Proposition de loi relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur, aux structures interuniversitaires de coopération, et aux conditions de recrutement et d'emploi du personnel enseignant et universitaire

Rapport n° 100 (2010-2011) de M. Jean-Léonce DUPONT , fait au nom de la commission de la culture, déposé le 10 novembre 2010

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N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 novembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi relative aux activités immobilières des établissements d' enseignement supérieur , aux structures interuniversitaires de coopération , et aux conditions de recrutement et d' emploi du personnel enseignant et universitaire ,

Par M. Jean-Léonce DUPONT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade, Jean-Claude Carle , vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

671 et 101 (2009-2010)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi est à la fois modeste et ambitieuse :

- modeste, de par le nombre limité de sujets dont elle entend traiter ;

- ambitieuse, compte tenu de l'importance et de l'urgence desdits dossiers.

Ces sujets sont au nombre de quatre.

Il s'agit, tout d'abord, de permettre aux universités de disposer pleinement des bâtiments que l'État leur a affectés, même si elles n'ont pas encore demandé le transfert de ce patrimoine immobilier, en application de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite loi LRU.

L'article premier leur permettra d'accorder des autorisations d'occupation temporaire constitutives de droits réels et conduire ainsi des partenariats public-privé ou public-public, sans attendre d'être propriétaires de leur patrimoine.

Cet article résulte d'une proposition formulée par notre collègue Philippe Adnot et votre rapporteur à l'occasion de leur rapport d'information ^{1 ( * )} sur la dévolution aux universités du patrimoine immobilier que l'État leur affecte ou met à leur disposition.

Ainsi, une partie des dispositions de la loi LRU, concernant le patrimoine dévolu pourrait profiter à l'ensemble des établissements qui s'engagent dans des travaux de valorisation de leur patrimoine, ceci afin de favoriser les partenariats public-public ou public-privé. Dans ce cadre, cette dernière devra veiller à bien identifier ses besoins.

Deux exemples permettent d'illustrer les besoins concernés :

- les projets de l'université de Strasbourg avec la Caisse des dépôts et consignations concernent notamment la rénovation de bâtiments des années 60, la bibliothèque universitaire, la vie étudiante (avec des équipements sportifs et une maison des étudiants ainsi qu'une résidence d'accueil de chercheurs étrangers). Ce type d'opération est aussi engagé avec les universités de Bordeaux et Lyon ;

- les projets de l'université de Bourgogne, à Dijon, entrent dans le cadre de l'opération Campus innovant. Le partenariat public-privé permettra, par exemple, de construire une résidence d'accueil de chercheurs étrangers, résidence qui pourra hors périodes d'occupation par ces derniers, être louée par le partenaire.

Votre commission a adopté à cet article une disposition particulière que rend nécessaire le cas spécifique de la Corse . En effet, alors que l'État peut confier la maîtrise d'ouvrage d'opérations de constructions aux établissements publics d'enseignement supérieur, la collectivité territoriale de Corse ne dispose pas de cette possibilité pour ce qui concerne les établissements présents sur son territoire, alors même qu'elle assume l'ensemble des obligations du propriétaire et possède tout pouvoir de gestion sur leur patrimoine immobilier, au titre des compétences transférées par l'État.

Il apparait donc nécessaire d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à confier aux établissements d'enseignement supérieur de ce territoire les droits et obligations du propriétaire sur le patrimoine immobilier, dont l'exercice de la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires.

L'article 2 de la présente proposition de loi vise à renforcer le rôle des pôles d'enseignement supérieur et recherche (PRES) en matière de formation. Ainsi, la coordination des études pourra donner lieu à la délivrance d'un diplôme sous l'autorité du PRES , correspondant à des formations assurées par une ou plusieurs universités ou écoles membres

Soutenant l'esprit de cet article, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a toutefois souhaité en sécuriser le cadre juridique :

- en premier lieu, elle a précisé les conditions dans lesquelles les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) constitués en établissements publics de coopération scientifique (EPCS) pourront être autorisés à délivrer des diplômes nationaux : ce sera dans le cadre de la contractualisation de l'établissement avec l'État et dans les conditions d'habilitation applicables à tous les établissements d'enseignement supérieur ;

- en second lieu, elle a élargi les critères de représentation des étudiants au sein du conseil d'administration des PRES, afin que puissent être élus des étudiants suivant différents niveaux de formation pouvant relever de la responsabilité des PRES, et non exclusivement ceux suivant une formation doctorale.

En outre, afin d'adapter la gouvernance des pôles à l'évolution de leurs missions, votre rapporteur propose que leur statut prévoit la création en leur sein d'un « Sénat académique » et d'un conseil de vie étudiante, lieux de débat des enseignants-chercheurs et des étudiants sur les compétences coordonnées au niveau de l'établissement.

Votre commission a adopté un article additionnel après l'article 2, afin d'élargir les possibilités de rattachement entre différentes structures publiques ou privées soit d'enseignement supérieur, soit de recherche, en vue de leur permettre de mutualiser un certain nombre de moyens.

Il comporte deux paragraphes « miroir », insérant respectivement :

- un article dans le code de l'éducation, afin d'élargir le dispositif actuel de rattachement à tous les établissements concourant aux missions de service public de l'enseignement supérieur et de la recherche. Ceci peut concerner, par exemple, un centre de documentation ;

- et un autre article dans le code de la recherche, afin de créer pour les organismes de recherche un dispositif de rattachement, pendant de celui prévu à l'heure actuelle pour les organismes d'enseignement supérieur. Ainsi, un organisme de recherche public ou privé participant aux missions de service public de la recherche pourra être rattaché à un autre organisme de recherche.

Enfin, votre commission a adopté sans modification l'article 3 de la présente proposition de loi, qui concerne le recrutement des responsables de biologie dans les centres hospitalo-universitaires (CHU) , en vue de préserver leur triple mission (soins, enseignement supérieur et recherche).

Il s'agit de compléter l'article L. 6213-1 du code de la santé publique afin de prévoir une dérogation pour les CHU, les responsables de services de biologie pouvant y être titulaires de diplômes d'autres disciplines. Or cet article leur interdirait désormais d'y exercer comme biologistes médicaux et d'assumer la responsabilité de pôles laboratoires, ce qui risquerait d'entraîner une dissociation dommageable entre l'activité de soins et les activités de recherche et d'enseignement.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (article L. 762-2 du code de l'éducation) - Exercice des droits réels par les universités sur le patrimoine immobilier qui leur est affecté ou est mis à leur disposition par l'État

I - Le droit en vigueur

Depuis la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation, les établissements d'enseignement supérieur exercent les mêmes droits et obligations que ceux du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens.

L'article L. 719-14 du code de l'éducation , issu de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite loi LRU, en autorisant sous certaines conditions la dévolution du patrimoine immobilier aux universités qui en font la demande, doit leur permettre de disposer désormais des droits réels sur leurs biens.

Article L. 719-14 du code de l'éducation

« L'État peut transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'État qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'État ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'État. Les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public. »

En devenant pleinement propriétaires de leur patrimoine, les universités obtiennent le droit de disposer de ce patrimoine dans les limites toutefois prévues par l'article susmentionné, qui soumet la transmission des droits réels à un tiers à l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public.

Toutefois, dans le rapport intitulé « Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? », votre rapporteur ^{2 ( * )} et notre collègue Philippe Adnot, co-rapporteur, soucieux de favoriser les progrès en matière de gestion immobilière, ont souhaité qu'une partie des dispositions de la loi LRU concernant le patrimoine dévolu puisse profiter à l'ensemble des établissements qui s'engagent dans des travaux de valorisation de leur patrimoine, via notamment les opérations Campus. Afin que ces opérations se déroulent au mieux, ils ont jugé « impératif de permettre aux universités de disposer des bâtiments que l'État leur a affectés, même si elles n'ont pas encore demandé le transfert de ce patrimoine. »

En effet, ceci n'est pas possible compte tenu des dispositions de l'article L. 762-2 du code de l'éducation. Ce dernier permet aux établissements publics d'enseignement supérieur peuvent se voir confier, par l'État, la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires, mais ils exercent à l'égard de ces locaux - comme de ceux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'État ^{3 ( * )} - les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens.

Les établissements peuvent donc seulement conclure des contrats de partenariat qui stipulent que le partenaire privé ne bénéficie pas de droits réels sur les ouvrages qu'il construit, étend ou rénove. Cette restriction ne pose aucune difficulté tant que le contrat ne comporte pas d'éléments ouvrant la perception de recettes annexes. C'est le cas, par exemple, du contrat de partenariat conclu en juillet 2009 par l'Université Paris Diderot pour achever son implantation sur le campus de Tolbiac.

En revanche, comme le rapport précité l'avait souligné, ces dispositions s'opposent à ce que les établissements porteurs des opérations Campus puissent réaliser les opérations les plus innovantes, dont l'équilibre économique repose sur la perception de recettes annexes significatives par le partenaire privé, notamment dans le cadre de contrat de partenariat public-privé (PPP).

Elle empêche également le recours par des universités telles que celle de Strasbourg, au montage promu par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). En effet, ce dernier se place dans le cadre de la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droits réels sur le domaine public, intervenue notamment dans le but d'offrir un cadre juridique adapté à des opérateurs privés venant développer une activité économique sur le domaine public.

L'autorisation d'occupation temporaire (AOT) constitutive de droits réels est accordée à un acteur économique pour qu'il développe une activité en synergie avec la mission de service public exercée par le gestionnaire du domaine public. Elle permet le développement de partenariats public-privé sous la forme de montages dits « aller-retour » dans lesquels l'État, ou l'un de ses établissements publics, confie à un opérateur privé la construction, sur le domaine public, d'un bâtiment à son usage que le bénéficiaire de l'AOT lui loue pendant toute la durée de son titre, avec retour du bien en pleine propriété à l'État en fin de bail.

Le rapport précité précise que « les droits réels constituent un démembrement du droit de propriété qui assoit :

- la capacité de l'opérateur partenaire à emprunter pour financer la construction de l'ouvrage en permettant la constitution d'hypothèques au bénéfice des prêteurs ;

- le droit de l'opérateur partenaire à louer le bien immobilier qu'il a construit à la personne publique qui lui a confié l'AOT en cas de montage « aller-retour ».

La délivrance de droits réels relevant du droit de disposition, cette possibilité n'est pas ouverte aux établissements d'enseignement supérieur.

Or, la Caisse des dépôts et consignations a proposé un montage alternatif au contrat de partenariat public-privé qui en préserve les qualités. Ce montage repose sur :

- la création d'une filiale de l'établissement porteur de projet d'une opération Campus (PRES ou université). La nécessité d'une relation de quasi-régie (« in-house ») entre le porteur de projet et sa filiale ne permet qu'une ouverture minoritaire de son capital à d'autres acteurs publics : CDC et collectivités territoriales ;

- la passation, entre le porteur de projet et sa filiale, d'une autorisation d'occupation du domaine public assortie d'une convention de mise à disposition non détachable (dite AOT/CMD) dans le cadre des dispositions des articles L. 2122-6 à L. 2122-14 du code général de la propriété des personnes publiques ; l'État ne peut délivrer à la place de l'université ou du PRES cette AOT constitutive de droits réels au risque de mettre en péril la relation « in house » que l'université ou le PRES doit avoir avec la filiale ;

- la passation par la filiale d'un contrat global conception - réalisation - exploitation - maintenance, sur la base d'un cahier des charges établi par le porteur de projet, dans le cadre de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 sur les pouvoirs adjudicateurs non soumis au code des marchés publics. »

La mise en oeuvre d'un tel montage n'est possible que si l'établissement d'enseignement supérieur porteur de projet est mis en situation de délivrer lui-même à sa filiale les autorisations d'occupation temporaire constitutives de droits réels sur le domaine public concerné.

Cette nécessité a justifié le dépôt de la présente proposition de loi par notre collègue Philippe Adnot et votre rapporteur.

II - Le texte de la proposition de loi

À cette fin, l'article premier de la présente proposition de loi modifie l'article L. 762-2 du code de l'éducation afin de permettre des autorisations d'occupation temporaire constitutives de droits réels indépendamment de la dévolution immobilière du patrimoine.

Le 1° du paragraphe I permet de confirmer que la possibilité d'attribuer des droits réels à un tiers est ouverte aux pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) constitués sous forme d'établissements publics de coopération scientifique (EPCS), statut retenu pour les 17 PRES existants.

En effet, la grande majorité des projets réalisés dans le cadre des opérations Campus sont portés par des PRES.

Quant au 2° du paragraphe I, il vient compléter l'article L. 762-2 afin, comme en cas de dévolution du patrimoine immobilier aux universités prévue par l'article L. 719-14 du code, de donner compétence aux établissements publics d'enseignement supérieur pour conclure des contrats « conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public ». Précisons que cette condition de continuité du service public ne s'imposera cependant que dans le cas où lesdits biens seront nécessaires à l'accomplissement de ce service. En effet, il convient aussi de prévoir la possibilité d'une utilisation différente d'un bâtiment ouvrant la perception de recettes annexes, afin d'optimiser la gestion et de rentabiliser certains locaux ou terrains.

Il appartiendra bien entendu aux établissements concernés de fixer les conditions , notamment financières, des titres d'occupation du domaine délivré, après avoir néanmoins sollicité l'avis de l'État .

Ainsi, s'il s'agit de biens nécessaires à l'accomplissement du service public (par exemple, des amphithéâtres ou des salles de cours loués pour l'organisation de congrès privés aux heures où ils ne sont pas utilisés par l'université), le contrat qui liera l'université au partenaire privé (contrat de partenariat ou contrat d'autorisation d'occupation temporaire) prévoira les conditions dans lesquelles le partenaire privé pourra utiliser ces locaux, et notamment des clauses permettant à l'université d'assurer la continuité du service public.

Précisons que le partenaire privé ne sera pas propriétaire des locaux, mais seulement un utilisateur ayant le droit de percevoir des recettes par la mise à disposition des locaux à des tiers, sous réserve de conditions définies dans le contrat.

Le paragraphe II comporte des dispositions transitoires tendant à préciser le régime des contrats conclus par l'État antérieurement à l'adoption de la présente proposition de loi. Ces contrats, qui confèrent des droits réels à des tiers sur des biens mis à disposition d'établissements publics d'enseignement supérieur, se poursuivront jusqu'à leur terme.

Enfin, le paragraphe III étend l'ensemble de ces dispositions aux territoires d'outre-mer dans lesquels l'article L. 762-2 du code de l'éducation est applicable, à savoir aux îles de Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

III - La position de votre commission

Votre commission soutient pleinement cette démarche consistant à permettre aux établissements de conduire des partenariats public-privé ou public-public, sans attendre qu'ils soient propriétaires de leur patrimoine.

Son attention a seulement été attirée sur le cas spécifique et unique de la Corse, qui nécessite une disposition particulière.

En effet, l'article L. 4422-44 du code général des collectivités territoriales (CGCT), créé par l'article 3 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, dispose que : « les transferts de compétences à la collectivité territoriale de Corse entraînent de plein droit la mise à la disposition de la collectivité territoriale de Corse des biens meubles et immeubles utilisés par l'État pour l'exercice de ces compétences. »

Dans ce cadre, la collectivité territoriale de Corse assume l'ensemble des obligations du propriétaire et possède tout pouvoir de gestion sur le patrimoine immobilier utilisé par l'État pour l'exercice des compétences transférées, et à ce titre, sur le patrimoine immobilier des établissements d'enseignement supérieur.

C'est pourquoi, l'article L. 4424-4 du CGCC précise que la collectivité territoriale de Corse finance, construit, équipe et entretient les établissements d'enseignement supérieur, l'État assurant à ces établissements les moyens financiers directement liés à leurs activités pédagogiques et de recherche.

Mais alors que l'État peut confier la maîtrise d'ouvrage d'opérations de construction aux établissements publics d'enseignement supérieur, en application de l'article L. 762-2 du code de l'éducation, la collectivité de Corse ne dispose pas de cette possibilité.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a décidé d'autoriser les établissements d'enseignement supérieur , visés à l'article L. 4424-4 précité, de se voir confier la maîtrise d'ouvrage d'opérations immobilières.

Cette disposition serait notamment de nature à faciliter la mise en oeuvre du plan pluriannuel d'investissement que l'Assemblée de Corse a décidé d'allouer à l'université de Corte.

La modification législative proposée permettra donc à la collectivité territoriale de Corse de confier ses droits et obligations du propriétaire à l'université, parallèlement à un éventuel transfert de propriété par l'État.

Le passage d'un « État propriétaire » à des « universités propriétaires » sera ainsi rendu possible en Corse également, ce qui est essentiel pour conforter l'autonomie des établissements concernés dans un domaine stratégique pour la bonne conduite de leurs projets.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement autorisant la collectivité territoriale de Corse à confier aux établissements d'enseignement supérieur les droits et obligations du propriétaire sur le patrimoine immobilier , dont l'exercice de la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (article L. 344-4 du code de la recherche) - Délivrance de diplômes nationaux par les pôles d'enseignement supérieur et de recherche (PRES)

I - Le droit en vigueur

Introduit par la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, l'article L. 344-1 du code de la recherche a institué les pôles d'enseignement supérieur et de recherche (PRES).

Ce nouvel outil de coopération entre les acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche a pour objet de renforcer l'efficacité de leurs actions, de favoriser une approche multidisciplinaire de la recherche, d'améliorer leur visibilité et leur reconnaissance tant sur le plan national qu'international.

Les PRES permettent donc aux universités, grandes écoles et organismes de recherche de mettre en cohérence leurs différents dispositifs, de mutualiser leurs activités et leurs moyens afin de proposer une offre de recherche et de formation plus cohérente, plus lisible et mieux adaptée aux besoins des territoires.

À cet fin, l'article précité stipule que « plusieurs établissements ou organismes de recherche ou d'enseignement supérieur et de recherche, publics ou privés, y compris les centres hospitaliers universitaires ainsi que les centres de lutte contre le cancer, et dont au moins un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, peuvent décider de regrouper tout ou partie de leurs activités et de leurs moyens, notamment en matière de recherche, dans un pôle de recherche et d'enseignement supérieur afin de conduire ensemble des projets d'intérêt commun. Ces établissements ou organismes peuvent être français ou européens. Les pôles de recherche et d'enseignement supérieur sont créés par convention entre les établissements et organismes fondateurs. D'autres partenaires, en particulier des entreprises et des collectivités territoriales ou des associations, peuvent y être associés. » Ces dernières visent, par exemple, les écoles associatives.

Le dernier alinéa de l'article L. 344-1 prévoit que ces pôles peuvent être dotés de la personnalité morale, notamment sous la forme d'un groupement d'intérêt public, d'un établissement public de coopération scientifique (EPCS) ou d'une fondation de coopération scientifique.

Néanmoins, le ministère de l'enseignement supérieur et de recherche a souhaité que le statut d'EPCS soit seul retenu par les PRES. Ceci a constitué un critère déterminant pour autoriser la création de ces établissements. En effet l'EPCS apparaît comme l'instrument le plus adapté pour articuler formation et recherche et il est notamment le seul à permettre la délégation au PRES de la délivrance des diplômes.

L'article L. 344-4 du code de la recherche précise les missions de l'EPCS. Il prévoit que ce dernier assure la mise en commun des moyens que les établissements et organismes fondateurs et associés consacrent au PRES.

À cet effet, il assure notamment :

1° La mise en place et la gestion des équipements partagés entre les membres fondateurs et associés participant au pôle ;

2° La coordination des activités des écoles doctorales ;

3° La valorisation des activités de recherche menées en commun ;

4° La promotion internationale du pôle.

L'article L. 344-5 du même code précise que le projet de création et les statuts d'un établissement public de coopération scientifique sont adoptés par l'ensemble des membres fondateurs et des membres associés ayant vocation à y participer.

Le champ de compétence des établissements a été considéré comme un critère essentiel de la qualité du PRES : les membres fondateurs des PRES retenus ont choisi l'option d'une délégation de compétences sur des champs significatifs, en particulier en matière de recherche, de coordination de formations doctorales et d'international.

La délégation de compétences au PRES s'est accompagnée d'un transfert de moyens, notamment financiers et humains, de la part des établissements fondateurs.

Les articles L. 344-6 et L. 344-7 du même code définissent le mode de gouvernance d'un tel établissement public de coopération scientifique :

- il est administré par un conseil d'administration qui détermine la politique de l'établissement, approuve son budget et en contrôle l'exécution ;

- le président, élu par le conseil d'administration en son sein, dirige l'établissement ;

- le conseil d'administration d'un tel établissement public comprend des représentants des catégories suivantes :

1° organismes ou établissements fondateurs ;

2° personnalités qualifiées désignées d'un commun accord par les membres mentionnés au 1° ;

3° entreprises, collectivités territoriales, associations et autres membres associés ;

4° enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs exerçant leurs fonctions au sein de l'établissement ;

5° autres personnels exerçant leurs fonctions au sein de l'établissement ;

6° représentants des étudiants qui suivent une formation doctorale au sein du pôle de recherche et d'enseignement supérieur.

Les membres mentionnés aux 1° et 2° représentent au moins la moitié de l'effectif du conseil et ceux mentionnés aux 1°, 2° et 3°, au moins les deux tiers de cet effectif.

Précisons que 17 PRES ont été constitués depuis 2006, dont 2 nouveaux en 2010. Ils regroupent au total 51 universités et 51 établissements (écoles d'ingénieurs, I.E.P., écoles de commerce, instituts nationaux polytechniques, grands établissements (ENSAM, Institut de physique de Grenoble, Institut de physique du Globe de Paris...) et centres hospitaliers universitaires.

II - Le texte de la proposition de loi

Pour ce qui concerne la recherche, toutes les publications scientifiques des sites sont désormais présentées sous la signature unique du pôle, ce qui améliore la visibilité à l'international des productions scientifiques des membres du pôle.

L'article 2 de la présente proposition de loi vise à renforcer le rôle des PRES en matière de formation. Ainsi, la coordination des études pourra donner lieu à la délivrance d'un diplôme sous le sceau du PRES correspondant à des formations assurées par une ou plusieurs universités ou écoles membres, que ces membres soient fondateurs ou associés.

Serait ainsi franchie une étape dans la dynamique de mutualisation du PRES, qui permettrait aux établissements d'enseignement supérieur membres de l'EPCS qui le souhaiteraient d'inscrire la délivrance de diplômes au nombre des compétences qu'ils pourront exercer en commun.

Cet article vise ouvre donc expressément aux EPCS, en tant qu'établissements publics exerçant des activités d'enseignement et de recherche, la possibilité d'être habilités par le ministre chargé de l'enseignement supérieur à délivrer des diplômes nationaux. Cette habilitation serait, bien entendu, délivrée dans les conditions prévues par l'article L. 613-1 du code de l'éducation.

Cet article stipule notamment que « l'État a le monopole de la collation des grades et des titres universitaires .

Les diplômes nationaux délivrés par les établissements sont ceux qui confèrent l'un des grades ou titres universitaires dont la liste est établie par décret pris sur avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Sous réserve des dispositions des articles L. 613-3 et L. 613-4, ils ne peuvent être délivrés qu'au vu des résultats du contrôle des connaissances et des aptitudes appréciés par les établissements habilités à cet effet par le ministre chargé de l'enseignement supérieur après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Un diplôme national confère les mêmes droits à tous ses titulaires, quel que soit l'établissement qui l'a délivré .

Les règles communes pour la poursuite des études conduisant à des diplômes nationaux, les conditions d'obtention de ces titres et diplômes, le contrôle de ces conditions et les modalités de protection des titres qu'ils confèrent, sont définis par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis ou proposition du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. »

Précisons que, dans ce cadre, l'habilitation par l'État se fera alors au niveau du PRES .

III - La position de votre commission

Soutenant l'esprit de cet article, votre commission a toutefois souhaité en sécuriser le cadre juridique.

- En premier lieu, elle a adopté une nouvelle rédaction de l'alinéa 4 de cet article. À cette fin, le paragraphe I précise les conditions dans lesquelles les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) constitués en établissements publics de coopération scientifique (EPCS) pourront, en tant qu'établissements publics exerçant des activités d'enseignement et de recherche, être autorisés à délivrer des diplômes nationaux : ce sera dans le cadre de la contractualisation de l'établissement avec l'État et dans les conditions d'habilitation applicables à tous les établissements d'enseignement supérieur.

En effet, cette nouvelle compétence éventuelle doit s'exercer en cohérence avec la politique d'offre de formation menée par chacun des établissements publics à caractère scientifique culturel et professionnel (EPSCP) membre du PRES , telle qu'elle est définie dans le cadre de leurs contrats avec l'État. C'est dans ce cadre que doit être précisé de manière claire le socle de compétences et d'activités que les membres souhaitent déléguer au PRES, au nombre desquelles pourra désormais s'inscrire la délivrance de diplômes nationaux. La négociation contractuelle conduite au niveau de chaque site assurera ainsi la cohérence de la politique menée en manière d'habilitation des diplômes et clarifiera les relations entre l'EPCS et ses établissements membres.

Par ailleurs, il importe que l'habilitation accordée aux PRES-EPCS soit délivrée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur dans les conditions fixées par l'article L. 613-1 du code de l'éducation , qui sont celles applicables à tous les établissements d'enseignement supérieur.

- Le paragraphe II de l'article proposé vise à assouplir les critères de représentation des étudiants au sein du conseil d'administration des PRES, afin que puissent être élus des étudiants suivant différents niveaux de formation pouvant relever de la responsabilité des PRES, et non exclusivement ceux suivant une formation doctorale.

Les principes de la démocratie universitaire pourront ainsi être respectés à différents niveaux :

. au sein des universités concernées, par les membres de leurs organes de gouvernance, lesquels devront se prononcer sur une éventuelle décision de délégation de telle ou telle formation au niveau du PRES ;

. au sein des PRES eux-mêmes, par le biais notamment du conseil d'administration. La composition de ce dernier, fixée par son statut, pourrait le cas échéant être révisée selon la configuration et les spécificités de chaque site concerné. En outre, on pourrait imaginer la création de commissions chargées d'assurer le suivi de la politique de formation du PRES, ce qui permettrait d'ailleurs aux étudiants de porter également un regard sur les diplômes délivrés par les écoles.

En outre, afin d'adapter la gouvernance des pôles à l'évolution de leurs missions, votre rapporteur propose que leur statut prévoit la création en leur sein d'un « Sénat académique » et d'un conseil de vie étudiante, lieux de débat des enseignants-chercheurs et des étudiants sur les compétences coordonnées au niveau de l'établissement.

Cet article permet donc de tenir compte de l'évolution des PRES.

Le cycle du doctorat justifie bien entendu en priorité le recours à une coopération au niveau du PRES. Mais peuvent également être concernés des masters répondant à certaines logiques particulières : par exemple des masters à rayonnement international, des formations avec fort partenariat universités-écoles, plus faciles à monter à ce niveau, ou de nouveaux dispositifs (telles des formations pour des publics distants). Le niveau de la licence sera sans doute moins concerné, mais en exclure l'éventualité reviendrait à considérer que leur besoin de visibilité internationale est moindre, ce qui pourrait être contreproductif en termes d'attractivité à l'égard des étudiants étrangers et, plus généralement, sur le plan de leur reconnaissance au sein du paysage universitaire de notre pays.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 (articles L. 719-10 du code de l'éducation et L. 311-3 du code de la recherche) - Élargissement des possibilités de rattachement entre différentes structures publiques ou privées d'enseignement supérieur

Votre commission a adopté un article additionnel après l'article 2.

Cet article vise élargir les possibilités de rattachement entre différentes structures publiques ou privées soit d'enseignement supérieur, soit de recherche, en vue de leur permettre de mutualiser un certain nombre de moyens.

Il comporte deux paragraphes « miroir », insérant respectivement :

- un article dans le code de l'éducation, afin d'élargir le dispositif actuel de rattachement à tous les établissements concourant aux missions de service public de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- et un autre article dans le code de la recherche, afin de créer pour les organismes de recherche un dispositif de rattachement, pendant de celui prévu à l'heure actuelle pour les organismes d'enseignement supérieur.

S'agissant du volet enseignement supérieur, l'article L. 719-10 du code de l'éducation autorise des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) à conclure des conventions de coopération soit entre eux, soit avec d'autres établissements publics ou privés.

Ainsi, un établissement d'enseignement supérieur public ou privé peut être soit rattaché soit intégré à un ou plusieurs EPSCP, par décret, sur sa demande et sur proposition du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

Précisons qu'en cas de rattachement, les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financière, ce qui n'est bien sûr pas le cas dans l'hypothèse d'une intégration.

Votre commission propose d'élargir la possibilité d'un rattachement à un EPSCP à tous les établissements qui concourent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et de la recherche . Il peut s'agir, par exemple, de centres de documentation. Tel est l'objet du paragraphe I de l'article additionnel.

Pour ce qui concerne le volet recherche, aucun rattachement d'établissement n'est aujourd'hui prévu par loi. C'est pourquoi, le paragraphe II de l'article propose d'insérer dans le code de la recherche un article miroir de l'article L. 719-10 du code de l'éducation .

Ainsi, un organisme de recherche public ou privé participant aux missions de service public de la recherche pourra être rattaché à un autre organisme de recherche , type EPST ou EPIC.

Un tel rattachement pourra permettre, par exemple, la mise en commun d'un agent comptable, de matériel de recherche ou d'un centre de documentation.

Ce rattachement s'effectuera sur la base d'une convention entre les deux organismes concernés, celui qui décide de proposer d'accueillir le rattachement et celui qui le sollicite.

La décision de rattachement relèvera du décret, donc de la décision finale du ministre chargé de la recherche.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 3 (article L. 6213-1 du code de la santé publique) - Exercice de la responsabilité de biologiste médical et de la fonction de biologiste responsable au sein des centres hospitalo-universitaires (CHU)

I - Le droit en vigueur

L'article 69 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) a autorisé, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de cette loi, toutes mesures relevant du domaine de la loi, réformant les conditions de création, d'organisation et de fonctionnement des laboratoires de biologie médicale.

En application de cet article, le Gouvernement a adopté l'ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale. Le projet de loi n° 2440 destiné à ratifier cette ordonnance a été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 7 avril 2010.

Cette ordonnance réserve l'exercice de la responsabilité de biologiste médical et la fonction de biologiste responsable des pôles de biologie des centres hospitalo-universitaires (CHU) aux seuls biologistes titulaires d'un titre ou diplôme prévu à l'article L. 6213-1 du code de la santé publique.

Le recrutement des responsables de service de biologie en CHU est donc soumis à la possession d'un diplôme d'études de spécialités (DES), c'est-à-dire d'un diplôme de troisième cycle en biologie médicale, ou à une qualification en biologie médicale délivrée dans de strictes conditions.

En effet, l'article L. 6213-1 du code de la santé publique définit les fonctions de biologiste médical , comme étant :

« 1° Soit un médecin titulaire de l'un des titres de formation mentionnés à l'article L. 4131-1 ^{4 ( * )} , ou un pharmacien titulaire de l'un des titres de formation mentionnés aux articles L. 4221-2, L. 4221-4 et L. 4221-5, qui dispose en outre :

a) Ou bien d'un diplôme de spécialité en biologie médicale dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ;

b) Ou bien d'une qualification en biologie médicale délivrée par l'ordre des médecins ou par l'ordre des pharmaciens, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État ;

2° Soit un médecin autorisé à exercer la biologie médicale en application des articles L. 4111-2 et L. 4131-1-1 ou un pharmacien autorisé à exercer la biologie médicale en application de l'article L. 4221-12. »

Par ailleurs, l'article L. 6213-7 du même code définit les conditions d'exercice de la profession de biologiste médical . Il stipule que : « le laboratoire de biologie médicale est dirigé par un biologiste médical dénommé biologiste-responsable . Le biologiste médical bénéficie des règles d'indépendance professionnelle reconnues au médecin et au pharmacien dans le code de déontologie qui leur est applicable. Le biologiste-responsable exerce la direction du laboratoire dans le respect de ces règles. »

II - Le texte de la proposition de loi

L'article 3 de la proposition de loi propose de compléter l'article L. 6213-1 du code de la santé publique afin de prévoir une dérogation à ces règles pour les CHU.

En effet, si les dispositions précitées du code s'avèrent adaptées à la situation des laboratoires libéraux et des hôpitaux de proximité, tel n'est pas le cas pour les CHU, les responsables de services de biologie pouvant y être titulaires de diplômes d'autres disciplines.

Rappelons que les CHU ont une triple mission de soins, de formation universitaire et de recherche. De ce fait, de nombreux professeurs des universités-praticiens hospitaliers, appelés « PU-PH », ont une formation initiale de clinicien et sont arrivés à la biologie, dans un second temps, à travers leur activité de recherche.

Or, les dispositions précitées leur interdiraient désormais d'exercer comme biologistes médicaux et d'assumer la responsabilité de pôles laboratoires au sein des CHU, ce qui risquerait d'entraîner une dissociation dommageable entre l'activité de soins et les activités de recherche et d'enseignement.

III - La position de votre commission

Cet article vise donc à préserver la triple mission des CHU (soins, enseignement supérieur et recherche) dans le secteur de la biologie.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* *

*

Sur les propositions de son rapporteur, la commission adopte la proposition de loi ainsi amendée, les groupes socialiste et communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche ne prenant pas part au vote.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 novembre 2010, sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission examine le rapport de M. Jean-Léonce Dupont et élabore le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 671 (2009-2010) relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur, aux structures interuniversitaires de coopération, et aux conditions de recrutement et d'emploi du personnel enseignant et universitaire .

M. Ivan Renar . - Je m'étonne de ce calendrier. Il me semblerait préférable d'attendre que le comité de suivi de la loi LRU ait établi le bilan d'application de cette dernière. Par ailleurs, il existe différentes interprétations des partenariats public-privé (PPP) et la disposition proposée n'apparaît pas forcément nécessaire. En revanche, je suis favorable à l'adoption de l'article 3 qui me semble corriger un problème.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur . - Je suis membre du comité de suivi et il se réunit régulièrement.

M. Serge Lagauche . - Je suis très réservé sur l'accélération du processus qu'entrainera l'article 1 ^er . Elle est dangereuse et il me semble que l'on aurait pu trouver d'autres solutions, assorties de la garantie de l'État d'une compensation ultérieure pour le partenaire privé. Je rappelle d'ailleurs que la Cour des comptes a elle-même émis des réserves sur les engagements pris au travers des PPP. Il faut prendre plus de temps.

M. Jean-Luc Fichet . - Il est nécessaire d'établir d'abord le bilan de la loi LRU. Je suis inquiet de cette accélération qui comporte, en germes, un risque de recentralisation et de fermetures des petites antennes. Avec le recrutement de personnels compétents et l'établissement de schémas mobiliers, les universités porteront un autre regard sur les petits établissements, qui leur paraîtront « moins rentables ». Et ce risque sera accru avec les dispositions relatives à la délivrance des diplômes. À terme, je crains des conséquences négatives pour nos territoires ruraux et l'aménagement du territoire.

M. Jacques Legendre , président . - Cette préoccupation sera relayée à l'occasion du « rendez-vous du Sénat » qui se tiendra le 18 novembre à Cambrai en présence du président Larcher. En effet, les universités de Valenciennes et de Lille ont implanté deux antennes dans ma ville qui permettent d'accueillir 750 à 800 étudiants par an. Ceci a permis à de nombreux jeunes d'origine modeste d'accéder à l'enseignement supérieur et d'exercer des fonctions de cadre dans notre région. Il ne faut donc pas seulement se polariser sur la visibilité internationale des établissements et sur le classement de Shanghai. Il importe également de veiller à ce que l'ensemble des jeunes aient la chance d'accéder à l'enseignement supérieur.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur . - Je ne ressens pas ce que vous percevez comme une accélération du temps, puisqu'il s'agit d'un processus, avec l'application de la loi LRU, dont je vous rappelle que le volet « dévolution du patrimoine immobilier » n'est que facultatif, même si les universités comprennent que celle-ci leur permettra de maîtriser la vision stratégique de leurs établissements. Mais indépendamment de cela, il faut pouvoir régler les difficultés concrètes qui se posent pour la mise en oeuvre des opérations Campus et des partenariats public-public avec la Caisse des dépôts.

Il ne faut pas s'inquiéter du recrutement d'équipes de gestion immobilière et foncière, qui s'avère nécessaire. L'autonomie permet aux universités d'en prendre conscience.

Par ailleurs, je vous propose de mieux encadrer les dispositions de l'article 2.

M. Alain Dufaut . - Mon expérience de terrain me permet de suggérer que les universités utilisent les sociétés d'économie mixte existantes, ce qui permettrait d'allier économies et efficacité.

M. Serge Lagauche . - Ce sont les PPP qui me posent problème, pas les partenariats public-public. Je rappelle que le surdimensionnement de l'hôpital Pompidou a conduit à la fermeture de services dans d'autres hôpitaux...Je sais que le maire de Strasbourg a déjà signé son contrat de partenariat... Mais le groupe socialiste ne donnera pas son feu vert en l'absence de bilan.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur . - Je rappelle qu'il ne s'agit que d'une faculté, pas d'une obligation. Dix universités ont fait acte de candidature, dont cinq viennent d'être retenues. Il s'agit de donner la possibilité à toutes les universités d'avancer. L'article 1 ^er représente donc une ouverture.

M. Jean-Luc Fichet . - Pour moi, c'est une accélération. A terme, on manquera de moyens pour la mise en sécurité des petites universités. Les grandes universités pourront mobiliser les opérateurs privés, ce qui ne sera pas le cas des petites universités, des antennes ou des IUT. Les universités regarderont de plus près leurs coûts de fonctionnement et cela se fera à leur détriment, comme le montre déjà l'exemple d'un IUT du Finistère.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur . - Chaque université autonome, qu'elle dispose ou non de son patrimoine, s'interrogera sur la gestion de l'ensemble de ses implantations et ceci n'est pas lié à la proposition de loi. Je vois même une petite contradiction entre vos arguments : vous pensez que cette disposition ne bénéficiera qu'aux grandes universités alors même qu'elles pourront accéder à la dévolution de leur patrimoine. Les autres, en revanche, ne la demanderont pas forcément mais verront leurs montages immobiliers bloqués à défaut du présent texte. L'objectif est bien de donner des capacités d'action supplémentaire à toutes.

M. Jean-Luc Fichet . - L'ajustement risque de se faire avec les collectivités territoriales, déjà fortement mises à contribution.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur. - Ces inquiétudes sont légitimes mais sans lien avec le texte.

M. Serge Lagauche . - La dévolution du patrimoine doit être mieux encadrée par la loi.

M. Jean-Léonce Dupont , rapporteur. - Ce cadre fait que seules cinq universités ont été considérées comme prêtes pour la dévolution.

M. Jacques Legendre , président . - A l'inverse, l'ouverture desdites possibilités ne risque-t-elle pas d'inciter les universités à ne pas demander la dévolution ?

Le territoire national comporte 140 implantations universitaires et certains sites risquent de disparaître alors que par un effet de proximité, elles ont permis aux jeunes parmi les plus modestes d'accéder aux études supérieures. Ainsi, à Cambrai, seuls 4 % des jeunes accédaient à l'enseignement supérieur avant l'implantation des antennes, contre 20 % des jeunes de la banlieue lilloise. La ville de Cambrai a financé à hauteur de 35 millions de francs la transformation d'anciennes usines textiles en bâtiments universitaires. Pour autant, il ne faut pas freiner l'élan des maisons-mères ; ce ne serait d'ailleurs pas bon pour les antennes, même s'il convient d'être vigilant.

Il serait utile que les travaux du comité de suivi de la loi LRU soient présentés devant notre commission.

La commission adopte l'amendement n° 1 à l'article 1 ^er tendant à lever une difficulté spécifique à la Corse.

Elle adopte l'amendement n° 2 à l'article 2 tendant à sécuriser juridiquement le dispositif proposé par cet article et à élargir les critères de représentation des étudiants au sein du conseil d'administration du PRES.

Elle adopte l'amendement n° 3 tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 en vue de faciliter les rapprochements entre établissements d'enseignement supérieur et entre organismes de recherche.

Sur les propositions de son rapporteur, la commission adopte la proposition de loi ainsi amendée, les groupes socialiste et communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche ne prenant pas part au vote.

LISTE DES ORGANISMES CONSULTÉS

- Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) ;

- Association nationale des étudiants en médecine de France (ANEMF) ;

- Caisse des dépôts et consignations ;

- Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) ;

- Confédération étudiante (CE) ;

- Conférence des doyens de facultés de médecine ;

- Conférence des grandes écoles (CGE) ;

- Conférence des présidents d'université (CPU) ;

- Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC) ;

- Fédération des associations générales étudiantes (FAGE) ;

- Promotion et défense des étudiants (PDE) ;

- Union nationale des étudiants de France (UNEF) ;

- Union nationale interuniversitaire (UNI) ;

- Université de Strasbourg.

ANNEXE - Liste des 17 PRES en mars 2010

2007

Aix-Marseille université

Université de Lorraine

Paris Est Université

Paris Tech « Institut des sciences technologiques de Paris »

Université de Bordeaux

Université de Lyon

Université de Toulouse

Université européenne de Bretagne

UniverSud Paris

2008

Clermont Université

Université Nantes Angers Maine

2009

Lille Nord de France

Limousin Poitou-Charentes

Université de Grenoble

Université de Montpellier Sud de France

2010

Université Paris Cité

Centre-Val de Loire Université

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* ¹ Rapport d'information n° 578 (2009-2010) de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont du 23 juin 2010 au nom de la commission des finances et de la commission de la culture de l'éducation et de la communication du Sénat.

* ² Cf. le rapport d'information n° 578 (2009-2010) de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont du 23 juin 2010 au nom de la commission des finances et de la commission de la culture de l'éducation et de la communication du Sénat.

* ³ Ne sont donc pas visés les biens immobiliers appartenant en propre à un établissement d'enseignement supérieur ou mis à sa disposition par une collectivité territoriale.

* ⁴ C'est-à-dire soit le diplôme français d'État de docteur en médecine, soit un titre de formation de médecin délivré dans certaines conditions si l'intéressé est ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen.