B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne et les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement.
Piloté par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme relève d'une logique de guichet , les dépenses d'aides au logement étant, en effet, déterminées par les conditions d'octroi et les barèmes fixés par la réglementation.
L'examen des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2011 doit être effectué en parallèle de celui de deux dispositions législatives soumises au vote du Parlement :
- l'article 98 du présent projet de loi de finances rattaché à la mission « Ville et logement », qui a pour objet d'augmenter la contribution des employeurs au financement du fonds national d'aide au logement (FNAL) ;
- l'article 54 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui vise à supprimer le délai de rétroactivité de trois mois pour le versement des prestations d'aide au logement.
Crédits demandés et évolution pour
les actions du programme
« Aide à l'accès au
logement »
(en euros)
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Action |
AE = CP |
||
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Exécution 2009 |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
|
|
Aides personnelles |
5 495 704 450 |
5 361 009 000 |
5 277 000 000 |
|
Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
8 356 174 |
8 785 300 |
8 354 585 |
|
Total |
5 504 060 624 |
5 369 794 300 |
5 285 354 585 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
1. L'augmentation des prestations d'aide au logement est insuffisamment prise en compte
Les charges du FNAL, qui finance deux des trois prestations d'aides personnelles au logement 12 ( * ) , dépendent du niveau d'augmentation des dépenses de logement 13 ( * ) et de la situation économique des ménages (évolution du revenu et du chômage).
Les effets de la crise économique et financière ont conduit à une forte augmentation des prestations versées, particulièrement sensible en 2010.
Les prévisions de dépenses utilisées pour l'élaboration des lois de finances sous-estiment depuis plusieurs exercices cette tendance.
Les charges du FNAL (budget prévisionnel)
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 (prévisions) |
|
|
Prestations APL |
6 410 |
6 463 |
6 770 |
6 748 |
|
Prestations ALS |
4 575 |
4 639 |
4 843 |
4 914 |
|
Frais de gestion |
220 |
222 |
232 |
233 |
|
Total |
11 205 |
11 325 |
11 845 |
11 895 |
Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011
Ainsi, les comptes définitifs de l'exercice 2009 ont fait apparaître un dépassement des prévisions de dépenses (hors régularisations d'exercices antérieurs) d'un montant de 445 millions d'euros .
Les prévisions d'évolution qui avaient fondé le budget de l'exercice 2010 , tablaient sur une progression de 4,6 % du montant des aides personnelles au logement (ALS et APL) par rapport à la prévision initiale de 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros . Cette augmentation s'avèrera encore sous-estimée selon les informations fournies à votre rapporteur spécial par les réponses au questionnaire adressé pour l'examen de la présente loi de finances.
Dans ces conditions et même si les perspectives économiques sont meilleures, il est fort peu probable que la hausse des charges en 2011 se limite à 50 millions d'euros par rapport à 2010 comme le suppose la prévision retenue pour l'élaboration du projet de budget. En conséquence, les crédits inscrits au projet de budget , en augmentation de 74 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, ont de fortes chances de s'avérer insuffisants pour faire face à l'augmentation réelle des charges. L'adéquation supposée entre charges maîtrisées et recettes en hausse paraît d'autant plus aléatoire qu'elle s'appuyait sur la prise en compte de la réforme, annoncée puis retirée , des allocations logement pour les étudiants qui devait permettre une économie de 65 millions d'euros dès 2011, et 200 millions d'euros en année pleine.
De manière générale, l'appréciation des dépenses d'aides personnelles au logement est mal réalisée par la programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2011 qui a du consentir pour les deux premières années de son application, des dépassements des plafonds autorisés.
En 2010 , a été acté un dépassement d'un montant de 423 millions d'euros du plafond prévu dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2009-2011.
Pour 2011 , la dotation budgétaire bénéficie d'un ajustement à hauteur de 311 millions d'euros par rapport au plafond initial de 4 966 millions d'euros.
Les perspectives retenues pour définir la nouvelle trajectoire budgétaire 2011-2013 sont également fragiles puisqu'elles reposent sur une prévision d'évolution de l'indice d'indexation des loyers (1,5 % en 2012 et 1,7 % en 2013) qui n'est pas le seul facteur de variation des aides personnelles.
Évolution triennale des crédits
programme 109 « Aide à l'accès au logement »
(en millions d'euros, AE=CP)
|
2011 |
2012 |
2013 |
|
5,285 |
5,366 |
5,454 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
2. La recherche d'économies vise à éviter le dérapage de la subvention d'équilibre de l'Etat
Le financement des prestations d'aides au logement est réparti entre l'Etat, les régimes de prestations familiales et les cotisations employeurs avec l'apport accessoire d'une fraction de 1,48 % de la taxe sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts.
La conjoncture économique défavorable se traduit par une diminution des ressources du FNAL en provenance des cotisations des employeurs.
La hausse des charges du FNAL se répercute donc sur le montant de la contribution de l'Etat, constituée par la subvention d'équilibre qu'il verse au fonds, à défaut de mesures d'économies sur les dépenses ou d'augmentation des recettes non budgétaires .
Les ressources du FNAL (budget prévisionnel)
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Contribution des régimes sociaux |
3 722 |
3 876 |
3 847 |
|
Cotisations employeurs |
2 527 |
2 468 |
2 619 |
|
Affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs |
140 |
140 |
152 |
|
Contribution de l'Etat |
4 937 |
5 361 |
5 277 |
|
Total |
11 325 |
11 845 |
11 895 |
Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011
Pour l'élaboration du projet de budget 2011, trois mesures avaient été envisagées en ce sens, dont seules les deux premières seront finalement retenues :
- l'harmonisation au taux de 0,5 % de la cotisation patronale additionnelle pour la part des salaires au dessus du salaire plafond de la sécurité sociale pour les entreprises de plus de vingt salariés, figurant à l'article 98 du présent projet de loi de finances 14 ( * ) ;
- la suppression de la possibilité d'une rétroactivité de trois mois lors de la demande des aides personnelles au logement, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
- une mesure d'économie relative à l'APL étudiant dont « la bonne tenue de l'emploi a permis de compenser l'abandon », selon les indications fournies par le ministère du logement.
Les deux mesures retenues permettent respectivement :
- des recettes supplémentaires à hauteur de 86 millions d'euros ;
- une économie totale de 240 millions d'euros dont 120 millions d'euros pour l'Etat et 120 millions pour la branche famille.
Votre commission des finances vous proposera d'adopter à l'article 98 du présent projet de loi un amendement tendant à appliquer les règles générales de cotisation au FNAL à l'ensemble des employeurs de plus de vingt salariés. Il en résultera une économie sur la subvention d'équilibre versée par l'Etat estimée à 53 millions d'euros . En conséquence, elle vous propose, par amendement , de réduire les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement » et d'abonder, à due concurrence, le programme 147 « politique de la ville » pour contribuer au financement de l'Agence nationale de rénovation urbaine.
3. L'application de la norme de réduction des dépenses publiques aux crédits en faveur des associations doit favoriser une meilleure gestion
Les crédits de l'action 2 « Information relative au logement et l'accompagnement des publics en difficulté », sont soumis à une diminution de 10 % sur 3 ans, dont 5 % dès 2011, conformément aux orientations retenues pour l'ensemble des crédits d'intervention.
Le plafond d'autorisation d'engagement était de 8,79 millions d'euros en 2010. Il s'élève à 8,4 millions d'euros en 2011. Le cadrage triennal 2011-2013 l'établit à 8,1 millions d'euros en 2012 et à 7,9 millions d'euros en 2013.
En 2011, la dotation prévue (6,95 millions d'euros) permettra à l'Etat de soutenir l'ensemble du réseau des 77 associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) prévues en 2011 (dont 2 créations) et de l'ANIL pour la mise en oeuvre de la politique du logement en général et le droit au logement opposable en particulier. En outre, l'Etat apportera, comme chaque année, son soutien financier à environ trente fédérations ou associations qui concourent, sur le plan national, à la mise en oeuvre des politiques du logement (pour un montant total de 1,40 million d'euros).
* 12 Le FNAL finance depuis le 1er janvier 2006, l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation au logement sociale (ALS). L'allocation au logement familiale (ALF) est financée par le fonds national des prestations familiales, sans contribution du budget de l'Etat.
* 13 Les loyers-plafonds et le forfait de charges sont indexés sur l'indice de référence des loyers (IRL) depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement.
* 14 Voir infra le commentaire de l'article 98.