voient leur produit réduit de 10 %.

(2) Les communes dont une forte proportion d'opérations concerne des résidences principales

A cela s'ajoute que, comme on l'a indiqué ci-avant, le Gouvernement pourrait surestimer l'assiette relative aux résidences principales (qui, on le rappelle, correspondent à plus de la moitié du produit des taxes).

Alors que les logements de moins de 105 m² de SHON verraient leur assiette diminuer - de 5,5 % pour les logements de moins de 80 m² de SHON (selon les chiffres mêmes du Gouvernement), et de près de 9 % pour ceux de 87 m² (selon les calculs de la commission des finances) -, on voit mal comment l'assiette globale des logements pourrait augmenter, comme le prévoit le Gouvernement.

b) Aligner les valeurs forfaitaires de la province sur celles de l'Ile-de-France

Certes, les collectivités dont les bases diminueraient pourraient généralement compenser cette diminution par une augmentation du taux. En effet, pour compenser une diminution des bases de 10 % il suffit d'augmenter le taux d'environ 10 %. Une commune appliquant un taux de 3 % pourrait ainsi compenser une diminution de bases de 10 % en le portant à 3,3 %.

Cependant, le taux maximal de la future taxe d'aménagement sera de 5 %, soit égal au taux maximal actuel de la taxe locale d'équipement. Ainsi, les communes qui sont déjà au taux maximum subiront totalement la diminution de bases.

Par ailleurs, il ne serait pas souhaitable que la réforme réduise le produit potentiel des taxes.

Dans ces conditions, il paraît nécessaire de faire en sorte qu'aucune commune ou presque ne voie ses bases diminuer de 10 %.

Pour cela, la solution la plus simple et la plus efficace est d'aligner la valeur forfaitaire proposée pour la province, de 600 euros/m², sur celle proposée pour l'Ile-de-France, de 680 euros/m² (ce qui correspondrait à une augmentation de 13 %). Le fait de maintenir dans le nouveau système deux valeurs forfaitaires, l'une pour l'Ile-de-France, l'autre pour la province, peut en effet sembler paradoxal.

4. Le maintien d'un prélèvement archaïque et injustifié de 4 % pour les frais d'assiette et de recouvrement

Le présent article prévoit que « l'Etat effectue un prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement de 4 % sur le montant des recouvrements ».

Ce taux est identique à celui actuellement appliqué pour la TLE et la quasi-totalité des autres taxes d'urbanismes visées par le présent article (en application de l'article 1647 du code général des impôts) ^{110 ( * )} .

D'une manière générale, les prélèvements de l'Etat sur les impôts des collectivités territoriales sont manifestement excessifs. Dans son rapport d'information ^{111 ( * )} de 2007 sur le compte d'avances aux collectivités territoriales, notre ancien collègue Michel Mercier souligne que si l'assiette et le recouvrement des impôts locaux coûte environ 1 milliard d'euros par an, ses prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement s'élèvent à 3 milliards d'euros par an.

Dans le cas des taxes d'urbanisme, cet arbitraire est particulièrement marqué.

Tout d'abord, certaines de ces taxes font d'ores et déjà l'objet d'un prélèvement nettement inférieur à 4 %. Il existe ainsi une exception dans le cas du versement pour dépassement du plafond légal de densité. Le prélèvement correspondant est en effet de seulement 1 % à 2 % (selon le montant de la somme recouvrée) en application de l'ancien article L. 333-12 du code de l'urbanisme (qui continue de s'appliquer dans les communes concernées). Par ailleurs, dans le cas de la redevance d'archéologie préventive (non concernée par le présent article), le prélèvement de l'Etat est de seulement 1,5 % (article 1647 du code général des impôts).

Ensuite, selon l'étude préalable relative au présent article, « la réforme doit également être plus économe en matière de gestion et de recouvrement de l'impôt, tant pour les services de l'Etat que pour les collectivités territoriales ». Il serait paradoxal que ces économies pour l'Etat n'aient aucune conséquence sur le prélèvement opéré sur les recettes des collectivités territoriales.

5. Une indexation des bases trop peu dynamique

Le présent article propose de maintenir pour la taxe d'aménagement les modalités actuelles d'indexation des valeurs forfaitaires des taxes d'urbanisme, qui s'effectuerait sur le coût de la construction. Cette indexation est manifestement trop peu dynamique.

Comme on l'a indiqué ci-avant, depuis 1990 la progression de l'indice du coût de la construction a été de seulement 2,5 % environ (contre 1,7 % pour les prix à la consommation et 3,4 % pour le PIB en valeur).

Alors que les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont stabilisées en valeur, et que leurs dépenses augmentent structurellement plus rapidement que le PIB, une indexation sur le coût de la construction n'est manifestement pas à la hauteur des enjeux.

Tel est d'autant plus le cas que les besoins de la population en matière d'aménagement n'évoluent pas comme le coût de la construction, qui permet juste de compenser la hausse des prix propre au secteur.

Dans ces conditions, il paraît plus approprié d'indexer les valeurs forfaitaires sur le PIB en valeur.

C. D'AUTRES MODIFICATIONS SONT SOUHAITABLES

Diverses autres modifications paraissent nécessaires :

- la correction d'une erreur de référence au 5° du B du I, relatif à la suppression du versement pour dépassement du plafond légal de densité ^{112 ( * )} ;

- la précision selon laquelle la possibilité de moduler le taux ne serait pas réservée aux communes disposant d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols (contrairement à ce que suggère la rédaction actuelle) ;

- l'introduction de l'obligation pour l'administration de consulter le maire dans le cadre d'une procédure de rescrit ;

- la suppression de la faculté reconnue par l'Assemblée nationale aux départements de montagne de porter leur taux jusqu'à 5 % (au lieu de 2,5 %), cette disposition étant à la fois inapplicable en l'état et injustifiée ;

- la suppression de la disposition selon laquelle « en cas de demande de régularisation et d'obtention ultérieure d'une autorisation de construire ou d'aménager par le contribuable ayant commis l'infraction », la pénalité est réduite à 40 % du montant de la taxe (au lieu de 80 %), la sanction devant en effet être dissuasive.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15
(Art. 231 ter, 1609 G [nouveau] et 1635 ter A du code général des impôts, art. 57 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Mesures de financement du Grand Paris : instauration d'une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement affectée à la Société du Grand Paris et modernisation de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France

Commentaire : le présent article tend à réviser les modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » par l'affectation de recettes fiscales que prévoit la loi relative au Grand Paris. D'une part, il abroge la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France. D'autre part, il instaure une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement et réforme la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage perçue dans la région Île-de-France. Par ailleurs, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances, a introduit ici une réforme de la redevance sur la création de bureaux perçue par la région Île-de-France.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RESSOURCES DE LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS

L'article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a créé l' établissement public « Société du Grand Paris » (SGP), en lui donnant la « mission principale de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation, qui comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et [...] leur entretien et leur renouvellement ».

Pour l'accomplissement de cette mission, l'article 9 de la même loi attribue à la SGP, notamment, les ressources suivantes :

- les dotations en capital apportées par l'Etat . À cet égard, le Gouvernement a annoncé une dotation à hauteur de 4 milliards d'euros , qui serait versée à la SGP sur une période de plusieurs années, en fonction des besoins de l'établissement ;

- les autres dotations et subventions ou participations apportées par l'Etat, l'Union européenne, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ou toute autre entité, « sous forme de terrains, d'ouvrages ou d'espèces ». On notera ainsi que la dotation de fonctionnement annuelle apportée par l'Etat a été fixée à hauteur de 6 millions d'euros , et que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France ( AFITF ) a versé à la SGP, en 2010, 4 millions d'euros ;

- les emprunts de l'établissement sur les marchés financiers , que permettra la dotation en capital précitée ;

- les participations des aménageurs et constructeurs aux coûts des gares du réseau de transport public du Grand Paris, en application des dispositions du code de l'urbanisme et de la loi relative au Grand Paris elle-même ;

- les produits de la valorisation des biens mobiliers et immobiliers de la SGP, dont les produits des baux commerciaux qui seront conclus dans les gares, les produits des redevances domaniales dues pour l'occupation des biens ou ouvrages immobiliers de l'établissement, ainsi que les produits pour services rendus ;

- enfin, « les produits de toute autre redevance ou taxe éventuellement créée ou affectée [...] par la loi » au profit de l'établissement.

B. LES RECETTES FISCALES AFFECTÉES À LA SGP

La loi relative au Grand Paris a elle-même créé et affecté deux catégories de recettes fiscales au financement de la Société du Grand Paris. Il convient de noter que l'ensemble du dispositif résulte des initiatives de la commission spéciale du Sénat chargée de l'examen de ce texte.

1. La taxe sur les plus-values immobilières liées aux infrastructures de transports collectifs en Île-de-France

En premier lieu, l'article 10 de la loi relative au Grand Paris a introduit dans le code général des impôts (CGI) un article 1635 ter A, créant une taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France .

Cette taxe vise d'abord la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant, sur le territoire de la région Île-de-France, des projets d'infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris ; son produit est affecté à la SGP. Cependant, la région Île-de-France a été habilitée à instituer la même taxe , sur les valorisations immobilières résultant de la réalisation d'infrastructures de transport collectif en site propre, le produit de cette taxe régionale devant être affecté au Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).

Dans les deux cas, la taxe est exigible pendant quinze ans à compter de la date de publication ou d'affichage de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet. Elle s'applique aux cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis et est exigible lors de chaque cession qui intervient dans le délai précité, due par le cédant et calculée sur un montant égal à 80 % de la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition . Le taux de cette taxe est fixé à :

- 15 % si la cession en cause porte sur des biens situés à une distance de moins de 800 mètres d'une entrée de gare de voyageurs prévue pour le projet d'infrastructure au titre duquel la taxe a été instituée ;

- 7,5 % au-delà de cette distance et si la cession porte sur des biens entièrement situés à une distance de moins de 1 200 mètres de l'entrée de gare ainsi définie.

Toutefois, le montant total de la taxe est plafonné à 5 % du prix de la cession .

Ces dispositions représentent un produit théorique très difficile à évaluer .

2. L'IFER applicable au matériel roulant utilisé pour le transport en commun de voyageurs en Île-de-France

En second lieu, l'article 11 de la loi relative au Grand Paris a modifié l'article 1599 quater A bis du CGI, afin d' appliquer l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) au matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France , et d'affecter le produit de cette nouvelle composante de l'IFER à la SGP. Ce produit, pour 2010, a été évalué à 60 millions d'euros .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à réviser les modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » prévu, comme ci-dessus rappelé, par l'affectation de recettes fiscales. Il laisse inchangé le volet du dispositif lié à l'IFER (article 1599 quater A bis du CGI), mais :

- d'une part, le III procède à l' abrogation de la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France (article 1635 ter A du même code) ;

- d'autre part, pour remplacer la ressource ainsi supprimée, le II instaure en faveur de la SGP une taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement , et le I réforme la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux , de commerce ou de stockage perçue dans la région Île-de-France, dont l'évolution du produit bénéficiera à l'établissement.

Le IV du présent article précise que ces dispositions seront applicables à compter des impositions établies au titre de 2011 .

A. LA CRÉATION D'UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT

Conçue suivant le modèle de la taxe spéciale d'équipement (TSE) qui bénéficie actuellement aux établissements publics fonciers d'Île-de-France (article 1599 quinquies du CGI) et des autres TSE semblables, la taxe additionnelle qu'il est ici proposé de créer en faveur de la Société du Grand Paris (en introduisant, à cet effet, un article 1609 G dans le même code) constitue une taxe de répartition .

Le produit de cette nouvelle taxe est fixé par le présent article à 117 millions d'euros par an . Il serait réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non-bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises des communes de la région Île-de-France.

B. LA RÉVISION DE LA TAXE SUR LES LOCAUX À USAGE DE BUREAUX, DE COMMERCE OU DE STOCKAGE DANS LA RÉGION ÎLE-DE-FRANCE

La taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France (article 231 ter du CGI) est due par les propriétaires des locaux précités et calculée, à partir de la surface de ces locaux, en fonction de tarifs qui, en ce qui concerne les locaux de bureaux, sont différenciés suivant un zonage en trois circonscriptions. Le produit de cette taxe, conformément à l'article 57 de la loi de finances pour 2006, est affecté : pour 50 % de son montant dans la limite de 182 millions d'euros , à la région Île-de-France ; pour 80,25 % du reste , à « Action Logement » ; pour le solde, à l'Etat. Ce produit, au total, est actuellement de l'ordre de 320 millions d'euros par an .

La réforme ici proposée est double. En premier lieu, elle consiste à :

- actualiser les tarifs , qui n'ont pas été revus depuis 1999 (une progression de près de 41 % est retenue), et mettre fin à la dérogation tarifaire dont bénéficient actuellement les entreprises installées dans les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) mais non au fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) ;

- réviser le zonage , en redéfinissant les trois circonscriptions en place ;

- créer des tarifs différenciés , selon ces circonscriptions, pour les locaux commerciaux et de stockage , à l'instar de ce qui existe déjà pour les bureaux ;

- enfin, élargir l'assiette de la taxe aux surfaces de stationnement des entreprises, pour lesquelles un tarif spécifique est créé.

Ces mesures, au total, doivent donner lieu à un produit annuel supplémentaire estimé par l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent projet de loi de finances rectificative à hauteur de 236 millions d'euros .

En second lieu, il est prévu de « geler », en valeur, la part du produit de la taxe affectée à « Action Logement » et revenant à l'Etat , tandis que la part revenant à la région d'Île-de-France (50 % dans la limite de 182 millions d'euros) restera inchangée , et d' affecter le solde à la Société du Grand Paris . Cet établissement percevra donc, à l'avenir, l'essentiel de la progression du produit de la taxe réformée.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'Assemblée nationale, le présent article a fait l'objet de quatre amendements rédactionnels de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général. En outre, à l'initiative de celui-ci, d'une part au nom de la commission des finances et, d'autre part, en son nom propre par la voie d'un sous-amendement, l'Assemblée nationale a introduit ici, avec l'avis favorable du Gouvernement, une réforme de la redevance sur la création de bureaux (RCB) perçue par la région Île-de-France (articles L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme).

Cette redevance est due par les propriétaires de locaux à usage de bureaux ou de recherche et calculée, à partir de la surface utile des locaux construits, en fonction de tarifs différenciés suivant un zonage , en trois circonscriptions, proche de celui qui concerne la taxe locale sur les locaux de bureaux, de commerce ou de stockage. Le produit, variable, s'élève de 70 millions à 90 millions d'euros par an .

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale vise à :

- actualiser les tarifs de cette RCB, dans la même proportion que celle retenue par le présent article en ce qui concerne la taxe sur les bureaux (environ 40 %), et supprimer la dérogation tarifaire dont bénéficient actuellement, comme en matière de taxe sur les bureaux, les entreprises installées dans les communes éligibles à la DSU mais non au FSRIF ;

- réviser le zonage , en redéfinissant les trois circonscriptions en place ;

- élargir l'assiette de la redevance aux locaux de commerce et de stockage ;

- enfin, créer des tarifs différenciés selon la nature des locaux , à l'instar de ce qui est prévu dans le régime de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou stockage.

Le produit supplémentaire annuel attendu de ces mesures serait, d'après les propos tenus en séance par notre collègue député Gilles Carrez, de 60 millions à 80 millions d'euros .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF OPPORTUN POUR LE FINANCEMENT DE LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS

La révision des modalités du financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » prévu par l'affectation de recettes fiscales, que vise à réaliser le présent article, apparaît, dans son principe, comme une nécessité économique . En effet, la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France a été mise en place, à l'initiative de la commission spéciale du Sénat chargé de l'examen du projet de loi relative au Grand Paris, afin de combler les lacunes de ce projet quant au plan de financement des importantes opérations d'aménagement en cause. Toutefois, à l'analyse, cette solution présente plusieurs inconvénients, et en particulier ce double risque :

- d'un côté, dans une conjoncture déjà difficile, freiner les investissements des professionnels de l'immobilier dans les zones assujetties, pendant quinze ans à compter de la déclaration d'utilité publique des projets de construction ;

- d'un autre côté, entraîner une baisse durable du volume des transactions immobilières , ce qui réduirait de façon mécanique le produit des droits de mutation perçus par les collectivités territoriales.

Le « panier de recettes » proposé par le présent article en remplacement de cette taxe - d'une part, une nouvelle taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement et, d'autre part, la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage modernisée - est de nature à assurer à la Société du Grand Paris une ressource dépourvue de ces effets nuisibles . En outre, son rendement apparaît plus rapide et plus certain , dans la mesure où il ne se trouve subordonné, au contraire de la taxe sur les plus-values, ni au lancement des projets de construction du réseau de transport public du Grand Paris, ni au rythme et au volume des transactions immobilières en Île-de-France. Dès 2011 , ce sont au total 353 millions d'euros qui devraient bénéficier à la SGP selon les estimations du Gouvernement (117 millions au titre de la taxe additionnelle à la TSE et 236 millions au titre de la taxe sur les bureaux).

Par ailleurs, la réforme de la redevance sur la création de bureaux que l'Assemblée nationale a introduite dans le présent article, en dotant la région Île-de-France d'une ressource nouvelle évaluée de 60 millions à 80 millions d'euros par an, tend à soutenir des projets en matière d'infrastructures de transports qui, portés par la région, ont vocation à s'intégrer au maillage organisé en ce domaine dans le cadre du projet du Grand Paris.

B. UN DISPOSITIF ANTICIPÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011

Cependant, il convient ici de rappeler que le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a déjà adopté un dispositif comparable en votant l'article 34 bis du projet de loi de finances pour 2011 . Cet article, en effet, révise les modalités du financement de la Société du Grand Paris par l'affectation de recettes fiscales, comme suit :

- en premier lieu, à l'instar du présent article, il abroge la taxe sur les plus-values immobilières consécutives à la réalisation d'infrastructures de transports collectifs en Île-de-France, eu égard aux désutilités économiques susmentionnées ;

- en deuxième lieu, il instaure la même taxe additionnelle à la taxe spéciale d'équipement, mais pour un produit fixé à 125 millions d'euros par an, contre 117 millions ici ;

- en troisième lieu, il procède à la même réforme de la taxe sur les locaux à usage de bureaux , de commerce ou de stockage perçue en Île-de-France, mais en relevant les tarifs de celle-ci dans une moindre mesure que le niveau ici proposé (pour un produit estimé de l'ordre de 148 millions d'euros ). Cette différence vise à tenir compte de la mise en place, également opérée par l'article, d'une nouvelle redevance sur la création de bureaux , de locaux commerciaux, de stockage et de recherche, distincte de la RCB existante qui a fait l'objet du vote de nos collègues députés, et dont le produit (environ 75 millions d'euros par an) serait affecté à la SGP .

En outre, afin de répondre aux difficultés de financement anticipées , sur les trois prochains exercices, pour l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), il est prévu d' affecter à celle-ci, de 2011 à 2013, une partie du produit global de ce dispositif fiscal (soit environ 348 millions d'euros), dans la limite annuelle de 250 millions d'euros - montant correspondant au besoin maximal estimé de l'Agence.

Votre rapporteur général souligne que cette dernière disposition, permettant de résoudre une difficulté majeure pour les finances publiques, ne devrait pas nuire à l'avancement du projet du Grand Paris conduit par la SGP, les dépenses de celle-ci, en ce qui concerne la période visée, se trouvant a priori limitées, pour l'essentiel, au financement d'études préparatoires. Au-delà de la somme affectée à l'ANRU, qui en pratique pourra être inférieure au plafond, et intégralement après 2013, la SGP retrouvera le bénéfice des recettes prévues pour elle.

Dans l' attente du rapprochement des points de vue , sur ce sujet , entre le Sénat et l'Assemblée nationale , au sein de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte commun pour le projet de loi de finances pour 2011, dont la réunion s'est tenue postérieurement à l'examen du présent projet de loi de finances rectificative par votre commission des finances, celle-ci, sur la proposition de votre rapporteur général, a réservé sa position sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 16
(Art. L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales)

Dispositions fiscales relatives aux transports en commun en Ile-de-France

Commentaire : le présent article propose de redéfinir le zonage qui détermine le taux de versement de transport applicable aux communes de la région Ile-de-France, en fonction d'un nouveau critère d'intensité de la desserte en transports en commun. Ce zonage sera réactualisé tout les trois ans.

I. LE « VERSEMENT TRANSPORT » EN ILE-DE-FRANCE

A. UNE RESSOURCE ESSENTIELLE POUR LE STIF

Instauré par la loi du 12 juillet 1971 ^{113 ( * )} et initialement conçu comme un prélèvement obligatoire dans la seule région Ile-de-France, le versement de transport, plus communément appelé « versement transport » (VT), a ensuite été étendu aux autorités organisatrices des transports urbains de province de plus de 300 000 habitants par la loi du 11 juillet 1973 ^{114 ( * )} . Le seuil minimal de population a été successivement abaissé pour être fixé à 10 000 habitants par la loi du 13 décembre 2000 ^{115 ( * )} dite « SRU ». Hors région Ile-de-France, le VT est toujours lié à la création d'un périmètre de transports urbains par l'autorité organisatrice de transports.

Le VT est une taxe assise sur la masse salariale des établissements des entreprises privées et des administrations publiques employant au moins dix salariés ^{116 ( * )} . Le VT en Ile-de-France est régi par les articles L. 2531-2 à L. 2531-10 du code général des collectivités territoriales, et son produit est depuis 1971 intégralement affecté au financement du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), qui a succédé le 14 décembre 2000 au Syndicat des transports parisiens.

Créée initialement pour assurer le financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des « transports publics réguliers de personnes effectués dans la région des transports parisiens ^{117 ( * )} », cette taxe sert désormais à financer essentiellement le déficit d'exploitation du réseau. Elle est recouvrée par les URSSAF , qui en prélèvent 1 % du produit au titre des frais de recouvrement.

Son produit en 2009 a atteint 2 979 millions d'euros (+ 0,3 % par rapport à 2008, soit 67 % des ressources du STIF ^{118 ( * )} . Les versements aux entreprises de transport liées par contrat pluriannuel au STIF représentent 92 % de ses dépenses totales, soit 4 181 millions d'euros en 2009, dont 1 970 millions d'euros de compensations versées à la RATP et 1 670 millions d'euros versés à la SNCF. Les dépenses d'investissement en 2009 se sont élevées à 265 millions d'euros, dont 70 % affectés au financement du matériel roulant.

Aux termes de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales, le taux du VT en Ile-de-France est fixé par le STIF et différencié selon un zonage départemental dans les limites de :

- 2,6 % à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine (zone 1) ;

- 1,7 % dans les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (zone 2) ;

- 1,4 % dans les autres départements (Essonne, Yvelines, Seine-et-Marne et Val-d'Oise), soit la zone 3.

Les taux effectifs atteignent les plafonds depuis le 1 ^er janvier 2004 ^{119 ( * )} . Le produit du VT provient, à hauteur de plus de 70 %, de la zone 1 , qui cumule le taux le plus élevé et la masse salariale la plus importante, quand la zone 3 rapporte le quart et la zone 2 environ 1 %.

B. LA NÉCESSITÉ DE MODERNISER LE ZONAGE

Ainsi que le précise le rapport d'évaluation du présent article, joint en annexe du présent projet de loi de finances rectificative, le zonage en vigueur apparaît largement arbitraire, ou du moins déconnecté de la réalité , puisqu'il ne différencie pas les communes très bien desservies par les transports en commun de celles pas ou mal desservies. Il est donc nécessaire de le moderniser pour le rendre cohérent avec la qualité de la desserte de chaque commune. Deux options ont ainsi été envisagées :

- le recours à un zonage intégrant en zone 2 l'ensemble des communes de l'agglomération urbaine, au sens donné à cette notion par l'INSEE ;

- la définition d'un zonage en lien avec le niveau de desserte à l'échelle communale.

La première option correspondait à la proposition formulée dans le rapport de la mission conduite par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris ( cf . encadré infra ). Elle présentait l'avantage de la simplicité, mais conduisait selon le Gouvernement à accroître significativement le VT dans un grand nombre de communes des trois départements de grande couronne mal desservies en transports en commun. De même, ce classement en zone 2 n'était pas corrélé avec la qualité de la desserte.

Extrait du rapport de Gilles Carrez
sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris (page 14)

L'évolution du VT sur la période 2010-2025 permet de dégager des ressources pour financer les besoins de fonctionnement.

Tout d'abord, le VT augmentera tendanciellement à taux constants, du fait de la croissance de la masse salariale accompagnant le développement économique régional : croissance du nombre d'emplois, croissance des salaires plus rapide que l'inflation. Ainsi, sur la période 2000-2008, ce phénomène s'est traduit par un rythme de + 1,1 point au-dessus de l'inflation.

La mission propose de tenir compte de l'impact du projet sur l'économie francilienne en revoyant ce rythme à la hausse , dans des proportions raisonnables : elle fait l'hypothèse d'une évolution tendancielle à taux constant du VT de +1,5 point au-dessus de l'inflation.

Parallèlement, la modernisation du VT paraît légitime pour deux raisons :

- la pertinence du zonage, conçu initialement pour prendre en compte la différence de niveau de service offert, n'est plus avérée face à la structure actuelle du réseau ; plus encore, il apparaît périmé dans la perspective de la mise en oeuvre du projet, prévoyant la réalisation de barreaux structurants en proche et moyenne couronnes.

- le taux du VT appliqué dans les agglomérations de province est de 1,8 % : il est donc supérieur à celui s'appliquant en petite et grande couronnes franciliennes (hors Hauts-de- Seine), pour une part modale des transports collectifs comparable, voire inférieure.

Pour ces raisons, la mission propose :

- d'actualiser le zonage du VT, en intégrant en zone 2 l'ensemble de l'agglomération au sens de l'INSEE : sa morphologie est en bonne adéquation avec celle du réseau de transports ; à structure d'emplois et de salaires constante, cette mesure conduit à une augmentation du VT de 105 millions d'euros .

- d'augmenter deux fois les taux de 0,1 point : une première fois en début de période avec stabilisation pendant 10 ans, puis une seconde fois en fin de période (2020) ; à structure d'emplois et de salaires constante, cette mesure conduit à un gain de VT de 135 millions d'euros entre 2010 et 2020, puis de 305 millions d'euros à partir de 2020.

Au bilan, la ressource dégagée sur la période 2010-2025 est de 11,9 milliards d'euros.

Source : rapport de la mission « Grand Paris - Financement du projet de transports » par Gilles Carrez, député, 30 septembre 2009.

La seconde option, qui a été choisie, assure une plus grande justice fiscale et renforce le lien entre le niveau de l'offre - et donc, en partie, l'attractivité de la commune pour les entreprises - et le taux pratiqué. Elle permet également une évolution du zonage et donc du produit du VT en fonction de l'offre nouvelle de transport créée par le STIF .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, dont l'économie avait été annoncée fin septembre 2010 par Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d'Ile-de-France, réécrit l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales, précité, afin d'améliorer la cohérence du zonage qui détermine la différenciation du versement transport en Ile-de-France , selon un nouveau critère d'intensité de la desserte appelé à être précisé par décret en Conseil d'Etat.

Le texte proposé pour le I de cet article maintient un zonage en trois catégories ainsi que les plafonds de taux de 1,4 %, 1,7 % et 2,6 %. Le II dispose que le classement de chaque commune est fonction de l'intensité de la desserte par les transports en communs - soit les services de transport guidés ou ferrés de voyageurs -, constatée sur le territoire de la commune ou des communes limitrophes. L'intensité de la desserte est définie à titre principal sur la base des critères suivants :

- la fréquence , à l'heure de pointe du matin, de ces services de transport desservant la ou les gares de la commune ou d'une commune limitrophe ;

- le temps de trajet le plus court constaté entre la ou l'une des gares de la commune ou d'une commune limitrophe et une gare de Paris.

De manière complémentaire et facultative , la définition de l'intensité de la desserte peut également prendre en compte :

- le nombre de gares par type d'infrastructure de transport guidé et ferré situées dans chaque commune et les communes limitrophes ;

- la localisation des gares par type d'infrastructure de transport guidé et ferré, ainsi que tout autre critère pertinent.

Ce nouveau critère d'intensité de la desserte de la commune et ses modalités d'application seront précisés par un décret en Conseil d'Etat. De même, le texte proposé pour le III de l'article L. 2531-4 prévoit que la délimitation du zonage sera actualisée tous les trois ans par décret simple pris après avis du STIF .

Des dispositions transitoires sont enfin prévues. Le II du présent article prévoit ainsi que le taux du VT demeure régi par les dispositions de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à celle de la présente loi, jusqu'à la publication du décret constatant la délimitation des nouvelles catégories. Le nouveau IV de l'article L. 2531-4 dispose que dans les communes appelées à changer de catégorie, l'évolution du taux applicable est progressivement mise en oeuvre sur cinq ans selon des conditions prévues par le décret en Conseil d'Etat mentionné supra .

D'après le rapport d'évaluation du présent article, joint en annexe du présent projet de loi de finances rectificative, ce dispositif se traduirait par une diminution des taux de VT pour les entreprises localisées sur 30 à 45 communes actuellement situées en zone 1 ou 2 et à une taxation selon les taux de la zone 1 pour les entreprises localisées dans 25 à 40 communes, en fonction des modalités précises de desserte qui seront arrêtées. En revanche, il ne fournit pas d'évaluation du nombre d'entreprises qui passeront de l'actuelle zone 3 à la future zone 2 et dont le taux de VT augmentera.

Ce zonage évolutif, et non plus figé par le découpage administratif, aurait également pour effet d'augmenter le produit du VT au profit du STIF en fonction de l'augmentation du niveau de service de transports collectifs de la région. Le produit supplémentaire, au terme de la période de lissage de cinq ans, serait ainsi de 105 millions d'euros, soit 21 millions d'euros par an .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture de l'article, apportant les modifications suivantes :

1) Le zonage en fonction de la qualité de la desserte est supprimé au profit d'un critère d'appartenance des communes à l'unité urbaine de Paris , telle que définie par l'INSEE ^{120 ( * )} , pour la zone 2 imposée à 1,7 %. Les critères proposés par le présent article ont en effet été jugés trop flous et susceptibles de donner prise à des contentieux.

Le zonage retenu marque ainsi le retour à la première des deux options initialement envisagées par le Gouvernement et reprend les préconisations formulées dans le rapport de Gilles Carrez sur le financement du projet de transports en commun du Grand Paris ( cf . supra ), à l'exception du double relèvement des taux, de 0,1 point en 2010 et 2020. Ce zonage est également identique à celui proposé par l'article 15 du présent projet de loi de finances rectificative pour la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, dans le cadre du financement du Grand Paris.

La zone 1 (taux de 2,6 %) serait ainsi constituée comme aujourd'hui de Paris et des Hauts-de-Seine ; la zone 2 des communes, autres que Paris et celles des Hauts-de-Seine, dont la liste serait arrêtée par décret en Conseil d'Etat après avis du STIF en tenant compte, notamment, du périmètre de l'unité urbaine de Paris ; et la zone 3 (taux de 1,4 %) des autres communes de la région. L'actualisation triennale par voie réglementaire après avis du STIF ne serait plus requise et est donc supprimée .

2) L'augmentation des taux, qui ne concernerait plus que le passage de certaines entreprises de l'actuelle zone 3 à la future zone 2, est lissée par tiers sur trois ans et non plus sur cinq ans, selon les souhaits exprimés par le STIF.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le principe d'une redéfinition du zonage du versement transport dans la région Ile-de-France, qui se veut plus cohérente avec l'accessibilité des lieux de travail dont le VT représente la contrepartie . Cette révision est d'autant plus importante qu'elle est doit être reliée au financement des futures infrastructures de transports du Grand Paris , pour les projets d'investissement auxquels le STIF décidera de contribuer.

Quoique plus fruste, le zonage proposé par l'Assemblée nationale a le mérite de la simplicité, de la cohérence et d'une application plus aisée , dans la mesure où l'amélioration de la qualité de la desserte en transports en commun est de plus en plus corrélée à l'appartenance à l'unité urbaine de Paris, à plus forte raison avec la mise en oeuvre des projets du Grand Paris. Les critères proposés par le Gouvernement, certes plus proches de la réalité de la desserte, peuvent apparaître complexes et technocratiques, d'autant qu'ils devraient être largement précisés par décret.

D'après le rapport précité de la mission conduite par Gilles Carrez sur le financement du projet de transports collectifs du Grand Paris, le rendement lié à la redéfinition de la zone 2 serait identique au zonage proposé par le Gouvernement, soit une augmentation du produit du VT de 105 millions d'euros à structure d'emplois et de salaires constante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)
(Art. L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales)

Majoration du plafond du versement transport en cas de réalisation d'une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé

Commentaire : le présent article propose de majorer le plafond du versement de transport de 0,55 % à 0,85 % pour les collectivités dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et qui décident de réaliser des infrastructures de transport collectif en mode routier ou guidé.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit, en dehors de la région d'Ile-de-France , la possibilité pour les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont la population est supérieure à 10 000 habitants d'assujettir les entreprises à un versement destiné au financement des transports en commun lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés. Ce versement est couramment dénommé « versement transport » et son taux porte sur la masse salariale des employés.

L'article L. 2333-67 du CGCT prévoit un plafond progressif à l'intérieur duquel le tarif du versement transport peut être fixé, par délibération du conseil municipal ou de l'organisme compétent de l'établissement public. Le plafond est égal à ^{121 ( * )} :

- 0, 55 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants ;

- 1 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est supérieure à 100 000 habitants ;

- 1, 75 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'EPCI est supérieure à 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé . Si les travaux correspondants n'ont pas été commencés dans un délai maximum de cinq ans à compter de la date de majoration du taux du versement de transport, le taux applicable à compter de la sixième année est ramené à 1 % au plus. Cette dernière disposition correspond donc à une majoration du plafond pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants qui décident de réaliser une infrastructure de transport collectif.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'instar de ce qui est déjà prévu pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants, le présent article propose de majorer le plafond du versement transport de 0,55 % à 0,85 % pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et dont l'autorité organisatrice des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé . Les conditions de majoration sont donc strictement identiques à celles actuellement prévues pour les communes et EPCI de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, une même disposition est insérée pour prévoir que le taux applicable est ramené à son niveau de droit commun si les travaux correspondant n'ont pas été réalisés dans un délai de 5 ans. La disposition introduite permettra donc aux villes de taille moyenne de majorer le montant de leur versement transport lorsqu'elles souhaitent réaliser une infrastructure de transport collectif, par exemple un tramway ou un transport en commun en site propre.

Le présent article résulte de trois amendements identiques émanant de sa commission des finances, du groupe socialiste et de nos collègues députés Jean-Pierre Gorges, Gilles Bourdouleix, Bruno Bourg-Broc et Olivier Carré , adoptés par l'Assemblée nationale à l'unanimité avec les avis défavorables du Gouvernement .

Cette disposition avait déjà été votée par l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 mais supprimée en seconde délibération , à l'initiative du Gouvernement. Elle avait fait l'objet au Sénat de deux amendements au même projet de loi de finances, présentés respectivement par nos collègues Jean-Patrick Courtois au nom de seize de nos collègues du groupe UMP et Nicole Bricq au nom du groupe socialiste.

Le Gouvernement avait exprimé son désaccord sur cette proposition, arguant d'une part qu'elle conduirait à une augmentation des charges pesant sur les entreprises et rappelant d'autre part les efforts consentis par l'Etat pour la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de l'environnement.

Extrait des débats en séance publique au Sénat le 6 décembre 2010

M. Philippe Richert , ministre . Ces amendements, importants, ont pour objet d'augmenter le taux plafond du versement transport de 0,55 % à 0,85 % pour les communes et établissements publics dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants, et qui ont décidé de réaliser une infrastructure de transports collectifs en mode routier ou guidé.

L'objectif des auteurs de ces amendements est donc de favoriser le développement des transports collectifs en mode routier ou guidé dans les agglomérations de taille moyenne. Nous ne pouvons que partager cet objectif, car, je tiens à le redire ici, l'amélioration des transports collectifs constitue l'une des priorités du Gouvernement. En revanche, nous divergeons sur les moyens de l'atteindre.

En premier lieu, pour encourager le développement des réseaux de transports urbains et périurbains en province, nous ne souhaitons pas que l'on alourdisse la fiscalité qui pèse sur nos entreprises, contrairement à ce qui est proposé ici.

En second lieu, nous avons fait le choix de soutenir directement des projets de transports collectifs en site propre, et notre engagement est inscrit dans la loi.

L'objectif fixé par la loi Grenelle 1 est de multiplier par plus de cinq la longueur totale des axes de transports collectifs en site propre en France, pour passer de 329 à 1 800 kilomètres. Pour cela, l'Etat apportera 2,5 milliards d'euros d'investissement d'ici à 2020.

Le premier appel à projets lancé en octobre 2008 a permis l'émergence de cinquante-deux dossiers dans trente-sept agglomérations, dont beaucoup de taille moyenne, soit 365 kilomètres de nouvelles lignes de transport collectif.

Le deuxième appel a été lancé en mai 2010 par Jean-Louis Borloo et Dominique Bussereau. Les projets retenus seront rendus publics sous peu.

Sans pénaliser nos entreprises, nous mobilisons ainsi des moyens significatifs au service d'engagements fermes et ambitieux, afin de favoriser le développement des transports collectifs dans les agglomérations de taille moyenne.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le premier enjeu aujourd'hui est bien sûr d'assurer un transport collectif de qualité au sein des agglomérations. Le second enjeu, tout aussi important, est de faciliter l'accès aux agglomérations des personnes vivant dans les zones périphériques. Le fait que des gens prennent leur voiture pour aller en ville ne soulève pas de difficulté si ensuite ils se déplacent en tramway, par exemple. L'important est d'établir une liaison entre l'extérieur et l'intérieur de l'agglomération. À cette fin, deux solutions sont envisageables.

En premier lieu, on peut prolonger les dessertes assurées par le tram grâce aux « trams-trains », capable de rouler sur les voies en centre-ville et sur le réseau ferroviaire. Nous allons inaugurer celui de Mulhouse très prochainement, et un autre est en préparation à Strasbourg.

En second lieu, on peut développer le transport ferroviaire, qui permet d'amener, dans l'agglomération, la population qui prendra ensuite les transports en commun.

C'est à ce niveau qu'interviennent les régions, autorités organisatrices en matière de transport express régional. À cet égard, M. Rousset a proposé de réfléchir à un versement transport régional, qui permettrait aux régions de développer ce mode de transport et d'éviter ainsi l'engorgement matinal des routes d'accès aux agglomérations.

Il faut tout à la fois tenir compte du besoin de limitation des taux et engager la réflexion à l'échelon régional. Le GART ne pourrait qu'être très sensible à l'intégration de la dimension régionale des transports.

Le Gouvernement souhaite donc le retrait de ces amendements ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

A l'issue des débats, notre collègue Jean-Patrick Courtois a retiré son amendement et le Sénat a rejeté l'amendement proposé par le groupe socialiste .

Aucun chiffrage du coût de la mesure n'a été évoqué , ni par les auteurs des amendements ni par le Gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les préoccupations de nos collègues députés ou sénateurs qui défendent le principe d'un relèvement du plafond du versement transport pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants. Il s'inscrit dans la continuité de la même faculté offerte aux agglomérations de plus de 100 000 habitants, dont les projets de transport collectif à l'échelle de l'aire urbaine peuvent concerner des communes de plus petite taille.

Il importe cependant de mieux circonscrire le champ des projets de transports collectifs ainsi financés en se référant aux seuls services de transports collectifs en site propre . Le financement de modes de transport non polluants est en effet plus à même de justifier une augmentation potentielle de la fiscalité sur les entreprises, et est surtout plus conforme aux orientations de long terme fixées par les deux lois du « Grenelle de l'environnement ».

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17

Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels

Commentaire : le présent article tend à fixer les modalités de révision de la valeur locative des locaux professionnels.

I. LE DROIT EXISTANT

La valeur locative cadastrale, qui sert de base aux impôts directs locaux, est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties et de celui de 1961 pour les propriétés non bâties . Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers, les articles 1516 et 1518 du code général des impôts (CGI) prévoient :

- chaque année, une revalorisation ;

- tous les trois ans, une actualisation ;

- tous les six ans, une révision générale.

Or aucune révision générale effective des valeurs locatives n'est intervenue depuis 1970 (la précédente révision générale, signe de l'extrême difficulté de l'exercice, remontait à 1943), et leur dernière actualisation remonte à 1980 . Depuis 1981, les valeurs sont seulement revalorisées, chaque année , en loi de finances.

La dernière tentative de révision générale des valeurs locatives cadastrales a été engagée par la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990. En application de ce texte, un travail d'ampleur a été mené, achevé en juin 1992 : l'évaluation des propriétés bâties a concerné quelque 35 millions de locaux.

Cependant, alors qu'il était prévu qu'une loi ultérieure, en vue d'une application au 1 ^er janvier 1993, fixerait les modalités d'incorporation dans les rôles des bases ainsi révisées, cette mise en application s'est trouvée repoussée. En particulier, l'article 68 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui prévoyait cette intégration « au plus tard le 1 ^er janvier 1997 », est resté lettre morte.

En effet, il a été tenu compte du fait que l'application de la révision, suivant les travaux de simulation réalisés, conduirait à d'importants transferts de charges entre les collectivités territoriales et, au sein de chaque collectivité, entre les contribuables . Pour ces derniers, les transferts seraient d'autant plus importants que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années ^{122 ( * )} .

La dernière actualisation des valeurs locatives cadastrales a été fixée à compter du 1 ^er janvier 1980, la date de référence retenue pour cette actualisation étant le 1 ^er janvier 1978.

De la sorte, depuis 1980, c'est la valeur locative actualisée au 1 ^er janvier 1978 qui est retenue pour les impositions directes locales.

S'agissant, enfin, de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales, elle a lieu, depuis 1981, chaque année en loi de finances, les critères utilisés à cette fin pouvant toutefois varier d'un exercice à l'autre. De manière générale, cette revalorisation suit au moins le rythme de l'inflation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La procédure de révision proposée par le présent article comporte deux étapes : une révision initiale , reflétant les situations actuelles, et un dispositif de mise à jour permanente des évaluations , permettant de prendre en compte les évolutions du marché au fur et à mesure qu'elles se produisent.

La révision initiale permettrait de recaler les bases d'imposition des locaux commerciaux et professionnels sur les valeurs de marché. Le mode de calcul de ces valeurs serait simplifié, en particulier par l'abandon de la référence à un local-type grâce à la mise en place d'une grille tarifaire.

Cette révision s'opérerait à produit constant pour les collectivités territoriales, et sans effet redistributif entre d'une part les locaux d'habitation et d'autre part l'ensemble des autres locaux.

Afin d'évaluer l'impact prévisible de cette révision, le Gouvernement entend présenter au Parlement, avant le 30 septembre 2011, un rapport évaluant les conséquences, notamment pour les contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et l'Etat, de la révision des valeurs locatives dans des départements test. Au vu de ces conséquences, il précisera les modalités de lissage des bases envisageables pour les années suivantes.

Le texte du présent article est ordonné autour de dix rubriques :

- Champ d'application de la révision

Les alinéas 1 à 3 précisent que la nouvelle méthode d'évaluation et la révision proposées s'appliquent aux locaux commerciaux évalués selon les dispositions de l'article 1498 du code général des impôts et aux locaux professionnels affectés à une activité mentionnée à l'article 92 du même code, soit aux locaux des professions libérales, et plus généralement des titulaires de bénéfices non commerciaux.

Ils prévoient la généralisation de la révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels au 1 ^er janvier 2012 .

- Modalités d'évaluation des locaux professionnels

Les alinéas 4 à 16 proposent un nouveau mode de calcul de la valeur locative, en trois étapes comprenant le calcul de la surface pondérée du local, le rattachement du local à une catégorie de locaux professionnels ^{123 ( * )} selon sa destination ou son utilisation effective, puis l'application à la surface pondérée du local du tarif au m² fixé pour sa catégorie dans son secteur géographique.

Le texte proposé prévoit, enfin, en cas d'échec de la méthode d'évaluation « ordinaire », le recours à une méthode d'évaluation subsidiaire consistant à apprécier la valeur locative par la voie directe en appliquant mécaniquement un taux de 8 % à la valeur vénale du local.

- Mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives : procédure d'évaluation

Les alinéas 17 à 24 définissent le rôle des commissions locales : commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLP) et commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL).

La commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels est, en premier lieu chargée d'arrêter la sectorisation du département et les tarifs de la grille des catégories de locaux. Elle doit ensuite fixer la valeur locative des locaux en les classant dans les catégories et en leur affectant un coefficient de localisation.

Dans l'exercice de sa mission, la commission départementale consulte obligatoirement les commissions communales et intercommunales des impôts directs compétentes, prévues respectivement par les articles 1650 et 1650 A du code général des impôts, et qui assurent aujourd'hui le rôle d'évaluation des propriétés.

Le texte proposé prévoit enfin, en cas de désaccord, la saisine d'une commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL), par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, ou par le préfet en cas de carence.

- Création des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels

Les alinéas 25 à 28 prévoient la création, dans chaque département, d'une commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels comprenant deux représentants de l'administration fiscale, dix représentants des collectivités territoriales et des EPCI, ainsi que neuf représentants des contribuables désignés par le représentant de l'Etat dans le département. Dans les départements autres que Paris, les représentants des élus seraient deux membres du conseil général, quatre maires et quatre représentants des EPCI.

- Création des commissions départementales des impôts directs locaux

Les alinéas 29 à 32 prévoient la création, dans chaque département, d'une commission départementale des impôts directs locaux, présidée par le président du tribunal administratif et comprenant trois représentants de l'administration fiscale, six représentants des collectivités territoriales et des EPCI, ainsi que cinq représentants des contribuables désignés par le représentant de l'Etat dans le département. Dans les départements autres que Paris, les représentants des élus seraient un membre du conseil général, trois maires et deux représentants des EPCI.

- Dispositif de mise à jour permanente

Les alinéas 33 à 39 prévoient la mise en place d'un dispositif d'actualisation permanente des valeurs locatives foncières professionnelles, à compter de 2015.

Une actualisation des tarifs au m² de chaque catégorie dans chaque secteur serait ainsi réalisée annuellement par les services fiscaux . Elle permettra, en conséquence une actualisation automatique, chaque année, des valeurs locatives foncières professionnelles.

Le texte proposé propose également l'intervention de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels pour les créations de nouveaux tarifs , la modification éventuelle, chaque année, du coefficient de localisation et la révision de la délimitation des secteurs de tarification, chaque année suivant le renouvellement des conseils municipaux.

- Voies de recours

Les alinéas 40 à 42 précisent les voies de recours contre les décisions de délimitation des secteurs d'évaluation, de fixation des tarifs applicables dans chaque secteur d'évaluation et de classement des propriétés. Le tribunal administratif disposera d'un délai de trois mois à compter de sa saisine. Au-delà de ce délai, s'il n'a pas statué, l'affaire sera transmise à la cour administrative d'appel territorialement compétente. Il est également précisé que seules les décisions portant sur le classement des propriétés et l'application des coefficients de localisation peuvent être contestées à l'occasion d'un litige relatif à la valeur locative d'une propriété bâtie.

- Intégration des résultats de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels dans les bases

Les alinéas 43 à 49 précisent que les résultats de la révision des valeurs locatives sont pris en compte pour l'établissement des bases de l'année 2014.

Afin de garantir la neutralité budgétaire de la réforme pour chaque collectivité ou EPCI, et la stabilité de la pression fiscale pour l'ensemble des entreprises, un mécanisme de neutralisation sera mis en oeuvre par l'application aux valeurs locatives foncières révisées d'un coefficient de modération , unique sur l'ensemble du périmètre de la collectivité ou du groupement. Ce coefficient est égal au rapport entre l'assiette 2012 ayant servi à l'établissement des taxes (VLF 2011 et revalorisation forfaitaire) et l'assiette 2012 révisée servant pour les rôles 2014. Ce coefficient mesure donc la tendance générale d'évolution des bases brutes taxables sur la commune, le périmètre intercommunal ou le département.

Comme le relève le rapport de Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ce coefficient de modération permet qu'à taux constant, l'impôt globalement acquitté sur les locaux professionnels sera aussi constant, et que l'effet de la réforme se limite à une meilleure répartition entre les contribuables.

Ce mécanisme, rendu obligatoire du fait du caractère partiel de la révision des valeurs locatives, entraînera cependant la coexistence de trois valeurs locatives , communale, intercommunale et départementale, pour un même bien puisque le coefficient s'appliquera à chacune des évolutions de l'assiette de taxe foncière relevant des trois niveaux de collectivités.

- Obligations déclaratives et mesures de coordination

Les alinéas 50 à 68 instituent les procédures déclaratives qui doivent permettre à l'administration de disposer de toutes les données nécessaires sur le marché locatif. Ils imposent à tous les propriétaires d'un local commercial ou affecté à l'exercice d'une profession libérale ou génératrice de BNC de déclarer, en 2012, toutes les informations nécessaires à leur évaluation . Ils étendent également les obligations déclaratives existantes des professionnels utilisant les locaux (liasse fiscale) et prévoient l'obligation de déclarer aux services fiscaux les changements d'utilisation affectant un local.

Enfin, le texte proposé insère un nouvel article L. 96 dans le livre des procédures fiscales, afin d'instaurer, au bénéfice de l'administration fiscale, un droit de communication opposable aux professionnels du secteur de l'immobilier dont l'activité concerne au moins en partie des locaux professionnels.

- Rapport sur les résultats des simulations préparatoires à la mise en oeuvre de la révision .

Les alinéas 69 à 71 fixent les conditions dans lesquelles seront pris en compte les résultats de l'expérimentation qui sera menée en 2011 dans les départements de l'Hérault, du Bas-Rhin, du Pas-de-Calais, de Paris et de la Haute-Vienne.

Cette expérimentation doit permettre au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 30 septembre 2011, un rapport qui présentera un bilan global de la réforme pour les contribuables, les collectivités territoriales et l'Etat et proposera éventuellement des ajustements qui devront être intégrés dans le projet de loi de finances pour 2012.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de nombreux amendements de portée rédactionnelle et d'un amendement de fond.

A l'initiative du Rapporteur général et avec l' avis favorable du Gouvernement , elle a précisé les délais dans lesquels interviendront toutes les commissions d'élus chargées de se prononcer sur la révision.

Considérant qu'il convient de ne pas de sous-estimer la lourdeur des opérations ultérieures d'intégration dans les rôles et dans les bases de la direction générale des finances publiques et compte tenu de la proximité de la date butoir d'intégration des nouvelles valeurs locatives dans les rôles, qui est fixée à 2014, elle a encadré dans un délai précis le travail des commissions.

Ainsi, le délai dans lequel la commission communale ou intercommunale des impôts directs doit avoir rendu son avis à la commission départementale des valeurs locatives a été fixé à trente jours.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite de l'initiative prise par le Gouvernement pour débloquer la question de la révision des valeurs locatives foncières. Il salue l' approche consensuelle et prudente qui a été choisie et qui s'appuie d'une part, sur une concertation approfondie avec les élus et, d'autre part, sur une démarche progressive qui se limite, à engager, dans un premier temps, la révision des seuls locaux professionnels, soit 3 millions de locaux, avant d'entreprendre ultérieurement celle des 30 millions de logements.

Si le texte proposé par le présent article n'appelle pas d'observations ou de corrections particulières, il convient toutefois de souligner l' extrême exigence du calendrier retenu.

L'ensemble des opérations doit, en effet, se dérouler sur trois exercices, de l'expérimentation conduite durant l'année 2011 sur un nombre restreint de départements à la généralisation, en 2012, de la nouvelle procédure à l'ensemble des locaux commerciaux et des professions libérales pour une intégration des nouvelles valeurs dans les rôles pour 2014.

La réussite de cette réforme nécessitera donc une mobilisation sans faille de l'administration fiscale mais aussi des élus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17

Modalités d'application de la taxe de balayage

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre de la taxe de balayage, la notion de redevable et les délais des délibérations des collectivités.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe de balayage est une taxe facultative pouvant être instituée par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Elle a pour origine une loi du 26 mars 1873 convertissant en taxe municipale l'obligation imposée aux riverains de la voie publique de balayer le sol livré à la circulation.

Dans le cadre d'un régime qui n'avait pas été substantiellement modifié depuis sa création, seules deux communes avaient institué la taxe : Paris, pour un produit de 70,45 millions d'euros en 2008 et Huez, pour un produit de 564.731 euros en 2008 également.

A l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général, et Marc Laffineur, cette taxe a été réformée par la loi de finances pour 2010 , et codifiée à l'article 1528 du code général des impôts.

Les aspects essentiels de la taxe n'ont pas été modifiés : le plafonnement correspondant aux charges engagées pour le service de balayage est maintenu, tout comme la procédure de validation préfectorale.

Le nouveau dispositif, dont l'objectif était de faciliter l'extension de l'instauration de la taxe aux communes qui le souhaiteraient, les communes de Levallois-Perret et Clichy-la-Garenne ayant notamment manifesté la volonté d'instituer la taxe au 1 ^er janvier 2010, a prévu deux aménagements :

- la suppression de la procédure d'enquête préalable prévue pour recenser les propriétés riveraines de la voie publique, que la saisie et l'accessibilité de l'information cadastrale rend aujourd'hui superflue ;

- la communication par la direction des finances publiques des informations cadastrales nécessaires au calcul des impositions, à toute commune qui en fait la demande avant le 1er février de l'année précédant celle de l'imposition.

Le Sénat avait adopté sans modification le nouveau dispositif.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités de mise en oeuvre de la taxe de balayage, après leur modernisation issue de la loi de finances pour 2010, doivent être précisées sur trois points qui ont soulevé des difficultés d'application au cours de l'année écoulée :

- tout d'abord, la définition du redevable de la taxe . L'article 1528 du code général des impôts en vigueur, qui reprend la règle applicable sous la troisième République, précise qu'il s'agit du propriétaire riverain. Cette désignation de principe se trouve toutefois dépassée par le développement de la copropriété en zone urbaine. Il est donc proposé de préciser la notion de redevable de la taxe en désignant le syndicat des copropriétaires comme redevable lorsque l'immeuble est en copropriété ;

- ensuite, les conditions d'établissement et de recouvrement de la taxe . Ces précisions ont été omises alors que les informations nécessaires à l'établissement de la taxe, relevant du domaine public, ne sont pas des données cadastrales dont dispose l'administration. Il est donc proposé d'indiquer que cette taxe est établie par les soins de l'administration municipale et recouvrée comme en matière de contributions directes ;

- enfin, le calendrier issu du texte adopté par la loi de finances pour 2010 entraîne des incohérences qui doivent être corrigées. En effet, la délibération fixant le tarif de la taxe doit être adoptée avant celle instituant la taxe. Il est donc proposé d'unifier la date de ces deux délibérations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17
(Art. 1013 et 1595 quater du code général des impôts et
art. L. 24 A du livre des procédures fiscales)

Création d'une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres
occupées à titre d'habitat principal

Commentaire : le présent article vise à créer une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres occupées à titre d'habitat principal, en remplacement de la taxe annuelle d'habitation prévue par l'article 1595 quater du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

Introduit par l'article 92 de la loi de finances pour 2006 ^{124 ( * )} , l'article 1595 quater du code général des impôts prévoit une taxe annuelle d'habitation sur les résidences mobiles terrestres . Le législateur a visé ainsi les caravanes et maisons mobiles qui ne sont pas assujetties à la taxe d'habitation.

Aux termes de l'article 1595 quater , le tarif de la taxe serait de 25 euros par mètre carré et les redevables, sous réserve d'exonérations dans les même conditions que pour la taxe d'habitation, les personnes ayant la jouissance de la résidence.

Le produit de la taxe devrait faire l'objet d'une affectation à un fonds départemental dont les ressources seraient réparties entre les collectivités territoriales, au prorata de leurs dépenses engagées en matière de réalisation, d'entretien et d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage , en application de la loi du 5 juillet 2000 ^{125 ( * )} relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

Toutefois, en raison des difficultés liées à la création de cette taxe, son entrée en vigueur, prévue initialement le 1 ^er janvier 2007, a été reportée par l'article 77 de la loi de finances rectificative pour 2007 au 1 ^er janvier 2010. Un nouvel article, introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, du projet de loi de finances rectificative pour 2009 visait à reporter une nouvelle fois l'entrée en vigueur de la taxe au 1 ^er janvier 2011.

Votre commission des finances avait souhaité et obtenu le rejet de ce nouveau report , jugeant que l'égalité devant l'impôt imposait la taxation des résidences mobiles terrestres. Par conséquent, au titre de l'année 2010, les résidences mobiles terrestres doivent être assujetties à cette taxe.

Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, cette mesure se heurte à des problèmes pratiques difficilement surmontables :

- le fait générateur de la taxe est au 1 ^er janvier de l'année mais il est difficile de situer ces résidences rétroactivement pour savoir dans quelle commune imposer la résidence ;

- le tarif est fixé proportionnellement à la surface (25 euros par mètre carré) mais il est en pratique très difficile de contrôler cette surface ;

- enfin, les contrôles par l'administration fiscale sont complexes à mettre en oeuvre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les difficultés rencontrées dans l'application de l'article 1595 quater du code général des impôts conduisent votre commission des finances à vous proposer d'y substituer un autre dispositif , plus opérationnel, d'imposition des résidences mobiles terrestres , qui s'apparente à une « vignette » automobile acquittée par le propriétaire de chaque résidence .

Le présent article additionnel rétablit ainsi un article 1013 au sein du code général des impôts, dont les I, II et IV prévoient que toutes les résidences mobiles terrestres seront soumises, à compter de l'année 2011, à un droit de timbre annuel forfaitaire de 75 euros (réduit à 50 euros pour les caravanes de plus de 10 ans).

La période d'imposition s'étendrait du 1 ^er octobre d'une année au 30 septembre de l'année suivante.

Le III du présent article prévoit des exonérations pour les cas spécifiques suivants :

- résidences dont la date de première mise en circulation est antérieure de plus de 15 ans au premier jour de la période d'imposition ;

- titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ;

- titulaires de l'allocation adultes handicapés sous conditions de ressources ;

- personnes atteintes d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence sous conditions de ressources.

Les V et IX de l'article 1013 prévoient que les modalités de paiement de cette taxe seront celles applicables en matière de droits de timbre , par présentation de la « carte grise » au service des impôts. Le paiement de la taxe donnerait lieu à la délivrance d'un récépissé. Le contrôle et le contentieux de la taxe seront assurés selon les règles applicables en matière de droits d'enregistrement.

Les VI, VII et VIII prévoient que le récépissé délivré par l'administration fiscale devra être présenté par la personne conduisant ou tractant la résidence mobile terrestre en cas de contrôles , notamment routiers, opérés par les forces de police et de gendarmerie . Le défaut de présentation du récépissé sera sanctionné par une amende égale au tarif plein de la taxe majoré de 40 %.

Enfin, le X de l'article 1013 conserve les modalités de redistribution du produit de la taxe prévues par l'article 1595 quater du code général des impôts. Ainsi, ce produit serait réparti entre les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale au prorata de leurs dépenses engagées par eux pour la réalisation, l'entretien et l'aménagement des aires d'accueil des gens du voyages , prévues par la loi précitée du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. Ainsi, les gens du voyage seront les principaux redevables de la taxe mais aussi, indirectement, ses bénéficiaires, le produit de celle-ci se trouvant versé à un fonds dédié à l'aménagement, la maintenance et la gestion des aires d'accueil prévues pour leur passage.

Ainsi, votre commission des finances vous propose cet article additionnel qui prévoit un dispositif d'imposition opérationnel, et présente le mérite de mettre fin à un long débat sur les modalités d'imposition des redevances mobiles terrestres à la taxe d'habitation .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 17 bis (nouveau)

Réduction de la taxe locale sur la publicité extérieure pour certains établissements

Commentaire : le présent article propose de réduire de 30 % le montant dû au titre de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) applicable aux établissements qui procèdent à la vente exclusive de meubles, de véhicules automobiles, de machinismes agricoles et de matériaux de construction.

I. LE DROIT ACTUEL

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) est de création récente. Elle a en effet été instaurée, à compter du 1 ^er janvier 2009, par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, à l'initiative de votre rapporteur général.

A. UNE RÉFORME DE LA TAXATION LOCALE DE LA PUBLICITÉ ET DES ENSEIGNES DONT LA NÉCESSITÉ ÉTAIT RECONNUE PAR TOUS

1. La situation antérieure à la réforme

Avant la réforme, il existait trois taxes communales sur la publicité, d'un produit total que le ministère de l'intérieur évaluait à environ 40 millions d'euros en 2006 :

- la taxe sur les emplacements (TSE), au produit global important (environ 25 millions d'euros en 2006) mais rapportant peu à chaque commune (environ 15 euros/m²) ;

- la taxe sur les affiches (TSA), rapportant globalement un peu moins (environ 15 millions d'euros en 2006 selon le ministère de l'intérieur) mais rapportant beaucoup à chaque commune, en pratique des grandes villes (environ 35 euros/m², avec de forts écarts entre communes, les plus grandes percevant jusqu'à 40 ou 50 euros/m²) ;

- la taxe sur les véhicules publicitaires (1 500 euros (sic) en 2006).

Selon l'Union de la publicité extérieure (UPE), le produit acquitté par les trois principaux afficheurs « grand format » (Avenir, CBS Outdoor et Clear Channel) au titre des taxes concernées a été en 2007 de 21 millions d'euros. L'écart avec les 40 millions d'euros précités vient essentiellement du fait que même si ces trois sociétés correspondent à la quasi-totalité du marché de l'affichage, ils ne prennent pas en compte les enseignes.

2. L'ajustement à la marge par la loi de finances rectificative pour 2006

A l'initiative du groupe socialiste, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances insérant l'article 116 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

a) Pour la seule taxe sur les affiches : une augmentation à la marge du tarif

Dans le cas de la TSA, l'amendement adopté consistait :

- à revaloriser d'environ 15 % en 2007 les tarifs (qui depuis 1984 n'avaient été revalorisés chaque année qu'en fonction de l'inflation) ;

- à indexer les tarifs sur la dotation globale de fonctionnement (alors que jusqu'alors ils avaient été indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, soit en pratique sur l'inflation) ;

- à abaisser le seuil de population à partir duquel les communes pouvaient effectuer certaines majorations, ou instituer une échelle de tarifs variable selon les rues : ce seuil, jusqu'alors de 100 000 habitants, a été abaissé à 30 000 habitants.

b) Pour l'ensemble des trois taxes : la demande d'un rapport du Gouvernement

L'amendement adopté prévoyait que le Gouvernement présentait, avant la fin du mois de septembre 2007, un rapport sur les perspectives de réforme des trois taxes.

Ce rapport, remis à l'automne 2007, soulignait la nécessité de supprimer la taxe sur les véhicules, qui n'était quasiment pas utilisée.

Le débat portait sur les deux autres taxes (sur les affiches et sur les emplacements). Le rapport du Gouvernement évoquait quatre pistes :

- instauration d'une taxe unique, qui aurait été une taxe sur les emplacements rénovée (solution privilégiée par le Gouvernement, et correspondant au dispositif finalement adopté) ;

- maintien des deux taxes, harmonisées et modernisées (solution alors retenue par l'amendement de la commission des finances) ;

- maintien des deux taxes, dont on se serait contenté d'augmenter les tarifs, et de les indexer selon des modalités identiques (solution « a minima ») ;

- suppression des deux taxes sur la publicité, remplacées par une taxe unique sur le chiffre d'affaires (solution en pratique impossible à mettre en oeuvre).

3. L'amendement « de négociation » de la commission des finances (loi de finances rectificative pour 2007)

Le Sénat a adopté, à l'unanimité, un amendement de la commission des finances insérant l'article 73 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

Comme votre rapporteur général l'a indiqué à l'époque, il s'agissait alors de permettre au Sénat d'exprimer une volonté politique forte, afin de rendre possible une véritable réforme en 2008.

C'est pour cela que cet amendement prévoyait que ses dispositions n'entraient en vigueur qu'en 2009.

La réforme proposée, à titre « conservatoire », par l'article 73 de la loi n° 2007-1824, consistait essentiellement :

- à supprimer la taxe sur les véhicules publicitaires, qui rapportait seulement 1 500 euros par an ;

- à maintenir la TSE et la TSA, mais en harmonisant et en simplifiant leurs régimes et leurs tarifs ;

- de manière à inciter les acteurs à négocier, à très fortement réévaluer les tarifs des deux taxes.

B. LA CRÉATION DE LA TLPE

Comme on l'a indiqué, la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) résulte de l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, inséré à l'initiative de votre rapporteur général par la commission spéciale chargée d'examiner le texte.

Il convient de distinguer deux points essentiels :

- la taxation de la publicité stricto sensu , c'est-à-dire de l'affichage ;

- l'élargissement de l'assiette taxée.

Dans le premier cas, les tarifs ont été simplifiés, harmonisés et légèrement augmentés.

La principale innovation de la TLPE a consisté à élargir l'assiette des taxes antérieures :

- aux enseignes (qui alors étaient taxées dans le cas de la seule TSA, et pour les seules enseignes éclairées), ce qui constitue le principal facteur d'augmentation du produit de la taxe ;

- aux préenseignes dites « dérogatoires » (c'est-à-dire aux petits panneaux d'entrée de ville) ;

- au mobilier urbain (jusqu'alors soumis à la seule TSA), mais pas pour les contrats en cours.

Faute notamment d'estimation fiable de la superficie globale des enseignes, l'impact de cet élargissement de l'assiette n'avait alors pas pu être précisément chiffré. Il avait cependant été évalué par votre rapporteur général à plusieurs dizaines de millions d'euros.

Il est donc normal que le produit de la fiscalité des enseignes augmente : il s'agit précisément de l'un des objectifs essentiels de la réforme.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement et de sa commission des finances, à l'initiative de nos collègues députés Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Philippe Vigier.

Il prévoit qu' « une réduction de 30 % du montant dû au titre de la taxe locale sur la publicité extérieure est applicable aux établissements qui procèdent à la vente exclusive des produits suivants :

« - meubles meublants au sens de biens meubles (usage d'habitation comme les biens d'ameublement, appareils d'utilisation quotidienne) ;

« - véhicules automobiles ;

« - machinismes agricoles ;

« - matériaux de construction. »

Dans leur exposé sommaire, les auteurs de l'amendement justifient celui-ci par l'idée que les activités (le seul exemple cité étant celui des magasins d'ameublement) impliquant de disposer d'une surface d'exposition importante sont pénalisées par la TLPE, considérée comme « indirectement assise (...) sur la notion de surfaces ». Ainsi, selon les auteurs de l'amendement, l'« équité devant l'impôt » impliquerait de réduire le montant de la TLPE de 30 % pour les activités bénéficiant actuellement de la réduction analogue applicable à la TASCOM.

L'amendement présenté par nos collègues députés résulte d'une initiative de la fédération française du négoce et de l'ameublement et de l'équipement de la maison (FNAEM), qui réalise depuis plusieurs mois une activité de lobbying intense auprès des parlementaires et de l'administration fiscale.

La version adoptée est une version atténuée de l'amendement initialement déposé, qui prévoyait une réduction de 40 %, le Gouvernement et la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant exprimé un avis favorable sous réserve de sa rectification pour ramener le taux à 30 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Malgré son apparent bon sens, le présent article ne peut être accepté.

A. L'ARGUMENTATION DES AUTEURS DE L'AMENDEMENT EST CONTESTABLE

1. Le lien entre surface de vente et superficie des enseignes est très indirect

Tout d'abord, l'argument selon lequel la TLPE serait « indirectement assise (...) sur la notion de surfaces » est contestable.

Il est vrai que certains magasins ayant une surface d'exposition importante peuvent avoir de ce fait des enseignes plus grandes que s'ils avaient une surface d'exposition plus faible.

Cependant, même dans le cas d'un magasin présentant quatre façades au public, le commerçant n'est pas obligé d'installer des enseignes dont la longueur est proportionnelle à celle de la façade.

Par ailleurs, de nombreux magasins de vente de meubles sont situés en ville, et ne présentent pas quatre façades au public. Il est aisé de trouver sur Internet des photographies de magasins d'une célèbre chaîne de vente de meubles dont les grandes dimensions des enseignes sont manifestement délibérées, et ne résultent pas des spécificités de ce type de commerce.

2. Seuls le commerce de meuble « traditionnel » se caractérise par un chiffre d'affaires/m² particulièrement faible

Ensuite, l'affirmation, dans l'exposé sommaire de l'amendement, qu'« il faut à un magasin de meubles six à sept fois la surface d'un magasin alimentaire pour réaliser le même chiffre d'affaires », correspond au cas particulier des magasins de meubles dits « traditionnels » (permettant au client d'être livré après un délai de plusieurs jours). Le chiffre d'affaires au m² de la « grande distribution » de vente de meubles ne paraît pas très différent de celui du commerce alimentaire, comme le montre le tableau ci-après.

Le CA/m² de divers types de commerce : quelques ordres de grandeur

(en euros)

	CA/m²	Source
Vente de meubles
Grande distribution	2000 à 4000	Ordres de grandeur fournis par la FNAEM
Magasins « traditionnels »	<1500
Autres
Grande distribution généraliste	~15 000
Enseignes de proximité de Carrefour
Shopi	4 800	Décision n° 10-D-08 du 3 mars 2010 de l'Autorité de la concurrence
Marché plus	6 900
8 à Huit	3 900
Vente de meubles, d'automobiles, de machines agricoles ou de matériaux de construction	Faible	Magasins bénéficiant d'ores et déjà d'une réduction de 30 % de la TASCOM

Source : commission des finances

Les magasins de vente de meubles dont le chiffre d'affaires/m² est particulièrement faible sont les magasins dits « traditionnels », mais ceux-ci sont souvent situés en ville, avec une seule façade, ce qui limite le coût de la TLPE. Par ailleurs, il serait choquant qu'un magasin de meubles bénéficie d'une niche alors que tel ne serait pas le cas d'un magasin voisin, qui ne vendrait pas de meubles et aurait un chiffre d'affaires par mètre carré analogue, voire plus faible.

B. D'AUTRES TYPES DE MAGASINS ONT UN FAIBLE CHIFFRE D'AFFAIRES PAR MÈTRE CARRÉ

En conséquence, le dispositif proposé, inspiré du régime de la TASCOM, ouvrirait inévitablement une « boîte de Pandore ».

1. La TASCOM prévoit non seulement la réduction de 30 % proposée par le présent article, mais aussi une modulation pour l'ensemble des entreprises en fonction du chiffre d'affaires au mètre carré

Il faut rappeler à cet égard que le régime de droit commun de la TASCOM prévoit déjà une modulation de la taxe pour l'ensemble des entreprises, en fonction du chiffre d'affaires au mètre carré. C'est à cette réduction préexistante que vient s'ajouter la réduction de 30 % pour la « vente exclusive » de « meubles meublants », « véhicules automobiles », « machinismes agricoles » et « matériaux de construction ».

Les magasins de meubles bénéficient donc déjà, dans le cas de la TASCOM, d'un traitement préférentiel peu compatible avec l'égalité devant l'impôt.

Le tarif de la TASCOM

NB : la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, a remplacé la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) régie par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 et le décret n° 95-85 du 26 janvier 1995. L'article 3 de la loi n° 72-657 précitée prévoit qu'elle est due par les magasins de commerce de détail dont la superficie est supérieure à 400 m² et le chiffre d'affaires au moins égal à 460 000 euros, ce qui inclut la quasi-totalité des magasins de vente de meubles. La TASCOM a été transférée aux communes et EPCI par l'article 77 de la LFI 2010.

Source : d'après la loi n°72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés et le décret n° 95-85 du 26 janvier 1995 relatif à la taxe sur les surfaces commerciales

Dans ces conditions, le présent article risque d'ouvrir une « boîte de Pandore » puisque s'il était maintenu, il n'y aurait aucune raison de refuser aux entreprises une modulation de la TLPE en fonction de leur chiffre d'affaires par mètre carré, comme cela existe actuellement dans le cas de la TASCOM.

Il serait même plus équitable d'instaurer directement une telle modulation en fonction du chiffre d'affaires par mètre carré, sans prévoir de disposition particulière à certaines activités.

Vouloir concilier la logique du présent article avec l'égalité devant l'impôt impliquerait donc un bouleversement du régime de la TLPE.

Il conviendrait par ailleurs, si l'on voulait pousser jusqu'au bout le parallélisme avec la TASCOM, de prévoir que « le montant de la taxe est majoré de 30 % pour les établissements dont la superficie est supérieure à 5 000 mètres carrés et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes est supérieur à 3 000 euros par mètre carré » ^{126 ( * )} : la réforme n'aurait quasiment pas d'impact pour les principaux magasins de vente de meubles de la grande distribution.

C. LA TLPE EST ÉCONOMIQUEMENT SUPPORTABLE POUR LES MAGASINS DE VENTE DE MEUBLES

Enfin, la TLPE est économiquement supportable pour les magasins de meubles.

C'est d'ailleurs pour cette raison que les représentants du secteur demandent seulement une diminution de la TLPE de 30 %.

L'activité de la vente de meubles comprend deux types d'entreprises : la grande distribution (permettant au client d'emporter immédiatement ses meubles, et qui ont un chiffre d'affaires au mètre carré « normal ») et les magasins dits « traditionnels » (qui présentent les caractéristiques inverses). Dans le premier cas, la TLPE représente une part négligeable du chiffre d'affaires, et même du résultat net. C'est dans le second cas que la TLPE peut correspondre à un montant significatif. Ainsi, quelques calculs simples, réalisés à partir des données transmises par la FNAEM, suggèrent que la TLPE peut alors représenter de l'ordre de 0,5 % du chiffre d'affaires, pour un résultat net généralement inférieur à 2 % (et inférieur à 1 % dans environ la moitié des cas).

Cependant, même dans le cas des magasins de meubles « traditionnels », le montant de la TLPE est suffisamment modeste (de l'ordre de 0,5 % du chiffre d'affaires, ou 500 euros par mois) pour pouvoir être absorbée par les entreprises concernées, par réduction des coûts et augmentation des prix (d'autant plus que la TLPE frapperait de manière identique l'ensemble des magasins d'une commune donnée). Enfin, les magasins concernés pourraient souvent réduire la taille de leurs enseignes. Des marges de progression sont de toute évidence possibles, en particulier en ville.

On se trouve en fait dans une situation typique où un secteur d'activité prétexte des difficultés économiques de certains de ses membres pour s'opposer à une augmentation de la fiscalité. Si l'on accepte ce type d'arguments, aucune augmentation de la fiscalité n'est possible.

On rappelle en outre que les tarifs de TLPE fixés par la loi sont des tarifs maximaux, les communes et les EPCI ayant la possibilité de retenir des tarifs moins élevés.

La TLPE s'intègre par ailleurs dans un contexte global d'allégements des impôts des entreprises. Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, « à périmètre constant tel que défini au PLF pour 2010, le coût des dépenses fiscales [en faveur des entreprises] est passé de 20,3 Mds d'euros en 2005 à 35,3 Mds d'euros en 2010, soit une hausse de 73,6 % sur l'ensemble de la période. L'augmentation du coût constant de ces dépenses fiscales a été continue au cours des cinq dernières années, leur croissance annuelle moyenne s'élevant à 11,86 % » ^{127 ( * )} . Les entreprises de vente de meubles ont, comme les autres, bénéficiés de cette forte croissance des dépenses fiscales.

D. LA NÉCESSITÉ DE STABILISER LE RÉGIME DE LA TLPE

Enfin, et d'une manière générale, il ne paraît pas opportun de modifier le régime de la TLPE, récemment mise en place et dont l'application ne soulève pas de réels problèmes au plan local. Tel est d'autant plus le cas en ce qui concerne le présent article qu'il empêcherait de s'opposer aux revendications catégorielles qui ne manqueraient pas de se développer, ce qui conduirait au « détricotage » de la TLPE.

Votre rapporteur général est donc totalement opposé à la remise en cause de ce dispositif, qui a été difficile à négocier et à mettre en place, à partir de taxes locales sur la publicité totalement obsolètes. Il rappelle que ce travail répondait à la demande de nombreux élus, qui se sont exprimés à ce sujet à l'occasion de plusieurs discussions budgétaires. Les communes et intercommunalités ont maintenant assimilé cette législation, et l'appliquent en général avec modération.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 ter (nouveau)
(Art. 1382 du code général des impôts)

Exonération de taxe foncière au profit des immeubles du patrimoine universitaire confiés à des sociétés de projet

Commentaire : le présent article tend à tirer les conséquences de la proposition de loi sur les activités immobilières des universités, en attente de promulgation, relativement aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard et Jean-Claude Flory, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose d'instituer un nouveau cas d'exonération de taxe foncière, compensée par l'Etat, et circonscrit aux contrats nouvellement créés par la proposition de loi sur les activités immobilières des universités.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'article 1382 du code général des impôts établit la liste des immeubles exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Il prévoit notamment l'exonération « des immeubles nationaux, des immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et des immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus » et, à ce titre, exonère les immeubles appartenant aux établissements publics d'enseignement .

Le même article prévoit également que « pendant toute la durée du contrat (...) des immeubles construits dans le cadre de contrats de partenariat, de contrats conclus en application de l'article L. 2122-15 du code général de la propriété des personnes publiques, ou de contrats visés au premier alinéa de l'article L. 6148-5 du code de la santé publique, et qui, à l'expiration du contrat, sont incorporés au domaine de la personne publique conformément aux clauses de ce contrat . ». Il exonère ainsi, pendant la durée du contrat, les immeubles construits dans le cadre de contrats de partenariat public-privé , qui, à son expiration, sont incorporés au domaine de la personne publique à la condition qu'ils soient également affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus.

Ces deux dispositions conjuguées ne permettent cependant pas d'exonérer les immeubles qui feront l'objet de contrats entre les établissements publics d'enseignement supérieur et leurs co-contractants pour la valorisation de leur patrimoine immobilier , dans le cadre des nouvelles opportunités ouvertes par la proposition de loi relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur, aux structures interuniversitaires de coopération et aux conditions de recrutement et d'emploi du personnel enseignant et universitaire, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 1 ^er décembre 2010 et en instance de promulgation.

Il convient de rappeler que cette proposition de loi, qui s'inspire des conclusions du rapport d'information de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités ^{128 ( * )} , permet aux établissements engagés dans des opérations de réhabilitation de leur patrimoine, même sans avoir bénéficié du processus de dévolution prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), de disposer d'une pleine capacité pour conclure des contrats de partenariat ou des autorisations d'occupation du domaine publique (AOT) attribuant des droits réels au co-contractant. Elle a en conséquence prévu, en modifiant l'article L. 762-2 du code de l'éducation, que les établissements publics d'enseignement supérieurs sont « compétents pour conclure des contrats conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public lorsque les biens concernés sont nécessaires à l'accomplissement de ce service ».

Afin d'assurer l' équité fiscale entre les immeubles appartenant au patrimoine universitaire, le présent article prévoit expressément l'exonération de TFPB sur les immeubles faisant l'objet de contrats mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 762-2 du code de l'éducation, conclus avec des sociétés dont le capital est entièrement détenu par des personnes publiques.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 17 quater (nouveau)
(Art. 1458 du code général des impôts)

Exonération des vendeurs-colporteurs de presse de cotisation foncière des entreprises

Commentaire : le présent article vise à codifier une exonération de fait de cotisation foncière des entreprises en faveur des vendeurs-colporteurs de presse.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION DOCTRINALE DE LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES EN FAVEUR DES VENDEURS-COLPORTEURS DE PRESSE

La doctrine fiscale DB 6E 1356 rappelle, qu'en application de l'article 1457 du code général des impôts (CGI) certains « petits métiers » sont exonérés de taxe professionnelle dont notamment les « vendeurs ambulants de journaux ».

Extrait de la doctrine fiscale DB 6 E 1356

Petits métiers
(CGI, art. 1457 )

Sont exonérés de taxe professionnelle :

« 1 Les marchands ambulants visés à l'article 1457-1° du CGI ne sont exonérés que s'ils vendent les marchandises ou comestibles énumérés par cet article (fleurs, fruits, légumes, poissons, beurre, oeufs, fromages notamment) sur le territoire d'une seule commune, soit dans les rues et autres lieux de passage, soit sur les marchés, sans y disposer d'un étal ou d'une place fixe.

Sont également exonérés :

2 - les chiffonniers au crochet et les rémouleurs ambulants en vertu des dispositions de l'article 1457-2° du CGI ;

3 - les crieurs en poste fixe et les vendeurs ambulants de journaux (RM Barthe, JO, déb. AN du 12 mai 1979. p. 3839, n° 10689). »

Source : Ministère du budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État

L'article 1457, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ^{129 ( * )} , exonérait de taxe professionnelle notamment les activités de vendeurs à domicile indépendants, sous réserve de conditions de ressources.

Dans sa rédaction actuelle ^{130 ( * )} , issue de la réforme de la taxe professionnelle, l'article 1457 prévoit une exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE). Rappelons que l'article 2 de la loi de finances pour 2010 a en effet supprimé la taxe professionnelle et a institué la contribution économique territoriale, composée de la CFE et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE CODIFICATION DE L'EXONÉRATION

L'Assemblée nationale a adopté, avec l' avis favorable du Gouvernement et de la commission , un amendement portant article additionnel, sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, visant à exonérer les vendeurs-colporteurs de presse de la cotisation foncière des entreprises.

Le présent article modifie, à cet effet, l'article 1458 du CGI qui énumère expressément les catégories exonérées de CFE à savoir : les éditeurs de feuilles périodiques (1°), les sociétés coopératives de messageries de presse (1° bis ), les services de presse en ligne (1° ter ), les agences de presse (2°) et les correspondants locaux de la presse régionale ou départementale (3°).

Il ajoute donc une sixième catégorie à la liste de l'article 1458 : les vendeurs-colporteurs de presse.

Ces derniers bénéficient de l'exonération « en raison de l'activité qu'ils exercent conformément aux dispositions du I de l'article 22 ^{131 ( * )} de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 . » Il s'agit des vendeurs-colporteurs de presse qui effectuent la vente de journaux sur la voie publique ou par portage à domicile .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'initiative de l'Assemblée nationale codifie expressément une exonération qui prévalait déjà doctrinalement dans le régime de l'ancienne taxe professionnelle .

L'exonération de taxe professionnelle, applicable aux vendeurs à domicile et aux vendeurs ambulants de journaux est ancienne. Elle date d'une doctrine fiscale de 1979 ^{132 ( * )} .

Or si la loi de finances pour 2010 précitée a supprimé la taxe professionnelle, cette réforme, réalisée à droit constant, ne remet pas en cause l'exonération jusqu'alors accordée aux vendeurs-colporteurs de presse.

Le projet d'instruction fiscale BOI 6-E indique que le champ d'application de la CFE est analogue à celui de la taxe professionnelle, et conserve l'exonération au profit des « petits métiers » ^{133 ( * )} .

De surcroît, le dispositif proposé s'inscrit dans le cadre d'une politique en faveur de ce secteur.

La volonté des pouvoirs publics de soutenir la distribution de la presse se traduit à la fois par un soutien direct et indirect au portage. Le premier prend la forme de l' aide au portage ^{134 ( * )} .

Le second consiste en un allègement de charges compensé par l'Etat auprès de l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) et de l'exonération de CFE sur l'activité de vendeur-colporteur de presse et des sociétés de portage de presse.

Ce soutien vise à permettre au plus grand nombre d'accéder aux journaux à l'heure où le nombre de points de vente diminue dans certaines zones. Ainsi, les éditeurs de presse tentent d'aller au devant des lecteurs jusqu'à leur domicile grâce au portage.

Il convient de souligner que le rapport d'Aldo Cardoso ^{135 ( * )} remis au ministre de la culture et de la communication ne remet pas en cause le bien fondé du soutien à la distribution et au portage de la presse. La réflexion en cours sur la mise en oeuvre des préconisations du rapport devrait conduire à déterminer le niveau pertinent pour éviter tout effet d'aubaine. Elle devrait également garantir le maintien de cette activité en cohérence avec les autres formes de distribution de la presse ainsi que les évolutions technologiques de l'impression et le passage au numérique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 quinquies (nouveau)
(Art. 1478 du code général des impôts)

Extension aux parcs d'attractions et de loisirs du calcul de la valeur locative au « prorata temporis » de la période d'activité

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre aux parcs d'attractions et de loisirs la possibilité de corriger, pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises, leur valeur locative en fonction de leur période d'activité, compte tenu du caractère saisonnier de leur activité.

I. LE DROIT EXISTANT

Pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises (CFE), le V de l'article 1478 du code général des impôts (CGI) prévoit que « la valeur locative est corrigée en fonction de la période d'activité » pour des entreprises saisonnières limitativement énumérées :

- les exploitants d'hôtels de tourisme ;

- les restaurants ;

- les cafés ;

- les discothèques ;

- les établissements de spectacle ou de jeux ;

- les établissements thermaux.

Une activité a un caractère saisonnier lorsque la durée annuelle d'ouverture, continue ou fractionnée sur plusieurs périodes, de l'établissement est comprise entre douze et quarante-et-une semaines .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Mancel, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à étendre aux « parcs d'attractions et de loisirs exerçant une activité saisonnière » la possibilité de pondérer leur valeur locative en fonction de la période d'activité .

Le Gouvernement a donné un avis favorable à cet amendement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'activité des parcs d'attractions et de loisirs est incontestablement saisonnière. Dès lors l'extension des dispositions de l'article 1478 du CGI apparaît justifiée par cohérence avec le droit existant .

Son coût pour les collectivités territoriales qui accueillent de telles installations pourrait représenter une perte de recettes entre un quart et un tiers du produit actuel , compte tenu des plages d'ouverture de ces parcs. Les plus grands parcs sont d'ailleurs ouverts toute l'année.

Ainsi, dès lors que ce dispositif impacte les finances locales, il importe qu'il soit décidé par l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 sexies (nouveau)
(Art.L. 135 B du livre des procédures fiscales)

Information des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article tend à assurer l'information des collectivités territoriales sur les impôts non recouvrés par voie de rôle.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui propose de modifier le livre des procédures fiscales pour prévoir la communication systématique, par l'administration, des informations relatives au montant des impôts directs non recouvrés par voie de rôle qu'elles perçoivent depuis la suppression de la taxe professionnelle : la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une disposition ayant le même objet, mais dont la rédaction diffère très légèrement, a été adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, à l'initiative de nos collègues Marie-Hélène des Esgaulx et Gérard Collomb (article 60 bis C).

Par coordination, il convient de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 septies (nouveau)
(Art. 1600 du code général des impôts)

Ajustement des modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à ajuster les modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie afin de lisser les effets de la crise sur le recouvrement de la taxe en 2010.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l' initiative du Gouvernement , avec un avis favorable de la commission des finances, le présent article vise à remédier à une diminution du montant recouvré en 2010 de la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises (CFE), appelée également taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (CCI), par rapport aux prévisions.

Du fait de la crise économique, le montant de la taxe pour frais de CCI de l'année 2010 est inférieur de 51,7 millions d'euros au montant prévu par l'administration fiscale et attendu par le réseau consulaire. Ce constat est partagé par le Gouvernement, qui propose de modifier les bases de référence de la nouvelle taxe additionnelle à la CFE qui sera mise en oeuvre à compter du 1 ^er janvier 2011.

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services prévoit en effet une modification de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie à compter de 2011. Il est ainsi prévu deux taxes additionnelles, à la CFE d'une part et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) d'autre part. Or les taux de ces deux taxes additionnelles seront calculés en référence au produit de la taxe additionnelle à la CFE de l'année 2010. Cette méthode de calcul aurait pour effet de répercuter durablement, en 2011 et les années suivantes, la réduction conjoncturelle du produit de la taxe pour frais de CCI recouvrée en 2010 .

C'est pourquoi, afin de ne pas pénaliser le réseau consulaire, le présent article propose de calculer les taux des taxes additionnelles à la CFE et à la CVAE en référence au produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle de l'année 2009 , en y appliquant la réfaction comprise entre 2 % et 5 %, selon les chambres, prévue par l'article 3 de la loi de finances pour 2010. De cette manière, le « creux » enregistré en 2010 est lissé pour les années à venir.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article répond à une difficulté réelle identifiée dès le début de l'automne 2010.

Outre l'impact de la crise, selon le réseau consulaire, plusieurs motifs sont susceptibles d'expliquer la réduction du produit de la taxe pour frais de CCI en 2010 :

- certains ressortissants des CCI existant au 1 ^er janvier 2009 et redevable de la taxe pour 2009 ont pu cesser leur activité et, n'existant plus au 1 ^er janvier 2010, ne sont donc pas redevables de la taxe pour 2010 ;

- les ressortissants qui se sont créés en 2009 ont pu ne pas être enregistrés par l'administration fiscale dans le rôle de la taxe additionnelle à la CFE pour 2010 ;

- par ailleurs, les ressortissants qui ne disposent d'aucune base foncière ont pu, pour des raisons essentiellement pratiques, ne pas être identifiés par l'administration.

Au total, les résultats de l'enquête menée par l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), faisant apparaître un déficit de 51,7 millions d'euros sur un montant total d'environ 1,2 milliard d'euros de recettes (soit réduction moyenne de 4,3 % par CCI), sont donc confirmés par le Gouvernement.

Toutefois, les débats à l'Assemblée nationale ont relevé que le dispositif proposé par le Gouvernement ne répond qu'à une partie du problème de recouvrement :

- il effectue un « rebasage » de la taxe pour l'avenir, à partir de 2011 ;

- mais il ne pallie pas le manque à gagner des CCI pour 2010 .

Or, il convient de rappeler que le réseau consulaire a engagé dès cette année la réforme issue de la loi du 23 juillet 2010 précitée. Sa situation financière pourrait devenir préoccupante dans la mesure où les CCI n'ont pas pu anticiper une chute de ressource fiscale « découverte » en fin d'année, qui s'ajoute à la réfaction de 2 % à 5 % prévue par l'article 3 de la loi de finances pour 2010.

A cette occasion, il peut sembler regrettable que le législateur soit saisi, toujours dans l'urgence, de la résolution de différents entre l'Etat et le réseau consulaire à chaque désaccord sur le montant de la ressource fiscale .

Or, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur général avait présenté un projet de réforme du financement des CCI visant à responsabiliser le réseau devant ses ressortissants, c'est-à-dire les entreprises, en vertu du principe suivant : « si l'Etat doit, en effet, garantir un taux minimal de prélèvement à caractère fiscal pour assurer le financement des missions dites « régaliennes » des CCI, qui sont des établissements publics de l'Etat, dans le cadre d'une relation entreprises-territoire-CCI, il convient en revanche de responsabiliser le réseau consulaire devant les entreprises pour les dépenses qui ne relèveraient pas de charges de services publics » ^{136 ( * )} .

Selon ce schéma, il était proposé de maintenir les liens qu'entretiennent les CCI avec :

- les territoires, en assurant un financement fiscal au moyen d'une cotisation de base sur la cotisation foncière des entreprises pour le financement des charges de services publics dans le cadre d'un conventionnement avec l'Etat ;

- les entreprises, en permettant au réseau de mobiliser des fonds, en toute responsabilité, avec l'accord de leurs ressortissants au moyen d'une contribution complémentaire.

Si le principe du financement en deux parts, la seconde étant laissée à la libre appréciation des assemblées générales des CCI, que le Sénat avait proposé dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2010 avait été adopté, le législateur ne serait pas appelé aujourd'hui, une fois de plus, à se substituer à la responsabilité du réseau consulaire pour en ajuster les moyens financiers.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

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* ⁹³ Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, « Taxes d'urbanismes, statistiques année 2008 », mai 2010.

* ⁹⁴ Devenu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

* ⁹⁵ Rapport n° 552 (2008-2009), 9 juillet 2009.

* ⁹⁶ Taxe locale d'équipement (TLE), taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France (TC/TLE), taxe départementale pour le financement des conseils en architecture, urbanisme et environnement (TD/CAUE), taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), TSE du département de la Savoie.

* ⁹⁷ On le rappelle nécessairement compétentes en matière d'urbanisme.

* ⁹⁸ Soit deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

* ⁹⁹ Seulement si elles sont construites en zone urbanisée d'un PLU ou d'un POS, ou s'il s'agit d'immeubles collectifs ou de maisons en lotissement bénéficiant d'un permis d'aménager (restriction supprimée par l'Assemblée nationale).

* ¹⁰⁰ Une trémie est une ouverture pratiquée dans un plancher pour permettre le passage d'un escalier, d'un ascenseur ou de certains équipements.

* ¹⁰¹ Selon le présent article, « les communes ou établissements publics de coopération intercommunale peuvent fixer des taux différents dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs de leur territoire définis par un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols ».

* ¹⁰² Devenu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

* ¹⁰³ Ces dispositions demeurent applicables dans les communes où un plafond légal de densité était institué le 31 décembre 1999 et dont le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent n'a pas décidé de supprimer le plafond légal de densité ou d'instaurer la participation pour voirie et réseaux.

* ¹⁰⁴ « Les trois quarts du produit des versements dus au titre des densités de construction inférieures au seuil minimal de densité sont attribués aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale ».

* ¹⁰⁵ Dans le cas du droit actuel, cette exonération vient du fait que, contrairement à leur surface hors oeuvre brute (SHOB), la surface hors oeuvre nette (SHON) des exploitations agricoles est nulle. Or, les taxes actuelles sont assises sur la SHON. Le présent article retient une nouvelle définition de la surface, mais il exonère explicitement « dans les exploitations et coopératives agricoles, les surfaces de plancher des serres de production, celles des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et à entretenir le matériel agricole, celles des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole, celles des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l'exploitation et, dans les centres équestres de loisir, les surfaces des bâtiments affectées aux activités équestres ».

* ¹⁰⁶ Six parkings correspondant chacun à une valeur forfaitaire de 2 000 euros constituent une valeur forfaitaire totale de 12 000 euros, et donc, avec un taux de 3 %, à un produit de 360 euros, compensent la majeure partie de la diminution dans le cas de la part communale.

* ¹⁰⁷ Alain Jacquot, « De plus en plus de maisons individuelles », Insee première n° 885, février 2003.

* ¹⁰⁸ Cette diminution de l'assiette serait accrue d'une dizaine de points supplémentaires dans le cas des opérations ne prévoyant pas de garages (ou de places de stationnement, taxées de manière spécifique dans le nouveau système). En effet, les garages correspondent à une large part des 15 % d'augmentation de la superficie prise en compte attendus par le Gouvernement. Les communes dans lesquelles, pour une raison ou pour une autre (manque de place, présence de nombreux parcs de stationnement...), les opérations comprendraient rarement des garages (ou des places de stationnement), seraient donc pénalisées.

* ¹⁰⁹ Les simulations relatives aux communes pour lesquelles peu d'opérations (voire une seule opération) en 2009 sont connues ne sont par nature pas significatives.

* ¹¹⁰ Ce taux de 4 % est plus favorable aux collectivités territoriales que celui habituellement appliqué. En effet, l'article 1641 du code général des impôts fixe le taux des frais d'assiette et de recouvrement à 4,4 % pour les impositions perçues au profit des collectivités locales et de leurs groupements.

* ¹¹¹ N° 82 (2007-2008).

* ¹¹² Il convient de viser non le III de l'article 50 de la loi SRU, mais son II.

* ¹¹³ Loi n° 71-559 du 12 juillet 1971 sur le versement des employeurs destiné aux transports en commun de la région parisienne.

* ¹¹⁴ Loi n° 73-640 du 11 juillet 1973 autorisant certaines communes et établissements publics à instituer un versement destiné aux transports en commun.

* ¹¹⁵ Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ¹¹⁶ En Ile-de-France, lorsque l'atteinte ou le dépassement du seuil de dix salariés résulte d'un accroissement de l'effectif, les employeurs sont dispensés pendant trois ans du versement. Le montant du VT est ensuite réduit de 75 %, 50 % puis 25 % pour chacune des trois années suivant la dernière année de dispense.

* ¹¹⁷ Article L. 2531-5 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸ Les autres ressources sont constituées des contributions versées par les collectivités publiques membres du STIF (1 103 millions d'euros, dont plus de la moitié apportée par la région Ile-de-France), de la subvention versée par l'Etat pour le transport scolaire (127 millions d'euros,), des subventions publiques au titre de la tarification sociale et de la carte Imagine R (117 millions d'euros), du produit des amendes (11 millions d'euros) et de recettes diverses (90 millions d'euros).

* ¹¹⁹ En application d'un décret du 31 décembre 2003.

* ¹²⁰ Une unité urbaine correspond à une commune ou un ensemble de communes dont plus de la moitié de la population réside dans une zone agglomérée de plus de 2 000 habitants, dans laquelle aucune habitation n'est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres. Une unité urbaine offrant au moins 5 000 emplois est appelée pôle urbain si elle n'est pas située dans la couronne périurbaine d'un autre pôle urbain.

* ¹²¹ Les communautés de communes et communautés d'agglomération ont la faculté de majorer ces plafonds de 0,05 %.

* ¹²² Le rapport sur les finances locales de la direction générale des collectivités locales, de la direction du budget et de la direction de la législation fiscale de mars 2002 indique : « en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et d'habitation, [les transferts résultant de l'absence de révision des bases] s'effectuent aux dépens des propriétaires et des occupants de logements construits après 1970, en général, et des logements sociaux en particulier. En effet, le gel de la situation des bases à 1970 combiné à un système de classification reposant sur la notion d'éléments de confort aboutit à ne pas prendre en compte le mouvement général d'amélioration intervenu depuis 1970 dans l'habitat ancien. En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le système actuel conduit à sous taxer les terrains à usage non agricole (terrains à bâtir notamment) aux dépens des terres agricoles, notamment pour certaines cultures ».

* ¹²³ La détermination des sous-groupes et de leurs catégories est renvoyée à un décret. Au total, la grille compterait dix sous-groupes et 39 catégories, soit dix de moins que la classification envisagée en 1990.

* ¹²⁴ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹²⁵ La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, reprise en partie dans le code de l'urbanisme, dispose notamment que les communes de plus de 5 000 habitants ont l'obligation de mettre une ou plusieurs aires d'accueil à la disposition des gens du voyage.

* ¹²⁶ Article 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972.

* ¹²⁷ Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et « niches » fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux », octobre 2010.

* ¹²⁸ Rapport d'information n° 578 (2009-2010).

* ¹²⁹ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ¹³⁰ Aux termes de l'article 1457 du CGI, « l'activité des personnes mentionnées à l'article L. 135-1 du code de commerce dont la rémunération brute totale, perçue au titre de cette activité au cours de la période de référence définie à l'article 1467 A, est inférieure à la limite de 16,5 % du montant annuel du plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale est exonérée de la cotisation foncière des entreprises. ».

Les personnes visées sont celles mentionnées à l'article L. 135-1 du code de commerce qui dispose que « le vendeur à domicile indépendant est celui qui effectue la vente de produits ou de services dans les conditions prévues par la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation, à l'exclusion du démarchage par téléphone ou par tout moyen technique assimilable, dans le cadre d'une convention écrite de mandataire, de commissionnaire, de revendeur ou de courtier, le liant à l'entreprise qui lui confie la vente de ses produits ou services. »

* ¹³¹ Art. 22. - « I. - Les personnes dénommées : « vendeurs-colporteurs de presse » effectuant, sur la voie publique ou par portage à domicile, la vente de publications quotidiennes et assimilées au sens de l'article 39 bis du code général des impôts et qui répondent aux conditions de l'article 72 de son annexe III sont des travailleurs indépendants lorsqu'elles exercent leur activité en leur nom propre et pour le compte d'un éditeur, d'un dépositaire ou d'un diffuseur. Elles ont la qualité de mandataire-commissionnaire aux termes d'un contrat de mandat. Elles sont inscrites à ce titre au Conseil supérieur des messageries de presse qui leur délivre l'attestation, prévue à l'article 298 undecies du code général des impôts, celle-ci justifiant de leur qualité de mandataire-commissionnaire. »

* ¹³² En 1979, le bulletin officiel de la direction générale des impôts (BO 6 E-5-79) précisait déjà que les crieurs en poste fixe et les vendeurs ambulants de journaux sont exemptés de taxe professionnelle dès lors qu'ils sont exonérés de patente en vertu d'une décision ministérielle du 11 décembre 1957.

* ¹³³ L'instruction se réfère expressément à la documentation fiscale DB 6 E-1356, et donc aux vendeurs ambulants de journaux. L'activité de vendeur-colporteur de presse (VCP) demeure exonérée de la cotisation foncière des entreprises, dès lors qu'il s'agit d'une activité de vente, assimilable à la vente à domicile

* ¹³⁴ Cf. décret n° 98-1009 du 6 novembre 1998 relatif au fonds d'aide au portage de la presse.

* ¹³⁵ Rapport au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat au ministre de la culture et de la communication remis par Aldo Cardoso, le 8 septembre 2010 et intitulé « La gouvernance des aides publiques à la presse . »

* 136 Rapport général n° 101 (2009-2010), tome III, de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2009.